تبیین ابهامات و ایرادات شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

شورای محترم نگهبان نسبت به مصوبه مجلس دو ایراد و هشت ابهام مطرح نموده‌است و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام نیز سه ایراد به مصوبه مجلس وارد دانسته‌است. در ادامه ضمن تبیین ابهامات و ایرادات شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام اصلاحات کمیسیون اجتماعی مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

ماده واحده- ابهام در واژه «به‌کارگیری» و واژه «مستمر»

شورای نگهبان در اولین ابهام خود در رابطه با ماده واحده مصوبه مجلس مقرر نموده‌است: «منظور از واژه «به‌کارگیری» از این جهت که شامل استخدام‌های رسمی و پیمانی و شامل به‌کارگیری مستقیم و غیرمستقیم نیروی انسانی می‌شود یا خیر، ابهام دارد». شورای نگهبان واژه «به‌کارگیری» را از دو منظر واجد ابهام دانسته‌است: اولاً اینکه مشخص نیست منظور از واژه «به‌کارگیری» معنای لغوی آن بوده است و شامل هر نوع به‌کارگیری اعم از استخدام رسمی، استخدام پیمانی، به‌کارگیری قراردادی، کار معین و... می‌شود یا با توجه به ماده (۴۵) قانون مدیریت خدمات کشوری،^[1] منظور از «به‌کارگیری» مفهومی در مقابل «استخدام» بوده است. ثانیاً مشخص نیست منظور قانون‌گذار از این واژه، فقط شامل موارد مستقیم به‌کارگیری می‌شود یا موارد غیرمستقیم به‌کارگیری مانند به‌کارگیری با واسطه شرکت‌های تأمین نیرو را نیز دربرمی‌گیرد.

شورای نگهبان در ابهام دوم خود نسبت به ماده واحده بیان نموده‌است: «منظور از واژه «مستمر»، با توجه به عدم تعریف قانونی و روشن نبودن مصادیق آن، ابهام دارد». درواقع از این جهت که در ادبیات تقنین حوزه اداری و استخدامی کشور، مفهوم به‌کارگیری «مستمر» فاقد تعریف قانونی است؛ لذا شورای نگهبان واژه مذکور را واجد ابهام دانسته‌است.

کمیسیون اجتماعی در جهت رفع ابهامات شورای نگهبان نسبت به ماده واحده، عبارتی که سابقاً در ماده واحده ذکر شده بود را حذف نمود و تبصره یک سابق را جایگزین ماده واحده نمود و ماده واحده را به شرح ذیل اصلاح کرد: «از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، انعقاد هر نوع قرارداد توسط دستگاه‌های موضوع ماده (۲۹) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395/۱۲/14 با اصلاحات و الحاقات بعدی و سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه و وابسته به آنها به‌منظور تأمین نیروی انسانی با شرکت‌ها و اشخاص حقیقی و حقوقی دولتی و غیر‌دولتی ممنوع می‌باشد». با توجه به اصلاح صورت گرفته در کمیسیون و حذف عبارت‌های مورد ابهام شورای نگهبان، ابهامات مذکور نسبت به ماده واحده رفع شده‌است؛ لذا پیشنهاد می‌گردد مصوبه کمیسیون تصویب شود.

تبصره «۱» - مغایرت بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی

شورای نگهبان ذیل تبصره «۱» مصوبه مجلس مقرر نموده‌است: «اطلاق حکم تبصره «۱»، در خصوص ممنوعیت مطلق انعقاد قراردادهای مذکور، مغایر بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی شناخته شد». درواقع با توجه به اینکه در تبصره «۱» به‌صورت مطلق دستگاه‌های اجرایی از تأمین نیرو از طریق شرکت‌ها و اشخاص حقوقی غیردولتی منع شده‌اند و این ممنوعیت مطلق مغایر با نظام اداری صحیح و بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی شناخته شده‌است. با این توضیح که در مواردی ممکن است مصلحت دستگاه‌های اجرایی از جهت مالی یا مدیریتی اقتضا کند که برخی از امور غیرحاکمیتی همچون طبخ غذا برای کارکنان یا باغبانی محوطه دستگاه را به شرکتی واگذار کند تا این شرکت از طریق نیروی انسانی مورد نیاز به تعهد خود وفا کند. لذا در این موارد وضع ممنوعیت برای دستگاه و الزام مدیران آن به به‌کارگیری مستقیم نیروها مغایر با نظام اداری صحیح است.

کمیسیون اجتماعی به‌منظور رفع ایراد شورای نگهبان یک تبصره با عنوان تبصره «۱» به شرح ذیل به مصوبه الحاق نمود: «فعالیت‌های مؤسسات و شرکت‌های پیمانکاری طرف قرارداد دستگاه‌های موضوع این قانون که فعالیت‌های مربوط به طرح‌های عمرانی یا تملک دارایی سرمایه‌ای با استفاده از امکانات و تجهیزات مؤسسه یا شرکت را بر عهده دارند از شمول این قانون مستثنی می‌باشند». با وجود اصلاح اعمال شده در کمیسیون اجتماعی با توجه به اینکه همچنان مواردی که مد نظر شورای نگهبان بوده است از شمول مصوبه مستثنا نگردیده است، به نظر می‌رسد ایراد شورای نگهبان رفع نشده است. توضیح اینکه اگرچه اطلاق ممنوعیت به‌کارگیری نیروهای شرکتی برداشته شده‌است؛ اما مصوبه مذکور همچنان مشمول نیروهای شرکتی می‌گردد که مصلحت دستگاه اجرایی از جهت مالی و مدیریتی اقتضا می‌کند برخی از امور غیرحاکمیتی همچون طبخ غذا برای کارکنان یا باغبانی محوطه دستگاه را به شرکتی واگذار کند تا از این شرکت از طریق نیروی انسانی مورد نیاز به تعهد خود وفا کند و این امر از این جهت که مطابق برداشت شورای نگهبان افزودن نیروی جدید و مدیریت آن منجر به اشتغال بیشتر مدیران به امور اجرایی و کاستن از توجه به مأموریت‌های اصلی می‌گردد، مغایر با نظام اداری صحیح است. لذا با توجه به اینکه ایراد شورای نگهبان به‌صورت کامل رفع نشده است و رفع ایراد شورای نگهبان نیاز به بررسی کارشناسی بیشتر و در نظر گرفتن ابعاد مختلف و استفاده از نظرات کارشناسان دستگاه‌های مختلف و سازمان اداری استخدامی و سایر ذی‌نفعان است. بنابراین پیشنهاد می‌گردد مصوبه کمیسیون با رعایت قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی برای بررسی بیشتر به کمیسیون ارجاع گردد.

تبصره «2» - ابهامات شورای نگهبان و ایرادات هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام

شورای نگهبان نسبت به تبصره «2» به چهار ابهام اشاره نموده‌است. در ابهام اول شورای نگهبان مقرر نموده‌است: «منظور از عبارت «نیروهای شاغل» از این جهت که شامل نیروهایی که در استخدام دستگاه هستند و یا به‌صورت غیرمستقیم در دستگاه مشغول هستند می‌شود یا خیر، ابهام دارد». درواقع روشن نیست مقصود قانون‌گذار از عبارت «نیروهای شاغل در دستگاه»، تنها نیروهایی است که مستقیماً با دستگاه ارتباط استخدامی دارند و از جهت قانونی شاغل در دستگاه اجرایی محسوب می‌شوند یا با هدف اعلامی مصوبه مقصود نیروهای شرکتی هستند که محل خدمت آن‌ها دستگاه اجرایی است و با توجه به عدم ارتباط استخدامی با دستگاه، از جهت قانونی شاغل در شرکت خصوصی تلقی می‌شوند.

شورای نگهبان در ابهام دوم بیان نموده‌است: «در خصوص ملاک دانستن سابقه بیمه‌پردازی، از این جهت که روشن نیست چنانچه کارفرما، در بیمه‌پردازی اشخاص قصور داشته است، تکلیف اشخاص مشمول این تبصره چه خواهد بود، ابهام دارد». توضیح اینکه تقیید حکم این تبصره به لزوم دو سال «بیمه‌پردازی»، از این حیث که در مواردی که کارگر قصور در عدم واریز حق بیمه نداشته است و صرفاً کارفرما با تخلف از تکلیف قانونی خود حق بیمه را واریز نکرده‌است، چگونه عمل خواهد شد، دارای ابهام است. چه اینکه در این قبیل موارد، قصوری متوجه کارگر نبوده است و محرومیت وی از انعقاد قرارداد کار معین با دستگاه بلاوجه است.

در ابهام سوم شورای نگهبان آمده است: «منظور از «خدمت مستمر» مذکور با توجه به عدم تعریف قانونی ابهام دارد». همان‌گونه که قبلاً بیان گردید؛ مفهوم کار یا خدمت «مستمر» فاقد تعریف قانونی است. بنابراین عبارت «سابقه خدمت مستمر» در این تبصره نیز واجد ابهام است.

شورای نگهبان در آخرین ابهام خود نسبت به این مصوبه مقرر نموده‌است: «با توجه به ابهامات مصوبه از جمله دامنه شمول مصادیق آن، اظهارنظر در خصوص بار مالی پس از رفع ابهامات مذکور صورت خواهد گرفت». درواقع با توجه به اینکه دایره مشمولان این مصوبه از این حیث که به‌صورت دقیق شامل چه نیروهایی می‌شود، روشن نیست. لذا در وضعیت کنونی، طبعاً امکان ارزیابی اینکه اجرای این طرح موجب تحمیل بار مالی بر دولت می‌شود نیز وجود ندارد. بنابراین مصوبه حاضر از حیث مغایرت یا عدم مغایرت با اصل (75) قانون اساسی دارای ابهام است.

هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام تبصره «2» را واجد سه ایراد دانسته‌است و چنین بیان نموده‌است: «مصوبه مجلس شورای اسلامی از حیث افزایش بی‌رویه نیروهای دولت مغایر بند «۱۰» سیاست‌های کلی نظام اداری^[2]، از حیث تبعیض در به‌کارگیری نیروهای موضوع آن تبصره مغایر بند «۲» سیاست‌های کلی نظام اداری^[3] و از حیث افزایش هزینه‌های عمومی کشور مغایر بند «۱۶» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی^[4] تشخیص داده شد». توضیح اینکه اولاً تبدیل وضعیت استخدامی نیروهای شرکتی، حجمی، پروژه‌ای و نظایر این‌ها به قرارداد کار معین و برقراری رابطه شغلی مستقیم میان آن‌ها با دولت به شرح مذکور در تبصره «۲» به‌معنای افزایش تعداد کارکنان دولت است و در نتیجه در مغایرت با بند «10» سیاست‌های کلی نظام اداری قرار دارد. ثانیاً با توجه به اینکه نیروهای شرکتی بدون آزمون و بررسی صلاحیت حرفه‌ای در شرکت‌های پیمانکاری به کار گرفته‌شده‌اند، ترجیح آن‌ها بر سایر افراد متقاضی اشتغال (به صرف دارا بودن دو سال سابقه کار) مغایر عدالت‌محوری، در جذب نیروی انسانی است که در بند «۲» سیاست‌های کلی نظام اداری مورد تأکید قرار گرفته است. ثالثاً انعقاد قرارداد مستقیم کارکنان شرکتی و نظایر آن‌ها با دولت، با توجه به بیشتر بودن حقوق و مزایای پرداختی به کارکنان دولت و نیز با توجه به شمول این مصوبه بر شاغلان پاره‌وقت، نهایتاً منجر به افزایش هزینه‌های عمومی خواهد شد که این امر نیز مغایر بند «۱۶» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی است.

کمیسیون اجتماعی در جهت رفع ابهامات شورای نگهبان و ایرادات هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، تبصره «2» را به شرح ذیل صلاح نمود: «دستگاه‌های موضوع ماده (29) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران موظفند ظرف حداکثر شش‌ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، با نیروهای شرکتی که به‌صورت غیرمستقیم و تمام‌وقت تا پایان سال 1401 در دستگاه‌های مربوطه مشغول به کار بوده و در سال ۱۴۰۲ نیز در همان دستگاه مشغول به خدمت می‌باشند، قرارداد مستقیم (بی‌واسطه) منعقد نمایند. انعقاد قراردادهای مذکور بدون تحمیل هرگونه بار مالی جدید از قبیل احتساب مدرک تحصیلی بالاتر خواهد بود. آیین‌نامه اجرایی این تبصره ظرف سه‌ماه از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه می‌شود و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد و توسط سازمان مذکور به کلیه دستگاه‌ها و سازمان‌های موضوع ماده (29) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ابلاغ می‌گردد». با توجه به اصلاح کمیسیون به نظر می‌رسد؛ ابهامات شورای نگهبان و ایرادات اول و سوم هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای کلی سیاست‌های نظام مرتفع شده‌است، اما ایراد دوم هیئت عالی نظارت مبنی بر مغایرت با عدالت محوری در جذب نیروی انسانی و بند «2» سیاست‌های کلی نظام اداری همچنان رفع نشده است. لذا برای رفع ایراد مذکور و بررسی بیشتر در رابطه با عدالت در جذب نیروی انسانی پیشنهاد می‌گردد مصوبه کمیسیون با رعایت قانون آیین‌نامه داخلی مجلس به کمیسیون ارجاع گردد.

تبصره «3» - ابهام

شورای نگهبان در تنها ابهام خود نسبت به تبصره «3» مقرر نموده‌است: «در تبصره «3»؛ با توجه به سازوکار پیش‌بینی شده از این جهت که روشن نیست، در به‌کارگیری نیروهای کار معین مذکور، ضوابط ماده 1۲4 قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله محدودیت‌های مربوط به پست‌های سازمانی رعایت خواهد شد یا خیر، ابهام دارد». توضیح اینکه مجلس شورای اسلامی به‌موجب این تبصره، «قرارداد کار معین» را تنها تابع ضوابط قانون کار مقرر کرده است. از طرفی، مطابق ماده (124) قانون مدیریت خدمات کشوری،^[5] به‌کارگیری نیرو تحت عنوان قرارداد کار معین «در سقف پست‌های سازمانی مصوب» و «مجوزهای استخدامی» امکان‌پذیر است. در نتیجه نسبت حکم تبصره «3» با ماده (124) واجد ابهام است. چه اینکه در وضع کنونی، نیروهای شرکتی رابطه استخدامی مستقیم با دستگاه اجرایی ندارد و در نتیجه پست سازمانی نیز برای آنها تعریف نشده است، حال روشن نیست به‌کارگیری آنها در قالب قرارداد کار معین با توجه به شروط مذکور از جمله تکمیل بودن ظرفیت پست‌های سازمانی دستگاه و در مواردی عدم وجود مجوزهای استخدامی جدید چگونه خواهد بود.

کمیسیون در جهت رفع ابهام شورای نگهبان تبصره «3» را به شرح ذیل اصلاح نمود: «انعقاد قرارداد مستقیم با کارکنان موضوع تبصره «2» این قانون که در پست‌های موضوع ماده (124) قانون مدیریت خدمات کشوری اشتغال می‌یابند بدون رعایت سقف پست‌های سازمانی و مشمول قانون کار می‌باشد و با کارکنانی که در مشاغل تخصصی مشغول به خدمت می‌گردند، قرارداد کار معین موضوع تبصره ماده (32) قانون مدیریت خدمات کشوری بدون رعایت محدودیت مربوط به سقف پست‌های سازمانی مذکور در این تبصره منعقد می‌گردد». با توجه به اصلاح صورت گرفته در کمیسیون به نظر می‌رسد، ابهام شورای نگهبان ناظر بر محدودیت پست‌های موضوع ماده (124) قانون مدیریت خدمات کشوری رفع شده‌است. لذا تصویب مصوبه کمیسیون پیشنهاد می‌گردد.

تبصره «4» - ابهام

در تبصره «4» شورای نگهبان در تنها ابهام خود مطرح نموده‌است: «در تبصره «4» ؛ از این جهت که آیا مقصود از «سوابق تمام‌وقت» آن است که صرفاً کسانی که به‌صورت تمام‌وقت اشتغال داشته‌اند مشمول این تبصره خواهند بود و یا منظور آن است که سوابق پاره وقت نیز به معیار تمام‌وقت محاسبه شده و اعمال می‌شود، ابهام دارد».

کمیسیون به‌منظور رفع ابهام شورای نگهبان تبصره «4» را به شرح ذیل اصلاح نمود: «‌سوابق غیردولتی آن دسته از کارکنانی که در دستگاه‌های موضوع این قانون به‌کارگیری می‌شوند، مشروط به پرداخت کسور مربوط، براساس دستورالعملی که ظرف شش‌ماه توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تهیه می‌شود و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، به‌عنوان سابقه، جهت بازنشستگی لحاظ می‌گردد». با توجه به اصلاح اعمال شده در کمیسیون به‌منظور رفع ابهام «سوابق تمام‌وقت» و حذف آن به نظر می‌رسد، ابهام شورای نگهبان رفع شده‌است و تصویب مصوبه کمیسیون پیشنهاد می‌گردد.

تبصره «9»

کمیسیون در جهت رفع ایراد بند «10» اصل سوم قانون اساسی مطرح شده توسط شورای نگهبان در تبصره «2» اقدام به اصلاح تبصره «9» به شرح زیر نموده‌است: «عبارت «و تبصره ذیل ماده 32» از تبصره «9» حذف شد. همچنین عبارت «و استفاده از خدمات کارمندان این‌گونه شرکت‌ها و مؤسسات صرفاً براساس ماده (17) این قانون امکان‌پذیر است» از انتهای ماده (47) قانون مدیریت خدمات کشوری حذف شد». با توجه به اینکه اصلاح کمیسیون در جهت رفع ایراد شورای نگهبان در تبصره «2» و مغایرت آن با نظام اداری صحیح است، لذا پیشنهاد می‌گردد مصوبه کمیسیون تصویب گردد.

نتیجه‌گیری

بنا به توضیحات فوق‌الذکر به نظر می‌رسد تمام ابهامات شورای نگهبان ناظر به مصوبه کمیسیون رفع شده‌است و تنها ایراد هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مبنی بر مغایرت مصوبه مجلس با بند «2» سیاست‌های کلی نظام اداری و ایراد شورای نگهبان ناظر بر مغایرت تبصره (1) با بند «10» اصل سوم قانون اساسی و نظام اداری صحیح به‌صورت کامل مرتفع نشده است، لذا پیشنهاد می‌گردد برای بررسی بیشتر در این موارد مصوبه کمیسیون با رعایت قانون آیین‌نامه داخلی مجلس به کمیسیون ارجاع گردد.

جداول