لایحه ایجاد مناطق آزاد سرخس _ دوغارون و مازندران در تاریخ 16/02/1399 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید[1] لکن شورای نگهبان در راستای اصل نود و چهارم قانون اساسی و تطبیق مصوبات با موازین شرعی و قانون اساسی، اطلاعات ارائه شده در خصوص هریک از مناطق آزاد را کافی و توجیه کننده ندانست و عنوان نمود موضوع روشن نبوده و دارای ابهام است. دولت سیزدهم سه لایحه مجزا به منظور ایجاد منطقه آزاد تجاری صنعتی سرخس، منطقه آزاد تجاری صنعتی دوغارون و منطقه آزاد تجاری صنعتی مازندران ارائه نمود که در تاریخ 1401/03/29 اعلام وصول گردید. لازم به ذکر است در لایحه قبلی منطقه آزاد سرخس ـ دوغارون به عنوان یک منطقه پیشنهاد گردیده بود.

متن لایحه اخیر دولت به ترتیب زیر است:

ماده واحده – به دولت اجازه داده می‌شود در استان خراسان رضوی (سرخس) در محدوده به شرح نقشه پیوست، منطقه آزاد تجاری – صنعتی ایجاد نماید.

تبصره – منطقه آزاد تجاری - صنعتی یادشده براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران - مصوب ۱۳۷۲ -با اصلاحات بعدی آن اداره خواهد شد.

کمیسیون اقتصادی مجلس در جلسه مورخ 1401/04/7 با اعمال اصلاحات و تغییراتی،‌ لایحه مذکور را تصویب نمود. تغییرات و اصلاحات کمیسیون اقتصادی مجلس به ترتیب زیر می‌باشد:

1ـ تاکید بر ایجاد منطقه خارج از نقاط جمعیتی (صدر ماده)

2ـ استفاده از امتیازات گمرکی منطقه پس از محصورسازی منطقه و تایید گمرک (تبصره ۲)

3ـ الزام دولت به تصویب طرح جامع منطقه آزاد و تعیین زمان (تبصره ۳)

4ـ محدودیت در اعطای امتیاز کالای همراه مسافر و تردد خودروهای خارجی (تبصره ۴ و ۵)

5ـ الزام به ارائه گزارش دوره‌ای از عملکرد مناطق (تبصره ۶)

اظهار نظر کلی در خصوص مصوبه کمیسیون اقتصادی

اصلاحات کمیسیون اقتصادی مجلس در مجموع لایحه دولت را ارتقا داده است و می‌تواند امکان بروز برخی از مشکلات در حوزه مناطق آزاد تجاری صنعتی را کاهش دهد. ولی با عنایت به وجود مسائل و نکات زیر، تصویب این لایحه مناسب ارزیابی نمی‌گردد:

1. مغایرت افزایش تعداد مناطق آزاد با سیاست‌های کلی ابلاغی بر اساس اعلام هیات عالی نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی

لوایح و طرح‌های اخیر با موضوع افزایش تعداد یا وسعت مناطق آزاد تجاری صنعتی، غالبا با اعلام مغایرت یا ابهام از سوی شورای محترم نگهبان و هیات عالی نظارت بر سیاست‌های کلی همراه بوده است. به عنوان مثال در لایحه ایجاد هشت منطقه آزاد تجاری - صنعتی، اصلاح محدوده دو منطقه آزاد تجاری - صنعتی و ایجاد سیزده منطقه ویژه اقتصادی که در متن نهایی ضوابطی مشابه ضوابط فوق در آن اضافه شده بود، هیات عالی نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی، در دو مرحله افزایش تعداد مناطق آزاد را مغایر سیاست‌های کلی اعلام نمود.[2] شورای نگهبان نیز ۴ مرتبه در خصوص تصویب لایحه مذکور، اعلام مغایرت نمود و نهایتا در تاریخ 1400/02/15 ایجاد ۷ منطقه آزاد به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. لذا به نظر می‌رسد با عنایت به عدم اصلاح مقررات و عملکرد مناطق آزاد منطبق با سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، افزایش تعداد این مناطق مغایر قانون اساسی و یا سیاست‌های کلی نظام تشخیص داده می‌شود.

در راستای مغایرت‌های اعلام شده از سوی هیات عالی نظارت، اصلاح ضوابط مناطق آزاد ناظر به ارائه هدفمند معافیت‌ها در راستای فعالیت‌های مندرج در بند ۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، ایجاد پلکانی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مبتنی بر عملکرد و شاخص‌های مثبت هر منطقه، کاهش وسعت مناطق آزاد، استقرار سامانه‌ها و کاهش امکان تخلف در مناطق آزاد می‌تواند بخش قابل توجهی از ایرادات هیات عالی نظارت را مرتفع نماید.

با این حال همانطور که اشاره شد رفع این ایرادات و پیشنهادات ذکر شده برای آن، که مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به تفصیل به آن پرداخته[3] ، در قالب قوانین ایجاد مناطق آزاد جدید نیست و نیازمند اصلاح قوانین مادر این حوزه مانند « قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران – مصوب ۱۳۷۲ -با اصلاحات بعدی» است.

بر همین اساس مجددا تأکید می‌شود که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با کلیات این لایحه و تصویب هرگونه منطقه‌ی آزاد جدید تا پیش از اصلاح قوانین مادر مخالف است. اما در صورت تأکید به تصویب لایحه از سوی مجلس محترم، تبصره‌های الحاقی کمیسیون اقتصادی، مثبت ارزیابی می‌شوند.

شایان ذکر است در صدر ماده واحده به وجود گزارش توجیهی ایجاد منطقه آزاد مذکور اشاره شده است لکن گزارشی در ادامه و پیوست قانون ارائه نشده است.

2. عدم راه‌اندازی مناطق قبلی

همانگونه که اشاره شد، در تاریخ 1400/02/15 ایجاد ۷ منطقه آزاد به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. علی‌رغم آنکه بیش از ۲ سال از تصویب مناطق جدید می‌گذرد، اما همچنان به دلیل عدم تخصیص بودجه مناسب جهت تکمیل امکانات اولیه، این مناطق اجرایی نشده‌اند. سایر مناطق آزاد فعال کشور نیز به دلیل عدم وجود منابع کافی، در تکمیل برخی از زیرساخت‌های اساسی خود ناتوان هستند که در گزارش‌های قبلی مرکز به آن اشاره شده است.[4] لذا با عنایت به منابع محدود دولت و عدم تامین امکانات سایر مناطق، به نظر می‌رسد مناطق جدید نیز با چالش مشابهی مواجه شوند.

3. امتیازات مشابه مناطق ویژه اقتصادی با مناطق آزاد

منطقه سرخس در حال حاضر منطقه ویژه اقتصادی است و مناطق آزاد و ویژه اقتصادی از حیث مزیت‌ها و مقررات صادرات، واردات (به جز خرده فروشی و کالای همراه مسافر)، اشتغال، تولید و مالیات بر ارزش افزوده تا حد زیادی مشابه یکدیگر هستند. واحدهای صنعتی و معدنی مناطق آزاد دارای معافیت مالیاتی 20 سال هستند[5] و در مناطق ویژه اقتصادی 5 تا 13 سال معافیت مالیاتی دارند[6] و در صورت استقرار در مناطق کمتر برخوردار از اشتغال، معافیت مالیاتی آن‌ها مشابه مناطق آزاد خواهد شد.[7] لذا این مقایسه نشان می‌دهد تبدیل منطقه ویژه به منطقه آزاد، مزیت قابل توجهی برای افزایش تولید و صادرات در منطقه ویژه اقتصادی ایجاد نخواهد نمود.[8] با عنایت به اصلاحات صورت گرفته توسط کمیسیون اقتصادی، مناطق جدید شباهت بیشتری به مناطق ویژه اقتصادی خواهند داشت.

4. اراضی و مدیریت منطقه

در حال حاضر یک بخش غیردولتی (آستان قدس رضوی) متولی اداره، تامین زیرساخت، بازاریابی و سایر امورات سازمان منطقه ویژه سرخس می‌باشد لکن مطابق مواد 5 و 6 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، این مناطق صرفاً توسط دولت اداره خواهد شد و اعضای هیات مدیره، مدیرعامل و رییس هیات مدیره توسط هیات وزیران تعیین می‌گردد. لذا اولاً انتقال مدیریت منطقه از بخش غیردولتی نسبتاً توانمند به بخش دولتی غیرتخصصی، مناسب ارزیابی نمی‌شود؛ ثانیاً انتقال مالکیت اراضی (مخصوصا اراضی وقف شده) به بخش دولتی نیز با ابهاماتی همراه خواهد بود.

5. بازگشت امتیازات

ایجاد محدودیت در واردات و عرضه کالای مسافری، از اصلاحات بسیار مهم و مناسب کمیسیون در متن لایحه محسوب می‌گردد؛ اما تجربه نشان می‌دهد در قانون ایجاد مناطق آزاد اروند، ‌ارس و انزلی در تاریخ 1382/06/02، ورود ‌کالای همراه مسافر از سه منطقه آزاد یادشده به‌سایر نقاط کشور به‌هر میزان ممنوع گردید؛ لکن پس از فشارهای مکرر، در قانون ایجاد یک منطقه آزاد تجاری ـ صنعتی و بیست و سه منطقه ویژه اقتصادی مورخ 1389/08/01 دولت مکلف به یکسان سازی مقررات مربوط به ورود کالای همراه مسافر از مناطق آزاد به سایر نقاط کشور گردید. از این رو ایجاد مناطق آزاد جدید در ابتدا به دلیل کاهش مقاومت‌ها با ممنوعیت کالای همراه مسافر همراه بوده ولی پس از تصویب، فشارها به منظور رفع این ممنوعیت افزایش خواهد یافت.

اظهار نظر در خصوص احکام

جمع‌بندی

با عنایت به مطالب فوق، ضمن مخالفت با کلیات لایحه دولت محترم، به دلیل آنکه مغایرت‌های هیأت عالی نظارت که سابقا برای لوایح افزایش تعداد یا وسعت مناطق آزاد ذکر شده بود، همچنان بر این لایحه نیز مترتب است، پیشنهاد می‌گردد تا دولت و مجلس محترم ابتدا اقدام به اصلاح قوانین مادر مرتبط با این حوزه نمایند و هر گونه لایحه‌ای برای افزایش مناطق آزاد منوط به انجام اصلاحات فوق باشد[10].

با این حال در صورت تصویب لایحه، تبصره‌های شش‌گانه می‌تواند برخی از چالش‌های مناطق آزاد جدید را کاهش دهد؛ لذا ضرورت دارد در صورت تصویب ماده واحده، تبصره‌های ذیل آن نیز به تصویب برسد.