خلاصه اجرایی
پیشبینی سازوکارهای برنامهریزی تامین نیروی انسانی در قالب قوانین، مقررات و یا دستورالعملهای اجرایی خدمات کشوری امری مشترک در بین اکثریت کشورها میباشد. با این حال بررسی قوانین اداری و استخدامی کشور و بهویژه قانون مدیریت خدمات کشوری، نشان گر خلأ تقنین در این حوزه میباشد. نقیصه ای که منطقاً باید در قانون مدیریت خدمات کشوری، ضوابط و قواعد اصلی آن پیش بینی گردد. علیهذا با توجه به مغفول ماندن این موضوع در نظام مسائل نظام اداری و استخدامی کشور، میتوان از بستر قانون برنامه هفتم توسعه بهمنظور مرتفع نمودن این کاستی استفاده نمود. فلذا با توجه به اهمیت این موضوع در این گزارش پس از بررسی مفاهیم، رویکردها و سوابق برنامه ریزی تامین نیروی انسانی در کشور، احکام لازم در این خصوص بهمنظور الحاق به ماده 106 لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه شدهاست. تعیین بستر قانونی نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی در سطح ملی و دولت، ایجاد یکپارچگی و هماهنگی بین نظامات مذکور و پیش بینی سازوکارهای لازم جهت پاسخگویی و ارائه اطلاعات در خصوص میزان تحقق این سازوکار اصول زیربنایی در پیشنهاد و تدوین احکام مذکور میباشند.
مقدمه
کیفیت کارکنان بخش دولتی نشانگر ظرفیت دولت در تحقق تعهدات و وظایف خویش میباشد. ازاینرو موضوع مدیریت کارکنان دولت و بهعبارتی سیستم خدمات کشوری، یکی از مهمترین کارکردهای نظام حکمرانی محسوب میگردد. در میان کارویژههای مدیریت کارکنان، نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی، با توجه به تأمین اطلاعات لازم سایر کارویژههای مدیریت سیستم خدمات کشوری و مدیریت سرمایههای انسانی در بخش دولتی از اهمیت ویژهای برخوردار است. نظام برنامهریزی منابع انسانی فرایندی پویا است که تضمینکننده وجود افراد ماهر در مکان و زمان مناسب بهمنظور تحقق اهداف کوتاهمدت و بلندمدت میباشد. با این حال بررسی قوانین اداری و استخدامی کشور و بهویژه قانون مدیریت خدمات کشوری، نشان گر خلأ تقنین در این حوزه میباشد. نقیصه ای که منطقاً باید در قانون مدیریت خدمات کشوری، ضوابط و قواعد اصلی آن پیش بینی گردد. علیهذا با توجه به مغفول ماندن در نظام مسائل نظام اداری و با عنایت به اهمیت موضوع، میتوان از فرصت تصویب قانون برنامه هفتم توسعه در این خصوص استفاده نمود. بهعبارت دقیقتر میتوان احکام لازم در این خصوص را در قانون برنامه هفتم پیش بینی و پس از دریافت بازخوردهای لازم و رفع کاستیها و نارساییهای احتمالی، ضوابط مذکور را در قانون مدیریت خدمات کشوری و یا قانون مجزا پیش بینی نمود. فلذا با توجه به اهمیت این موضوع و در ادامه سلسله گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در خصوص لایحه برنامه هفتم توسعه، در این گزارش پس از بررسی مفاهیم، رویکردها و سوابق برنامه ریزی منابع انسانی در کشور، احکام لازم در این خصوص بهمنظور الحاق به ماده 106 لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه شدهاست.
نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی
الف. جایگاه نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی در سیستم خدمات کشوری
دولتها بهعنوان نهاد خدمات اجتماعی غالباً بهمنظور تأمین نیازهای جامعه از سه شیوه بهره میگیرند. بخشی از امور را خود انجام میدهند، بخش دیگر را به بخش خصوصی واگذار یا از آنها خریداری میکنند. و بخشی از نیازهای جامعه نیز میتواند با بهرهگیری از خدمات جامعه مدنی تأمین شود. بر اساس این تقسیمبندی دولت جهت انجام وظایف خویش و نیز نظارت و راهبری دو بخش دیگر نیازمند کارکنان و نظامات میباشد که از آن تحت عنوان سیستم خدمات کشوری یاد میشود. سیستم خدمات کشوری مجموعهای از سیاستها، راهبردها و نظامات فنی و حقوقی است که مدیریت اثربخش کارکنان دولت را تضمین میکند. مفهوم، دامنه و مدل خدمات کشوری معلول مجموعه عواملی چون نظریه دولت و نقش پیشبینیشده جهتبخش دولتی (نظریه مدیریت عمومی) میباشد.
واکاوی قوانین و مقررات خدمات کشوری / استخدامی مؤید آن است که بر اساس مدل مبنایی خدمات کشوری (کارراهه محور - پست محور) سیستمهای خدمات کشوری غالباً در حول 7 محور زیر تنظیم میگردند:
ب. کارکردهای نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی
یکی از اصلیترین زیرسیستمهای مدیریت کارکنان دولت، نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی است. این نظام فرایندی پویا است که تضمینکننده آن است که تعداد مناسبی از افراد با مهارتهای مناسب در مکان و زمان مناسب برای تحقق اهداف کوتاهمدت و بلندمدت در سازمان وجود دارند. [3] نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی بر توسعه اطلاعاتی متمرکز است که میتواند به سازمان کمک کند تا در کوتاهمدت بر اساس بستر خویش و با نگاه به اهداف بلندمدت تصمیمگیری کنند. [4] پیشبینی سازوکارهای برنامهریزی منابع انسانی در قالب قوانین، مقررات و یا دستورالعملهای اجرایی خدمات کشوری امری مشترک در بین اکثریت کشورها میباشد. با این وجود شیوههای اجرایی آن در کشورهای مختلف متفاوت است.
در برخی کشورها نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی به وزارتخانهها و سازمانهای دولتی واگذار شدهاست. بهطور مثال در ایتالیا هر وزارتخانه و یا سازمان دولتی نیروی کار موردنیاز خود را با حمایت و مشاوره سازمان مرکزی مدیریت منابع انسانی دولت تعیین میکند؛ مشروط به آنکه هزینههای نیروی کار با محدودیتهای بودجهای مطابقت داشتهباشد. در کشورهایی چون ترکیه، روسیه، اسپانیا و اتریش فرایندی ساختارمند در سطح دولت بدینمنظور تعبیه گردیدهاست. در برخی کشورها چون ایرلند، اگرچه موضوعات برنامه ریزی تامین نیروی انسانی تا حد بسیار زیادی به وزارتخانهها و سازمانها واگذار شدهاست لیکن این نظامها باید بر نیازهای خاص و صرفاً نوظهور متمرکز باشد. از منظر بازه زمانی برای پیشبینی نیازهای پرسنلی نیز رویکردهای متفاوتی مطرح میباشد. بهطور مثال در مکزیک و شیلی این نظامات دورهای ۶ ساله را در برمیگیرد درحالیکه در کشور کره جنوبی برنامهریزی نیروی انسانی توسط وزارتخانهها و سازمانهای مرکزی و هر 5 سال یکبار تدوین میگردد. [3]
واکاوی قوانین و مقررات نظام اداری کشور مؤید آن است که در خصوص موضوع برنامهریزی منابع انسانی دو رویکرد اصلی نظام برنامهریزی تامین نیروی انسانی در سطح ملی و نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی در سطح دولت قابل تفکیک است. در نظام برنامهریزی تامین نیروی انسانی در سطح ملی موضوع تطابق و تناسب خروجیهای نظام تربیت و آموزش با توزیع و نیازمندیهای کشور و بازار کار بر اساس روندهای فعلی و آتی، تهدیدات و فرصتها و... باید موردتوجه قرار گیرد. در رویکرد دوم، برنامهریزی در خصوص منابع انسانی مورد نیاز و موجود دستگاههای اجرایی در کانون توجه قرار میگیرد.
ج. نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی در ایران
بررسی اسناد و شواهد موجود مؤید آن است که در دوران قبل از انقلاب در خصوص برنامهریزی تامین نیروی انسانی در سطح ملی و دولت عملاً اقدامی صورت نپذیرفته است. مضافاً در موضوع مدیریت کارکنان دولت و تعیین نیازهای استخدامی دستگاههای اجرایی نیز مبنای عمل رویکردها و موضوعاتی بهغیراز استفاده از سازوکارهای پیشبینی عرضه و تقاضا و یا سایر روشهای متناسب با نظام برنامهریزی منابع انسانی بوده است. در این دوره (بهویژه از سال 1320- 1357) دولت بهمنظور جبران کاهش مشروعیت سیاسی، پاسخگویی به درخواست فزاینده ناشی از تغییرات اجتماعی و اقتصادی و... اقدام به استخدام طیف وسیعی از بیکاران در نظام اداری نمودهاست. برابر اطلاعات موجود بین سالهای 1320 تا 1350، جمعیت تا 90 درصد افزایش یافت، درحالیکه تعداد کارکنان دولت بیش از 1500 درصد در همان دوره افزایش داشت. این در حالی است که بر اساس نتایج یک تحقیق در همین بازه زمانی ادارات دولتی در بخشهایی که نیاز به تخصص و مهارت برای اجرای طرحهای توسعهای بود، کارکنان کافی نداشتند و اکثریت استخدامها برای پستهای سطوح پایین صورت پذیرفتهاست [5]
در پس از انقلاب موضوع پیشبینی و طراحی سازوکارهای مرتبط با نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی در قالب تبصره «۳۶» قانون برنامه دوم توسعه (1373)[1] مورد توجه قرار گرفت. [6] با وجود این برابر اعلام وزارت علوم و تحقیقات و فناوری (1399) نرخ بیکاری جمعیت فارغالتحصیلان و یا دانشجویان در حال تحصیل دورههای تحصیلی در سال 1397 در کل کشور 18/3 درصد بوده است که در این میان گروههای معماری و ساختمان با 26/1 درصد، هنر با 24/5 درصد و علوم زیستی و رشتههای مرتبط با 1/24 درصد بیشترین درصد بیماران را داشتهاند [7]. این در حالی است که برابر اطلاعات موجود، در سالهای 1396 و 1397 کشور با کمبود بیش از 10 هزار نفر نیروی کاری متخصص سایبری مواجه بوده است ازاینرو به نظر میرسد برنامهریزی تامین نیروی انسانی در سطح ملی در مقام اجرا چندان مور توجه مسئولین امر قرار نگرفتهاست. [8]
در خصوص نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی در سطح دولت، در قانون مدیریت خدمات کشوری (1386) حکم و یا ضابطهای پیشبینی نشده است. بااینحال در دستورالعمل ساماندهی نیروی انسانی در دستگاههای اجرایی (مصوبه 172556/2066 مورخ 1393/12/26 شورایعالی اداری) و نیز ماده (3) دستورالعمل برگزاری آزمون استخدامی دستگاههای اجرایی (بخشنامه شماره 24510 مورخ 1400/5/10 سازمان اداری و استخدامی کشور) دستگاههای اجرایی مکلف گردیدند حداکثر ظرف مدت چهار ماه سند برنامه نیروی انسانی خود را به تفکیک دو بخش ستادی و عملیاتی در افق زمانی ۳ ساله، با رعایت الزامات قانونی تدوین و برای تأیید به سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور ارائه نمایند. [9] [10] این در حالی است که باتوجهبه جایگاه محوری نظام برنامهریزی تامین نیروی انسانی در مدیریت کارکنان دولت، قاعدتاً همانند سایر نظامهای اصلی استخدامی (ورود به خدمت، استخدام، توسعه و آموزش، جبران خدمات و...) باید احکام و چارچوبها اصلی آن با اتخاذ کلیه ملاحظات تقنین و نظارتی در قانون مدیریت خدمات کشوری پیشبینی و سپس سازوکارهای اجرایی آن به دولت محول میگردید. نقیصهای که در قانون مدیریت خدمات کشوری و یا سایر قوانین این حوزه مورد توجه قرار نگرفتهاست.
نتیجه گیری و پشنهادها
از منظر اهمیت و شدت اثرگذاری بر سایر فعالیتهای مدیریت کارکنان، میتوان نظام برنامهریزی تامین نیروی انسانی را محوریترین بخش از مدیریت سرمایههای انسانی قلمداد نمود. با این حال بررسی قوانین نشان گر خلأ تقنین در این حوزه میباشد. نقیصه ای که منطقاً باید در قانون مدیریت خدمات کشوری، ضوابط و قواعد اصلی آن پیش بینی گردد. علیهذا با توجه به مغفول ماندن در نظام مسائل نظام اداری و با عنایت به اهمیت موضوع، میتوان از فرصت تصویب قانون برنامه هفتم توسعه در این خصوص استفاده نمود. بهعبارت دقیقتر میتوان احکام لازم در این خصوص را در قانون برنامه هفتم پیش بینی و پس از دریافت بازخوردهای لازم و رفع کاستیها و نارساییهای احتمالی، ضوابط مذکور را در قانون مدیریت خدمات کشوری و یا قانون مجزا پیش بینی نمود. از این رو حکم ذیل بهعنوان پیشنهاد الحاقی به ماده ۱۰۶ لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه میگردد.
تبصره «1» - سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است ظرف مدت 6 ماه پس از ابلاغ نظامنامه برنامهریزی تامین نیروی انسانی در سطح ملی؛ نسبت به تدوین و ابلاغ چارچوب آن در دستگاههای دولتی اقدام نماید. این چارچوب مشتمل بر راهبردها و فناوریهای انجام وظایف دولتی و سازوکارهای آیندهنگر و واقعگرایانه عرضه و تقاضای کمی و کیفی منابع انسانی میباشد. دستگاههای اجرایی موظفاند ظرف مدت 6 ماه نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی خود را بر اساس چارچوب مزبور تهیه و جهت تأیید به سازمان اعلام نمایند. سازمان مکلف است ظرف مدت سه ماه نظر خود را مبنی بر تأیید یا اصلاح نظام مذکور به دستگاه ذیربط اعلام نماید. عدم ارائه اظهارنظر سازمان اداری و استخدامی کشور در موعد مقرر بهمنزله تأیید نظام برنامه ریزی تامین نیروی انسانی دستگاه اجرایی خواهد بود
تبصره «2» - سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است در خردادماه هرسال گزارش مازاد یا کمبود کمی و کیفی منابع انسانی دولت، ترکیب و هرم منابع انسانی، اندازه دولت و توزیع بخشی و جغرافیایی منابع انسانی را در دو سطح استانی و ملی و دو گروه ستادی و واحدهای اجرایی به هیئت وزیران و مجلس شورای اسلامی ارائه دهد.
