نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر گروه آسیبهای اجتماعی دفتر مطالعات اجتماعی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
تعدادی از کودکان به دلایل مختلف ازجمله فقر خانوارها در اشکال مختلفی از «کار کودک» مانند کار در کارگاه ها مشغول به کار هستند. براساس این تعریف، کار کودک «به عنوان کارهایی تعریف می شود که کودکان را از دوران کودکی، ظرفیت و توانایی و شأن شان را محروم می کند و برای رشد فیزیکی و روانی آنها مضر است». براساس آمارها، کار کودک گریبان گیر حدود ۸ درصد و با احتساب کودکان خانه دار حدود ۱۵ درصد از کودکان کشور است. در این میان حدود ۱۰ درصد از کودکان کار به مدرسه نمی روند. کار کودک به دلیل آسیب های آن به لحاظ قانونی در قوانین بین المللی و داخلی نظیر قانون کار (۱۳۶۹) و قانون حمایت از اطفال و نوجوانان (۱۳۹۹) منع و جرم انگاری شده است و دولت مکلف شده به منظور کاهش کار کودکان اقدامات و حمایت های لازم از کودکان را به عمل آورد. به رغم منع قانونی این کارها، برحسب گزارش های مختلف، کودکان کماکان در فعالیت های اقتصادی مورد سوءاستفاده و بهره کشی قرار می گیرند. سوءاستفاده از کودکان نشان دهنده ضعف در ضمانت اجرای قوانین و نبود سازوکار مناسب جهت نظارت مؤثر بر عدم استفاده از کار کودک است. به عبارتی ضعف در اجرای قوانین و عدم نظارت مؤثر بر کارگاه ها یکی از عمده دلایل شکل گیری کار کودک است. در این راستا، هدف از تهیه این گزارش بررسی چالش های نظارت مؤثر بر عدم استفاده از کار کودک است.
کلیدواژهها
موضوعات
چالشهای نظارت مؤثر بر عدم استفاده از کار کودکان
2- پیشینه پژوهش
2-1- پیشینه مطالعات پژوهش
در ارتباط با موضوع کار کودکان در مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی گزارشات دیگری با عناوین نظیر «کودکان کار و خیابان در ایران (1): ارزیابی قوانین و مقررات مرتبط»؛ «کودکان کار و خیابان در ایران (2): ارزیابی طرحها و الگوهای مداخله و الزامات تدوین طرح مداخله جامع»؛ «کودکان کار و خیابان در ایران (3): راهکارهای ساماندهی کودکان کار و خیابان» و «تحلیلی بر چالشهای تقنین و نظارتی ساماندهی کودکان زبالهگرد» در ایران نگاشته شدهاست. موضوع این گزارشها در ارتباط با ارزیابی قوانین و مقررات، طرحها و الگوهای مداخله و ارائه راهکارها بهمنظور ساماندهی کودکان کار و خیابان بوده است، در حالی که موضوع این گزارش ناظر بر چالشهای نظارت بر کار کودکان در کارگاههاست که معطوف بر عملکرد دستگاههای نظارتی همچون اداره کل بازرسی کار و امور اجتماعی وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی و شهرداری تهران است.
2-2- سوابق تقنین
بهدلیل اهمیت دوره کودکی، کشورها و سازمانهای جهانی در ساحتهای قانون و عمل توجه ویژهای به حقوق کودکان داشتهاند. به همین ترتیب در قوانین و آییننامههای کشور جمهوری اسلامی ایران نیز به دوره کودکی توجه شده که در جدول زیر بهمرور آنها پرداخته شدهاست. این قوانین و اسناد شامل دو دستهاند. دسته نخست، اسناد بینالمللیاند که جمهوری اسلامی ایران نیز آنها را پذیرفته است و دسته دیگر قوانین داخلی هستند.
جدول 1. قوانین مصوب داخلی و اسناد بینالمللی درباره کار کودک
قانون |
محور |
نهاد متولی |
قانون کار (1369) |
ممنوعیت بهکارگیری افراد کمتر از پانزده سال تمام |
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی |
قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور (1396) |
حمایت از کودکان در معرض آسیب |
بهزیستی |
قانون برنامه ششم توسعه (1396) |
کاهش 25 درصدی میزان کودکان کار |
بهزیستی |
قانون حمایت از اطفال و نوجوانان (1399) |
تعیین وضعیتهای مخاطرهآمیز که کودکان و نوجوانان را در معرض ورود آسیب به سلامت جسمی، روانی، اجتماعی، اخلاقی، امنیت و یا وضعیت آموزشی وی قرار دهد نظیر بهرهکشی اقتصادی و حمایت از کودکان در برابر این وضعیتها |
بهزیستی، نیروی انتظامی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، آموزش و پرورش، وزارت کشور، وزارت بهداشت، قوه قضائیه و .... |
آییننامه ساماندهی کودکان خیابانی (1384) |
ساماندهی کودکان خیابانی |
بهزیستی با همکاری شهرداری و نهادهای مردمی |
آییننامه اجرایی ماده (6) قانون حمایت از اطفال و نوجوانان (1400) |
تعیین وظایف دستگاه بهمنظور حمایت از حقوق کودکان و نظارت بر عملکرد پیمانکاران بهمنظور عدم بهکارگیری اطفال |
بهزیستی، نیروی انتظامی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، آموزش و پرورش، وزارت کشور، وزارت بهداشت و قوه قضائیه. |
قانون اجازه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون حقوق کودک و اصلاحیه بعدی آن (1372) |
الف) تعیین حداقل سن یا حداقل سنین برای انجام کار برای کودکان، ب) تضمین حق کودکان برای برخورداری از حمایت در برابر بهرهکشی اقتصادی و کار آسیبزا، ج) اجرای اقدامات تقنینی، اجرایی، اجتماعی و آموزشی بهمنظور حذف کار کودکان، د) تعیین مجازات مناسب با ضمانتهای اجرایی بهمنظور عدم استفاده از کار کودکان |
- |
قانون تصویب کنوانسیون ممنوعیت و اقدام فوری برای محو بدترین اشکال کار کودک و توصیهنامه مکمل آن (1380) |
الف) اقدامات فوری و مؤثر برای ممنوعیت و حذف بدترین اشکال کار کودک و ب) فراهم آوردن کمک مستقیم لازم و مناسب برای دور کردن کودکان از بدترین اشکال کار کودک |
- |
موضوع قوانین در ارتباط با کار کودکان عبارت است از ممنوعیت کار کودکان در سنین زیر پانزده سال، مجازنبودن کار نوجوان (15-18 سال) تحت شرایطی خاصی نظیر انجام کارهای سخت و زیانآور و کار در شب، تعیین مجازات برای کارفرمایان در صورت استفاده و بهرهکشی از کودکان، تعیین اداره کل بازرسی کار و امور اجتماعی وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی و شهرداریها جهت نظارت بر کارگاهها و پیمانکاران برای عدم استفاده از کار کودک و حمایت از کودکان کار از سوی سازمانهایی نظیر بهزیستی و وزارت آموزش و پرورش برای توانمندسازی و ادامه تحصیل آنها. در ادامه مدل نظارتی و حمایتی کار کودک براساس قوانین طراحی شده است.
شکل 1. مدل نگاشت نهادی نظارت بر کار کودک و حمایت از کودکان
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
|
- نظارت مؤثر بر اماکن کار - معرفی کودکان در معرض خطر به نهادهای حمایتی و قضایی - مجازات متخلفان |
شهرداریها
|
- نظارت بر عملکرد پیمانکاران شهرداری بهمنظور عدم بهکارگیری اطفال - گزارش موارد تخلف
|
نیروی انتظامی
|
شناسایی کودکان در وضعیت مخاطره، یا معرفی آنان به نیروی انتظامی یا مواجه شدن با آنان در حین اجرای وظیفه و ارجاع آنها به نهادهای ذیربط
|
سازمان بهزیستی
|
شناسایی، پذیرش، حمایت، نگهداری و توانمندسازی کودکان کار |
وزارت آموزش و پروش
|
- اعلام موارد عدم ثبتنام و مشکوک به ترک تحصیل - انجام اقدامات لازم جهت ثبتنام و پوشش تحصیلی کامل
|
وزارت کشور
|
اعلام موارد عدم ثبتنام و مشکوک به ترک تحصیل و انجام اقدامات لازم جهت ثبتنام و پوشش تحصیلی کامل دانشآموزان
|
قوه قضاییه
|
هماهنگی، نظارت، پژوهش، حمایت حقوقی، اقدامات حمایتی - قضایی، مجازات خاطیان |
سازمان صدا و سیما
|
اطلاعرسانی درباره حقوق کودکان، همکاری با سایر دستگاهها برای تولید آثار علمی، آموزشی و فرهنگی
|
اقدامات انجام شده برای نظارت بر عدم استفاده از کار کودکان و چالشهای این حوزه
در این بخش ابتدا به گزارش عملکرد دستگاهها در زمینه نظارت بر عدم استفاده از کار کودکان پرداخته میشود و سپس در ادامه چالشهای موجود بررسی میشوند. برخی از این چالشها ناظر بر عملکرد دستگاه است و برخی دیگر ناظر بر ویژگیهای دیگر همچون دشواربودن نظارت بر برخی از اشکال کار کودکان.[1]
جدول 2. آمار عملکرد اداره کل بازرسی کار و امور اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی درخصوص مقاولهنامه 182 موضوع حذف بدترین اشکال کارکودک
سال |
تعداد بازرسیهای اختصاص کار کودک موضوع مقاولهنامه |
تعداد کودکان شناسایی شده در بازرسیها |
آمار تفکیکی کودکان شناسایی شده |
تعداد کودکان شناسایی شده موضوع تبصره ماده (1) آییننامه اجرایی |
تعداد متخلفین معرفی شده به مراجع قضایی موضوع مواد (1 و 2) آییننامه اجرایی |
|
پسر |
دختر |
|||||
1390 |
25327 |
580 |
552 |
28 |
461 |
119 |
1391 |
26482 |
512 |
500 |
12 |
402 |
110 |
1392 |
27115 |
450 |
419 |
31 |
347 |
103 |
1393 |
27870 |
398 |
376 |
22 |
328 |
70 |
1394 |
28784 |
378 |
365 |
13 |
378 |
0 |
1395 |
29063 |
341 |
336 |
5 |
338 |
3 |
1396 |
29323 |
330 |
309 |
21 |
330 |
0 |
1397 |
22096 |
208 |
199 |
9 |
208 |
0 |
1398 |
31662 |
254 |
250 |
4 |
254 |
0 |
1399 |
32264 |
245 |
239 |
6 |
245 |
0 |
1400 |
31175 |
143 |
137 |
6 |
143 |
0 |
1401 |
20034 |
68 |
54 |
14 |
68 |
0 |
مأخذ: وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.
براساس گزارش کارشناسان، وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی با 900 بازرس، کارگاههای سطح کشور را در موضوعات مختلف بازرسی میکنند. سازوکار و فرایند بازرسی از کارگاهها بهصورت ادواری و موردی است؛ اما چنانچه شخص یا نهادی ازجمله سازمانهای مردمنهاد تخلفی را در یکی از کارگاهها گزارش دهند، بازرسان با حضور در کارگاه آن را بررسی میکنند و در صورت مشاهده تخلف گزارش را برای مراجع قضایی ارسال میکنند.[2] وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در طول سال 420.000 مورد بازرسی از کارگاهها دارد. بسیاری از کارگاهها در طول سال تنها یکبار بازدید میشوند، زیرا تعداد آنها زیاد است و وزارتخانه فاقد نیروی انسانی کافی برای بازدید منظم و پیوسته از آنهاست. همانگونه که جدول 2 نشان میدهد در سالهای نامبرده بهطور میانگین 27.599 بازرسی درخصوص مقاولهنامه 182 موضوع بدترین اشکال کودک انجام شده است. بهطور میانگین نیز سالیانه 326 کودک شناسایی شده است که در مقایسه با تعداد کودکان کار (حدود 10 درصد از جمعیت کودکان کشور) تعداد بسیار ناچیزی است[i] و در بسیاری از سالها هیچکدام از متخلفین به مراجع موضوع بند «3» ماده (39) آییننامه اجرایی ماده (۶) قانون حمایت از اطفال و نوجوانان معرفی نشدهاند، این درحالی است که براساس ماده (79) قانون کار به کار گماردن افراد کمتر از 15 سال تمام ممنوع بوده و براساس مادههای (171 و 176) همین قانون برای تخلف کارفرمایان مجازات در نظر گرفته شده است.
از طرف دیگر بازرسیهای وزارت کار چندان مؤثر نیست، زیرا بیشتر معطوف به بررسی قراردادهای پیمانکاران است و نظارت بر فرایند انجام کار و نیروی انسانی بهکار گرفتهشده در نظارتهای آنها مغفول مانده است. اگرچه ممکن است در این قراردادها شواهدی مبنیبر استفاده از کار کودکان وجود نداشته باشد، اما در عمل از کار کودکان استفاده میشود. بهتر است گفته شود با کودکان قراردادی بسته نمیشود تا اسناد و شواهد آن در دسترس باشد یا کارفرمایان و پیمانکاران استفاده از آنها را در قراردادها گزارش نمیکنند.
شهرداریها بهویژه شهرداری تهران نیز نقش مهمی برای نظارت بر پیمانکاران جهت عدم استفاده از کار کودک دارند. در غیاب نظارت بر پیمانکاران توسط شهرداری، آنها در کارهای مختلف ازجمله جمعآوری پسماندهای خشک و شرکتهای خدماتی پارکها از کودکان استفاده میکنند. دستگاههای دیگر نیز اقداماتی را بهمنظور حمایت از کودکان انجام دادهاند. برای مثال نیروی انتظامی در برخی از موارد کودکان در معرض خطر را شناسایی و آنها را به مراکز ذیربط معرفی کرده یا خدماتی را به آنها داده است، سازمان صدا و سیما برنامههایی را در زمینه حقوق کودکان بهمنظور آگاهیبخشی به جامعه تولید و پخش کرده، سازمان بهزیستی بهرغم محدودیت سرانه و فضا حمایتهایی را از کودکان انجام داده و سازمان ملی مهاجرت مستقر در وزارت کشور اقداماتی را برای شناسایی و حمایت از اتباع انجام و برای تعدادی از آنها اسناد هویتی تشکیل داده است، اما نسبت این اقدامات در نسبت با مسائل موجود این حوزه از کفایت لازم برخوردار نیستند. بنابراین میتوان گفت مهمترین چالشهای نظارتی بهمنظور عدم استفاده از کار کودکان عبارتند از:
- عدم نظارت مؤثر دستگاههای متولی بر کارگاهها: با مشاهده میدانی کارگاهها مشخص شده که ناظران بهویژه اداره کل بازرسی کار و امور اجتماعی وزارت کار از این کارگاهها در موضوع کار کودکان نظارت نمیکنند. از میان کارگاههای مشاهده شده تنها یک مورد از آنها به حضور ناظران اداره کل بازرسی کار و امور اجتماعی اشاره کردند، اما صاحب کارگاه با مخفیکردن کودکان یا خارجکردن آنها از محیط کارگاه، مسئله را پنهان کرده است. همچنین در این مورد بازرسان در صورت مشاهده کار کودک بهجای منع استفاده از کار کودک تنها به جریمه کارفرمایان اکتفا میکنند. همچنان که در بخش قبل مرور شد، نظارت اداره کل بازرسی کار و امور اجتماعی از کارگاهها مؤثر نیست. چالشهای عمده نظارت این اداره عبارتند از:
الف) مؤثرنبودن فرایند نظارت، بهنحویکه در برخی از موارد تنها به بررسی قراردادهای کار بسنده شده است، درحالیکه در عمل کارفرماها استفاده از کار کودکان را در قراردادها گزارش نمیکنند، قراردادی با کودکان نمیبندند و برخی از کودکان فاقد اسناد هویتی هستند که امکان بستن قرارداد با آنها و نظارت را فراهم نمیآورد،
ب) اکتفا به فرایندهای بوروکراتیک و موقوفکردن فرایندها نظارت بر کارگاهها به گزارشهای نهادهای مردمی،
ج) نبود نظارت بر همه کارگاهها بهویژه کارگاههای بخش غیررسمی،
د) نبود نظارت بر کارگاهها در ساعات غیراداری ازجمله در شب،
ه) عدم معرفی همه متخلفین به مراجع قضایی و عدم مجازات مؤثر آنها،
و) عدم گزارش مراجع قضایی به اداره کل بازرسی کار و امور اجتماعی در زمینه نتیجه معرفی پروندهها به دادگاهها.
- ماهیت برخی از اشکال کار کودک و دشوار بودن نظارت بر آنها:[3] ماهیت تعدادی از کارهای کودک بهویژه بدترین اشکال آن بهگونهای است که نظارت بر آنها و لذا حذف آنها را دشوار میکند. کارهای خانگی، کارهای غیرقانونی نظیر جابهجایی مواد مخدر، کار در مناطق دشوار و دور از نظارت نظیر کولبری، سوءاستفاده جنسی از کودکان در زمینههای مختلف نمونهای از این کارها هستند. برای مثال نظارت قانونی بر کارهای خانگی بهدلیل آنکه در حوزه خصوصی رخ میدهد بهراحتی امکانپذیر نیست. کاهش این کارها تنها با ریشهکن کردن فقر و آگاهیبخشی به جامعه امکانپذیر است.
- یکپارچه عمل نکردن دستگاههای متولی کار کودکان: برای اینکه کاهش و حذف کار کودک به ثمر برسد، لازم است دستگاههایی که در این زمینه فعالیت میکنند با همکاری یکدیگر به این هدف دست پیدا کنند، اما بررسیها حاکی از آن است که دستگاهها نهتنها با هم هماهنگ نیستند؛ بلکه در مواردی بهمنظور ارائه خدمات به کودکان مقاومت میکنند.[4] براساس جزء «س» بند «2» ماده (6) قانون حمایت از اطفال و نوجوانان وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی مکلف است اطفال و نوجوانان در معرض خطر را به نهادهای حمایتی و قضایی معرفی کند، اما براساس بررسی به عملآمده، این وزارتخانه حداقل در مورد دستگاههای حمایتی چنین وظیفهای را انجام نداده است.
- فقدان اجرای طرحهای مبتنیبر شواهد و جامع برای توانمندسازی کودکان کار و خانوادههای آنان: نظارت بر کارگاهها گرچه بهمنظور کاهش و حذف کار کودکان لازم است اما بهتنهایی کافی نیست. در کنار نظارت، باید توانمندسازی این کودکان و خانوادههای آنها نیز در دستور کار قرار گیرد. باید گفت از انجام اولین طرح ساماندهی کودکان کار و خیابانی بیش از بیست سال است که میگذرد و در این مدت سازمانهای رفاهی، انتظامی و خدماتی با همکاری همدیگر، طرحهای مختلفی را اجرا کردهاند، اما بهدلیل شواهدمحور نبودن این طرحها، توانمندسازی کودکان و خانوارهای آنها رخ نداده است و مسئله کار کودکان همچنان باقی مانده است. اهم چالشهای این طرحها عبارت بودهاند از غلبه رویکرد جمعآوری بر جذب، عدم توجه به خانوارهای این کودکان و کاهش فقر و بنابراین توانمندسازی آنان، تقلیل توانمندسازی به مساعدتهای مالی، عدم استفاده مؤثر از ظرفیت سمنها و ... .[5]
- مسئله تحصیل کودکان اتباع غیرمجاز و کودکان ایرانی فاقد اسناد هویتی: در بسیاری از موارد امکان تحصیل برای این دسته از کودکان بهویژه کودکان اتباع در مدارس وجود ندارد، زمانی که آنها قادر به تحصیل نباشند بهناچار وارد چرخه کار میشوند. فرمان مقام معظم رهبری در سال (1394) مبنیبر لزوم ثبتنام همه کودکان مهاجرین اتباع در مدارس ایرانی نقطه عطفی در زمینه تحصیل این کودکان است و باعث رشد تعداد ثبتنام کودکان مهاجر خارجی در مدارس شده است، اما بهرغم صدور این فرمان هنوز چالشهای جدی قانونی، فرهنگی، اجتماعی، امنیتی و اقتصادی وجود دارد که مانع حضور همه این کودکان در مدارس و تحصیل آنها میشود. بنابراین هنوز هم تعداد زیادی از این کودکان از تحصیل بازماندهاند و میمانند.[6] همچنین نداشتن اسناد سجلی برای تعدادی از کودکان ایرانی و اسناد هویتی برای کودکان اتباع باعث شده است هویت آنها در جامعه مشخص نباشد و مورد سوءاستفاده و بهرهکشی قرار گیرند.
- محدودشدن برنامههای مداخلاتی کار کودکان به تعدادی از کارها و مناطق: طرحهای ساماندهی بیشتر معطوف به کودکان کار در کلانشهرها و شهرهای بزرگ و تعداد محدودی از کارها نظیر کارهای خیابانی بوده است، این درحالی است که تقریباً از بسیاری کارهای دیگر و کودکان در شهرهای کوچک و مناطق روستایی مغفول واقع شده است.
جمعبندی و نتیجهگیری
در بسیاری از اسناد بینالمللی که کشور ایران نیز برخی از آنها را پذیرفته است نظیر کنوانسیون حقوق کودک، کنوانسیون ممنوعیت و اقدام فوری برای محو بدترین اشکال کار کودک و قوانین داخلی نظیر قانون کار (1369) و قانون حمایت از اطفال و نوجوانان (1399) کار کودک منع شده است. بهرغم منع کار کودکان در سن کمتر از پانزده سال و مداخله در وضعیتهای مخاطرهآمیز ازجمله بهرهکشی اقتصادی از «اطفال» و «نوجوانان» در قوانین، شاهد حضور کودکان در کارهای مختلف ازجمله بدترین شکل آنها هستیم.
مشارکت کودکان در این شکل از کارها نشاندهنده ضعف در اجرای قوانین است. قانون، اداره کل بازرسی کار و امور اجتماعی را موظف کرده است که بر کارگاهها نظارت کند تا از کار کودکان استفاده نشود. وزارت کشور موظف شده شرایط تحصیل را برای همه کودکان ایرانی و اتباع فراهم کند، سازمان بهزیستی نیز مسئول ساماندهی کودکان خیابانی شده و شهرداریها مکلف به نظارت بر عملکرد پیمانکاران این سازمان بهمنظور عدم بهکارگیری اطفال شدهاند. با این اوصاف نظارت دستگاههایی همچون اداره کل بازرسی کار و امور اجتماعی فراگیر، منظم و مؤثر نیست و مجازات کارفرمایان متخلف قاطع و بازدارنده نیست. اداره بازرسی کار و امور اجتماعی در زمینه نظارت بر کارگاهها در بسیاری از موارد به فرایندهای بوروکراتیک اکتفا و فرایند نظارت بر کار کودکان را موقوف به گزارشهای دیگر ازجمله گزارش سازمانهای مردمنهاد کرده است و کمتر بهصورت حضوری بر کارگاهها بهویژه در بخش غیررسمی نظارت میکند. نبود نظارت مؤثر بر کار کودک باعث شده است تا کودکان برحسب گزارشها در بسیاری از فعالیتهای اقتصادی مورد سوءاستفاده و بهرهکشی قرار گیرند. بهعبارتی دیگر نبود نظارت مؤثر بر کارگاهها یکی از عمده دلایل شکلگیری کار کودک است.
گزیده سیاستی
کار کودک سلامت جسمی، روانی و اجتماعی کودکان را به خطر میاندازد و مانع جامعهپذیری آنها میشود. به شیوههای مختلف میتوان کار کودک را کاهش داد و یا حذف کرد، یکی از آنها نظارت بر کارگاهها و امکان کار به منظور عدم بهکارگیری کودکان توسط پیمانکاران و مجازات مؤثر آنها در صورت استفاده و بهرهکشی از آنهاست.