در نظریات جدید توسعه از توسعه نظام اداری توانمند و کارآمد همتراز با ابعاد سیاسی، اقتصادی و فرهنگی یاد میشود؛ به عبارتی اعتقاد بر آن است که نظام اداری صحیح اولین و مهمترین نهاد ضروری برای تحقق آرمانهاست. با این حال از این قابلیت راهبردی، بهعنوان پاشنه آشیل فرایند مدیریت توسعه در ایران و بسیاری از کشورهای درحال توسعه یاد میشود. با توجه به ضرورت شناخت علل و عوامل اساسی تأثیرگذار در عدم تحقق اهداف برنامههای توسعه و تجربهآموزی از آن، در گزارش حاضر، کیفیت نظام اداری (بوروکراسی) بهعنوان ابزار اجرای سیاستها و برنامههای توسعه مورد ارزیابی قرار گرفته است. بررسی اطلاعات شاخصهای هشتگانه کیفیت بوروکراسی مؤید آن است که علیرغم بهبود برخی متغیرها ، وضعیت اکثریت این شاخصها با وضع مطلوب فاصله دارد. مهمترین نکات این گزارش بهشرح ذیل است:
دستیابی به آرمان و اهداف ترسیم شده در قانون اساسی و سایر اسناد بالادستی، مستلزم حرکت برنامهریزی شده بهمنظور دستیابی به وضعیت مطلوب در حوزههای سیاسی، اقتصادی و اجتماعی است. فرایندی تحولگرا و نتیجهمحور تحت عنوان مدیریت توسعه که دارای سابقهای بیش از ۷۵ساله در ایران است. پس از انقلاب اسلامی از سال 1368 تاکنون شش برنامه توسعه تدوین و اجرایی شده است. برنامههایی که به اذعان بسیاری از صاحبنظران و پژوهشگران اهداف تعیین شده را بهگونهای مطلوب برآورده نساختهاند [1] [2] [3]. بهطور ویژه درخصوص قانون برنامه ششم توسعه، برابر گزارشهای دیوان محاسبات کشور [4] و مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی [5] بخش قابلتوجهی از احکام محقق نشده و یا بهصورت صددرصدی به اهداف تعیین شده دست نیافتهاند. (جدول1)
جدول ۱. میزان تحقق احکام قانون برنامه ششم توسعه
|
مرجع ارزیابی |
خلاصه نتایج |
|
دیوان محاسبات کشور |
30 درصد از احکام برنامه ششم بهطور کامل محقق شده است. 22 درصد از احکام برنامه ششم بهطور کامل محقق نشده است. در 48 درصد از احکام، بخشی از ضوابط تعیین شده محقق شده است. |
|
مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی |
دو قانون برنامه ششم توسعه و قانون احکام دائمی برنامههای توسعه مشتمل بر 167 ماده و 1044 حکم برای 44 دستگاه اجرایی است. از مجموع 732 حکم مورد بررسی، تعداد 363 حکم محقق نشده است. از مجموع 732 حکم مورد بررسی، تعداد 106 حکم غیرقابل ارزیابی است. از مجموع 732 حکم مورد بررسی، تعداد 263 حکم محقق شده است. از مجموع 732 حکم مورد بررسی، تعداد 63 حکم بهصورت کامل (صددرصدی) محقق شده است. |
آماری تأملبرانگیز که نشاندهنده ضعف و کاستیهای اساسی در فرایند مدیریت توسعه و کارویژههای آن – طرحریزی سیاستها و خطمشیها/ برنامهریزی توسعه، اجرا و نظارت - است. در این میان بسیاری از صاحبنظران و محققان معتقدند که پاشنه آشیل مدیریت توسعه در ایران و بسیاری از کشورهای درحال توسعه ضعف و ناتوانی نظام اداری در اجرای اهداف و برنامههای توسعه است [6] [7] [8] [9].
با توجه به اهمیت و جایگاه نظام اداری در تحقق اهداف توسعه، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در حول سه محور: ۱. میزان آمادگی نظام اداری، ۲. بررسی کارشناسی احکام و ضوابط اداری و استخدامی در لایحه و ۳. پیشنهادهای تقنینی بهمنظور تقویت و اصلاح احکام اداری و استخدامی لایحه برنامه هفتم توسعه اقدام به تهیه گزارشهایی کرده است. در گزارش اول از این سلسله گزارشها، با توجه به ضرورت شناخت علل و عوامل اساسی تأثیرگذار در عدم تحقق اهداف برنامههای توسعه و تجربهآموزی از آن، کیفیت نظام اداری (بوروکراسی) بهعنوان ابزار اجرای سیاستها و برنامههای توسعه مورد ارزیابی قرار گرفته است. نتایج این گزارش با ارائه تصویری کلی از شاخصهای کلان نظام اداری میتواند در فرایند بررسی مسئلهمحور، واقعگرا و عقلانی لایحه برنامه هفتم توسعه تأثیرگذار باشد.
گزارش حاضر در سه بخش اصلی بهشرح ذیل سازماندهی شده است:
پس از جنگ جهانی دوم اصطلاح «توسعه» بهصورت ویژهای مورد توجه قرار گرفت. اصطلاحی که معانی، اهداف، رویکردها و کارویژههای آن در دهههای اخیر بهصورت فزایندهای تغییر و گسترشیافته است. در دهههای 1950 و 196 توسعه عمدتاً بهصورت اقتصادی صرف تعریف شده است. بر این اساس توسعه به معنای توانایی اقتصاد ملی برای ایجاد و تداوم رشد تولید ناخالص ملی با نرخهای 5 تا 7 درصد و بیشتر بوده است؛ به این معنا که اگر کشوری در توسعه تولیداتش، نرخی سریعتر از آهنگ رشد جمعیت را به دست آورد به سمت توسعه در حرکت است. توسعه در مفهوم اقتصادی آن معمولاً بر حسب تغییرات برنامهریزی شده ساختار تولید و اشتغال بررسی شده است. در این نوع نگرش به توسعه، به شاخصهای اجتماعی غیراقتصادی اشارهای کلی و گذرا میشود [10]. با توجه به سوء نتایج حاصل از این نوع نگرش جزءنگر و تکبُعدی، مفاهیم و رویکردهای دیگری در حوزه توسعه مطرح شد. در جدول ۲، برخی از این تعاریف و رویکردها ارائه شده است.
جدول ۲. برخی تعاریف و ویژگیهای توسعه
|
صاحبنظر/ پژوهشگر |
تعریف/ ویژگی توسعه |
|
محمد البوری (1985)* |
توسعه عبارت است از قابلیت به دست آوردن ایدئالهای اسلامی در زندگی فردی، خانوادگی و اجتماعی و اداره کردن کشور در این راستا. |
|
ایوانز (2005) |
توسعه فرایند گذار از وضع موجود به وضع مطلوب در عرصههای مختلف فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و اقتصادی است. |
|
کاپور (2014) |
توسعه پدیدهای جهانی است که دو هدف (1) رفع فقر و (2) تأمین معاش، احترام، حقوق، کرامت و آزادیهای انسانها را محقق میسازد. |
|
عظیمی آرانی (1380)** |
توسعه عبارت است از بازسازی کامل جامعه و بهویژه از دیدگاه ایجاد نهادهای تازهای که متناسب با بصیرت و اندیشههای جدید باشند. |
|
مقیمی (1390) |
توسعه عبارت است از تحول در ابعاد کمّیوکیفی جامعه در جهت ارتقای سطح کیفی زندگی مردم متناسب با نظام ارزشی جامعه. |
|
موثقی (1394) |
توسعه فراتر از رشد، دلالت بر یک دگرگونی اجتماعی عمده، تغییر و تحول گذار از یک جامعه سنتی، روستایی و کشاورزی به جامعه مدرن، شهری و صنعتی دارد. |
*به نقل از میرسپاسی [11].
**به نقل از نورمحمدی و همکاران [14].
تحقق توسعه بهعنوان آرمان و آمال اصلی بسیاری از کشورها مستلزم مدیریت اثربخش توسعه (مدیریت توسعه) و توسعه نظام اداری (بوروکراسی دولت) است. در اینخصوص دو دیدگاه قابل تفکیک میباشد:
۱. توسعه نظام اداری بخشی از توسعه همهجانبه کشور است.
۲. توسعه نظام اداری (مدیریت) پیشنیاز مدیریت توسعه است.
پس از جنگ جهانی دوم، آرمانها و سیاستهای دولتها غالباً در حول مفهوم محوری توسعه شکل گرفت. در این دوره ایالات متحده امریکا و شوروی بهعنوان سردمداران بلوک شرق و غرب درصدد برآمدند که با کمکهای مالی و فنی به کشورهای تازه استقلالیافته و جوامع سنتی، ایدئولوژی لیبرالیسم و مارکسیسم را تبلیغ و منتشر کنند. ضرورت راهبری و هدایت این امر، باعث پیدایش رشته تخصصی مدیریت تطبیقی و توسعه در ذیل کهن رشته تخصصی اداره امور عمومی (مدیریت دولتی) شد [6]. با وجود گذشت بیش از ۷دهه از آغاز مطالعات مدیریت دولتی تطبیقی و توسعه، وحدت نظری درخصوص مفهوم مدیریت توسعه وجود ندارد. در جدول۳، برخی تعاریف و وظایف مدیریت توسعه از دیدگاه اندیشمندان و پژوهشگران مختلف ارائه شده است.
جدول۳. برخی تعاریف و وظایف مدیریت توسعه
|
صاحبنظر/ پژوهشگر |
تعریف/ وظایف مدیریت توسعه |
|
هنالت* |
طراحی، اجرا و ارزیابی خطمشیها و برنامههایی که به تغییر اجتماعی - اقتصادی منتهی میشوند. |
|
گانت* |
اداره امور توسعه (مدیریت توسعه) بهمعنای اداره امور خطمشیها، برنامهها و پروژهها برای نیل به مقاصد توسعه است. |
|
چارلز (1985) |
اداره عمومی مطالعه فعالیتهای دولت است در جایی که دولت مسئولیت توسعه را تقبل کند اداره عمومی به مدیریت توسعه مبدل میشود. |
|
راتود (2010) |
مدیریت توسعه بخشی از اداره امور عمومی است که به توسعه اجتماعی و اقتصادی کشور میپردازد. این بخش از مدیریت دولتی فعالیت دولت را در حوزههای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی توسعه میدهد. |
|
کاپور (2014) |
مدیریت توسعه با طرحها، سیاستها، برنامهها و پروژههای متمرکز بر ملتسازی و توسعه اقتصادی و اجتماعی سروکار دارد. |
|
استون** |
مدیریت توسعه با دستیابی به توسعه ملی سروکار دارد. |
|
هوپ** |
مدیریت توسعه از نظر زمینهای و عملیاتی بهمعنای سازماندهی و مدیریت کارآمد فعالیتهای توسعهای یک ملت برای دستیابی به اهداف توسعه است. |
|
کاتز** |
مدیریت توسعه بهطورکلی شبیه به اداره عمومی سنتی است که بر نحوه اجرای قوانین، سیاستها و هنجارهای یک دولت مربوط میشود. با این حال در اهداف، دامنه و پیچیدگی متفاوت است. مدیریت توسعه نوآورانه است؛ زیرا با تغییرات اجتماعی مرتبط با دستیابی به اهداف توسعه مرتبط است. |
*به نقل از هدی [17].
** به نقل از کاپور [13].
وظایف و کارویژههای مدیریت توسعه را میتوان در پنج محور اصلی بهشرح ذیل دستهبندی کرد:
براساس مبانی نظری و شواهد عینی و تجربی موفقیت فرایند مدیریت توسعه مستلزم بهرهمندی از ویژگیها و مشخصههای هشتگانهای بهشرح شکل ۱، است. این ویژگیها منطقاً باید در کلیه فرایندهای مدیریت توسعه (هدفگذاری و طرحریزی، تدوین خطمشیها ، اجرای خطمشیها، کنترل و ارزیابی) مبنای عمل قرار گیرند.
شکل ۱. مشخصات مدیریت توسعه
منبع: یافتههای تحقیق.
تحقق مطلوب مدیریت توسعه و ابعاد هشتگانه آن مستلزم وجود دو عنصر اصلی خواستن و توانستن در نظام حکمرانی است. عنصر خواستن بر عزم و اراده سیاسی در جهت تحول در ابعاد کمّیوکیفی جامعه تأکید دارد. عنصر توانستن نشانگر کیفیت بوروکراسی و نظام اداری توانمند در جهت تحقق اهداف تعیین شده توسط بدنه سیاسی است [20].
1-3. نظام اداری (بوروکراسی)[1]
در نظامهای دموکراتیک، نظام سیاسی نظامی است که در آن ارزش ها براساس آرای مردم انتخاب میشوند. نظامهای سیاسی برای دستیابی به ارزشهای انتخابی، ابزار اجرایی یعنی نظام اداری (بوروکراسی)[2] را بهکار میگیرند؛ ازاینرو واضح است که در صورت هرگونه ضعف و ناتوانی در نظام اداری چهره بخش سیاسی مخدوش خواهد شد؛ زیرا درحقیقت بیشتر مردم، حکومت و دولت را در پرتو بوروکراسی به نظاره مینشینند و آن را معادل حکومت یا دولت تصور میکنند. بهطورکلی نظام اداری ماشین اجرایی دولت بهحساب میآید که مرتبط با سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه است. این ماشین اجرایی ابزار چهارگانه۱. قوانین و مقررات، ۲. ساختار تشکیلاتی، ۳. سیستمها و روشها و ۴. منابع انسانی را جهت ایفای نقش خود در اختیار دارد [11].
نقش نظام اداری در نظام حکمرانی کشور را میتوان در امور زیر خلاصه کرد:
آگاهی و شناخت از ظرفیتها و توانایی نظام اداری و پیشبینی اقدامات اصلاحی برای تقویت آن و نیز تدوین اهداف و برنامههای توسعه متناسب با کیفیت بوروکراسی بهعنوان یکی از پیششرطهای اصلی در مدیریت و برنامهریزی توسعه است. در این بخش از گزارش به بررسی شاخصهای هشت گانه مرتبط با کیفیت بوروکراسی در ایران براساس آمار، اطلاعات و شواهد موجود میپردازیم. لازم به توضیح است این شاخص ها پس از مطالعات کتابخانه ای در خصوص معیارهای ارزیابی نظام حکمرانی و سیستم های خدمات کشوری و پس از کسب نظریات خبرگان اجرایی و علمی تعیین گردیده اند.
۱. نقش و اندازه دولت:
مفهوم دولت و نقش وظیفهای که در جامعه برعهده میگیرد یکی از محوریترین موضوعات حوزه حکمرانی است. نقش و وظایف دولت را میتوان در قالب طیفی ترسیم کرد. در یک طرف این طیف، بر دولت حداقلی و مداخله کمینه در امور جامعه تأکید میشود. در نقطه مقابل اختیارات حداکثری دولت در اداره امور، مطرود بودن مالکیت خصوصی، اقتصاد کاملاً برنامهریزی شده و ... قرار دارد. نظریات دولت، مبنای تدوین نظریات اداره عمومی و سپس مدل خدمات کشوری خواهند بود. به عبارتی اندازه و حجم دولت، فناوریها و راهبردهای انجام وظایف و سایر نظامهای استخدامی با توجه به نقش دولت در اداره امور جامعه، تعیین و سازمان دهی میشوند. بنابراین با توجه به لزوم مشارکت بخش خصوصی و جامعه مدنی، در برنامههای توسعه، نیاز به چابکی و انعطاف پذیری بوروکراسی و ... غالباً کوچکسازی و بهینهسازی اندازه دولت در قوانین برنامه مورد توجه قرار گرفته است. زیرا اعتقاد بر آن است که در شرایط کنونی بوروکراسی چنان چاق و فربه شده است که برای سرپا ایستادن خودش هم نیاز به کمک دیگران دارد؛ ازاینرو انتظار تحول و توسعه جامعه از چنین بوروکراسی غیرمعقول است [20]. در ذیل روند تغییر اندازه دولت در قالب سه شاخص تغییرات در اعتبارات هزینهای نسبت به بودجه عمومی، رشد کمّی کارکنان دولت و گسترش تشکیلات دولت مورد بررسی قرار گرفته است.
تغییرات در اعتبارات هزینهای نسبت به بودجه عمومی
در جدول ۴، تغییرات در اعتبارات هزینهای نسبت به بودجه عمومی در قوانین بودجه سنواتی [25] در بازه زمانی 1402-1396 ارائه شده است.
جدول ۴. افزایش نسبت اعتبارات هزینهای به بودجه عمومی (ارقام به هزار میلیارد تومان)
|
1402 |
1401 |
1400 |
1399 |
1398 |
1397 |
1396 |
سال |
|
2164 |
1527 |
1373 |
649 |
520 |
443 |
398 |
بودجه عمومی |
|
1454 |
999 |
918 |
436 |
352 |
293 |
253 |
اعتبارات هزینهای |
|
0/67 |
0/65 |
0/67 |
0/68 |
0/67 |
0/66 |
0/63 |
نسبت اعتبارات هزینهای به بودجه عمومی |
براساس نسبت اعتبارت هزینهای به بودجه عمومی در جدول ۳، بهنظر میرسد که اندازه دولت در سال 1402 (بهعنوان سال آغازین برنامه هفتم توسعه) نسبت به سال 1396 (بهعنوان سال آغازین برنامه ششم توسعه) با افزایش خفیفی روبرو بوده است. درخصوص این افزایش باید توجه داشت که در سالهای اخیر با توجه به شرایط ویژه کشور (تحریمها، بحران کرونا و ..) میزان رشد بودجه عمومی نسبت به اعتبارات هزینهای در مواردی کمتر بوده و افزایش نسبت مذکور قابل توجیه خواهد بود.
رشد کمّی کارکنان دولت
با تلفیق اطلاعات سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور [26] و دادههای سالنامه آماری کشور[3] [27] آمار کارکنان دولت در بازه زمانی 1400-1357 مطابق نمودار ۱، است
نمودار ۱. تعداد کارکنان دولت طی سالهای 1400-1357
اگرچه براساس آمار ارائه شده توسط سازمان اداری و استخدامی کشور تعداد کارکنان دولت در طول برنامه هفتم توسعه تغییرات محسوسی نداشته است، اما آمار ارائه شده توسط سازمان مذکور صرفاً ناظر به نیروهای رسمی، پیمانی، قراردادی و کارگری است و باید توجه داشت درحال حاضر سایر نیروها تحت عناوین مختلف در دستگاههای اجرایی مشغول بهکار هستند که ضروری است در آمار مربوط به تعداد کارکنان دستگاههای اجرایی لحاظ شوند. در سنوات اخیر سامانههای اطلاعاتی برای ثبت و بهروزرسانی و یکپارچهسازی اطلاعات مربوط به کارکنان و ساختار در سازمان اداری و استخدامی کشور، سازمان برنامهوبودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی در قوانین بودجه سنواتی پیشبینی شده تا اطلاعات لازم جمعآوری شود. در همین راستا سازمان اداری و استخدامی کشور بهمنظور شفافیت در تعداد سایر کارکنان ثبت شده توسط دستگاههای اجرایی، اقدام به ایجاد پایگاهی تحت عنوان «پایگاه اطلاعات سایر نیروهای بهکارگیری شده» کرده است که در این پایگاه اطلاعات نیروهای مشمول طرح عمرانی شاغل در فعالیتهای مربوط به طرح، مشمول ماده (۳) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، شرکتی پیمانکاری بهکارگیری شده در قالب شرکتهای تأمین نیروی انسانی، مشمول طرح عمرانی شاغل در فعالیتهای جاری دستگاه، قرارداد حقالتدریس، قرارداد ساعتی پارهوقت و سایر اشکال دیگر بهکارگیری به تفکیک درج خواهد شد، اما با توجه به اینکه اطلاعات درج شده در سامانه مذکور تکمیل نشده، لذا نمیتوان برآورد دقیقی از تعداد نیروهایی که درحال حاضر در دستگاههای اجرایی مشغول به فعالیت هستند ارائه کرد. ازاینرو برآورد اندازه دولت براساس تعداد کارکنان براساس آمار دقیق امکانپذیر نیست، اگرچه شواهد موجود حکایت از افزایش میزان نیروی انسانی و افزایش اندازه دولت براساس شاخص تعداد کارکنان را دارد. از عمده موضوعاتی که افزایش حجم و اندازه نیروی انسانی دولت را رقم زده میتوان به قوانین مربوط به تبدیل وضعیت استخدامی اشاره کرد. قوانین مربوط به تبدیل وضعیت ایثارگران، مصوبات و مقرراتی که جواز تبدیل وضعیت از شرکتی به قراردادی و از قراردادی به پیمانی را اعطا کرده (بخشنامه تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی دارای کارنامه مجاز آزمونهای اداری به پیمانی ابلاغی به شماره ۹۶۱۹۷۷ مورخ ۲۶/۱۰/۱۳۹۵ سازمان اداری و استخدامی کشور) و عدم رعایت سقفهای قانونی ازجمله تبصره ذیل ماده (۳۲) قانون مدیریت خدمات کشوری ازجمله مواردی است که موجب افزایش تعداد نیروهای موضوع این تبصره در دستگاههای اجرایی بهویژه در راستای اراده دولتها برای بهکارگیری نیروهای مورد توجه خود است. بنابراین اگرچه از منظر آمار رسمی ارائه شده توسط سازمان اداری و استخدامی کشور، تعداد کارکنان دولت در طول برنامه ششم توسعه، تغییر محسوسی نداشته، اما با توجه به عدم جامعیت آمار ارائه شده ، به طور قطع و یقین نمی توان اظهار داشت که تغییر اندازه دولت محسوس نمی باشد.
گسترش تشکیلات دولت
در سالهای پس از انقلاب، بهلحاظ گرایش به دولتی کردن امور، بخش دولتی بهتدریج رو به گسترش نهاد. تغییر نقش و افزایش تصدیگری دولت منجر به بزرگتر شدن اندازه دولت شد؛ بهطوری که تعداد دستگاههای اجرایی کشور در سال 1381 در مقایسه با سال 1357 تا بیش از سه برابر افزایش یافت. البته برخی از این گسترش تشکیلاتی لازمه انقلاب بوده و ایجاد نهادها و دستگاه های متناظر با ارزش های انقلاب اسلامی را ایجاب می کرده است. پیامدهای این گسترش تشکیلاتی[4] منجر به آن شد که در سیاستهای نظام اداری و برنامههای توسعه بازطراحی و اصلاح ساختار تشکیلات دولت مورد توجه ویژه قرار گیرد. بهطوری که سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور (سابق) در ۶مرحله اقدام به تدوین و ارائه طرح تشکیلات کلان دولت در سالهای 1376،1372،1362،1361، 1378 و 1384 کردند [26]. در همین راستا نیز شورایعالی اداری برخی مصوبات را درخصوص ساماندهی تداخل وظایف و موازیکاری دستگاههای اجرایی را داشته است.[5] در این بخش با توجه به در دسترس نبودن اطلاعات جامع و موثق در اینخصوص صرفاً براساس وضعیت (گسترش) تقسیمات کشوری و تعداد دستگاههای اجرایی میزان گسترش تشکیلات دولتی بررسی شده است.
الف) تقسیمات کشوری
بهموجب قانون تقسیمات کشوری مصوب سال 1362، تشکیلات دستگاههای اجرایی از عناصر تقسیمات کشوری (استان، شهرستان، بخش، شهر، دهستان) تبعیت میکند [29]. با تأسیس شهرستان، بخش و شهرهای جدید، بوروکراسی دولت از منظر تعداد کارکنان، منابع مالی موردنیاز و...با افزایش روبرو خواهد شد. ازاینرو با توجه به اطلاعات جدول ۶، بهنظر میرسد افزایش اندازه دولت در این متغیر آشکار است. با این وجود افزایش جمعیت و گسترش روند شهرنشینی درخصوص تحلیل این متغیر باید مورد توجه قرار گیرد.
جدول 5. وضعیت سطوح تقسیمات کشوری طی سالهای 1400-1357
|
بازه زمانی |
شهرستان |
بخش |
شهر |
دهستان |
|
1357 |
139 |
390 |
456 |
1093 |
|
1368 |
215 |
567 |
510 |
1883 |
|
1374 |
247 |
662 |
599 |
2160 |
|
1379 |
293 |
777 |
885 |
2293 |
|
1384 |
336 |
889 |
1015 |
2401 |
|
1388 |
368 |
918 |
1017 |
2401 |
|
1393 |
428 |
1030 |
1226 |
2500 |
|
1397 |
434 |
1071 |
1319 |
2601 |
|
1400 |
469 |
1150 |
1423 |
2717 |
ب) تعداد دستگاههای اجرایی
تعداد دستگاههای اجرایی اعم از وزارتخانهها، مؤسسات، شرکتهای دولتی، دانشگاهها و مؤسسات پژوهشی، نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی در سال 1393 بهشرح جدول ۷، بوده است [29].
جدول 6. تعداد دستگاههای اجرایی در سال 1393
|
تعداد |
عنوان |
|
18 |
وزارتخانه |
|
73 |
مؤسسات دولتی در قوای سهگانه |
|
615 |
دانشگاهها، پژوهشگاهها، مجتمعها و مراکز آموزشعالی و آموزشکدهها (بدون احتساب واحد تحقیقاتی تابعه دانشگاهها) |
|
26681 دهیاری 1236 شهرداری 53 فدراسیون |
نهادها و مؤسسات غیردولتی (شامل شهرداریها، دهیاریها، فدراسیونها و...) |
|
783 |
شرکت و بنگاههای گروههای (1، 2 و 3) |
برابر اعلام سازمان اداری و استخدامی کشور در سال 1400، بهاستثنای دستگاههای امنیتی و نظامی، شهرداریها، اکثریت دستگاههای زیر نظر مقام معظم رهبری، برخی زیرمجموعههای وزارت نفت، مجموعههای مربوط به سازمان انرژی اتمی و وزارت امور خارجه عناوین تعداد 4738 دستگاه اجرایی و واحد استانی در سامانه مدیریت ساختار دستگاههای اجرایی بهشرح جدول ۸، ثبت شده است [28]. البته لازم به توضیح است درخصوص اطلاعات ارائه شده در سالنامه آماری سازمان اداری و استخدامی کشور، تعارضات فراوانی وجود دارد بهگونهای که درحالی که در پیوست 3 بودجه سال 1402 کل کشور تعداد شرکتهای دولتی حدوداً ۳۸۰ ذکر شده است و در سالنامه آماری سال 1400دستگاههای اجرایی تعداد این شرکتها 1142 مورد ثبت شده است. با توجه به اختلاف فاحش آماری چنین بهنظر میرسد سازمان اداری و استخدامی کشور در محاسبه آمار شرکتهای دولتی آمار سایر شرکتهای زیرمجموعه بخش عمومی را نیز محاسبه کرده است. همچنین در محاسبه تعداد نهادهای عمومی غیردولتی نیز دچار همین عدم دقت شده است. لازم به توضیح است که با توجه به اختلاف فاحش آمار نهادهای عمومی غیردولتی با تعداد نهادهای عمومی غیردولتی که در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی آمده است، بهنظر میرسد سازمان در محاسبه فهرست نهادهای عمومی غیردولتی سایر نهادهای زیرمجموعه بخش عمومی را نیز در نظر گرفته که به این ترتیب همپوشانی با آمار شرکتهای زیرمجموعه بخش عمومی ایجاد شده است. همین امر صحت آمار ارائه شده را با تردید مواجه خواهد ساخت.
جدول 7. تعداد دستگاههای اجرایی در سال 1400
|
تعداد |
عنوان |
|
335 |
دستگاه اجرایی وزارتخانهای |
|
1697 |
نهاد عمومی غیردولتی (احتمالاً با احتساب سایر نهادهای زیرمجموعه بخش عمومی) |
|
1142 |
شرکت دولتی (احتمالاً با احتساب سایر شرکتهای زیرمجموعه بخش عمومی) |
|
1560 |
مؤسسه دولتی |
|
4 |
اعلام نشده |
با مقایسه اطلاعات جداول (7 و 8) و با توجه به شواهدی مانند عدم در نظرگرفتن مواردی چون تعداد دهیاریها در آمار نهادها عمومی غیردولتی[6] تفاوت مبنای محاسباتی آمارهای مذکور مشهود است.
با این حال و در شرایطی که فقدان آمارهای دقیق ما را به نتیجه دقیقی نمیرساند، اما شواهدی مانند تغییرات در سطوح مدیریتی عمودی از حیث توسعه و نیز حتی ارتقای سطوح و ایجاد تشکیلات جدیدی بدون مجوز مقنن ازقبیل پستهای کارشناس مسئول در برخی دستگاههای اجرایی علیرغم فقدان تصریح در دستورالعمل انتصاب مدیران حرفهای،[7] ایجاد معاونتهای جدید در وزارتخانهها بدون رعایت بند «د» ماده (۲۹) قانون مدیریت خدمات کشوری، انتزاع و ادغام بدون اخذ مصوبات شورای عالی اداری، ارتقای سطوح از مرکز به سازمان،[8] شکلگیری مؤسسات جدید دولتی و فقدان تشکیلات و آمار نیروی انسانی بهویژه در دستگاههای تابع قانون کار عملاً در معنای انبساط حجم دولت است.
با توجه به اطلاعات حاصل از بررسی تغییرات در اعتبارات هزینهای نسبت به بودجه عمومی، رشد کمّی کارکنان دولت، تعداد دستگاههای اجرایی، تأسیس شهرستان، بخش و شهرهای جدید و با لحاظ کردن شرایط کشور میتوان چنین جمعبندی کرد که اگرچه از منظر آمار رسمی ارائه شده اندازه دولت در طول برنامه ششم تغییرات محسوسی نداشته، اما حقیقت این است در نظام اداری کشور آمارهای ارائه شده نیز بهدلیل آشفتگی و تشتت مبنای محاسباتی، نمیتواند ما را به سمت تحلیلی دقیق رهنمون سازد. عدم جامعیت نظام آماری، ارائه آمارهای متناقض، شواهد متعدد پیرامون افزایش تعداد کارکنان، توسعه ساختار و تشکیلات و مجوزهای تبدیل وضعیت و ... که در آمارها ثبت و ضبط نمیشود و در گزارش به کرات تکرار شد، همگی نشاندهنده این هستند که در عمل انبساط اندازه دولت اتفاق افتاده است[9]. با وجود این و با عنایت به این تناقضها و عدم ارائه آمار دقیق و متقن ازسوی سازمان اداری و استخدامی کشور و صرفاً مبتنیبر شواهد امکان اظهارنظر قطعی در این رابطه امکانپذیر نیست. از این رو ضروری است که در برنامه هفتم توسعه قواعد و ضوابط جامعی به منظور وحدت رویه در خصوص نحوه محاسبه آمارهای مرتبط با نظام اداری و حجم و اندازه دولت پیش بینی گردد.
۲. تمرکز
توسعه منطقهای و محلی شرط لازم برای تحقق توسعه ملی است؛ ازاینرو ضروری است که اختیارات و قدرت لازم و کافی متناسب با ظرفیت مجریان امور به نهادهای محلی واگذار شود. رویکردی که تحت عنوان عدم تمرکز از آن یاد میشود. در عدم تمرکز، دولت مرکزی حق و اختیار تصمیمگیری و گاهی امکانات مادی لازم را به نهادها و گروههای محلی که متصدیان آنها توسط مردم همان محل انتخاب شدهاند واگذار میکنند؛ لکن در تمرکز، اختیارات عمومی در اختیار حکومت مرکزی است. محتوا و مبنای عدم تمرکز این است که به یک جامعه انسانی که در داخل جامعه بزرگتر قرار دارد، مسئولیت داده شود که امور مخصوص بهخود را مستقیماً اداره کند [30]، ازاینرو بین میزان تمرکز و اندازه دولت رابطه تنگاتنگ وجود دارد.
درخصوص اشکال و رویکردهای عدم تمرکز دستهبندیهای مختلفی ارائه شده است که ۴گونه شناخته شده آن بهشرح ذیل است:
با توجه به اهمیت عدم تمرکز (تمرکززدایی) در اثربخشی و کارآمدی دولتها و نیز تحقق اهداف توسعه، موضوع عدم تمرکز اداری و سیاسی در قبل و بعد از انقلاب اسلامی (بهویژه در برنامههای توسعه کشور) مورد توجه قرار گرفته است. مهمترین اقدامها و راهکارهای عدم تمرکز در بازههای مذکور بهشرح جدول 8، است.
جدول 8. جدول تطبیقی اقدامها و راهکارهای تمرکززدایی در قبل و بعد از انقلاب اسلامی
|
مقطع |
اقدامات |
|
قبل از انقلاب اسلامی |
قانونی کردن اجرای سیاست تمرکززدایی در قالب اصول چهارگانه متمم قانون اساسی. تهیه طرح جامع تهران و توجه به سازماندهی مجدد تهران در این طرح. شکلگیری انجمنهای ایالتی و ولایتی و واگذاری اختیارات معدودی به این انجمنها (تمرکززدایی سیاسی). قانون تجدیدنظر در سازمان وزارتخانهها و تصفیه کارمندان دولت. تفویض اختیار به مقامات استانی و شهرستانی (تمرکززدایی اداری). واگذاری امور عمرانی و توسعهای از تهران (مرکز) به استانها و مناطق (منطقهای کردن برنامهریزی). ایجاد زمینههای مساعد و انگیزشی برای انتقال فعالیت از مرکز به مناطق دیگر کشور. تشویقهایی در قالب معافیتهای مالیاتی برای توزیع متعادل فعالیت در سراسر کشور. منع استقرار فعالیتهای صنعتی در شعاع 120 کیلومتری تهران. طرح اجرایی تهران باهدف تمرکززدایی از تهران. طرح درازمدت آمایش سرزمین توسط مهندسین مشاور ستیران. ایجاد مزیتهای رقابتی در نقاط دیگر کشور و ایجاد تعادل و توازن منطقهای. مهار روند مهاجرت به تهران و ارتقای و گسترش سطح تولید و خدمات در مناطق دیگر. پرداخت یارانههای اعتباری و تسهیلات بانکی یارانهای و ارزان برای سرمایهگذاری در مناطق کمتر توسعهیافته و دورافتاده. |
|
بعد از انقلاب اسلامی |
واگذاری اختیارات تصمیمگیری و سیاستگذاری به سطوح منطقهای و محلی، تشکیل شوراها (تمرکززدایی سیاسی). واگذاری اختیار تصمیمگیری در اجرای امور برنامهریزی و تهیه بودجه عمرانی استانی به مجامع و مقامات استانی. تشکیل شورایعالی اداری با هدف اصلاح نظام اداری کشور (تمرکززدایی اداری). انتقال مرکز اداری - سیاسی کشور (انتقال پایتخت از تهران). توزیع عملکردهای حکومتی در چند نقطه. انتقال صنایع بزرگ و مادر از تهران. نهادسازی در قالب نظام درآمد هزینههای استانی و تفکیک درآمدهای دولت به سطوح ملی و استانی. انتقال کارمندان، سازمانها، شرکتها، مؤسسات آموزشی و پژوهشی از تهران به شهرستانها. تفویض اختیار امور اداری و استخدامی به استانداران. منع هرگونه استخدام در استانهای تهران و البرز و منع انتقال به شهرهای مذکور. ممنوعیت ایجاد واحدهای صنعتی در شعاع 120 کیلومتری تهران. تغییر محل ترخیص از تهران به استانهای همجوار. توسعه دولت الکترونیک. بسته تشویق واحدهای صنعتی و صنفی برای انتقال از تهران . قانون امکانسنجی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور و ساماندهی و تمرکززدایی از تهران. |
مأخذ: یاسوری و همکاران [31] همراه با اندکی تغییر.
درخصوص میزان تحقق ضوابط و احکام عدم تمرکز (تمرکززدایی) اطلاعات موثق و دقیقی وجود ندارد. بنابراین با توجه به تأکید چندباره قانونگذار و دولتهای مختلف درخصوص کاهش تمرکز و تعداد دستگاههای اجرایی و کارکنان در استانهای تهران و البرز با استفاده از دادههای سالنامههای آماری کشور میزان تحقق تمرکززدایی در کشور صرفاً براساس دو شاخص «نسبت تعداد کارکنان شاغل در استانهای مذکور به کل کارکنان دولت» و نیز «تعداد کارگاههای صنعتی بیش از 10 نفر» بررسی شده است.
نسبت تعداد کارکنان دولت در استانهای تهران و البرز به کل کارکنان دولت
در جدول 9، روند تغییرات تعداد کارکنان دولت در کشور و کارکنان دولت در استانهای تهران و البرز ارائه شده است.
جدول 9. روند تغییرات کارکنان دولت در سالهای 1380، 1395 و 1398
|
سال |
1380 |
1395 |
1398 |
|
تعداد کارکنان دولت |
2328635 |
2341726 |
2279151 |
|
تعداد کارکنان دولت در استانهای تهران و البرز |
529821 |
537806 |
510841 |
|
درصد کارکنان تهران و البرز به کل کارکنان دولت |
22/7 |
22/9 |
22/4 |
براساس اطلاعات حاصل از جدول ۱۰، بهنظر میرسد علیرغم تأکید مسئولین در دولتهای مختلف درخصوص کاهش تراکم و تمرکز در استانهای تهران با استفاده از راهبردهایی مانند انتقال کارکنان دستگاههای اجرایی از تهران و البرز، ممنوعیت استخدام در دستگاههای اجرایی، انتقال دستگاههای اجرایی و... عملاً تغییر محسوسی در تعداد کارکنان دولت در بازه زمانی 1380 الی 1398 صورت نپذیرفته است. این نکته حائز اهمیت است که با توجه به گسترش برخی وظایف حاکمیتی، افزایش مهاجرت به شهرهای مذکور، توسعه دانشگاههای مادر و ... بخشی از این عدم تغییر توجیهپذیر خواهد بود.
تعداد کارگاههای صنعتی بیش از 10 نفر در استانهای البرز و تهران
تغییرات تعداد کارگاههای صنعتی با بیش از 10 نفر شاغل در کشور و استانهای تهران و البرز بهشرح جدول 10 است.
جدول 10. روند تغییرات تعداد کارگاههای صنعتی در سالهای 1395،1390،1385 و 1399
|
سال |
1385 |
1390 |
1395 |
1399 |
|
تعداد کل کارگاههای صنعتی در کشور |
23732 |
27477 |
31309 |
30400 |
|
تعداد کارگاههای صنعتی در استانهای تهران و البرز |
7522 |
7653 |
8652 |
8040 |
|
درصد کارگاههای استانهای البرز و تهران از کل کارگاه ها |
31/7 |
27/8 |
27/6 |
26/4 |
در نمودار ۲، تعداد کارکنان صنعتی در استانهای البرز و تهران و کل کشور ارائه شده است.
نمودار ۲. تعداد کارکنان کارگاههای صنعتی کشور و استانهای تهران و البرز
در سالهای 1395،1390،1385 و 1399
براساس اطلاعات نمودار مشخص میشود که درصد کارکنان کارگاههای صنعتی استانهای تهران و البرز از کل کارکنان کارگاههای صنعتی در سالهای 1385، 1395،1390 و 1399 بهترتیب 31/8، 26/5، 30/2 و 28/7 است.. براساس این اطلاعات بهنظر میرسد تغییر اندکی درخصوص تعداد کارگاههای صنعتی و تعداد کارکنان آنها در بازه مورد بررسی صورت پذیرفته است
با توجه به اطلاعات ارائه شده و نیز شواهدی مانند عدم اجرای قانون امکانسنجی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور و ساماندهی و تمرکززدایی از تهران، استقرار بیش از 62 درصد از شرکتهای برتر کشور در استان تهران،[10] تکرار احکام مرتبط با موضوع تمرکززدایی در قوانین برنامه توسعه، عدم تحقق مطلوب سیاستهای اصل چهلوچهارم قانون اساسی، ارائه طرحهایی ناظر بر افزایش اختیارات سازمانها، ادارات و مقامات استانی و... به نظر میرسد تاکنون موضوع تمرکززدایی (عدم تمرکز) در نظام سیاسی و اداری کشور با شیب ملایمی در حال اجرا است با این حال وضعیت کنونی با وضع مطلوب فاصله داشته و نیازمند توجه جدی می باشد.
از بدو خلقت تاکنون، بشر همواره درصدد بوده است که با توجه به محدودیتهای زمانی و مکانی موجود، از منابع در دسترس حداکثر استفاده را بنماید؛ بنابراین از هزاران سال پیش که نخستین تمدنها در بینالنهرین شکل گرفت تا قرن 18 میلادی که ریاضیات به کمک بشر شتافت و امروزه که آدموارههای هوشمند جای انسانها را در کارهای سخت و خشن گرفتهاند، همواره تلاش بر این بوده است که حداکثر بهرهوری از منابع حاصل شود. درحال حاضر نیز جامعه بشری علیرغم تحولات و پیشرفتهای چشمگیر در کلیه زمینههای علوم و فنون، کماکان با محدودیت روبرو است. به این ترتیب در هیچ زمانی و تحت هیچ شرایطی، امکانات نامحدود در اختیار بشر قرار نداشته است. با توجه به جمعیت روزافزون جهان و محدود بودن امکانات تولید، حتی برای کشورهای پیشرفته صنعتی، استفاده بهینه از امکانات موجود، بهترین راه افزایش تولید، توسعه و درنتیجه افزایش رفاه جامعه بشری تلقی میشود [32].
در ایران با توجه به چالشها و مخاطراتی مانند تحریمهای ظالمانه، عدم کفایت درآمدهای ارزی، وابستگی نامطلوب به درآمد نفت و سهم پایین صادرات غیرنفتی و عدم رقابتپذیری کالا و خدمات در بازار جهانی و... موضوع ارتقای بهرهوری در کشور از اهمیت دوچندانی برخوردار است. ازاینرو موضوع بهرهوری در سیاستها و برنامههای توسعه کشور به کرات مورد توجه قرار گرفته است.[11] با این حال برابر اطلاعات حاصل از نمودار ۳، بهنظر میرسد با وجود برخی اقدامات مثبت، وضعیت کنونی بهرهوری نظام اداری در کشور نامطلوب است.
نمودار ۳. روند شاخصهای عمومی بهرهوری ایران2030 - 1970
بررسی نمودار ۳، مؤید آن است که روند تغییرات بهرهوری کل عوامل تولید پس از جنگ تحمیلی تا نیمه دهه 1380شمسی روندی روبهرشد دارد که این روند تا حد زیادی منطبق با رشد بهرهوری سرمایه و نیروی کار بوده است، اما از نیمه دهه 1380تاکنون رشد بهرهوری کل عوامل تولید علیرغم نوسانات دورهای متوقف شده است. روند تغییرات شاخص بهرهوری سرمایه نیز منطبق با روند تغییرات شاخص بهرهوری کل عوامل تولید بوده است.
بررسی شاخص بهرهوری نیروی کار ایران در دوره زمانی ۵۰ساله نشاندهنده رشد مستمر از پایان جنگ تحمیلی تا حدود سال 1390 بوده است، اما از این زمان به بعد این رشد متوقف شده است و روند تغییرات آن به تغییرات بهرهوری کل شباهت یافته است. شکاف ایجاد شده بین شاخص بهرهوری کل و بهرهوری نیروی کار در دوره 1390-1385 را میتوان به افزایش شدت سرمایه در این دوره نسبت داد که پس از پایان یافتن دوره وفور درآمدهای نفتی مجدداً به روند بلندمدت رشد خود که در انطباق با شاخص بهرهوری کل است بازگشته است. سازمان بهرهوری آسیایی روند ایستا (و تا حدودی کاهنده) شاخص بهرهوری کل تا پایان سال 2030 میلادی را برای ایران پیشبینی کرده است[33].
نظام اداری (بوروکراسی) مسئولیت خطیر اجرا و تحقق برنامهها و سیاست حکام و تصمیمگیرندگان سیاسی را برعهده دارد. ازاینرو هرگونه ضعف و ناتوانی در بدنه حرفهای (اجرایی) چهره بخش سیاسی مخدوش خواهد شد؛ زیرا درحقیقت بیشتر مردم، حکومت و دولت را در پرتو اداره امور عمومی به نظاره مینشینند و اداره امور عمومی را همان حکومت یا دولت تصور میکنند. به این دلیل در طول تاریخ مدیران سیاسی به اشکال گوناگون درصدد اعمال و تزریق سیاستهای خود در بخش اداره عمومی بودهاند. پدیدهای تحت عنوان سیاستزدگی[12] که درجهای از آن (دخالت سیاست در اداره) به عنوان جلوهای از دموکراسی، بوروکراسی را کنترل و به شکلگیری بوروکراسی متعهدانه کمک میکند [34] [35]. با این حال در صورت افراط و مقدم شدن منافع سیاسی فردی و حزبی بر منافع عامه - سیاستزدگی منفی- کارآمدی نظام اداری با چالشهای بنیادین مواجه خواهد شد.
سیاستزدگی افراطی (منفی) و استفاده نامعقول از بوروکراسی برای مشروعیت بخشیدن به نظام سیاسی یکی از معضلات دیرینه نظام اداری کشور است. چالش و نقیصهای مهم که علیرغم عدم وجود اطلاعات آماری موثق مصادیق آن در حوزههای مختلف مشهود است [38] [37] [36]. برخورد سلیقهای و مخرب درخصوص پروژه مسکن مهر، تأسیس و انحلالهای متوالی سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور،[13] فشار بر وزارت کشور در جهت تشکیل و یا ارتقای واحدهای سیاسی فاقد شرایط،[14] اجرای طرح مهرآفرین در سال 1391، افزایش استخدام در ماههای نزدیک به انتخابات و انتصاب افراد بدون تخصص،[15] راهاندازی رشتهها و واحدهای دانشگاهی با فشار مسئولین محلی و فشار مدیران سیاسی و بدون توجه به منافع ملی و نیازها و الزامات لازم،[16] انتصاب غیرقانونی مدیران، تغییر و یا تفسیر به مطلوب مقررات بهمنظور انتصاب افراد وابسته[17] و... ازجمله مصادیق منفی سیاستزدگی است.
سیاستزدگی منفی (افراطی) با کاهش اعتماد عمومی به دستگاههای اجرایی، بیثباتی مدیریتی، تدوین سیاستها و راهبردهای ناپایدار، شیوع چاپلوسی و نفاق سازمانی، رواج سکوت سازمانی، کاهش انگیزه و اخلاقیات کارکنان، ایجاد و تکثیر دستگاههای موازی و... تضعیف عقلانیت و انسجام بوروکراسی را در پی خواهد داشت [39] [40]. ضعف و ناکارآمدی که درنهایت موجبات عدم تحقق آرمانها، اهداف و برنامههای توسعه در کشور را فراهم میآورد.
پدیده فساد جز پدیدههای کاهنده سرعت و افزاینده آنتروپی محسوب میشود. تاکنون تعریفهای متعددی برای فساد ارائه شده است. برخی پژوهشگران معتقدند فساد سوءاستفاده از اختیارات، برای کسب سود شخصی است. برخی دیگر آن را ابزاری نامشروع برای برآوردن تقاضاهای نامشروع از سیستم اداری تلقی میکنند. بسیاری از پژوهشگران نیز معتقدند که فساد سوءاستفاده از امکانات عمومی برای منافع شخصی است [41]. فساد در نظام اداری، دارای پیامدهای منفی میباشد که برخی از مهمترین آنها بهشرح ذیل است:
نتایج تحقیقات صورتگرفته درخصوص رابطه بین توسعه و فساد مؤید رابطه معنادار و معکوس بین این دو پدیده است. بهنحوی که میتوان گفت فساد هزینههای توسعه را افزایش میدهد [42]. ازاینرو آگاهی و شناخت از وضعیت کنونی و روند تغییرات فساد در جامعه در تدوین برنامههای توسعه و تعیین اولویتهای نظام اداری حائز اهمیت است. بنابراین با توجه به فقدان منابع اطلاعاتی داخلی درخصوص میزان و نحوه تغییرات فساد در نظام اداری کشور، از دادههای بانک جهانی استفاده شده است. [44] جدول 11، نحوه تغییر شاخص کنترل فساد در ایران در سالهای آغازین برنامههای ۶گانه توسعه را نشان میدهد.
جدول 11. نمرات ایران در شاخص کنترل فساد در سالهای آغازین برنامه توسعه[18]
|
سال |
1374 |
1379 |
1384 |
1390 |
1396 |
1400 |
|
نمره * |
0/48- |
0/22- |
0/48- |
0/8- |
0/96- |
1/1- |
منبع: بانک جهانی.
*بازه نمرات بین 2/5- و 2/5 است.
براساس این اطلاعات، بهترین شرایط درخصوص کنترل فساد در سالهای اجرای برنامه سوم و سپس برنامه چهارم توسعه بوده است. نکته حائز اهمیت دیگر آن است که درخصوص شاخص کنترل فساد، وضعیت کنونی کشور (ابتدای برنامه هفتم توسعه) نسبت به دوره آغاز برنامه ششم (1396) ضعیفتر است. اطلاعات نمودار ۴، نیز مؤید آن است که روند تغییرات کنترل فساد در ایران در بازه زمانی 2021- 1996 نزولی بوده است. اقداماتی مانند تعیین سازوکارهای پاسخگویی، شفافیت و... بیش از گذشته باید مورد توجه قرار گیرد.
نمودار ۴. روند تغییرات کنترل فساد در ایران در بازه زمانی 2021- 1996
منبع: همان
بهکارگیری فناوری اطلاعات و ارتباطات جهت ارائه خدمات دولتی به جامعه تحت عنوان دولت الکترونیک زمینه دسترسی بهینه شهروندان به خدمات عمومی را فراهم میکند. دولت الکترونیک با کاهش هزینههای دولت، کاهش تخلفات و فساد اداری، افزایش مشارکتهای مردمی، افزایش شفافیت در بدنه دولت، کاهش تمرکزگرایی و تقویت پایههای دموکراسی تغییرات پایهای را در الگوهای سنتی حکمرانی ایجاد مینماید[12]. تحولاتی که تحقق اهداف برنامههای توسعه را تسهیل میکند.
بررسی اطلاعات مستخرج از گزارشهای دپارتمان امور اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل مؤید آن است که مطابق جدول 12، شاخص توسعه دولت الکترونیک[19] در ایران نسبت به سال آغازین برنامه ششم توسعه با رشد همراه بوده است. لازم به توضیح است که این نمره ترکیبی از سه زیر شاخص خدمات برخط، زیرساختهای فناوری اطلاعات و منابع انسانی است [45]
جدول 12. نمره ایران در شاخص توسعه دولت الکترونیک در حدفاصل سالهای 2003-2022
|
سال |
2003 |
2004 |
2005 |
2008 |
2010 |
2012 |
2014 |
2016 |
2018 |
2020 |
2022 |
|
نمره |
0/33 |
0/32 |
0/36 |
0/4 |
0/42 |
0/48 |
0/45 |
0/46 |
0/6 |
0/65 |
0/64 |
مأخذ: گزارشهای دپارتمان امور اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل متحد.
بازه نمرات: 0 تا 1.
این نکته حائز اهمیت است که براساس اطلاعات نمودار۵، در سه دوره اخیر ارزیابی علیرغم افزایش نمره توسعه دولت الکترونیک، رتبه ایران با تنزل همراه بوده است. موضوعی که مؤید سرعت بیشتر سایر کشورها در توسعه دولت الکترونیک است.
نمودار ۵. مقایسه نمره و رتبه ایران در شاخص توسعه دولت الکترونیک در بازه زمانی 2003-2022
مشارکت بخش خصوصی و جامعه مدنی در اداره امور یکی از الزامات اصلی تحقق پیشرفت و توسعه در کشور است. ازاینرو تسهیل شرایط و محیط کسبوکار بهعنوان یکی از ارکان مهم برنامههای توسعه،[20] نظام قانونگذاری[21] و نیز اصلاح مدیریت بخش عمومی قلمداد میشود. درواقع یکی از بازتابهای کیفیت مدیریت بخش عمومی وجود موانع بر سر راه فعالیتهای اقتصادی است. از منظر اقتصادی، اگر مراحل انجام امور اداری کُند و پرهزینه باشد، فعالیتهای اقتصادی مشکل و هزینههای بالاسری بخشهای مولد افزایش مییابد. نقیصهای که بهعنوان متغیری کاهنده انگیزه، سرعت و کیفیت میتواند در اجرا و تحقق اهداف برنامههای توسعه اخلال ایجاد کند. اطلاعات جدول 13، نمره ایران در شاخصهای سهولت کسبوکار[22] در بازه زمانی 2020-2010 را نشان میدهد [46].
جدول 13. نمره ایران در شاخص سهولت کسبوکار[23] در بازه زمانی 2020-2010
|
سال |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
نمره |
55/9 |
56/1 |
56/2 |
57/6 |
56/5 |
57/3 |
55/4 |
55/7 |
55/7 |
58/6 |
58/5 |
منبع: اطلاعات بانک جهانی.
اطلاعات جدول ۱۴، مؤید آن است که شاخص سهولت انجام کسبوکار در ایران طی دوره ۲۰۱۰ تا ۲۰۲۰ بهاندازه ۲.۶ واحد بهبودیافته است که این مهم مؤید بهبود در این شاخص میباشد.
سیستمهای خدمات کشوری شامل مجموعهای از ترتیبات نهادی[24] است که چگونگی مدیریت کارکنان بخش عمومی را مشخص میکند. واکاوی قوانین و مقررات خدمات کشوری/ استخدامی مؤید آن است سیستمهای خدمات کشوری غالباً در حول هفت محور برنامهریزی منابع انسانی، سازمان کار، مدیریت اشتغال/ استخدام، مدیریت عملکرد، مدیریت جبران خدمات، مدیریت توسعه و مدیریت روابط اجتماعی و انسانی تنظیم میشوند [47].
در این گزارش سه سیستم اصلی و محوری نظامهای مدیریت منابع انسانی در بخش دولتی مورد بررسی قرار میگیرد.
8-1. نظام برنامهریزی منابع انسانی
در میان نظامهای مختلف مدیریت کارکنان دولت، نظام برنامهریزی منابع انسانی بهعنوان محوریترین زیرسیستم، امکان تعریف سیاستهای منسجم در سایر زیرسیستمها را امکانپذیر میسازد. این نظام فرایندی پویاست که تضمینکننده آن است که تعداد مناسبی از افراد با مهارتهای مناسب در مکان و زمان مناسب برای تحقق اهداف کوتاهمدت و بلندمدت در سازمان وجود دارند[48]. پیشبینی سازوکارهای برنامهریزی منابع انسانی در قالب قوانین، مقررات و یا دستورالعملهای اجرایی خدمات کشوری امری مشترک در بین اکثریت کشورهاست. با وجود این شیوههای اجرایی آن در کشورهای مختلف متفاوت است.
بررسی قوانین و مقررات نظام اداری کشور مؤید آن است که درخصوص موضوع برنامهریزی منابع انسانی دو رویکرد اصلی نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی و نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح دولت قابلتفکیک است. در نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی موضوع تطابق و تناسب خروجیهای نظام تربیت و آموزش با توزیع و نیازمندیهای کشور و بازار کار براساس روندهای فعلی و آتی، تهدیدات و فرصتها و... باید مورد توجه قرار گیرد. در رویکرد دوم، برنامهریزی درخصوص منابع انسانی دستگاههای اجرایی در کانون توجه قرار میگیرد. بررسی اسناد و شواهد موجود مؤید آن است که در دوران قبل از انقلاب درخصوص برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی و دولت عملاً اقدامی صورت نپذیرفته است. مضافاً در موضوع مدیریت کارکنان دولت و تعیین نیازهای استخدامی دستگاههای اجرایی نیز مبنای عمل رویکردها و موضوعاتی به غیر از استفاده از سازوکارهای پیشبینی عرضه و تقاضا و یا سایر روشهای متناسب با نظام برنامهریزی منابع انسانی بوده است. در این دوره (بهویژه از سالهای 1357- 1320) دولت بهمنظور جبران کاهش مشروعیت سیاسی، پاسخگویی به درخواست فزاینده ناشی از تغییرات اجتماعی و اقتصادی و... اقدام به استخدام طیف وسیعی از بیکاران در نظام اداری کرده است. برابر اطلاعات موجود بین سالهای 1320 تا 1350، جمعیت تا 90 درصد افزایش یافت، درحالی که تعداد کارکنان دولت بیش از 1500 درصد در همان دوره افزایش داشت. این درحالی است که براساس نتایج یک تحقیق در همین بازه زمانی ادارات دولتی در بخشهایی که نیاز به تخصص و مهارت برای اجرای طرحهای توسعهای بوده، کارکنان کافی نداشتند و اکثریت استخدامها برای پستهای سطوح پایین صورت پذیرفته است [36].
در پس از انقلاب موضوع پیشبینی و طراحی سازوکارهای مرتبط با نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی در قالب تبصره «۳۶» قانون برنامه دوم توسعه (1373)[25] مورد توجه قرار گرفت. با وجود این برابر اعلام وزارت علوم و تحقیقات و فناوری (1399) نرخ بیکاری جمعیت فارغالتحصیلان و یا دانشجویان درحال تحصیل دورههای تحصیلی در سال 1397 در کل کشور 18/3 درصد بوده است که در این میان گروههای معماری و ساختمان با 26/1 درصد، هنر با 24/5 درصد و علوم زیستی و رشتههای مرتبط با 24/1 درصد بیشترین درصد بیکاران را داشتهاند [49]. این درحالی است که برابر اطلاعات موجود، در سالهای 1396 و 1397 کشور با کمبود بیش از 10 هزار نفر نیروی کاری متخصص سایبری مواجه بوده است.[26] ازاینرو بهنظر میرسد این برنامهریزی منابع انسانی در سطح ملی در مقام اجرا چندان مور توجه مسئولین امر قرار نگرفته است.
درخصوص نظام برنامهریزی منابع انسانی در سطح دولت، ضوابط و سازوکارهایی در قالب دستورالعمل ساماندهی نیروی انسانی در دستگاههای اجرایی (مصوبه 172556/206 مورخ 1393/12/26 شورایعالی اداری) و نیز ماده (3) دستورالعمل برگزاری آزمون استخدامی دستگاههای اجرایی (بخشنامه شماره 24510 مورخ 1400/5/10 سازمان اداری و استخدامی کشور) پیشبینی شده است [50] [51]. ازاینرو به اعتقاد برخی محققان با توجه به شواهدی مانند بیتوجهی به نیازهای استخدامی واقعی دستگاههای اجرایی و تبدیل وضعیت برخی افراد فاقد صلاحیت و بهویژه در سطوح پایین، اخلال و وقفه طولانیمدت در تنظیم و تأیید سند برنامهریزی منابع انسانی برخی دستگاههای اجرایی، همراستا نبودن نظام برنامهریزی منابع انسانی و سایر نظامهای مدیریت کارکنان (ازقبیل طبقهبندی و ارزشیابی، توسعه و آموزش و نظامهای حقوق و دستمزد) بهنظر میرسد سازوکارها و نظامهای کنونی برنامهریزی منابع انسانی در سطح دولت و دستگاههای اجرایی نیز فاقد اثربخشی و ضمانت اجرایی لازم هستند [52] [53].
2-8. ورود به خدمت و استخدام در بخش دولتی
دولتها غالباً بهمنظور تأمین نیازهای جامعه از سه شیوه بهره میگیرند. بخشی از امور را خود انجام میدهند، بخش دیگر را به بخش خصوصی واگذار یا از آنها خریداری میکنند. بخش دیگری از نیازهای جامعه نیز میتواند با بهرهگیری از خدمات جامعه مدنی محقق شود. براساس این تقسیمبندی دولت برای انجام وظایف خویش و نیز نظارت و راهبری دو بخش دیگر نیازمند کارکنانی است که از آنها تحت عنوان مستخدمین کشوری یاد میشود. محوریترین نکته درخصوص ورود به خدمت و استخدام مستخدمین کشوری تعیین شیوههای (گونههای) استخدام و بهکارگیری افراد است که این مهم خود رابطه مستقیم با نقش دولت، راهبردها و فناوریهای انجام وظایف و مدل سیستم خدمات کشوری دارد. با توجه به تعاریف و مبانی حاکم بر نظریه بوروکراسی و دائمی بودن غالب وظایف و مسئولیتهای دولت (بهویژه در کشورهای دارای مدل اداره عمومی سنتی - وبری - و مدل خدمات کشوری کارراهه محور) رویکرد غالب درخصوص استخدام و بهکارگیری کارکنان در دستگاههای اجرایی استخدام دائم (رسمی/مادامالعمر) کارکنان شایسته پس از طی فرایندی جامع و شفاف میباشد.[27] بنابراین بهکارگیری برخی افراد برای کارهای معین و موقت و نیز در شرایط ویژه امری مرسوم است.
در ایران و در قانون خدمات کشوری (1386) نیز براساس تعاریف، راهبردها و فناوریهای انجام وظایف دولت (فصول اول و دوم قانون مذکور) بهمنظور سامان بخشیدن بهنحوه ارتباط کارمندان با دولت و درنهایت ارتقای اثربخشی و کارایی نظام اداری کشور گونههای مختلف بهکارگیری و استخدام در دستگاههای اجرایی بهصورت پراکنده در مواد (۴۵)، (۱۲۴)، تبصره ذیل ماده (۳۲) مشخص شده است [54]. با این حال شواهدی مانند وجود بیش از 27 نوع قرارداد استخدامی در دستگاههای اجرایی، عدم تفاوت مفهومی و کارکردی در بین برخی گونههای بهکارگیری، بیتوجهی به فلسفه بهکارگیری کارکنان قراردادی و تمدید متوالی قرارداد این دسته از کارکنان، عدم تأمین نیازهای پرسنلی دستگاههای اجرایی، طرحهای متعدد درخواست تبدیل وضعیت کارکنان قراردادی و پیمانکاری و... مؤید ناکارآمدی نظام کنونی استخدام و ورود به خدمت در بخش دولتی است. نقایص و کاستیهایی که با ایجاد اصطکاک مستمر بین کارکنان، مدیران و دستگاههای اجرایی توان و چابکی نظام اداری را تقلیل داده و اولویت کارکردی دستگاههای اجرایی را بهجای برنامههای توسعه بر امور جاری و پشتیبانی منابع خود متمرکز میکند. ازاینرو ساماندهی نظام ورود به خدمت و استخدام دستگاههای اجرایی با تأکید بر موارد ذیل ضروری است:
در ایران بخش عمومی به جهت حجم وظایف و فعالیتهای گسترده دولت، حجم وسیعی از میزان اشتغال در کشور را بهخود اختصاص داده است. ازاینرو بخش قابلتوجهی از اعتبارات و بودجه عمومی کشور بهمنظور پرداخت حقوق و جبران خدمات کارکنان صرف میشود. بهگونهای که اعتبارت جبران خدمات کارکنان و بازنشستگان دولت در سال 1402 بیش از هزار و صد میلیارد تومان برآورد شده است.[29] با وجود این شواهدی مانند عدم تناسب میزان پرداختی و حقوق کارکنان با نیازهای حداقلی زندگی، نابرابری داخلی و خارجی درخصوص پرداخت در دستگاههای اجرایی، پرداختهای غیرمتعارف در برخی دستگاههای اجرایی و... شواهدی از ناکارآمدی و ضعفهای ساختاری و رفتاری این حوزه است.[30] موضوعی که نیازمند اتخاذ تدابیر عاجل میباشد.
بررسی اطلاعات شاخصهای هشتگانه کیفیت بوروکراسی مؤید آن است که در سنوات اخیر در برخی شاخصهای کیفیت بوروکراسی بهبود خفیفی صورت پذیرفته است؛ لکن در بیشتر موارد روند تغییر نمرات، ثابت و درمواردی کاهشی میباشد. این شاخصها درحقیقت نمایانگر ادراک از کیفیت خدمات عمومی، کیفیت خدمات کشوری، میزان استقلال خدمات کشوری از فشارهای سیاسی، کیفیت تدوین و اجرای خطمشیها و تعهد دولت به اتخاذ چنین سیاستهایی هستند. مفاهیمی که در ادبیات حکمرانی بهعنوان اثربخشی (کارآمدی) دولت از آن یاد میشود [55]. بررسی دادههای بانک جهانی و خط روند تغییرات شاخص اثربخشی دولت در نمودار ۶، نشانگر آن است که علیرغم بهبود نسبی اثربخشی و کارآمدی دولت در سه سال اخیر، باید اقدامات عاجل و جامعتری در خصوص توانمند نمودن نظام اداری صورت پذیرد.
نمودار ۶. اثربخشی دولت در ایران در طی سالهای2021- 1996
مأخذ: بانک جهانی.
* بازه نمرات بین 2/5- و 2/5 است.
تحقق چشمانداز، اهداف و تصمیمهای مرتبط با توسعه سیاسی، اقتصادی و اجتماعی نیازمند نظام اداری و اجرایی توانمند و حرفهای است. قابلیتی راهبردی که به اعتقاد برخی صاحبنظران و اندیشمندان پاشنه آشیل فرایند مدیریت توسعه در ایران و کشورهای درحال توسعه میباشد [20] [17] [21]. ازاینرو در نظریات جدید توسعه از توسعه نظام اداری لایق و کارآمد همتراز با ابعاد سیاسی، اقتصادی و فرهنگی یاد میشود؛ به عبارتی اعتقاد بر آن است که نظام اداری صحیح اولین و مهمترین نهاد ضروری برای تحقق آرمانهاست [8].
بررسی شاخصهای اصلی کیفیت نظام اداری (بوروکراسی) در ایران مؤید آن است که وضعیت کارایی دولت و اکثریت این شاخصها در مقایسه با گذشته - بهویژه سال آغازین برنامه ششم توسعه (1396)- نامناسبتر میباشد. در اینخصوص نکات ذیل حائز اهمیت است.
با عنایت به موارد مطرح شده و لزوم تجربهپذیری و برخورد تحلیلی و منطقی با گذشته دو توصیه اصلی در جهت تدوین لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهاد میشود.
