نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
کارشناس گروه بودجه استانی و شهرداریها دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
در کشورهای صادرکننده منابع طبیعی، به ویژه نفت و گاز، تثبیت سهم دولت از محل این منابع پرنوسان اهمیت ویژه ای دارد. در کشور ما و در برنامه های سوم و چهارم توسعه، این موضوع با ایجاد حساب ذخیره ارزی و طراحی یک قاعده مالی میان مدت دنبال شد. در این قاعده، سقف بهره مندی دولت از منابع نفتی در سال های برنامه تعیین و مازاد آن به حساب ذخیره ارزی واریز می شد. در برنامه های پنجم و ششم توسعه و با تأسیس صندوق توسعه ملی، عملاً موضوع تثبیت به حاشیه رفت و قاعده مالی میان مدت جای خود را به تعیین میزان بهره مندی دولت از منابع نفتی در بودجه سنواتی داد. انگیزه دولت ها برای بیش برآورد منابع نفتی در بودجه و استفاده هرچه بیشتر از این منابع، سرریز منابع به حساب ذخیره ارزی در دوران وفور درآمدهای نفتی را به حداقل رساند تا در دوران کاهش این درآمدها، دولت ها برای جبران کسری بودجه به برداشت های بی رویه از صندوق توسعه ملی اقدام نمایند. ارتقای جایگاه صندوق توسعه ملی و دستیابی به اهداف آن در زمینه سرمایه گذاری و توسعه مستلزم ایجاد و پایبندی به یک قاعده مالی میان مدت درخصوص میزان بهره مندی دولت ها از منابع نفتی است. از این رو، در این گزارش ضمن بررسی نقاط قوت و ضعف برنامه های توسعه پیشین، الگوی پیشنهادی در راستای مدیریت بهینه درآمدهای نفتی ارائه شده که به اختصار عبارت است از: تعیین مقدار ثابت دلاری (مثلاً ۲۰ میلیارد دلار) به عنوان سقف بهره مندی سالیانه دولت از منابع نفتی در دوران برنامه، واریز مازاد منابع به حساب صندوق توسعه ملی یا تأمین کسری منابع از محل سهم صندوق.
کلیدواژهها
موضوعات
نوسانات شدید منابع حاصل از صادرات نفت و گاز در سالهای اخیر بودجه عمومی کشور را دچار کسریهای شدیدی نموده و انضباط مالی دولتها را کاهش داده است. برداشتهای بیرویه از منابع صندوق توسعه ملی در سالهای اخیر (و حساب ذخیره ارزی در سالهای قبلتر)، بهرهگیری بهینه از این منابع را در راستای سرمایهگذاری در زیرساختهای اقتصادی و مولد کشور بسیار محدود نموده است. ازاینرو ضرورت دارد ضمن آسیبشناسی تجربه حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در برنامههای توسعه پیشین، نسبت به اصلاح الگوی مدیریت درآمدهای نفتی در برنامه هفتم توسعه اقدام نمود.
با بررسی سابقه موضوع در برنامههای توسعه کشور میتوان دریافت که عدم توجه به مسئله تثبیت منابع نفتی بودجه و عدم طراحی و پایبندی به یک قاعده مالی میانمدت درخصوص میزان بهرهمندی دولت از منابع نفتی، از مهمترین کاستیهای برنامههای پنجم و ششم توسعه در زمینه رابطه مالی نفت و بودجه دولت بوده است. درحالیکه در برنامههای سوم و چهارم توسعه، سقف میزان بهرهمندی دولت از منابع نفتی در قالب جداولی تعیین و مازاد آن به حساب ذخیره ارزی واریز میشد تا در شرایط عدم تحقق این منابع از آن محل جبران شود، در برنامههای پنجم و ششم توسعه تعیین میزان بهرهمندی دولت از منابع نفتی به بودجههای سالیانه واگذار شد. این تغییر در عمل موضوع تثبیت را به حاشیه برد؛ زیرا اساساً مقوله «تثبیت» باید در بازههای زمانی طولانیتری مورد توجه قرار گیرد و تغییر از نگاه میانمدت (پیشبینی سقف منابع دولت از محل صادرات نفت در افق برنامه) به نگاه کوتاهمدت (پیشبینی سهم دولت از صادرات نفت بهصورت سالیانه) از اساس با مسئله تثبیت در تعارض است.
در برنامههای پنجم و ششم توسعه، بخشی از منابع حاصل از صادرات نفت، گاز و میعانات گازی به صندوق توسعه ملی واگذار شد، اما برداشتهای بیرویه دولتها از منابع صندوق در شرایط عدم تحقق منابع نفتی و عدم وجود راهبردهای سرمایهگذاری فعالانه در صندوق توسعه ملی باعث شد تا این نهاد نیز از دستیابی به اهداف تعیین شده (سرمایهگذاریهای توسعهای و حفظ سهم نسلهای آتی) باز بماند. در دوران برنامه ششم توسعه (1401-1396)، مجموع سهم قانونی صندوق از محل منابع نفتی تقریباً معادل با مبالغی است که دولتها از صندوق برداشت نمودهاند. با تداوم این شرایط، انتظار سرمایهگذاری در زیرساختهای اقتصادی کشور و بسترسازی برای تحقق رشد اقتصادی از محل منابع صندوق، آرزویی محال خواهد بود.
با توجه به نکات یاد شده، طراحی سازوکاری برای تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولت، پیشنیازی برای اصلاح عملکرد صندوق توسعه ملی است. به این منظور، پیشنهاد میشود ضمن تعیین سهم دولت از منابع نفتی در قالب یک مقدار ثابت دلاری (مثلاً 20 میلیارد دلار) در دوران برنامه، مأموریت تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه در طول ماههای یک سال و در طول سالهای برنامه به صندوق توسعه ملی محول شود. بر این اساس، الگوی پیشنهادی مدیریت درآمدهای نفتی بهشرح زیر است:
الگوی بالا، به همراه برخی ملاحظات اجرایی و عملیاتی در قالب احکام پیشنهادی جدول زیر ارائه شده و با احکام فعلی لایحه برنامه هفتم توسعه قابل مقایسه است. همچنین، با توجه به پرداختن احکام لایحه به موضوع تسویه بدهیهای دولت به صندوق، پیشنهادهای اصلاحی در این خصوص نیز در جدول ارائه شده است:
جدول 1. احکام لایحه برنامه هفتم توسعه درخصوص صندوق توسعه ملی و پیشنهادهای اصلاحی
متن لایحه |
پیشنهاد اصلاحی |
ماده (14)- با هدف کاهش ناپایداری منابع مالی دولت، منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز پس از کسر سهم وزارت نفت، به حساب صندوق توسعه ملی نزد بانک مرکزی واریز میشود. صندوق توسعه ملی مکلف است سهم دولت از این منابع را که در قوانین بودجه تعیین میشود، بهصورت یکدوازدهم در اختیار دولت قرار دهد. بانک مرکزی معادل ریالی منابع ارزی سهم دولت را به حساب خزانهداری کل کشور واریز مینماید. |
ماده (14) – با هدف کاهش ناپایداری منابع مالی دولت: الف) قاعده تسهیم منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز براساس درصدهای ذکر شده در اساسنامه و سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه تداوم خواهد داشت. ب) تا پایان برنامه، سقف مجاز بهرهمندی سالیانه دولت از این منابع مبلغ ثابت 20 میلیارد دلار تعیین میشود و بهصورت سالیانه 5 واحد درصد کاهش مییابد. کل مبالغ مازاد سهم دولت نسبت به این سقف به پرداخت بدهیهای دولت به صندوق توسعه ملی اختصاص مییابد. در صورت کمتر بودن سهم دولت از منابع حاصل، به صندوق توسعه ملی اجازه داده میشود از محل ورودی صندوق تا تکمیل سقف مجاز بهرهمندی دولت، اقدام به پرداخت تسهیلات ارزی به دولت نماید. |
ماده (3) - ب- به دولت اجازه داده میشود بهمنظور تسویه بدهیهای خود به صندوق توسعه ملی از طریق وزارت نفت (شرکت ملی نفت ایران) نسبت به عقد قرارداد توسعه و بهرهبرداری از میادین جدید نفت و گاز مشترک با صندوق توسعه ملی اقدام نماید. صندوق مکلف است با جذب سرمایههای مردمی و سرمایهگذاری خارجی و از طریق شرکتهای غیردولتی اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید دارای صلاحیت، به توسعه و بهرهبرداری از این میادین بپردازد، مشروط بر آنکه سرمایهگذاری صندوق کمتر از پنجاه درصد (50%) باشد و طی 5 تا 10 سال پس از بهرهبرداری، نسبت به واگذاری سهم خود به بخش غیردولتی اقدام نماید. |
ماده (3) - ب - به صندوق توسعه ملی اجازه داده میشود با تصویب هیئت امنا و با همکاری وزارت نفت، در قالب مشارکت با سایر سرمایهگذاران و شرکتهای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید دارای صلاحیت، نسبت به دریافت پروانه توسعه و بهرهبرداری از میادین جدید نفت و گاز مشترک اقدام و علاوهبر دریافت سهم درصدی خود، از محل عواید تولیدی سهم دولت، مطالبات خود از دولت را تسویه نماید. صندوق موظف است بلافاصله پس از تسویه مطالبات از مشارکت خارج شده و سهم خود را به بخش غیردولتی واگذار نماید. |
مدیریت درآمدهای ارزی حاصل از منابع طبیعی، بهویژه نفت، یکی از مسائلی است که در ادبیات سیاستگذاری اقتصاد کلان به تفصیل به آن پرداخته شده است. نوسانات شدید قیمت نفت و ورود حجم عظیمی از منابع ارزی به اقتصاد ازجمله مسائلی است که کشورهای صادرکننده نفت را بر آن داشته است تا الگوهایی برای مدیریت این درآمدها طراحی کنند. مهمترین اهداف و ملاحظات اصلی در طراحی این الگوها عبارتند از:
کشور ایران، که به جهت برخورداری از ذخایر نفت و گاز طبیعی در زمره غنیترین کشورهای جهان قرار دارد، در راستای پاسخ به ملاحظات یاد شده، با طراحی قواعد مالی (بودجهای)[2] برای ورود منابع نفتی به بودجه دولت، دو نهاد حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی را جهت تأمین اهداف فوق طراحی و ایجاد نموده است. ازآنجاکه برنامههای توسعه کشور به نوعی خاستگاه هر دو نهاد یاد شده است، شناسایی نقاط قوت و ضعف الگوهای پیاده شده برای مدیریت درآمدهای نفتی میتواند دلالتهای مهمی در مسیر تدوین و تصویب برنامه پنجساله هفتم توسعه داشته باشد. ازاینرو، در این گزارش، ضمن مرور مختصر پیشینه حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در قوانین توسعه، با بررسی عملکرد این دو نهاد در دوران برنامه ششم توسعه، انتقادها و پیشنهادهایی درخصوص احکام مرتبط با صندوق توسعه ملی در لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه شده است.
حساب ذخیره ارزی اولین سازوکار نهادی در راستای مدیریت بهینه درآمدهای نفتی بود که در قانون برنامه سوم توسعه[3] ایجاد شد. این حساب با هدف «ایجاد ثبات در میزان منابع ارزی دولت از محل صدور نفت خام و تبدیل دارایی حاصل از صادرات نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایهگذاری» به وجود آمد. جایگاه حساب ذخیره ارزی، با تغییرات مختصری در نام و قوانین مرتبط با آن در قانون برنامه چهارم توسعه[4] نیز حفظ شد. با صرفنظر از برخی جزئیات، حساب ذخیره ارزی، مبتنیبر یک قاعده مالی (بودجهای) برای ورود منابع نفتی به بودجه دولت ایجاد شد. براساس این قاعده:
اگرچه مأموریتهای دیگری نظیر اعطای وامهای کوتاهمدت برای فعالیتهای تولیدی و سرمایهگذاری از محل باقیمانده وجوه حساب نیز برای آن در نظر گرفته شده بود، بااینحال مأموریت اصلی حساب را میشد در «تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولت» خلاصه نمود. اگرچه عملکرد حساب در سالهای ابتدایی و بهویژه در دوران برنامه سوم توسعه در مجموع موفق ارزیابی میشود، اما در دوران وفور درآمدهای نفتی کشور با تجمیع منابع قابلتوجه در حساب، انگیزه برداشتهای بیرویه (عموماً با مجوزهای اخذ شده از مجلس شورای اسلامی) از آن افزایش یافت. همین موضوع باعث شد تا در عمل این حساب کارکرد خود را از دست داده و از مأموریت خود باز بماند. همچنین، برخی نارساییها در فرایند اعطای وام از محل موجودی حساب موجب شد تا تسهیلات اعطایی از این محل، کارایی لازم را نداشته و تا همین امروز نیز بخشی از آن بهصورت مطالبات معوق باقی مانده است.
با افزایش شدید قیمت نفت در بازارهای جهانی، منابع حاصل از صادرات نفت خام افزایش قابلتوجهی یافت و همین موضوع باعث شد تا مسئله استفاده بهینه از این منابع بیشازپیش مورد توجه قرار گیرد. به این منظور و به پشتوانه بند «22» سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه،[5] نهاد جدیدی به نام «صندوق توسعه ملی» شکل گرفت. در این طراحی جدید، صندوق مأموریتی در رابطه با تثبیت منابع بودجه دولت نداشت، اما از جهت توجه به ملاحظات جلوگیری از سرکوب نرخ ارز، از تبدیل منابع ارزی به ریال منع شد. مأموریت اصلی صندوق، تبدیل بخشی از عواید نفتی به ثروتهای ماندگار، مولد و سرمایههای زاینده اقتصادی و نیز حفظ سهم نسلهای آینده از طریق سرمایهگذاری در بازارهای پولی و مالی یا اعطای تسهیلات (با عاملیت بانکها) به بخشهای غیردولتی بود. ازسوی دیگر، مأموریت تثبیت منابع ورودی به بودجه دولت برعهده حساب ذخیره ارزی باقی ماند، اما قاعده مالی (بودجهای) ورود منابع نفتی به بودجه دولت از دو جهت تغییر کرد:
بهاینترتیب، تمرکز برنامههای توسعه کشور در حوزه مدیریت درآمدهای نفتی از مسئله تثبیت به مسئله بهرهگیری هرچه بیشتر از این منابع در جهت سرمایهگذاری و توسعه تغییر یافت. یکی از عوامل این تغییر نگاه به مدیریت منابع حاصل از صادرات نفت خام را میتوان در روند قیمت نفت خام در بازارهای جهانی جستجو کرد. در شکل 1، زمان تصویب قوانین برنامه توسعه سوم تا پنجم روی نمودار قیمت جهانی نفت خام نمایش داده شده است. بهنظر میرسد تمرکز ویژه بر مسئله تثبیت در برنامههای سوم و چهارم توسعه از یکسو، و توجه ویژه به مسئله سرمایهگذاریهای توسعهای در برنامه پنجم ازسوی دیگر، بیتأثیر از وضعیت بازار نفت خام در سالهای منتهی به تصویب هریک از این برنامهها نبوده باشد.
شکل 1. روند قیمت جهانی نفت خام و تصویب برنامههای توسعه در کشور
بهاینترتیب، در دوران برنامه پنجم توسعه، عملاً موضوع تثبیت (حساب ذخیره ارزی) به حاشیه رفته و موضوع سرمایهگذاریهای توسعهای (صندوق توسعه ملی) در اولویت قرار گرفت. با این وجود، انگیزه دولتها به افزایش مخارج در دوران وفور درآمدهای نفتی و عدم وجود استراتژی سرمایهگذاری فعالانه در صندوق توسعه ملی موجب شد تا به بهانههای مختلف، برداشتهایی از این صندوق انجام شده و نگاه به صندوق بهعنوان بودجه دوم یا قلک دولتها، جایگزین طراحیهای اولیه شود.
با توجه به آسیبهای شناسایی شده در پایان دوره برنامه پنجم، بند «10» سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه، ضمن دائمی نمودن اساسنامه صندوق توسعه ملی با تنفیذ اساسنامه موجود، به برخی از این آسیبها پرداخته و چارچوبی برای مقابله با این آسیبها ارائه نموده است:
۱-۱۰. استقلال مدیریت حسابها از بانک مرکزی.
۲-۱۰. ارائه تسهیلات از منابع صندوق توسعه ملی به بخشهای غیردولتی بهصورت ارزی.
۳-۱۰. استقلال مصارف صندوق توسعه ملی از تکالیف بودجهای و قوانین عادی.
۴-۱۰. سپردهگذاری ارزی حداکثر ۲۰ درصد از منابع ورودی صندوق، نزد بانکهای عامل در قبال اخذ خط اعتباری ریالی از بانکهای مذکور برای ارائه تسهیلات ریالی به بخش کشاورزی، صنایع کوچک و متوسط و تعاونی با معرفی صندوق توسعه ملی.
با این وجود، عملکرد دوران برنامه ششم توسعه در هر چهار محور فوق ناموفق ارزیابی میشود. در ادامه، نکاتی در ارتباط با هریک از محورهای فوق ارائه میگردد:
الف) استقلال مدیریت حسابها از بانک مرکزی
ازجمله موانع برنامهریزی فعالانه صندوق در راستای سرمایهگذاری منابع خود، عدم دسترسی مستقیم به حسابها بود که این موضوع مورد توجه سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه نیز قرار گرفت. با این وجود، تشدید تحریمهای ظالمانه علیه کشور و مسدود شدن دسترسی به بخشی از ذخایر ارزی در بانکهای خارجی، ازجمله موانع مهم بر سر راه استقلال مدیریت حسابهای صندوق از بانک مرکزی بوده است. ضرورت مدیریت بازار ارز و محدودیت منابع ارزی کشور در سالهای اخیر موجب شد تا بخشی از ارزهای غیرقابل جابهجایی به حساب صندوق توسعه ملی منظور شده و مابقی در اختیار دولت و بانک مرکزی قرار گیرد.
با لحاظ موانع فوق، عدم وجود راهبرد سرمایهگذاری فعالانه در صندوق توسعه ملی نیز به این موضوع دامن زده است. زیرا براساس برخی مذاکرات صورت گرفته، امکان استفاده اهرمی از همین منابع مسدود شده و جذب سرمایهگذاری خارجی به پشتوانه این منابع فراهم بوده و هست. بااینحال، با توجه به ابهام در راهبردهای کلان توسعه کشور و محدود شدن عملیات صندوق به اعطای تسهیلات با عاملیت بانکها، فرصتی برای برنامهریزی جهت استفاده بهینه از این منابع به وجود نیامد.
ب) ارائه تسهیلات به بخشهای غیردولتی بهصورت ارزی
در ارزیابی میزان موفقیت این بند از سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه، نکات زیر قابل ذکر است:
شکل 1. مجموع تسهیلات پرداخت شده در هر سال از محل قراردادهای عاملیت ارزی
مأخذ: گزارش «عملکرد صندوق توسعه ملی از ابتدای تأسیس تا پایان سال 1400».
ج) استقلال از مصارف بودجهای و قوانین عادی
به جرأت میتوان ناموفقترین بند از احکام سیاستهای کلی مربوط به صندوق توسعه ملی را همین بند دانست. براساس برآوردهای انجام شده، سهم قانونی صندوق از محل صادرات نفت خام، گاز طبیعی و میعانات گازی در سالهای 1396 تا 1401 مجموعاً در حدود 58 میلیارد دلار بوده است (شکل 3). این درحالی است که در همین بازه و در دوران دولتهای دوازدهم و سیزدهم، حداقل 57 میلیارد دلار از محل منابع صندوق توسعه ملی برداشت شده و صرف مصارف دولتی و حاکمیتی شده است!.
شکل 3. برآورد سهم تجمعی صندوق از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز در دوران برنامه ششم توسعه
مأخذ: گزارش تفریغ بودجه (1396)، گزارشهای عملکرد مالی دولت (1401 – 1397) و محاسبات تحقیق.
بهاینترتیب، مهمترین آسیب در عملکرد صندوق توسعه ملی، عدم استقلال آن از مصارف دولتی است که به موجب قوانین بودجه، قوانین عادی یا مجوزهای خاص منجر به از دست رفتن بخش عمدهای از منابع صندوق شده است. با این وجود، ریشه اصلی این مسئله را نه در عملکرد صندوق، بلکه باید در عدم وجود راهکاری کارآمد برای تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولت جستجو کرد.
د) سپردهگذاری ارزی بخشی از منابع جهت اعطای تسهیلات ریالی
با استناد به گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی تا پایان سال 1400، این موضوع نیز تقریباً هیچ عملکردی در دوران برنامه ششم توسعه نداشته است. در موضوع سپردهگذاری ارزی منابع صندوق، در سال 1396 و در اجرای ماده (8) قانون الحاق برخی از مواد قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) نیز وظایفی برعهده صندوق گذاشته شد که بهدلیل عدم پیگیری بانکها فسخ گردید. ضمناً در سالهای 1397 تا 1400 نیز بهدلیل عدم درخواست بانکها هیچگونه قرارداد سپردهگذاری ارزی از محل منابع صندوق با بانکها منعقد نگردید.
با توجه به نوسانات نرخ ارز، سپردهگذاری ارزی صندوق در بانکها به این معناست که بانکها نیز باید سود سپرده را بهصورت ارزی پرداخت نمایند، درحالیکه تسهیلات بهصورت ریالی (و عموماً با نرخهای حمایتی) بازپرداخت میشود. بهاینترتیب، در جهشهای ارزی، عملاً تعهد سنگینی برای بانک سپردهپذیر ایجاد شده و بانکها نیز به درستی زیر بار پذیرش این ریسک نرفتهاند.
علاوهبر استمرار فعالیت صندوق توسعه ملی در برنامه ششم توسعه، همچنان مأموریت تثبیت جریان ورودی منابع نفتی به بودجه دولت برعهده حساب ذخیره ارزی گذاشته شد که فعالیت آن به موجب ماده (17) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور، استمرار یافته است. با توجه به تغییر قاعده مالی میانمدت به قاعده یکساله پیشبینی منابع نفتی در بودجه، انگیزه دولتها به بیشبرآورد منابع حاصل از صادرات نفت موجب شده تا حساب ذخیره ارزی کارکرد خود را از دست بدهد.
با توجه به آنچه ذکر شد، دو آسیب مهم در تجربه هر دو نهاد یاد شده قابل ذکر است:
الف) ناکارآمدی سازوکار تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولت
مهمترین آسیب در هر دو تجربه حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در دوران برنامه پنجم و ششم توسعه، عدم انگیزه کافی دولتها برای کنار گذاشتن بخشی از منابع نفتی در دوران وفور این منابع و برداشتهای بیرویه از حساب و صندوق در دوران کاهش درآمدهای نفتی است. به تعبیر دیگر، مهمترین عامل عدم موفقیت هر دو نهاد در دوران برنامه پنجم و ششم توسعه، عدم توجه جدی به سازوکار تثبیت جریان منابع ورودی به بودجه دولت است. شکل 4، عملکرد حساب ذخیره ارزی در تأمین کسری منابع نفتی بودجه (بند «ج» تبصره «1» قوانین بودجه سنواتی) را در سالهای برنامه نمایش میدهد.
شکل 4. کسری جبران شده به کمک حساب ذخیره ارزی در سالهای برنامه ششم توسعه
مأخذ: گزارشهای عملکرد مالی دولت (1401 – 1396).
ریشه ناکارآمدی حساب ذخیره ارزی در تثبیت منابع نفتی بودجه دولت را باید در گذار از قوانین برنامه سوم و چهارم توسعه به قوانین برنامه پنجم و ششم جستجو کرد. در برنامه پنجم توسعه، در کنار تشکیل صندوق توسعه ملی بهمنظور سرمایهگذاری عواید نفتی، تغییر مهمی در قاعده مالی مربوط به تثبیت ورود منابع نفتی به بودجه دولت اتفاق افتاد و بهتبع آن برنامهریزیهای بودجهای دولت را متأثر کرد: در برنامه پنجم توسعه، بهجای پیشبینی منابع نفتی در افق برنامه (پنجساله)، این پیشبینیها در فرایند بودجهریزی (یکساله) انجام میشد. این موضوع، با تقویت انگیزه دولتها در بیشبرآورد منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و استفاده بیشتر از این منابع در بودجه، موضوع تثبیت را به حاشیه برد؛ زیرا اساساً مقوله «تثبیت» باید در بازههای زمانی طولانیتری مورد توجه قرار گیرد و بهاینترتیب، تغییر از نگاه میانمدت (پیشبینی منابع حاصل از صادرات نفت در افق برنامه) به نگاه کوتاهمدت (پیشبینی سهم دولت از صادرات نفت بهصورت سالیانه) از اساس با مسئله تثبیت در تعارض است.
شکل 5. تغییر نگاه به موضوع تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولت در برنامههای پنجساله توسعه
در برنامههای ششم و پنجم توسعه، حساب ذخیره ارزی متولی تثبیت است و صندوق مأموریتی در این خصوص ندارد. بااینحال، عدم ایفای صحیح نقش تثبیتی توسط حساب ذخیره ارزی، موجب شده تا با صندوق به مثابه قلک رفتار شود و برداشتهای بیرویهای از آن انجام شود. بهاینترتیب، پیشنیاز اصلاح عملکرد صندوق توسعه ملی و استفاده بهینه از منابع نفتی، حل مسئله تثبیت جریان ورودی منابع نفتی به بودجه دولت است.
ب) فقدان راهبرد سرمایهگذاری فعالانه در صندوق توسعه ملی
همانگونه که ذکر شد، تقریباً تمام فعالیت صندوق در برنامههای پنجم و ششم توسعه، محدود به اعطای تسهیلات به بخشهای غیردولتی با عاملیت بانکها بوده است. این رویکرد انفعالی در سرمایهگذاری بخش عظیمی از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز کشور، موجب شده تا اولاً بخش قابلتوجهی از منابع صندوق بهصورت موجودی نقدی باقی بماند و ثانیاً نسبت آن با برنامههای توسعه کشور و اهداف کلان دولتها نامشخص باشد. به تعبیر دیگر، درصورت شفاف شدن راهبردهای سرمایهگذاری صندوق و اتخاذ روشهای فعالانه در سرمایهگذاری، بخشی از دغدغههای دولت در زمینه توسعه و تقویت زیرساختهای اقتصادی و مولد کشور رفع شده، نگاه دولت به صندوق از وضعیت کنونی (قلک دولتها) به وضعیت مطلوب (نهادی با مأموریت سرمایهگذاری در راستای راهبردهای کلان توسعه کشور) تغییر خواهد کرد.
در لایحه برنامه هفتم توسعه، از دو منظر به صندوق توسعه ملی پرداخته شده است:
در ماده (14) لایحه برنامه هفتم توسعه آمده است:
با هدف کاهش ناپایداری منابع مالی دولت، منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز پس از کسر سهم وزارت نفت، به حساب صندوق توسعه ملی نزد بانک مرکزی واریز میشود. صندوق توسعه ملی مکلف است سهم دولت از این منابع را که در قوانین بودجه تعیین میشود، بهصورت یکدوازدهم در اختیار دولت قرار دهد. بانک مرکزی معادل ریالی منابع ارزی سهم دولت را به حساب خزانهداری کل کشور واریز مینماید.
مهمترین نکته درخصوص حکم بالا، ابهاماتی است که درخصوص آن مطرح است. مهمترین این ابهامات عبارتند از:
یکی از توضیحات محتمل برای پاسخ به ابهام بالا این است که در حال حاضر و براساس قاعده تقسیم درصدی منابع، در ابتدا سهم هریک از ذینفعان به حساب مربوطه پرداخت میشود. بهاینترتیب، در صورت متغیر بودن منابع نفتی از یک ماهبهماه دیگر، این تغییرات به همه ذینفعان منتقل میشود. با توجه به اینکه براساس این حکم، صندوق موظف است سهم دولت از منابع نفتی را که در بودجه تعیین میشود بهصورت یکدوازدهم و ماهیانه در اختیار دولت قرار دهد، نوسانات درونسالی منابع نفتی به صندوق منتقل و بودجه دولت از این نوسانات مصون میگردد. برای درک بهتر این موضوع و نوسانات درونسالی منابع نفتی، گزارش خزانهداری کل کشور از روند وصول منابع نفتی در سال 1401 در شکل 6 آمده است.
شکل 6. وصولی ماهیانه منابع حاصل از نفت و گاز و میعانات گازی در سال 1401
مأخذ: گزارش عملکرد مالی دولت (1401).
شکل 6 بهخوبی نقاط قوت و ضعف حکم ماده (14) لایحه برنامه هفتم توسعه را آشکار میکند. اگرچه تبدیل جریان ورودی منابع نفتی به بودجه در طول یک سال از یک جریان پرنوسان به جریانی ثابت و قابل برنامهریزی، انضباط مالی دولت را افزایش میدهد، اما باید توجه داشت که با توجه به این که منابع نفتی بهطور معمول در قوانین بودجه سنواتی بیشبرآوردی دارد، در عمل پرداختی صندوق به بودجه دولت بیش از میزان سهم واقعی دولت از این منابع خواهد شد. بهاینترتیب، این حکم مبنایی قانونی برای تخلیه منابع باقیمانده در صندوق توسعه ملی خواهد شد.
علاوهبر موارد یاد شده، اگرچه حکم بالا میتواند در تثبیت درونسالی منابع نفتی بودجه مؤثر باشد، اما درخصوص تثبیت بینسالی این منابع راهکاری دربرندارد. بهاینترتیب، موضوع تثبیت «میانمدت» جریان منابع نفتی ورودی به بودجه در برنامه هفتم توسعه نیز مغفول مانده است و تکرار تجربیات ناموفق حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی در برنامه هفتم نیز بسیار محتمل خواهد بود.
در حکم ارائه شده، مشخص نیست که آیا قاعده درصدی کنار گذاشته شده است و تقسیم منابع بین صندوق و بودجه دولت براساس قوانین بودجه سنواتی انجام خواهد شد، یا اینکه با مفروض در نظر گرفتن قاعده درصدی، این حکم صرفاً در پی تثبیت منابع نفتی بودجه در طول یک سال است. با توجه به دائمی شدن اساسنامه صندوق توسعه ملی براساس سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه، بهنظر میرسد لغو قاعده درصدی نهتنها از منظر کاهش انضباط بودجه دولت، بلکه از لحاظ عدم انطباق با قوانین و مقررات کشور نیز در قالب برنامه هفتم توسعه قابل تصویب نمیباشد.
با توجه به اینکه حدود دوسوم منابع صندوق توسعه ملی، بهصورت مطالبات این صندوق از دولت درآمده، لذا تعیین تکلیف نحوه تسویه این مطالبات اهمیت ویژهای یافته است. اگرچه بهینه اول درخصوص تسویه بدهیهای دولت به صندوق، واگذاری بخشی از منابع ارزی یا داراییهای دولت به صندوق است، اما با توجه به این که در شرایط کنونی و در تنگنای مالی دولت، این موضوع نامحتمل بهنظر میرسد، شاید بهینه دوم آن باشد که برخی از داراییهای بالقوه دولت، نظیر سهم دولت در برخی میادین جدید نفت و گاز، به صندوق توسعه ملی واگذار شود. در این راستا در بند «ب» ماده (3) لایحه برنامه هفتم توسعه آمده است:
ب) به دولت اجازه داده میشود بهمنظور تسویه بدهیهای خود به صندوق توسعه ملی از طریق وزارت نفت (شرکت ملی نفت ایران) نسبت به عقد قرارداد توسعه و بهرهبرداری از میادین جدید نفت و گاز مشترک با صندوق توسعه ملی اقدام نماید. صندوق مکلف است با جذب سرمایههای مردمی و سرمایهگذاری خارجی و از طریق شرکتهای غیردولتی اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید دارای صلاحیت، به توسعه و بهرهبرداری از این میادین بپردازد، مشروط بر آنکه سرمایهگذاری صندوق کمتر از پنجاه درصد (50%) باشد و طی پنج تا 10 سال پس از بهرهبرداری، نسبت به واگذاری سهم خود به بخش غیردولتی اقدام نماید.
مهمترین نکته درخصوص این بند، این است که اگرچه در صدر آن به موضوع تسویه بدهیهای دولت به صندوق توسعه ملی اشاره شده است، اما در محتوا نهتنها سازوکار تسویه بدهیها مشخص نیست، بلکه برای مصارف صندوق توسعه ملی نیز تعیین تکلیف صورت گرفته است. به بیان دیگر، مشخص نیست عقد قرارداد با صندوق توسعه ملی و سرمایهگذاری این صندوق در میادین جدید نفت و گاز چگونه قرار است به تسویه مطالبات صندوق از دولت منجر شود. بهنظر میرسد در تکمیل این ماده لااقل باید این موضوع تصریح شود که عواید تولیدی حاصل از این میادین به صندوق توسعه ملی تعلق داشته و سهم دولت از منابع حاصل از آن به حساب تسویه بدهیهای دولت به صندوق منظور میگردد.
درخصوص ورود صندوق توسعه ملی به سرمایهگذاری مستقیم در حوزه نفت و گاز، ملاحظه دیگری نیز وجود دارد که قابل تأمل است. در شرایطی که منبع اصلی صندوق (منابع حاصل از صادرات نفت و گاز) از همین بخش اقتصادی تأمین میشود، سرمایهگذاری در این بخش میتواند تجمیع ریسک در صندوق را به همراه داشته باشد و منابع صندوق از نوسانات قیمت یا فروش نفت بیشازپیش متأثر خواهد شد. بنابراین، اگر مأموریت صندوق را سرمایهگذاری مستقیم یا غیرمستقیم در زیرساختهای داخل کشور با هدف اجرای پروژههای سرمایهبر بدانیم، تشدید وابستگی آن به منابع نفتی به معنای سرایت این نوسانات به تأمین مالی پروژهها بوده و اثر آن بر اقتصاد تفاوت چندانی با سیاستهای بودجهای همچرخهای دولتها ندارد. به تعبیر سادهتر، همچنان اثرپذیری اقتصاد کشور از نوسانات نفتی بهجای خود باقی خواهد بود. ازاینرو، تنوعبخشی به سبد داراییها و سرمایهگذاریهای صندوقها، در ادبیات صندوقهای ثروت ملی در جهان بسیار پررنگ است. همچنین به آن دسته از صندوقهایی که در اقتصاد داخلی خود سرمایهگذاری میکنند نیز توصیه میشود تا از طریق سرمایهگذاری عواید حاصل از صادرات منابع طبیعی در سایر بخشهای اقتصاد، اتکای کشور به منابع حاصل از صادرات منابع طبیعی را کاهش دهند. با این توضیحات، شایسته است سقفی برای سرمایهگذاری سالیانه صندوق در این بخش تعیین شود تا از ورود همه منابع صندوق به این بخش و تشدید وابستگی اقتصاد به نفت جلوگیری شود.
با توجه به نکات یاد شده در این گزارش، بررسی تجربههای جهانی در این حوزه و با تأکید بر ضرورت تثبیت جریان ورودی منابع نفتی به بودجه دولت، الگوی پیشنهادی در تقسیم منابع حاصل از صادرات نفت و گاز که در شکل 7 نیز ترسیم شده است، بهشرح زیر است:
شکل 7. الگوی مفهومی مدیریت درآمدهای نفتی و رابطه مالی دولت و صندوق توسعه ملی
هسته اصلی این الگوی پیشنهادی، تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه از طریق یک قاعده مالی ساده و ثابت در طول دوران برنامه هفتم توسعه است. با توجه به نقض مکرر قوانین مرتبط با صندوق توسعه ملی در سالهای اخیر (بهویژه عدم استفاده از منابع صندوق برای پرداختهای بودجهای)، در طراحی قاعده مالی جدید باید به سادهبودن (و بهتبع آن نظارتپذیری بیشتر) و اجرایی بودن آن توجه ویژه داشت. از دیگر دلایل توجیهی و نکات مثبت این الگوی پیشنهادی، تقویت انضباط بودجه و برنامهریزی مالی دولتهاست.
یکی از عوامل بیانضباطی مالی دولتها در سالهای اخیر، برآوردهای غیرواقعبینانه از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز بوده است. بخش عمده کسری بودجه دولت در سالهای اخیر نیز بهدلیل عدم تحقق منابع نفتی بوده است. برای درک بهتر بخشی از فرایند شکلگیری این برآوردهای ناصحیح، به نحوه محاسبه ساده منابع نفتی بودجه در شکل 8 توجه کنید:
شکل 8. نحوه محاسبه منابع نفتی در قوانین بودجه سنواتی براساس الگوی کنونی
در این فرایند برآورد سه متغیر نهایتاً به برآوردی از منابع نفتی بودجه میانجامد که این سه متغیر عبارتند از: 1. حجم صادرات، 2. متوسط قیمت نفت، و 3. نرخ تبدیل منابع ارزی به ریال. در بیشتر کشورهای نفتی، نوسان منابع نفتی عمدتاً ناشی از نوسان قیمتی است؛ اما با توجه به تحریمهای ظالمانه علیه کشور ما، در ایران فروش نفت (یا حجم صادرات) نیز نوسانات شدیدی را در سالهای اخیر تجربه کرده است. علاوهبر این دو عامل، برآورد نرخ ارز در سال آتی نیز در تخمین منابع حاصل از صادرات نفت و گاز مؤثر است.
دشواریهای برآورد دقیق این منابع در کنار انگیزههای دولتها در جهت بیشبرآورد منابع نفتی موجب شده تا در سالهای اخیر، دولت به بهانه کاهش منابع حاصل از صادرات نفت و گاز (چه از محل کاهش قیمت و چه از محل کاهش حجم صادرات) درخواست مجوزهای فراقانونی جهت استقراض بیشتر نماید. این استقراض یا از طریق انتشار اوراق مالی اسلامی خارج از سقف مصوب بودجه و یا از طریق استفاده از منابع صندوق توسعه ملی انجام میشود. بهاینترتیب مزیت الگوی پیشنهادی، کاهش تعداد متغیرهای برنامهریزی مالی دولت و ثابت نمودن منابع دلاری حاصل از صادرات نفت و گاز است. همچنین این قاعده اجازه افزایش مخارج دولت در شرایط وفور نفتی را نمیدهد و از این محل موجب ثبات بیشتر اقتصاد کلان خواهد شد.
در پایان ملاحظاتی درخصوص الگوی پیشنهادی قابل ذکر است:
یکی از نکات مهم در تغییر از الگوی کنونی به الگوی پیشنهادی، حفظ انگیزههای دولت برای افزایش منابع نفتی است. در الگوی درصدی کنونی، افزایش مجموع فروش نفت کشور مستقیماً به افزایش منابع بودجه دولت میانجامد و ازاینرو، حفظ یا ارتقای درآمدهای نفتی کشور برای دولت حائز اهمیت است. این درحالی است که اگر دولتها، تأمین تضمینی سهم خود از جانب صندوق توسعه ملی را مفروض در نظر بگیرند، لااقل در کوتاهمدت انگیزههای ایشان برای تأمین بسترهای لازم جهت حفظ یا ارتقای درآمدهای نفتی کاهش خواهد یافت؛ این مسئله بهویژه در سالهای پایانی دولتها ممکن است منجر به رفتارهای غیربهینه در این حوزه ازسوی دولتها گردد. ازاینرو، پیشنهاد میشود بهمنظور تقویت انگیزههای دولت، صندوق توسعه ملی مکلف باشد مبلغ ثابت ارزی را صرفاً از محل منابع ورودی صندوق (منابع حاصل از صادرات در همان سال مالی) تأمین نماید.
مهمترین ملاحظه در تعیین عدد ثابت سهم دولت از منابع نفتی در افق برنامه، این است که این عدد اولاً آنقدر کم نباشد که تبعیت از این قاعده را برای دولتها ناممکن کند و ثانیاً آنقدر زیاد نباشد که موضوع تثبیت و استفاده از منابع نفتی در جهت توسعه و سرمایهگذاری مغفول بماند. برای تعیین عددی واقعبینانه که درعینحال دولتها را به اتکای کمتر به منابع نفتی تشویق کند، به دو عدد میتوان استناد کرد:
مجموع بهرهمندی دولت از منابع نفتی در برنامه ششم توسعه: براساس برآوردهای انجام شده سهم دولت از منابع نفتی تحقق یافته در دوران برنامه ششم توسعه حدود 86 میلیارد دلار برآورد میشود. علاوهبر این، چنانچه در بخشهای قبلی ذکر شد، میزان برداشت دولتها از صندوق در این بازه حدود 57 میلیارد دلار بوده است. بهاینترتیب، دولت در دوران برنامه ششم توسعه بهطور متوسط سالیانه 24 میلیارد دلار از منابع نفتی استفاده نموده است.
منابع نفتی بودجه سال 1402 کل کشور: در بودجه سال 1402 کل کشور، میزان منابع نفتی دولت حدود 624 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. با صرفنظر از این که این ارقام معمولاً با برآوردهای خوشبینانه محاسبه میشوند، میتوان گفت که با محاسبه نرخ ارز با قیمت 37 هزار تومان بهازای هر دلار (نزدیک به نرخ رسمی حواله در سامانه ETS)، رقمی در حدود 17 میلیارد دلار در بودجه دولت پیشبینی شده است (با محاسبه نرخ 28500 تومان برای تبدیل ریال به دلار، این عدد در حدود 22 میلیارد دلار برآورد میشود).
با استناد به دو مورد بالا، بهنظر میرسد تعیین عدد 20 میلیارد دلار بهعنوان سقف بهرهمندی دولت از منابع نفتی در دوران برنامه، تا حد خوبی واقعبینانه و قابل اجرا باشد.
با توجه به آنچه در این گزارش بیان شد، اصلاحات پیشنهادی درخصوص احکام لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه مدیریت درآمدهای نفتی و صندوق توسعه ملی بهشرح زیر است:
الف) اصلاح الگوی تسهیم درآمدهای نفتی:
ماده (14) – با هدف کاهش ناپایداری منابع مالی دولت:
الف) قاعده تسهیم منابع حاصل از صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز براساس درصدهای ذکر شده در اساسنامه صندوق توسعه ملی و سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه تداوم خواهد داشت.
ب) تا پایان برنامه، سقف مجاز بهرهمندی سالیانه دولت از این منابع مبلغ ثابت 20 میلیارد دلار تعیین میشود. کل مبالغ مازاد سهم دولت نسبت به این سقف به پرداخت بدهیهای دولت به صندوق توسعه ملی اختصاص مییابد. در صورت کمتر بودن سهم دولت از منابع حاصل، صندوق توسعه ملی موظف است از محل منابع ورودی صندوق تا تکمیل سقف مجاز بهرهمندی دولت، اقدام به پرداخت تسهیلات ارزی به دولت نماید.
ذکر چند نکته در خصوص حکم اصلاحی فوق ضروری است:
ب) تسویه بدهیهای دولت به صندوق توسعه ملی:
ماده (3) بند «ب» - به صندوق توسعه ملی اجازه داده میشود با تصویب هیئت امنا و با همکاری وزارت نفت، در قالب مشارکت با سایر سرمایهگذاران و شرکتهای اکتشاف، توسعه، استخراج و تولید دارای صلاحیت، نسبت به دریافت پروانه توسعه و بهرهبرداری از میادین جدید نفت و گاز مشترک اقدام و علاوهبر دریافت سهم درصدی خود، از محل عواید تولیدی سهم دولت، مطالبات خود از دولت را تسویه نماید. صندوق موظف است بلافاصله پس از تسویه مطالبات از مشارکت خارج شده و سهم خود را به بخش غیردولتی واگذار نماید.
1.گزارش عملکرد صندوق توسعه ملی تا پایان سال ۱۴۰۰.
۳. گزارشهای تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور (۱۳۹۶- ۱۴۰۰)
۴. قوانین برنامه ۵ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران
۵. لایحه برنامه ۵ساله هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران