خلاصه مدیریتی

تحلیل و ارزیابی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور نقش مهمی در استقرار نظام پرداخت عادلانه داشته و به عقیده برخی محققان نخستین گام برقراری یک نظام حقوق و مزایای عادلانه محسوب می‌شود. این در حالی است که هر چند توجه به ضرورت بررسی وظایف و مسئولیت‌های کلیه مشاغل وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و تعیین شرایط احراز آن‌ها از زمان تصویب قانون استخدام کشوری در سال ۱۳۴۵ مورد توجه سیاست‌گذاران حوزه اداری و استخدامی کشور قرار گرفته بود، اما در شرایط کنونی و پس از گذشت حدود ۷۰ سال از تصویب این قانون، عدم کارآمدی نظام طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور، یکی از موانع اصلی عدالت‌محوری در نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی به حساب می‌آید. براین‌اساس با توجه به اهمیت طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور در ساماندهی نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی در گزارش حاضر پس از آسیب‌شناسی نظام طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور در شرایط کنونی و همچنین تبیین ضرورت بازنگری در آن، به ارائه پیشنهاداتی درخصوص طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور در قانون برنامه هفتم توسعه پرداخته شده است. بر این راستا پیشنهاد می‌شود متن ذیل به فصل بیست و سوم لایحه برنامه هفتم توسعه الحاق شود.

مقدمه

لایحه برنامه هفتم توسعه در حالی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده که در فصل بیست و سوم، با عنوان اصلاح نظام اداری، در پنج زیرفصل تحت عناوین ساختار دولت، سرمایه انسانی دولت، هوشمندسازی و دولت الکترونیک، ارزیابی عملکرد و ارتقای رقابت‌پذیری و نظام بهره‌وری، و در قالب هفت ماده، به موضوعات متنوعی درباره امور اداری و استخدامی دستگاه‌های اجرایی کشور پرداخته است. این در حالی است که علی‌رغم تاکیدات مکرر دولت‌ محترم درخصوص ضرورت اصلاح و عادلانه‌سازی نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی، تقریبا هیچ حکم قابل توجهی در این حوزه مطرح نشده است. براین‌اساس در گزارش حاضر پیشنهادی درخصوص تکلیف دولت مبنی بر طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور در قانون برنامه هفتم توسعه، به عنوان یکی از مقدمات و ملزومات مهم عدالت‌محوری و کارآمدسازی نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی، مطرح شده است.

اهمیت و ضرورت طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی

به موجب ماده «۷» قانون استخدام کشوری[1]، شغل عبارت است از مجموع وظایف و مسئولیت‌های مرتبط و مستمر و مشخص که از طرف سازمان اداری و استخدامی کشور به‌عنوان کار واحد شناخته شده باشد. براین‌اساس گام نخست در برقراری یک نظام حقوق و مزایای عادلانه، انجام ارزیابی دقیق مشاغل و تعیین اهمیت نسبی آن‌ها است [۷]. همچنین متداول‌ترین مبنا برای پرداخت عادلانه به کارکنان، ارزشیابی مشاغل است. در تحلیل مشاغل دستگاه‌های اجرایی، اطلاعات لازم درخصوص آن‌ها جمع‌آوری شده و سپس در ارزشیابی مشاغل، ارزش نسبی هر شغل در مقایسه با سایر مشاغل تعیین می‌گردد. در ارزشیابی مشاغل از معیارهای متنوعی نظیر مسئولیت‌، مهارت، تلاش فکری، احساسی و جسمی و شرایط محیط کار و همچنین روش‌های گوناگونی نظیر امتیازی، رتبه‌بندی و مقایسه عوامل استفاده می‌شود [۸]. دراین امتداد به نظر می‌رسد بسیاری از تبعیض‌ها و بی‌عدالتی‌های ناظر بر عدم پرداخت حقوق و مزایای مشابه به کارکنان دارای ویژگی‌ها و شرایط مشابه، ناشی از عدم کارآمدی نظام طبقه‌بندی و ارزشیابی در بخش عمومی کشور است. به بیان دیگر در شرایطی که امکان مقایسه و تعیین اهمیت نسبی مشاغل گوناگون در دستگاه‌های اجرایی کشور وجود نداشته باشد، اساسا مقدمه‌ی تحقق پرداخت مشابه در ازای کار مشابه، به عنوان یکی از مولفه‌های اساسی در نظام عادلانه جبران خدمات کارکنان بخش عمومی، مهیا نشده و تحقق نظام اداری صحیح و نظام پرداخت عادلانه مقدور نخواهد بود.

پیشینه قوانین و مقررات طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی

کارآمدی و عدالت‌محوری نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی یکی از ملزومات اساسی نظام اداری صحیح، موضوع بند دهم اصل سوم قانون اساسی[2]، محسوب شده و نقش مهمی در ساماندهی انگیزش و ارتقاء بهره‌وری نیروی انسانی برعهده دارد. همچنین به نظر می‌رسد یکی از مصادیق مهم و فراگیر تبعیضات ناروا، موضوع بند نهم اصل سوم قانون اساسی[3]، تبعیض و بی‌عدالتی در نظام جبران خدمات کارکنان است. براین‌اساس بند ششم سیاست‌های کلی نظام اداری نیز بر رعایت عدالت در نظام پرداخت و جبران خدمات با تأکید بر عملکرد، توانمندی، جایگاه و ویژگی‌های شغل و شاغل و تأمین حداقل معیشت با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی تأکید دارد [۹]. در این امتداد در بند «۲۵» سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه[4] نیز تحول در نظام اداری مبتنی بر سیاست‌های کلی نظام اداری  مورد توجه بوده است. این در حالی است که به موجب بند «ت» ماده «۲» قانون برنامه ششم توسعه کشور[5]، یکی از مسائل محوری این قانون، نظام عادلانه پرداخت و رفع تبعیض درنظر گرفته شده و در تبصره «۳» ماده «۲۹» قانون مذکور[6] دولت مکلف شده طی سال اول برنامه سازوکارهای مناسب در نظامات پرداخت حقوق و مزایا و نظام مالیاتی را به نحوی مدون نماید که اختلاف حقوق و مزایای بین مقامات، رؤسا، مدیران و کارکنان در مشاغل مشابه و شرایط مشابه در هر صورت از بیست ‌درصد (۲۰%) تجاوز نکند. همچنین مطابق ماده «۶۴» قانون مدیریت خدمات کشوری[7]، در نظام حقوق و مزایای فصل دهم این قانون، که بر مبنای روش امتیازی ساماندهی شده [۱۰]، نخستین عامل نظام پرداخت کارکنان دستگاه‌های اجرایی کشور[8]، عامل شغل درنظر گرفته شده است. به علاوه مطابق ماده «۶۵» قانون یادشده[9]، کلیه مشاغل براساس عواملی نظیر اهمیت و پیچیدگی وظایف و مسؤولیت‌ها، سطح تخصص و مهارت‌های مورد نیاز به یکی از طبقات جدول یا جداول حق شغل اختصاص یافته و به موجب تبصره «۱» ماده «۶۵» این قانون[10] مشاغل مذکور متناسب با ویژگی‌ها، حداکثر در پنج رتبه مقدماتی، پایه، ارشد، خبره و عالی طبقه‌بندی می‌شوند. در تبصره «۲» ماده «۶۵» این قانون[11] برای کلیه عناوین مدیریت و سرپرستی متناسب با پیچیدگی وظایف و مسئولیت‌ها، حیطه سرپرستی و نظارت و حساسیت‌های شغلی، فوق‌العاده مدیریت درنظر گرفته شده است. این در حالی است که براساس ماده «۷۱» قانون مدیریت خدمات کشوری[12] سازوکار محاسبه امتیاز شغلی مقامات (مدیریت سیاسی)، براساس چارچوب مطرح‌ شده (حق‌شغل و فوق‌العاده مدیریت) نبوده و متناسب با سطح مقام به صورت یک عدد ثابت درنظر گرفته می‌شود. شایان ذکر است در شرایط کنونی انواع مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور در قالب مشاغل اختصاصی،‌ عمومی، تخصصی،‌ غیرتخصصی، حساس،‌ حاکمیتی، غیرحاکمیتی و... دسته‌بندی شده‌اند [۱۱].

طبق ماده «۲۴» قانون استخدام کشوری[13]،‌ سازمان امور اداری و استخدامی کشور مکلف است ضمن بررسی کلیه مشاغل وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و با کسب نظر مشورتی آنها، وظایف و مسئولیت‌های هرکدام را مشخص و بر‌این‌اساس شرایط احراز هر شغل را معین کند و در هر مورد که این ‌شرایط تعیین شد، وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی مکلفند در انتصابات خود شرایط احراز آن مشاغل را رعایت کنند.

آسیب‌شناسی نظام طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی

همانطور که اشاره شد به موجب تبصره «۱» ماده «۶۵» قانون مدیریت خدمات کشوری هر یک از مشاغل متناسب با ویژگی‌ها حداکثر در پنج رتبه مقدماتی، پایه، ارشد، خبره و عالی طبقه‌بندی می‌شوند. این در حالی است که در ادامه این تبصره اشاره می‌کند که «شاغلین مربوط در بدو استخدام در رتبه مقدماتی قرار می‌گیرند و براساس عواملی نظیر ابتکار و خلاقیت، میزان افزایش مهارت‌ها، انجام خدمات برجسته، طی دوره‌های آموزشی و میزان جلب رضایت ارباب رجوع براساس ضوابطی که متناسب با ویژگی‌های مشاغل به تصویب شورای توسعه مدیریت می‌رسد ارزیابی و حسب امتیازات مکتسبه و طی حداقل مدت تجربه مربوط به سطوح پایه، ارشد، خبره و عالی ارتقا می‌یابند.» براین‌اساس در بخش یادشده از تبصره «۱» ماده «۶۵» قانون مدیریت خدمات کشوری، مفهوم حق‌شغل و حق‌شاغل به شیوه‌ی نادرستی با هم ترکیب شده و این مساله موجب بروز ابهام و التقاط در مفهوم حق‌ شغل در نظام پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری شده است. براین‌اساس مبانی تحلیل و ارزشیابی مشاغل در نظام حقوق و مزایای فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری بر پایه و اساس دقیقی تدوین نشده و این موضوع یکی از عوامل ناکارآمدی نظام طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور در شرایط کنونی، پس از گذشت بیش از ۱۵ سال از تصویب این قانون، به حساب می‌آید. همچنین مطابق بند «۱۰» ماده «۶۸» قانون مدیریت خدمات کشوری[14]، فوق‌العاده ویژه در موارد خاص با توجه به عواملی از قبیل بازار کار داخلی و بین المللی، ریسک‌پذیری، تأثیر اقتصادی فعالیت‌ها در درآمد ملی، انجام فعالیت و وظایف تخصصی و ستادی و تحقیقاتی و حساسیت کار با پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور و تصویب هیأت‌وزیران، برای حداکثر بیست و پنج درصد (۲۵%) از مشاغل، در برخی از دستگاه‌های اجرایی تا پنجاه درصد (۵۰%) سقف امتیاز حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مستمر درنظر گرفته می‌شود. براین‌اساس و با توجه به میزان قابل توجه فوق‌العاده ویژه در مقایسه با سایر اقلام پرداختی در نظام حقوق و مزایای قانون مدیریت خدمات کشوری، دستگاه‌های اجرایی کشور به منظور برخورداری حداکثری کارکنان خود از این فوق‌العاده، انگیزه‌ی جدی یافتند که حداکثر کارکنان خود را در بیست و پنج درصد (۲۵%) از مشاغل آن دستگاه اجرایی، که از این فوق‌العاده برخوردار است، قرار دهند. در نتیجه سازوکار یادشده باعث شد نظام طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور، به واسطه انگیزه انتفاع مادی بیشتر کارکنان آن‌ها، بر مبنای اصول صحیح کارشناسی استوار نگردد و انگیزه‌های سیاسی و اقتصادی در تدوین و تنظیم آن نقش‌آفرینی جدی داشته باشند. این در حالی است که فارغ از مشکلات اخیرالذکر و در نگاهی کلان‌تر، یکی دیگر از علل ناکارآمدی و عدم اثربخشی کافی نظام طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور، تعدد نظامات پرداخت و پراکندگی قوانین و مقررات نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی است. به عبارت دیگر، صرف‌نظر از مسائل و مشکلات ناظر بر نظام طبقه‌بندی مشاغل در قانون مدیریت خدمات کشوری، در شرایطی که بیش از ۵۰ نوع [۱۲] نظام جبران خدمات کارکنان و به تبع آن نظام طبقه‌بندی مشاغل در سطح دستگاه‌های اجرایی کشور وجود داشته باشد، چگونه می‌توان انتظار داشت در این نظامات متعدد و متکثر، طبقه‌بندی عادلانه‌ای برای مشاغل مشابه در دستگاه‌های اجرایی گوناگون درنظر گرفته شود؟ شایان ذکر است که تاکید بر وحدت حداکثری نظام قانونی حاکم بر حوزه جبران خدمات کارکنان و نظام طبقه‌بندی مشاغل بخش عمومی به معنای صرف‌نظر از تفاوت در ویژگی‌های کارکنان، گوناگونی شغلی ایشان و همچنین اختلاف عملکردی آن‌ها نبوده، بلکه به معنای تنظیم چارچوبی واحد برای پرداخت برابر، به کارکنان دارای شرایط و ویژگی‌های برابر است. در این امتداد و براساس منطق یادشده، یکی از مهم‌ترین اهداف تدوین و تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶، به‌عنوان جامع‌ترین سند قانونی کشور در حوزه امور اداری و استخدامی، سامان‌دهی قوانین و مقررات پراکنده این حوزه، از جمله حقوق و مزایا، بوده است. این در حالی است که مستثنی شدن پیاپی دستگاه‌های اجرایی مختلف از دامنه شمول این قانون و همچنین وضع برخی امتیازات و فوق‌العاده‌های خاص، خارج از چارچوب امتیازات و فوق‌العاده‌های موجود در این قانون[15]، برای برخی از مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری، باعث شد قانون مادر حوزه اداری و استخدامی کشور پس از حدود ۱۳ سال^[16] از اجرا، به قانونی ناکارآمد و ضعیف مبدل گردد. توجه به این نکته ضروری است که خروج شتابان برخی از دستگاه‌های اجرایی از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری، عمدتا نه به واسطه قوت منطق و دلایل کارشناسی اقامه شده توسط ایشان، بلکه به واسط قدرت چانه‌زنی و لابی‌گری آن‌ها و به دلیل برخورداری از آزادی عمل در استخدام نیروی انسانی موردنظر و همچنین ایجاد امکان پرداخت حقوق و مزایای بیشتر بوده است.[17]

پیشنهاد طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور در قانون برنامه هفتم توسعه

رعایت اصل پرداخت مشابه در ازای کار و شرایط مشابه، یکی از اصول مهم عدالت‌محوری در نظام جبران خدمات بوده و مطالبه به حق بسیاری از کارکنان و بازنشستگان بخش عمومی است. در این امتداد یکی از ملزومات و زیرساخت‌های اساسی مورد نیاز برای تحقق اهداف و احکام ناظر بر پرداخت مشابه به مشاغل مشابه، طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی گوناگون است. براین‌اساس پیشنهاد می‌شود در گام نخست الگوی واحد و چارچوب مشخصی برای طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور توسط سازمان اداری و استخدامی کشور با همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی تدوین شده و حداکثر شش ماه پس از تصویب قانون برنامه هفتم توسعه، به تصویب هیات وزیران برسد. سپس دستگاه‌های اجرایی مکلف شوند حداکثر ظرف سه ماه پس از تصویب این الگو، طبقه‌بندی مشاغل خود را براساس الگوی یادشده به تصویب شورای توسعه مدیریت و سرمایه انسانی برسانند. شایان ذکر است مطابق ماده «۱۱۶» قانون مدیریت خدمات کشوری[18] بررسی و تصویب تعاریف و شرح وظایف رشته‌های شغلی و شرایط احراز آن‌ها و نحوه تخصیص آن‌ها به طبقات جداول حقوق از جمله وظایف و اختیارات این شورا به حساب می‌آید. همچنین پیشنهاد می‌شود به منظور بروزرسانی مستمر الگوی مذکور و طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور و انطباق آن‌ها با شرایط و اقتضائات جدید، احکام درنظر گرفته شده دراین‌خصوص، هر سه سال یکبار مورد بازنگری، بروزرسانی و بازتصویب قرار گیرند. براساس پیشنهاد مطرح شده با توجه به دامنه شمول دستگاه‌های اجرایی مشمول قانون برنامه هفتم توسعه، تعدد نظامات اداری و استخدامی دستگاه‌های اجرایی کشور نیز مانع از وحدت رویه در طبقه‌بندی مشاغل این دستگاه‌ها نخواهد بود. در نهایت پیشنهاد می‌شود به منظور ارتقاء عدالت‌محوری در نظام جبران خدمات کارکنان کشور دولت مکلف شود ظرف مدت یک سال پس از تصویب طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور، سازوکارهای مناسب در نظامات پرداخت حقوق و مزایا و نظام مالیاتی را به نحوی مدون نماید که اختلاف حقوق و مزایای بین مدیران و کارکنان درون دستگاه‌های اجرایی و بین دستگاه‌های اجرایی کشور در مشاغل مشابه و شرایط مشابه در هر صورت از بیست درصد (%۲۰) تجاوز نکند.

جمع‌بندی

بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد استقرار نظام کارآمد طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور، یکی از ملزومات مهم ارتقاء عدالت‌محوری و کارآمدی در نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی محسوب می‌شود. این در حالی است که علی‌رغم تاکیدات مکرر دولت‌ محترم درخصوص ضرورت اصلاح و عادلانه‌سازی نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی، تقریبا هیچ حکم قابل توجهی در این حوزه در لایحه برنامه هفتم توسعه مطرح نشده است. همچنین به نظر می‌رسد یکی از علل مهم عدم تحقق کامل تبصره «۳» ماده «۲۹» قانون برنامه ششم توسعه مبنی بر عدم تجاوز اختلاف پرداخت در مشاغل مشابه و شرایط مشابه، از بیست درصد (۲۰٪) ناظر بر عدم وجود نظام کارآمد طبقه‌بندی مشاغل در بخش عمومی کشور است. در این راستا در گزارش حاضر پس از آسیب‌شناسی نظام طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور در شرایط کنونی و همچنین تبیین ضرورت بازنگری در آن، به ارائه پیشنهاداتی درخصوص طبقه‌بندی مشاغل دستگاه‌های اجرایی کشور در قانون برنامه هفتم توسعه پرداخته شده است. براین‌اساس پیشنهاد می‌شود متن ذیل به فصل بیست و سوم لایحه برنامه هفتم توسعه الحاق شود.