گزارش حاضر به بررسی ریشهنگرانه چالشهای سیاستگذاری اجتماعی در حوزه مسکن و بحران حاکم بر آن میپردازد. نظر به ارزیابیهای موجود که بحران مسکن را حول محور کمبود مسکن صورتبندی کرده و توصیههای سیاستی متنوعی در زمینه تسهیل و رونق ساختوساز ارائه میکنند که بهدلیل همخوانی با منافع مجموعه ذینفعان و سازندگان و پیمانکاران فعال در بخش املاک و مستغلات، بهشدت نیز مورد استقبال و اجرا قرار گرفته است، لازم است ملاحظات اجتماعی غیرقابل اغماضی درباره این توصیههای سیاستی مدنظر سیاستگذاران قرار گیرد تا بر شدت بحران مسکن و بحرانهای اجتماعی مرتبط با آن افزوده نشود. افزون بر این، لازم است دلایل درونزای بحران مسکن که کاملاً ریشه در نظام سیاستگذاری شهری و مسکن کشور دارند، مورد واکاوی قرار گرفته تا در پرتو آن، بسترسازان و پیشرانهای بحران مسکن شناسایی شده و به مدد آن تمهیدات و اقدامات بحرانزدای جدید و کارآمدی بهدستور کار سیاستی آورده شود.
برمبنای چنین هدفی، ساختار گزارش حاضر معطوف به بازتعریف حداقلی از وضعیت بخش مسکن است. در بدو امر بازتعریف اجتماعی بحران مسکن با هدف برجستهسازی بحرانهای اجتماعی مرتبط با بحران مسکن، بهویژه «بحران نابرابری در فرصتهای زندگی»، صورت میگیرد و پیرو آن، بازشناسی عوامل بسترساز و پیشران بحران مسکن از منظر اجتماعی تقریر میشود. در این زمینه میتوان به چهار مسئله اساسی نظام سیاستگذاری مسکن اشاره کرد که هریک مؤلفههای خاص خود را دارند و در خلال گزارش مورد تحلیل قرار میگیرند. پیش از تشریح مسائل، لازم است در نظر داشته باشیم که مسئله نخست، خود دربردارنده سه مسئله دیگر است و با هدف سهولت در تشریح نظرگاه این گزارش بهصورت جداگانه بیان شدهاند.
1-1. «تأکید تکوجهی بحرانآفرین دولت بر مالکنشینگستری»، باعث شده که اقدامات دولت معطوف به مالکنشین کردن گروههایی باشد که با ملاحظات مالی دولت سازگار بوده و بیش از آنکه دولت خودش را با توان مالی خانوارهای کمدرآمد وفق دهد، این خانوارهای کمدرآمد بودهاند که چنین کاری کردهاند. افزون بر این، دولتها با تأکید تکوجهی بر سیاست مالکنشینی، از انواع دیگر سکونت خانوارها ازجمله مسکن استیجاری دولتی و سیاستهای بخش مسکن استیجاری خصوصی غافل شدهاند و این موضوع نهتنها امکان مالکنشین شدن برخی گروهها را تا حد غیرممکن کاهش داده، بلکه بحرانهای اجتماعی متفاوتی، ازجمله تعمیق نابرابریهای اجتماعی- مسکونی- فضایی، را بههمراه داشته است.
2-1. «استحاله مالکنشینگستری به مالکیتگستری» نیز از رهگذر سیاستهایی صورت گرفته که بهجای آنکه تکیه و تأکیدشان بر هدفمند کردن یارانههای مسکن و عدالتگستری نظام مالیاتستانی با هدف افزایش نرخ مالکنشینی خانوارها و ارجحیت دادن «ارزش مصرفی» مسکن به «ارزش مبادلهای» باشد، زمینه را برای مالکیت (چندین واحد مسکونی) بیشتر گروههای برخوردار هموارسازی کردهاند و در عمل بهدلیل بسترسازی برای «اعطای حقوق مکتسبه نامشروط و تبعیضآمیز»، «بحران کنترلناپذیری موجودی مسکن» (کاهش فزاینده کنترل دولت بر موجودی مسکن کشور) کشور را رقم زدهاند.
3-1. «هدفگیری بهلحاظ اجتماعی نامناسب یارانههای مسکن» پیرامون این موضوع است که بهدلیل تغییر گفتمان سیاستگذاری و ابداع زبان فنی جدید، از فرایندهای تصمیمگری حاکم بر بخش مسکن سیاستزدایی شده است. درواقع، در نظام مسکن فعلی کشور انواع و اقسام سیاستهای یارانهدهی مسکن مورد استفاده قرار میگیرد، اما بیش از آنکه معطوف به تأمین فراگیر و همهشمول و عدالتمحور مسکن و معطوف به «ساختوسازهایی»، بهمعنای دقیق کلمه باشند، هیچ نوعی از کنترل اجتماعی بر آنها مترتب نیست و بیش از آنکه نرخ مالکیت را در میان مسکناولیها افزایش دهند، منجر به افزایش چندمسکنی در میان گروههای برخوردار شده و بهصورت فزایندهای از کنترل دولتها بر موجودی مسکن شهرها کاسته است.
4-1. «خلأهای بنیادین قانونی در سپهر سیاستگذاری مسکن» اشاره به سهم بحرانآفرین دو موضوع «فقدان تعریف مسکن استطاعتپذیر» و «فقدان تعیین ماهیت واحدهای مسکونی در پروانههای ساختمانی» در بحران فعلی مسکن دارد. این دو موضوع رابطه همافزایی دارند و زمینه را برای «نامشخصی اهداف دولتها در اقدامات ملی» و «بحران کنترلناپذیری موجودی مسکن» فراهم ساختهاند. این زمینهسازی مبتنیبر ارجحیت دادن «حق بر مالکیت» به استیفای «حق زندگی»، حق نسبت به زندگی شایستهای که در اصول پُرشماری از قانون اساسی مورد تأکید قرار گرفته است.
5-1. در بحث «فقدان کلنگری و همهشمولی در زمینه تأمین مسکن» با توسل به مفهوم «گسیختگی سیاستی» به توصیف نقشآفرینیهای دوگانه دولتها، از یکسو و شوراهای اسلامی شهرها و شهرداریها، ازسوی دیگر، در شدتگیری بحران مسکن پرداخته شده است و با طرح پنج سؤال، تلاش شده تا فقدان همهشمولی مسکن در کشور نشان داده شود.
مقدمه
قیمت مسکن در کل کشور، بهویژه در کلانشهرها، طی بازه زمانی سالهای ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۲ رشدی ۱۰ برابری بهخود دیده و ضربآهنگ این افزایش بسیار سریعتر از افزایش درآمد خانوارهای دهکهای پایینی و میانی بوده است. خرید مسکن ملکی برای مسکناولیها (مستأجران و جوانان)، حتی خانوارهای پُردرآمد، دشوارتر از همیشه شده است. وضعیت در بخش مسکن استیجاری بهمراتب وخیمتر و پیچیدهتر است و خانوارهای مستأجر با جابهجایی و تخلیه اجباری روزافزونی روبرو شدهاند و یافتن واحد مسکونی استیجاریِ متناسب با درآمد خانوارها به بحرانی چندوجهی منجر شده است.
در چهار دهه گذشته ریشههای بحران مستمر و تشدیدشونده مسکن در کشور عمدتاً حول محور دو موضوع صورتبندی شده و هنوز هم میشود: عرضه ناکافی مسکن و زمین شهری (طبق همان علتیابی، بهدلیل کاهش حجم ساختوسازها، افزایش جمعیت و ترکیب جمعیتی کشور، رشد شتابان شهرنشینی و افزایش مهاجرت به کلانشهرها). تمهیدات و اقدامات دولت نیز در اکثر موارد دو وجه عمده داشته است: نخست، گسترش مالکنشینی بر مدار طرحهای کلان، اما کمدامنه دولت برای گروههای هدف (گروههایی که لزوماً جزو کمدرآمدترین گروههای اجتماعی نبودهاند و اکثراً کارمندان دولت و گروههای درآمدی میانی بهشمار رفتهاند) که اغلب تحت عنوان مسکن حمایتی مطرح شده و در فرایند اجرا وجه «حمایتی» آنها حذف شده است؛ دوم، چارهجوییهای بازارمدارانه بهمنظور تسهیل ساختوساز بیشتر بخش خصوصی و متعاقباً افزایش عرضه مسکن و ایجاد تناسب میان موجودی مسکن و پیشبینیهای جمعیتی (و نه نیازهای سکونتی انواع خانوارها). میان دولتها در مورد وجه اول تدابیر اتخاذی (بهرغم اینکه این اقدامات هم از منظر دربرگیری گروههای کمدرآمد و هم از منظر استمرار در اجرا کمینهگرا محسوب میشوند) هیچگاه همسویی و همگامی کاملی در میان نبوده، اما در مورد وجه دوم، توافق گسترده و خللناپذیری حاکم بوده و هر دولتی به سهم خود بر شدت استفاده از این تمهید سیاستی کوشیده است.
در این مقطع زمانی نیز بخش اعظمی از سیاستگذاران مسکن و اقتصاددانان با ریشهیابی خاصی از بحران مسکن اقدام به توصیههای سیاستی بازارمداری میکنند که نقش دولت در بخش مسکن را صرفاً به تسهیلگر اقدامات بخش خصوصی در عرصه ساختوساز تقلیل میدهد یا معتقدند دولت باید در زمینه تیراژ تولید مسکن مداخله حداکثری کند. در این بستر، بررسی کاهش و افزایش تعداد پروانههای ساختمانی (واحد تحلیلی که کاملاً در خدمت برداشتهای اشتباه از بخش مسکن است)، بهمنزله یگانه تبیینکننده بحران مسکن، دستاویز تحلیلگران بازار مسکن (نه بخش مسکن) شده و برمبنای آن، افزایش تعداد پروانههای ساختمانی به راهحل تردیدناپذیر حلوفصل بحران مسکن تبدیل شده است. به بیان دیگر، با سادهسازی بیش از حد علل بحران مسکن به معادلات عرضه و تقاضا، واقعیتهای بخش مسکن نادیده گرفته میشود و تأکید و تکیه سیاستگذاران صرفاً معطوف به افزایش عرضه مسکن شده و نزد سیاستگذاران، ملاحظاتی که حول محور نیازسنجی مسکونی (ازجمله گروههای هدف و توان مالی آنها، اندازه واحدهای مسکونی و مکان عرضه آن و قیمت نهایی واحدهای عرضهشده) و سیاستهای مکملِ «تسهیل عرضه مسکن» که مشخصاً حول محور استفاده بهینه اجتماعی از موجودی مسکن است (ازجمله اصلاح نظام مالیاتستانی از دارندگان املاک مسکونی و کنترل بخش استیجاری خصوصی با اهداف همهشمولی و عدالتگستری با ابزاری نظیر کنترل اجارهبها و بازتعریف حقوقی روابط موجر-مستأجر) محلی ندارد. باز به بیانی دیگر، با تکیه بر مدلهای اقتصادی ایستای عرضه مسکن، فرض بر این است که هرگونه ساختوسازی منجر به افزایش عرضه مسکن و کاهش قیمت آن (یا دستکم بهبود وضعیت بازار مسکن) میشود و پویاییهای بازار مسکن نادیده گرفته میشود، ازجمله زمانبندیهای سوداگرانه ساختوسازگران و مالکان که در قالب «احتکار زمین و مسکن» با هدف اختلال بیشتر در بازار پُرتورم مسکن کشور و بیشینهسازی سود صورت میگیرد. ازاینرو سالهاست که در تله سیاستی «عرضه کور» افتادهایم: عرضه واحدهای مسکونی نوساز که بخشی از آن لوکس و گرانقیمت است و از آن مهمتر، هیچ نسبتی با تغییرات جمعیتشناختی، توان مالی خانوارها و مکانیابی مناسب برای پاسخگویی جامعهمدار به نیازهای سکونتی ندارند و هیچ نوع کنترلی نیز برای عرضه آنها به بازار در کار نیست و در برخی از موارد به قیمت کاهش موجودی مسکن (از رهگذر تخریبهای سوداگرانه ساختمانهای موجود)، تولید میشوند.
اما اگر از منظر متفاوتی به بحران مسکن کشور و خاصبودگیهایش و نیز تمهیدات سیاستی معطوف به حلوفصل آن بنگریم، روشن میشود که روایت مسلط از بحران مسکن و شیوههای حلوفصل آن دچار کموکاستیهای بیشماری است که جز بحرانآفرینی گستردهتر و بحرانگستری بیشتر توقعی از آنها نمیرود. ارتباط تنگاتنگ میان توصیف و خوانش از نظام مسکن و بحران حاکم بر آن، از یکسو و ارائه راهکارهای سیاستی تحولآفرین برای هر دو مورد، ازسوی دیگر، برای درک رابطه میان مؤلفههای بحران و تمهیداتی پیشنهادی ضرورت دارد.
اینجاست که ضرورت ارائه تحلیل سیاستی از نظام مسکن کشور (بخش شهری) از دریچه سیاستگذاری عمومی و اجتماعی مطرح میشود، موضوعی که در تحلیلهای سیاستی رایج مغفول مانده است. بر این اساس بهدلیل فقدان نگاه اجتماعی به بحران مسکن و تبعات آن، در گزارش حاضر تلاش میشود از دریچه «وجوه ایجابی و سلبی سیاستگذاری مسکن»، سیاستها و ویژگیهای ساختاری بحرانآفرین و بحرانگستر موجود شناسایی شده و رویکردهای پشتیبان آنها نیز مورد واکاوی قرار گیرد.
استفاده از عبارت «دریچه قیمت» در عنوان این بخش، اشاره به دلالتهای سیاستی خاصی در مورد بخش مسکن کشور دارد. نخست، سیطره رویکرد تحلیل قیمتی در مورد تأمین مسکن نشانگر آن است که رویکرد دولتها نسبت به «دسترسی به مسکن مناسب برای همه خانوارهای ایرانی»، از نظر اصل سیویکم قانون اساسی که دسترسی به مسکن را بهمنزله «نیاز اجتماعی» (درواقع، حق دسترسی به مسکن) با صراحت کامل به رسمیت شناخته، فاصله گرفته و در استحالهای تاریخمند به «تقاضای مسکونی» که تابع توان مالی خانوارهاست، تغییر کرده است (در معنای «کالاییسازی مسکن» که در ادامه گزارش توضیح داده میشود). دوم، باید به رویکرد استطاعتپذیری مسکن (بهویژه با محوریت هزینه تأمین مسکن) نیز بر همین سیاق نگریست[1] و به بازارمداری (در تقابل با نیازمداری) حاکم بر آن واقف بود؛ هرچند که حتی همین رویکرد نیز در طرحهای کلان ملی تعریف حداقلی دارد و شوربختانه اصلاً جایی در بخش مسکن استیجاری خصوصی (یعنی آن بخش از موجودی مسکن که در مالکیت بخش خصوصی است) ندارد. اگر از این نظرگاه به بخش مسکن کشور بنگریم، دسترسی به مسکن هم در اقدامات بخش دولتی و هم در بخش مسکن خصوصی، به درجات گوناگون، خصلت «کالایی» بهخود گرفته است.
قیمتها: براساس گزارش مرکز آمار در زمستان سال 1400 متوسط قیمت خریدوفروش هر مترمربع زیربنای مسکونی معاملهشده از طریق بنگاههای معاملات ملکی در سطح کشور نسبت به فصل مشابه در سال 1399، 24/8 درصد افزایش قیمت داشته است. در همین بازه زمانی نیز متوسط مبلغ اجاره ماهیانه بهعلاوه 3 درصد ودیعه پرداختی برای اجاره یک مترمربع زیربنای مسکونی معامله شده از طریق بنگاههای معاملات ملکی در سطح کل کشور 60/9 درصد افزایش داشته است.
نکته حائز اهمیت این است که اعداد و ارقام پیشگفته میانگین کشوری است و میتوان انتظار داشت در برخی از نقاط مانند کلانشهرها این ارقام بالاتر باشند. برای مثال، براساس گزارش بانک مرکزی در زمستان سال 1400، متوسط قیمت خریدوفروش هر مترمربع زیربنای مسکونی معاملهشده از طریق بنگاههای معاملات ملکی در سطح پایتخت،[2] در دیماه نسبت به همین ماه در سال 1399، 20/3 درصد افزایش قیمت داشته است و این رقم در دو ماه بعدی فصل زمستان نیز بهترتیب 0/4 و 6/2 درصد نسبت به ماه قبل همان سال افزایش داشته است: به عبارتی 26/9 درصد افزایش در کل این فصل. در همین بازه زمانی نیز شاخص کرایه مسکن استیجاری در شهر تهران، صرفاً در دیماه نسبت به همین ماه در سال گذشته 50/7 درصد افزایش قیمت داشته است.
هرچند که این تصویر سالیانه بخشی از بحران را به برجسته میسازد، اما اگر تصویری از بازهای پنجساله از وضعیت مسکن در پایتخت کشور بهدست داده شود، گویاتر خواهد بود. طبق آمار منتشرشده بانک مرکزی، متوسط قیمت هر مترمربع واحد مسکونی در مناطق بیستودوگانه تهران، طی 5 سال یعنی از آذرماه سال 13۹6 تا آذرماه سال1401، از 5 میلیون و 88 هزار تومان به 48 میلیون و 73 هزار تومان رسیده است، رشدی در حدود 950 درصد. این درحالی است که حداقل دستمزد در این بازه زمانی در حدود 600 درصد افزایش داشته است: از 1/125/000 هزار تومان در سال 1396 به 6/725/000 در سال 1401. بر این اساس، میتوان مشاهده کرد که تناسبی میان افزایش قیمت مسکن و بهتبع آن، افزایش هزینهای تأمین مسکن استیجاری در بخش خصوصی (ودیعه مسکن و اجارهبها) برای مسکن اولیها و برای مستأجران، بهویژه گروههای کمدرآمد مستأجری وجود ندارد. در تصویری بلندمدتتر که در نمودار زیر به نمایش درآمده است، میتوان روند رشد صعودی متوسط قیمت فروش یک مترمربع زیربنای مسکونی در شهر تهران را مشاهده کرد که از حدود 3 میلیون 600 هزار تومان در زمستان سال 1392 به 36 میلیون و 700 هزار توامن در زمستان سال 1400 و در ادامه به 48 میلیون و 73 هزار تومان در آذرماه سال1401 رسیده است.
نمودار 1. متوسط قیمت فروش یک مترمربع زیربنای مسکونی در شهر تهران از زمستان سال 1392 تا زمستان سال 1400
منبع: مرکز آمار ایران، گزارش و تحلیل روند تغییرات قیمت مسکن در شهر تهران (1400-1392).
اگر تورم عمومی سال گذشته را نیز به این وضعیت مزید کنیم، بغرنجی وضعیت وضوح بیشتری پیدا میکند. طبق گزارش بانک مرکزی، تورم نقطه به نقطه بهمن ماه سال 1401 در مناطق شهری، 43/6 درصد بوده است. به عبارت دیگر، هزینهای که یک خانوار برای تهیه سبد مشخصی از کالا و خدمات در بهمنماه سال 1401 صرف کرده است، نسبت به هزینه تهیه همین سبد در بهمنماه سال 1400، حدود 43/6 درصد افزایش یافته است. طبق گزارش فقر مسکن، در سال 1398، در حدود 45 درصد از خانوارهای مناطق شهری به مسکن استطاعتپذیر (با این تعریف که هزینه آن بیش از 30 درصد کل هزینههای خانوار باشد) دسترسی نداشتهاند، رقمی که در تهران 79 درصد بوده است. البته باید در نظر داشت که این ارقام مربوط به بیش از سه سال قبل است. در این بازۀ زمانی در مهمترین شهر کشور، یعنی پایتخت، متوسط قیمت هر متر مربع از حدود 15 میلیون تومان در فروردینماه سال 1399 به حدود 48 میلیون تومان در آذرماه سال 1401 جهش داشته است.
افزون بر اینها، یکی از مهمترین خاصبودگیهای بخش مسکن استیجاری خصوصی کشور پدیده «ودیعه مسکن» است. ودیعه مسکن بهصورت عمومی بهعنوان ابزاری برای تضمین پرداخت اجارهبها و جبران خسارت وارد به واحد مسکونی از مستأجران استفاده میشود، اما در شرایط فعلی کشور ماهیت کاملاً متفاوتی پیدا کرده و ارتباط خود با منطق اولیه را از دست داده است. در این بستر، مستأجران کشور نهتنها دشواریهای پرداخت اجارهبها را تحمل میکنند، بلکه باید از پس «پسانداز معطوف به ودیعه مسکن» نیز برآیند تا بتوانند افزایشهای آتی آن را پوشش دهند. این موضوع ملاحظات چندگانهای را مطرح میسازد: نخست اینکه سالیانه از ارزش «ودیعه مسکن» به ضرر مستأجران کاسته میشود، بدون اینکه دولت هیچ نوعی از تهمیدات را برای جبران این ضرر و زیان در نظر گرفته باشد، برای مثال در برخی از شهرها، ازجمله شیکاگو، موجر موظف است ودیعه مسکن (با سقف دو برابر اجاره یک ماه) و سود مصوب آن را به مستأجر بازگرداند. دوم، «ودیعه مسکن» بیش از آنکه ودیعه مسکن (بدون حق دخل و تصرف در آن) باشد به عقد «قرضالحسنه» تحول یافته است و امکان هرگونه تصرفی در آن برای موجر به رسمیت شناخته شده است. سوم، موجران (یعنی مالکان حداقل دو واحد مسکونی) هم از محل افزایش اجارهبها سود میبرند و هم از افزایش ودیعه مسکن و هم از افزایش قیمت املاک مسکونیشان، و مستأجران از هر سه مورد بینصیب هستند و این موضوع تبعات نسلی و بیننسلی خاص خود را دارد. چهارم، هر نوع سیاستی که حول محور به رسمیتشناسی ماهیت فعلی «ودیعه مسکن» به نفع موجران باشد، صرفاً بر شدت نابرابریهای اجتماعی میافزاید. برای مثال، اینکه دولت «وام ودیعه مسکن» اعطا میکند (البته با دربرگیری حداقلی) به این معنا نیست که دولت به نفع مستأجران اقدامی انجام میدهد، بلکه به این معناست که دولت این پدیده را بهطور کامل به رسمیت شناخته و نسبت به تبعات اجتماعی آن بیتفاوت است و بهجای انتخاب نوعی «تنظیمگری در حمایت از مستأجران» به «اقدامات دوستدار موجران» روی آورده است. از جانب دیگر، دولت با اعطای وام ودیعه مسکن در قالب انتقال بدهی به مستأجران اقدام میکند و این امر نیز بر شدت نابرابریهای اجتماعی و فقرآفرینی میان مستأجران میافزاید. پنجم، هرگونه مقایسه استطاعتپذیری مسکن در ایران با کشورهای دیگر که اکثراً کنترل اجتماعی را بر ودیعه مسکن با چندین و چند ملاحظه دوستدار مستأجران ــ ازجمله تعیین مقادیر حداکثری نسبت به اجارهبها (اغلب بین 1 تا 3 ماه اجارهبها)، و نگهداری در حسابهای بانکی غیرقابل تصرف ازسوی موجران ــ برقرار ساختهاند، بیمعنا بهشمار میرود. نظر به این پنج ملاحظه، فشار اقتصادی مستأجران در زمینه هزینههای تأمین مسکن استیجاری در بازار مسکن استیجاری خصوصی در ایران (اجارهبها و ودیعه مسکن) ابعاد ناکاویده و بلندمدتی دارد که هم دشواریهای زندگی مستأجران را کمتر از حد جلوه میدهد و هم ضرورت بازنگریهای جامع در روابط حقوقی میان موجر و مستأجر را آشکار میسازد.
حق دسترسی شهروندان به مسکن در قانون اساسی کشور بهطور صریح مورد توجه بوده است:
در سیاستهای کلی مسکن مصوب سال 1389 (بندهای «۳» و «۴») نیز بر آن تأکید مجددی شده است. همسو با این نگرش، قوانین و مقررات پُرشماری (ازجمله قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب سال 1378) و برنامههای مختلفی از مقیاس کلان تا خُرد برای استیفای «حق دسترسی همگان به مسکن» مندرج در اصول پیشگفته قانون اساسی وضع شده و بر این حق تأکید کردهاند، اما با وجود این چشمانداز قانونی و مساعی معطوف به تحقق آن، تا جایگاه احقاق کامل حق شهروندان در زمینه دسترسی به مسکن راه زیادی مانده است. هرچند در مقطع فعلی بحران مسکن در کل کشور، بهویژه کلانشهرهای کشور ازجمله پایتخت، وجود دارد و همگان نیز به آن اذعان دارند، اما تعریف و تحدید دقیق آن با دشواریهای خاصی همراه است.
عبارت بحران مسکن دلالتهای عامی دارد که نه میان بازندگان و برندگان این بحران تمایز قائل میشود و نه مشخص میکند که حکومت باید از چه گروههایی در برابر این بحران حمایت کند. اگر از این چشمانداز درصدد تعریف بحران مسکن برآییم، بحران مسکن، بحرانی چندوجهی است که بهطور مستقیم اما به درجات گوناگون برای خانوارهای مالکنشین و افراد دارای چند مسکن (از موجران گرفته تا صاحبان املاک خالی) ثروتآفرین و ثروتگستر و منزلتبخش است و برای خانوارها و خانوادههای مستأجر فقرآفرین و فقرگستر و منزلتزدا. اگر از این منظر به بحران مسکن بنگریم، باید آن را بحرانی اجتماعی دانست که بهطور مشخص بر زندگی مستأجران حادث میشود؛ صرفنظر از اینکه این گروه نیز، همانند مالکان، همگن نبوده و بحران مسکن بهصورت نامتوازن بر زندگی گروههای درآمدی مختلف آنها تأثیر میگذارد و بیشترین آسیب را برای آسیبپذیرترین گروههای اجتماعی مستأجر بههمراه دارد.
درست است که هر دو گروه مالکان و مستأجران تحت تأثیر موجهای تورمی و افزایش هزینههای زندگی (سبد هزینه خانوار) هستند، اما این وضعیت تأثیر نامتوازنی بر وضعیت زندگی مالکنشینان و موجران و مالکان چندمسکنی، از یکسو و مستأجران، ازسوی دیگر، دارد و میان این دو گروه از چند جهت تفاوت وجود دارد که هرکدام بحرانی در بطن خود دارد:
اگر این تبعات اجتماعی را یکپارچه کنیم، به «بحرانِ بحرانها» میرسیم: بحران نابرابری در فرصتهای زندگی (میان دارندگان داراییهای مسکونی و محرومان از آن).[4]
لازم به یادآوری است که این بحران علل پیچیده و چندگانهای دارد که هریک ریشه در عقبنشینی دولتها از استیفای حقوق رفاهی مصرحه قانون اساسی در قبال شهروندان و کالاییسازی سپهرهای مختلف زندگی دارند. برای مثال، نظام مالیاتی کشور نهتنها بهدلیل سهم ناکافی مالیات در تأمین هزینههای عمومی، در خدمت توزیع درآمد و ثروت دروننسلی نیست، بلکه بهدلیل فقدان ملاحظات معطوف به «عدالت میاننسلی» که به عیانترین شکل در زمینه مالیات بر ارث (بهویژه مستغلات مسکونی، تجاری و اداری که برای وراث طبقه اول بهترتیب 7/5، 3 و 3 درصد است)[5] دیده میشود، کاملاً زمینه تسری «نابرابریها نسلی» به «نابرابریهای بیننسلی» را فراهم میکند، اما تأکید و تکیه گزارش حاضر صرفاً بر بحرانآفرینی و بحرانگستری نظام مسکن فعلی، از یکسو و نقشآفرینی سیاستگذاریهای سلبی و ایجابی حاکم بر آن، ازسوی دیگر، است.
سیاستگذاری مسکن مانند دیگر گونههای سیاستگذاری هم، وجهی ایجابی دارد و هم وجه سلبی. در گفتمان فعلی سیاستگذاری مسکن کشور وجه ایجابی سیاستگذاری اهمیت ویژهای یافته و براساس آن، صرفاً تمهیدات و اقدامهای جاری و پیشنهادی محل مناقشه هستند و وجوه سلبی سیاستگذاری مسکن (تمهیدات مرسوم کشورهای مختلف دنیا برای سیاستگذاری مسکن که در ایران بهطور جدی مورد استفاده قرار نمیگیرند و این انتخابهای سیاستی بهعنوان خرد تزلزلناپذیر جلوه میکنند) کنار گذاشته شده و مورد تحلیل قرار نمیگیرند. ازاینرو بازاندیشی توأمان وجوه ایجابی و سلبی سیاستگذاری مسکن کشور، نهتنها زمینه را برای درک درست و بسنده بحران مسکن و خاصبودگیهای آن فراهم میآورد، بلکه ضرورتی سیاستی بهشمار میرود که گریزناپذیر است، اما قبل از تشریح مسائل لازم است که در مورد روایت رایج از بحران مسکن و تمهیدات سیاستی ناظر بر حلوفصل آن توضیح مختصری ارائه شود.
بر پایه تحلیلهای اقتصادی از افزایش قیمتهای مسکن دلیل اصلی عدم تطابق عرضه و تقاضای مسکن متوجه محدودیتهایی میشود که از رهگذر تنظیمگریهای نظام برنامهریزی شهری (ازجمله تراکم و کاربریهای مجاز) بر عرضه مسکن اعمال میشود و بر این اساس، رفع موانع عرضه مسکن (به بیان تحلیلگران داخلی «تسهیل ساختوساز») معطوف به کاهش کنترل نوع استفاده از زمین، افزایش عرضه زمین، افزایش تراکمها برای توسعه درونی شهرها و آزادسازی قوانین ناظر بر ساختوسازها میشود تا پس از رفع موانع، بازار مسکن بتواند برمبنای افزایش عرضه به تعادل جدیدی برسد.
نظر به چنین روایتی، در این بخش به چهار مسئله مهم سپهر سیاستگذاری مسکن اشاره میشود که هریک به درجات و انحای گوناگون بسترساز و پیشران بحران مسکن فعلی کشور بهشمار میروند و هرکدام دارای وجوه ایجابی و سلبی خاص خود هستند، اما تاکنون توجه کافی را بهخود جلب نکردهاند:
درست است که این چهار مسئله درهمتنیدگیهای سیاستی تفکیکناپذیری دارند که میان نتایج و تبعات اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آنها همافزاییهای علّیتی پیچیدهای وجود دارد و بهانحای گوناگون و پیشروندهای بر شدت و حدت یکدیگر میافزایند، اما میتوان به ویژگیهای سیاستی خاصی اشاره کرد که بُنمایه اصلی هر مسئله را در سطح کلان آشکار میسازد و از همان منظر میتوان به مسائل خُردتر نیز پرداخت. افزون بر این، باید در نظر داشت که مسئله دوم، سوم و چهارم، درحقیقت وجوه دیگری از مسئله اول بهشمار میروند و بهدلیل اهمیت تبیینی بهصورت جداگانه مطرح شدهاند.
مسئله عقبنشینی دولت از تأمین فراگیر و همهشمول و عدالتمحور مسکن مشتمل بر مؤلفههای بحرانآفرینی میشود که درمجموع، داربست سیاستی عقبنشینی و محدودسازی چتر رفاهیِ مسکونی دولتی را بر پا میدارند، اما پیش از تشریح آنها بیان نکته سیاستی ریشهنگرانه مهمی لازم است.
هر کشوری «موجودی مسکن» مشخصی دارد که هر سال تعدادی واحد مسکونی از آن کاسته یا به آن افزوده میشود. مسئله اصلی سیاستگذاری مسکن این است که از موجودی مسکن هر کشور چگونه استفاده میشود؟ این موضوع نیز ضرورت انتخاب «نوع نقشآفرینی دولت» در این زمینه را مشخص میکند و این نوع نقشآفرینی نیز در قانون اساسی کشورها در قالب وظایف دولتها در زمینه «حقوق شهروندی» مشخص میشود. بر این اساس، عقبنشینی دولت بهصورت عام به این معناست که دولت بهجای آنکه تأمین مسکن را بهمنزله حق شهروندی به رسمیت شناخته و بدون هیچگونه تبعیضی برای همه شهروندان فراهم آورد، این «حق» را به «کالا» بدل ساخته و دسترسی و تخصیص آن را به فرایندهای بازاری عرضه و تقاضا وابسته کرده است که تحت عنوان «کالاییسازی» شناخته میشود.
موضوع عقبنشینی دولتها از تأمین مسکن دقیقاً در مورد این موضوع است که دولتها بهانحای گوناگون از تأمین مسکن فراگیر و همهشمول و عدالتمحور مسکن برای همه شهروندان عقب نشستهاند و نهتنها از جایگاه «احقاق حقوق» مندرج در قانون اساسی فاصله دارند، بلکه هر سال فاصلهشان بیشتر هم میشود، اما تحلیل اینکه چگونه این اتفاق میافتد و مصادیق آن کدام است؟ پیچیدگیهای گوناگونی دارد، زیرا هیچ دولتی نهتنها بهطور واضح منکر «حق دسترسی به مسکن مناسب» نشده است، بلکه مدعی است که تمهیدات و اقدامات پرشماری را نیز به میان آورده تا این حق را استیفا کند، اما تحلیل سیاستی تمهیدات و اقدامات دولتها نشان میدهد که نقشآفرینیهای دولتها در بخش مسکن نوعی عقبنشینی بهشمار میرود، زیرا در یک تصویر کلی، دسترسی خانوارها به مسکن مناسب بیش از پیش به توان مالی آنها در بازار مسکن وابسته شده و اقدامات دولتها برای تأمین مسکن خانوارها (در قالب طرحهای ملی) نیز با توجه به توان مالی آنهاست و بخشی اعظمی از فعالیتها نیز در قالب انتقال بدهی مسکونی به خانوارها (در قالب وام خرید مسکن و وام تأمین ودیعه مسکن) صورت میگیرد (که یکی از اشکال مالیسازی مسکن[6] است) و بر بخش مسکن استیجاری خصوصی[7] نیز حداقلیترین تنظیمگریهای رفاهمدار اعمال میشود و دولتها هیچ وظیفهای در قبال مستأجران بخش استیجاری خصوصی نه برای خود ایجاد کردهاند و نه میخواهند ایجاد کنند و در هر دوره در گفتمان «فقدان نهادهای اجارهداری حرفهای»[8] و تلاش برای ایجاد آن متوقف ماندهاند. گذشته از این وجوه کاملاً شناختهشده، عقبنشینی دولت وجوه دیگری دارد که کمتر شناختهشده هستند، اما تأثیرات اجتماعی ویرانگری بر جامعه داشتهاند و شناخت آنها میتواند گام مهمی در راستای سیاستگذاری اجتماعی فراگیر و همهشمول و عدالتمحور بهشمار رود.
اگر از دریچه وجوه ایجابی سیاستگذاری مسکن بنگریم، در دوره پس از انقلاب نظام حکمرانی کشور تمهیدات و اقدامهای چندگانهای را در دستور کار قرار داده تا هدف اصلی اعلامشده سیاستگذاری مسکن را که همانا اشاعه «مالکنشینی» یا «دسترسی همه خانوارها به مسکن ملکی» است، محقق سازد، اما این رویکرد پس از چهار دهه تلاش و تکاپو، نتایج رضایتبخشی بههمراه نداشته و سهم مالکنشینی از کل موجودی مسکن رو به کاهش و سهم اجارهنشینی از کل موجودی مسکن رو به افزایش داشته است. طبق اطلاعات سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1395، سهم مالکنشینی در مناطق شهری 56/57 درصد در سال 1390 به 54/52 درصد در سال 1395 کاهش داشته و سهم اجارهنشینی در مناطق شهری از 33/18 درصد در سال 1390 به 36/70 درصد در سال 1395 افزایش یافته است. نرخ اجارهنشینی در پایتخت، طبق گفته معاون شهرسازی و معماری شهردار تهران، در سال 1401 در حدود 43 درصد که این رقم در برخی گزارشها تا 50 درصد نیز ذکر شده است.
این ناکامی سیاستی دلایل متنوعی دارد که برخی به ویژگی خاص نظام سیاستگذاری مسکن باز میگردد که آن را «گسیختگی سیاستی» مینامیم (وجه ساختاری سیاستگذاری مسکن)،[9] برخی دیگر به تمهیداتی ارتباط دارد که دولتهای مختلف برای تحقق افزایش نرخ دسترسی به مسکن ملکی بهکار بستهاند (وجه ایجابی سیاستگذاری) و برخی دیگر به تدابیری مربوط است که دولتهای مختلف به درجات گوناگون، اما همسو از بهکار بستن آنها دوری جستهاند (وجه سلبی سیاستگذاری مسکن). نکته حائز اهمیت این است که برای بررسی ساختار نظام سیاستگذاری مسکن لازم است، برخلاف ارزیابیهای مرسوم که صرفاً بر وجه ایجابی تمرکز دارند، نتایج و تبعات وجوه ایجابی و سلبی بهصورت توأمان صورت گیرد.
در ابتدا لازم است به موضوعی درخور توجه اشاره شود. برخی از سیاستگذاران عمومی و مسکن با خوانشی خاص از ثبات سکونتی و فروکاستن کامل آن به «مالکنشینی»، بنیانی را برای توجیه مساعی مالکنشینگسترانه دولت در نظر میگیرند و برخی از آنها، در این سطح متوقف نمانده و با توسل به همین دیدگاه به انکار اصلیترین سیاستهای تأمین مسکن شناختهشده کشورها، ازجمله مسکن استیجاری دولتی/اجتماعی،[10] کنترل اجاره، کمکهزینه مکفی و بلاعوض مسکن[11] به مستأجران و گروههای کمدرآمد میپردازند.
نکته اول این است که چنین نظر شایع و مسلطی، ارتباط مستقیم میان میل افراد به مالکیت یک خانه را با منافع اقتصادی حاصل از مالکیت و متعاقباً ارتباط وثیق میان منافع اقتصادی و ساختار سیاسی-حقوقی مالکیت در هر کشور، ازجمله ایران، در نظر نمیگیرند. مسلم است مستأجرانی که در نظام مسکنی زندگی میکنند که از حداقل ثبات سکونتی (بهمعنای موسع کلمه) برخوردار هستند، میل وصفناپذیری به مالکنشینی دارند، اما این امر بیش از آنکه اهمیت و اصالت سیاستگذارانه گسترش مالکنشینی را نشان دهد، از یک طرف نشانگر آن است که انواع دیگر سکونت (ازجمله در بخش استیجاری خصوصی) از حداقل امنیت و ثبات سکونتی برخوردار هستند و از طرف دیگر، نشان میدهد که انواع دیگری از سکونت (ازجمله استیجاری خصوصی تنظیمشده در قالب مسکن اجتماعی و مسکن استیجاری دولتی) که هم ثبات سکونتی و هم هزینههای متناسب با درآمد خانوارهای کمدرآمد دارند، در موجودی مسکن کشور سهمی ندارد. هر دو مورد نیز بهصورت توأمان اهمیت و ضرورت چرخشهای تحولآفرین دولت در زمینه تأمین امنیت و ثبات سکونتیِ دیگر اشکال سکونت و امکان دسترسی خانوارها به آنها را باز مینمایاند.
نکته دوم این است که با عقبنشینی گسترده دولتها در زمینه تأمین خدمات رفاهی و درشت بافتتر کردن تورهای ایمنی اجتماعی و سیاستهای ریاضتی، دولتها مساعی گستردهای بهعمل آوردهاند تا با ایجاد مالکیتهای فردی، وابستگی افراد جامعه به خدمات رفاهی دولتها را بکاهند، رویکردی که نتیجه آن گسترش لجامگسیخته نابرابری در ثروت و درآمد کشورها و بحرانهای اجتماعی متعاقب آن، ازجمله کاهش همبستگی اجتماعی و بحران جمعیتی، شده است.
اما صرفنظر از این نکات برونگفتمانی و با فرض پذیرفتنی بودن رویکرد «مالکنشینگستری» و اتخاذ رویکرد ارزیابی درونگفتمانی، میتوان به کاستیهای ویژهای در تدابیر و تمهیدات دولتها در این زمینه اشاره کرد.
در مورد ناکامی سیاستی دولتها در افزایش نرخ مالکنشینی میتوان دو موضوع را مدنظر قرار داد. نخست اینکه بخشی از اقدامات دولتها در این زمینه، ازجمله مسکن مهر و نهضت ملی مسکن، بهجای آنکه دهکهای درآمدی پایینی را هدف بگیرند، بخش محدودی از دهکهای درآمدی میانی را هدفگذاری کردهاند. به بیان دیگر، این برنامهها معطوف به نابرخوردارترین گروههای اجتماعی نبوده است، چرا که نهتنها آورده مالی طلبشده از متقاضیان نسبتی به وضعیت مالی گروههای کمدرآمد ندارد، بلکه «حجم بدهی منتقلشده به خانوارها» و نیز «مقدار و نحوه بازپرداخت وامهای اعطایی» فراتر از توان مالی این خانوارهاست، اما برخی خانوارهای کمدرآمد به هر قیمتی کوشیدهاند به هر نحوی خود را طرحهای ملی وفق داده و خانهدار شوند. گذشته از این موضوع، این اقدامات ملی وضعیت مالی گروههای هدف را نیز در دوران «مشارکت و انتظار» (دوران پیشپرداختهای لازم و انتظار برای تحویل گرفتن واحد مسکونی) بهمراتب بدتر میسازند. در نظر بگیرید که بخش زیادی از متقاضیان (که در زمان ثبت نام مستأجر هستند) باید تا زمان تحویل واحد مسکونی خود، هم از پس هزینههای جاری زندگی و تأمین مسکن خود که در قالب تأمین «ودیعه مسکن و اجارهبها» است، برآیند و هم بتوانند آوردههای مالی لازم (که مبالغ اعلامی آن علیالحساب بوده و امکان افزایش آن وجود دارد) برای شرکت در این نهضت را تأمین کنند، امری که برای بخش اعظمی از خانوارها بسیار دشوار تا سرحد ناممکن است و نتیجهای جز کاهش کیفیت زندگی و افزایش بدهیهای آنها ندارد، بگذریم از اینکه در هر «ایستگاه مالی»، متقاضیانی (خانوار/خانوادههایی) هستند که از قطار نهضت ملی مسکن پیاده میشوند.
اما چرا این چنین است؟ زیرا بسیاری از خانوارهای متقاضی، مستأجرانی هستند که مجبور میشوند برای تأمین پیشپرداختهای لازم به برخی راهکارها و یا ترکیبی از آنها، توسل جویند که بهصورت فزایندهای وضعیت عمومی زندگی آنها را بدتر میسازد، برای مثال:
روشن است که راهکارهایی از این دست هزینههای جاری خانوار را، به روشهای متنوعی ازجمله «اقساط بازپرداخت تسهیلات گرانقیمت» و «اجارهبهای بهشدت افزایشیافته»، بیش از پیش بالا میبرند.
موضوع مهم دوم این است که دولتها در خلال خود اهتمام برای افزایش مالکنشینی میتوانستند هم برای افزایش، یا دستکم حفظ، امکان خانهدار شدن مسکناولیها (چه در قالب اقدام شخصی چه در قالب برنامههای آتی دولت) و هم برای تأمین مسکن خانوارهای دیگری که در هر دوره، ذیل چتر برنامههای مسکنِ در دست اجرا قرار نمیگرفتهاند، تدابیر مکملی را بهکار ببندند تا بهصورت توأمان به اقتضائات عدالتمحورانه سیاست رسمی اعلامی خود پایبند مانده باشند و در راستای استیفای حق مسکن مصرحه قانون اساسی حرکت کنند: ساخت مسکن استیجاری دولتی؛ اعطای حق مسکن مکفیِ بلاعوض به مستأجران کمدرآمد؛ ایجاد کنترل بر روی بخش مسکن استیجاری خصوصی برای افزایش امکان دسترسی به مسکن استیجاری استطاعتپذیر؛ اعمال تنظیمگریهای رفاهمدار و کنترل افزایش اجارهبها و ودیعه مسکن؛ بازتعریف ودیعه مسکن در حمایت از مستأجران؛ افزایش امنیت و ثبات سکونتی مستأجران از رهگذر تعیین حداقل زمان دوره استیجار (مثلاً 3 سال)، حق تمدید قرارداد استیجاری برای مستأجران، تمدید خودکار قراردادهای استیجاری و دشوارتر کردن تخلیه دلبخواهی مستأجران.
این تدابیر به کاربسته نشده یا کمتر استفادهشده همان وجه سلبی سیاستگذاری مسکن (یک وجه از امری چندوجهی) است که دولتها یا با انتخابهای سیاستی آگاهانه یا از روی تغافل و تساهل سیاستی آنها را بهکار نبستهاند. اهمیت این تمهیدات اکنون (سال 1401) مشخص میشود که بخش زیادی از مستأجران و جوانان نهتنها دیگر خودشان توان مالی خرید مسکن ملکی (مالکنشینی) را حتی در دورههای انتظار طولانیمدت ندارند، بلکه اقدامات دولت نیز برای تحقق این امر بیش از پیش پُرهزینهتر و به همین دلیل کمدامنهتر و کمشمولتر شده است.
مسئله فقط این نیست که دولتها در افزایش نرخ «مالکنشینی» ناکام ماندهاند، بلکه مسئله دیگر این است که سیاستگذاری در بخش مسکن منجر به افزایش ناموجه سهم مالکیت در میان برخی گروههای اجتماعی از کل موجودی مسکن و بهتبع آن افزایش نابرابریهای اجتماعی دولتآفرین شده است. اهمیت این موضوع در سیاستگذاری مسکن آن است که این امر ریشه اصلی «بحران کنترلناپذیری موجودی مسکن کشور» است که در بخش «مسئله تبعیض مسکونی ساختاری نهفته در نظام مدیریت و برنامهریزی شهری» تشریح شده است. همانطور که پیشتر بر پایه اطلاعات سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال 1395 ذکر شد، سهم مالکنشینی در مناطق شهری، از 56/57 درصد در سال 1390 به 54/52 درصد در سال 1395 کاهش داشته و سهم اجارهنشینی در مناطق شهری، از 33/18 درصد در سال 1390 به 36/70 درصد در سال 1395 افزایش یافته است. باید در نظر داشت که در همین بازه زمانی به موجودی مسکن کل کشور در مناطق شهری بیش از 2 و نیم میلیون واحد مسکونی افزوده شده، اما سهم مالکنشینی از کل موجودی مسکن شهری 2/02 درصد کاهش و سهم اجارهنشینی 3/52 درصد افزایش داشته است. درست است که مقدار مطلق مالکنشینی در این دوره در حدود 1 میلیون واحد مسکونی افزایش داشته، اما در حدود 1/46 میلیون واحد مسکونی نیز به مالکیتِ مالکان موجود اضافه شده که خود را در ظاهر سکونت اسیتجاری نشان میدهد.
برای پیشبرد بحث حاضر در ابتدا لازم است به روشهای افزودنشدن واحدهای مسکونی به موجودی مسکن شهری اشاره شود. دو مجرای اصلی در این زمینه وجود دارد. یکی اقدامات دولت در قالب طرحهای کلان ملی و دستگاههای اجرایی آن و دیگری، طرحهای شهری و اصلاحات اعمالی بر آنها. درست است که تمام این اقدامات از مجرای شهرداریهای کشور پروانه ساختمانی دریافت میکنند، اما ماهیت یکسانی ندارند. در گروه اول، در اکثر موارد ساختوسازهای جدیدی بر روی زمینهای بایر شهری صورت میگیرد که استطاعتپذیری مسکن تا حدودی دیده شده است، اما در گروه دوم، واحدهای مسکونی از طریق پهنهبندی[13] و بازپهنهبندیهای[14] مرسوم طرحهای شهری بر مالکیتِ مالکان قبلی افزوده میشود و استطاعتپذیری استفاده از آنها (چه برای خرید به قصد مالکنشینی چه برای اجارهنشینی) اصلاً و ابداً محلی ندارد و تماماً با نرخ بازار عرضه میشوند.
بحث اصلی این است که یکی از جلوههای عقبنشینی دولت از تأمین فراگیر و همهشمول و عدالتمحور مسکن را میتوان در این موضوع مشاهده کرد که بهجای آنکه خروجی تمهیدات و اقدامات دولت افزایش سهم مطلق و نسبی مالکنشینی از موجودی مسکن باشد، منجر به افزایش سهم مطلق و نسبی مالکیت (افراد چندمسکنی) شده است. این موضوع چند مؤلفه مهم دارد: نخست، بهجای آنکه مساعی دولت در زمینه مالیاتستانی معطوف به پُرهزینه و کمصرفه کردن خرید و فروش سوداگرانه املاک مسکونی (بهجز مالکنشینی) باشد تا هم عدالت دروننسلی و هم میاننسلی را گسترش دهد، نظام مالیاتستانی کاملاً در خدمت دارندگان داراییهای مسکونی است، در این معنا که بدون آنکه فشار مالیاتی خاصی را معطوف به استفاده مصرفی از موجودی مسکن کشور کند، سرمایهگذاری در این بخش را نسبت به تعهدات مالیاتی مؤدیان مستغلاتی، مقرون به صرفه کرده است. برای مثال، در مورد مالیاتستانی مبتنیبر «عدالت مسکونی» میتوان به «مالیات بر خانههای خالی» اشاره کرد. این قانون بهرغم اغراق در اهمیت تقنینی آن، تقریباً در کمینهگراترین حالت ممکن وضع شده است. نخست، مقدار مالیات وضعشده هیچ نسبتی با واقعیتهای بخش مسکن، ازجمله ارزش پیشرونده املاک بهدلیل تورم و تبعات اجتماعی «بحران استفادههای ضداجتماعی از موجودی مسکن» ندارد. برای مثال، مالیات بر 3 واحد مسکونی نوساز[15] 100 متری با اجارهبهای سالیانه 49، 99 و 300 میلیون،[16] در سال اول حدوداً برابر است با 33، 89 و 337 میلیون تومان. نزدیک بودن این ارقام در نظر اول کارآمدی و عادلانهبودن مالیات وضع شده را به ذهن متبادر میکند، اما ماجرای دیگری در میان است، اگر ارزش این 3 واحد مسکونی در ابتدای سال بهترتیب 5، 10 و 15 میلیارد تومان باشد و مالکان آنها درصدد باشند تا بنابر انتظارات تورمی از محل فروش واحد مسکونی سود بیشتری بهدست آورند[17] و با اجارهداری از ارزش ملک خود نکاهند (یا به اصطلاح بازیگران صنعت مستغلات، واحد مسکونی «کلیدنخورده» باقی بماند تا ارزشمندتر از املاک مشابه باشد) و اگر تورم نقطه به نقطه متوسط قیمت یک متر مربع زیربنای واحد مسکونی معاملهشده از طریق بنگاههای معاملات ملکی شهر تهران در آذرماه سال 1401 را در نظر داشته باشیم (در حدود 47/5 درصد)، ارزش واحد مسکونی آنها حدوداً به 7/37، 14/75 و 22/12 میلیارد تومان[18] شده است. یعنی بهترتیب حدوداً 72، 53 و 21 برابر «مالیات وضعشده»، عایدی سرمایه نسبت به مالیات متعلقه به واحد مسکونی نصیب مالکان این واحدهای مسکونی شده است، امری که مقرونبهصرفگی «تمکین مالیاتی» بهجای «عرضه واحد مسکونی به بازار» را محرز میدارد. نکته مهم دیگر مبلغ این مابهتفاوت است که بهترتیب 2/37، 4/75 و 7/12 میلیارد تومان است و نشان میدهد که هر چقدر ارزش ملک بیشتر باشد، تمکین مالیاتی توجیه اقتصادی قویتری نزد سوداگران دارد و قانونگذاران در سطح قانوننویسی کاملاً به خطا رفتهاند.
دوم، باید در نظر داشت که «مالک یا مالکان پنج یا کمتر از پنج واحد مسکونی خالی» در دید قانونگذار به دلایل نامعلومی تفاوتی ندارند. افزون بر این، هیچ تفاوتی در زمینه اینکه واحد مسکونی در کدامیک از مناطق شهری و با چه سطحی از بحران مسکن، از موجودی مسکن کسر میشود (احتکار شده است) وجود ندارد، به بیان دیگر قانون نسبت به مکانمندی و زمانمندی سوداگری بیتفاوت است.
سوم و از همه مهمتر، تمهیدات نهایی این قانون از افزایش تصاعدی مالیات دریافتی فراتر نمیرود و در آستانه افزایش مالیاتی متوقف میماند که حتی از نظر حساب و کتاب رقمی (صرفنظر از ملاحظات اجرایی) بازدارندگی خاصی ندارد و صرفاً «خالی گذاشتن ملک با پرداخت مالیات» را کاملاً مشروع کرده و «پناهگاه سوداگری» ایجاد میکند. خلاصه آنکه، احتکار مسکن که میتواند و باید براساس بحرانآفرینیهای اجتماعی، سیاسی و جمعیتی منتج از آن در سطح کشور، با یکپارچهسازی فوری سامانههای مرتبط (سامانه سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، سامانه ملی املاک و اسکان کشور، سامانه زیرساختها و توسعه شهری) هم بهلحاظ اجرایی و هم بهلحاظ قانونی تقویت شود، در سطح نوعی مالیاتستانی غیرمنطقی (از منظر اهداف اعلامی آن) و ناکارآمد متوقف مانده است.
موضوع دیگر مربوط به آن بخش از یارانههای مسکن است که از مجرای شهرداریهای کشور در قالب تخفیف و بخشودگی و تفاوتگذاری مالیاتی به ساختوسازهایی تعلق میگیرد که نه برای مالکنشینان (از نوع مسکناولی) و نه برای اجارهنشینان، هیچ نظارتی برای عرضه نهایی آنها در سطحی کمتر از زیر قیمت بازار صورت نمیگیرد. درواقع، دولت از مجرای شهرداریهای کشور به هرگونه ساختوسازی (ازجمله پنتهاوسهای چندصدمتری) یارانه اعطا میکند و بهجای آنکه اهتمام بر هدفمند کردن یارانههای مسکن هم برای افزایش نرخ مالکنشینی میان مسکناولیها و هم به موازات آن، برای حمایت از تأمین مسکن استیجاری متناسب با توان مالی خانوارهای کمدرآمد و با درآمد متوسط (با دو هدف تأمین مسکن و هموارسازی دوره انتقال به مالکنشینی میان این گروهها) باشد، مستمراً از یارانههای مسکن برای افزایش نرخ مالکیت در میان مالکان موجود بهرهبرداری میشود (برای توضیح بیشتر به بخش بعدی مراجعه کنید).
یارانههای مسکن در کشور از دو مجرای برنامههای دولت (ازجمله واگذاری زمین ارزانقیمت یا رایگان به سازندگان و اشخاص حقیقی و وامهای یارانهدار) و اقدامات شهرداریهای کشور (ازجمله هزینههای صدور پروانههای ساختمانی، تخلفات ساختمانی و بخشودگیهای مالی) صورت میگیرد. یارانههای اعطایی بسته به تنوع موضوعی، اهداف اجتماعی اعلامی خاصی را دنبال میکنند، اما در مواردی نهتنها در زمینه تحقق اهداف اعلامی کارآمد بهشمار نمیروند، بلکه از مسیر تحقق اهداف به دور بوده و حتی نتایج و تبعات اجتماعی وارونهای بههمراه دارند.
برای درک یارانههای اعطایی شهرداریهای کشور در حوزه مسکن، قانونگذاری و تمهیدات مدیریت شهری پایتخت کشور تصویر کاملی بهدست میدهد. باید در نظر داشت که یارانههای اعطایی در حوزه مسکن با اتکا به «گفتمان ظاهراً بیطرفانه مدیریتی»، حول محور موضوعاتی صورتبندی میشوند که میتوان آن را «مسکنزدایی از سیاستگذاری مسکن» نامید؛ فرایندی که در خلال آن سیاستگذاریهایی که مستقیماً بر «ویژگیهای موجودی مسکن شهرها» تأثیر میگذارند و درواقع بخشی از سیاستگذاری مسکن کشور بهشمار میروند، بهگونههای بازنمایی میشوند که نسبت خود با «توسعه نابرابریآفرین و نابرابریگستر شهری» را پنهان سازند. برای مثال، «ساختوساز» بهطور کامل جای «تأمین مسکن» را گرفته و «پاداش و جایزه خوشحسابی» و «بخشش و پرداخت اقساطی مطالبات حوزه شهرسازی» جای «تخفیفات و بخشودگی مالیاتی هدفمند» نشسته است. یک مثال از میان قلمفرساییهای نشریات فعال در حوزه مسکن و یک مثال از ادبیات سیاستی اسناد مدیریت شهری به درک و قبول این بحث کمک شایانی خواهد کرد.
مثال اول؛ یکی از روزنامههای صبح کشور در 19 بهمنماه امسال ذیل عنوان «چالش سرمایهگذاران مسکن در مناطق مصرفی»[19] در مورد چالشی در منطقه 5 تهران چنین مرقوم داشته است:
خریداران سرمایهای این منطقه با چالش عدم تأمین بخشی از بهای ملک خریداریشده از مسیر بازار اجاره مواجه شدهاند. در شرایطی که بهدنبال استمرار جهش قیمت در بازار مسکن، وزن عمده خرید از بازار مسکن منطقه ۵ شهر تهران را که مصرفیترین، پرتقاضاترین و پرمعاملهترین منطقه پایتخت محسوب میشود، خریدهای سرمایهای تشکیل میدهد، برخی از این سرمایهگذارها اخیراً با مشکل عدم پذیرش رهن کامل پیشنهادی آنها ازسوی مستأجرها و درنتیجه چالش تأمین مالی بخشی از بهای ملک از این مسیر روبرو هستند.[20]
بازگویی این پاراگراف به زبان «سیاستگذاری مسکن جامعهمدار» چنین میشود:
بهدلیل افزایش تقاضای سوداگرانه برای موجودی مسکن منطقه 5 شهر تهران و بهدلیل فقدان تمهیدات و اقدامات جدی دولت برای مبارزه با سوداگریهای مسکونی و بهدلیل فقدان تنظیمگریهای معطوف به حمایت از ثبات سکونتی مستأجران و کاهش هزینههای تأمین مسکن استیجاری (اجارهبها و ودیعه مسکن) و بهدلیل تغییر ماهیت «ودیعه مسکن» به «عقد قرضالحسنه» که امکان هرگونه دخل و تصرفی در آن را برای موجران فراهم میکند و دولت نیز هیچگونه تنظیمگری (ازجمله جبران ارزش کاهشی مبلغ دریافتی در قالب پرداخت سود دوره استفاده ازسوی موجر به مستأجر یا تعیین قدرالسهم مستأجران در مشارکت اقتصادی با خریداران متقاضی رهن کامل) در این زمینه به اجرا نگذاشته است، سوداگران بخش مسکن این امکان را یافتهاند تا هزینههای سوداگری خود را بر زندگی خانوارهای مستأجر ساکن در منطقه 5 آوار کنند، امری که سبب شده وضعیت سکونتی مستأجران منطقه 5 بهدلیل هزینههای غیرقابل پرداخت بیش از همیشه ناامن و رنجآور شود و بیم آن میرود که کل این منطقه دچار جابهجاییهای گسترده مستأجران، اعیاننشینسازی و تخلیهسازیهای قانونی و غیرقانونی و طرد اجتماعی شده و این مسائل هم به مناطق دیگر شهر تسری یابد و هم به مسائل دیگر اجتماعی، ازجمله بحران همبستگی اجتماعی و فقرآفرینی شهری و فقر چندبُعدی دامن زند. در ضمن مشخص نیست که چرا دولت از برخی تمهیدات ریشهنگرانه نظیر «ممنوعیت خرید و فروش سوداگرانه مسکن» در این منطقه و مناطق مشابه بهره نمیبرد.
روشن است که استفاده از عبارتهای «خریدهای سرمایهای»، «چالش تأمین مالی خرید سرمایهای» بهجای «سوداگریهای مسکونی» و «چالشها و فرصتهای سوداگریهای مسکونی» نوعی تغییر گفتمان محسوب میشود که مابهازای فرهنگی چند دهه عقبنشینی دولت از تأمین فراگیر و همهشمول و عدالتمحور مسکن و «کالاییسازی لجامگسیخته» بخش مسکن است و «مقصرانگاری مستأجران مخالف رهن کامل مسکن استیجاری» بهعنوان موانع «رونق بازار مسکن و معاملات حاکم بر آن» نیز عیانترین شکل تنش حاکم بر بخش مسکن میان دارندگان داراییهای مسکونی و نابرخورداران از آن، بهطور عام و میان مستأجران و سوداگران و موجران بهطور خاص، است.
مثال دوم در مورد یکی از مصوبات شورای اسلامی شهر تهران است: چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیونهای داخلی مناطق مصوب 1399/03/11 در ماده (۲) این مصوبه آمده:
حدود اختیارات کمیسیون داخلی مناطق، بررسی و تصمیمگیری درخصوص درخواستهای واصله در حوزه نظارت فنی، تثبیت و صدورگواهیهای ساختمانی براساس ضوابط و مقررات طرح تفصیلی ملاک عمل شهر تهران، موارد ذیل و سایر مصوبات شورای اسلامی شهر تهران و مقررات ملی ساختمان است.
3-1. افزایش مساحت بنا بدون افزایش طبقه ضمن رعایت حقوق مجاورین، حداکثر تا پنج درصد (5%) مساحت کل زیربنای ناخالص پروانه و حداکثر تا (500) متر مربع در کل زیربنا بهعنوان رواداری در اجرا.[21]
طبق این مصوبه، شورای اسلامی شهر مجوز رسمی نادیدهانگاری تخلفات ساختوساز را به شهرداریهای مناطق 22گانه شهر تهران تفویض میکند، اما با چه عنوانی؟ رواداری در اجرا. درواقع، همانطور که در ادامه این بخش بدان پرداخته میشود، این نوع سیاستگذاری که سیاستگذاری مسکن بهشمار میرود و نوعی یارانه مسکن از جنس بخشودگی را به متخلفان ارزانی میدارد، با ادبیات تقنینی تقریر میشود که نمونه شفاف «مسکنزدایی از سیاستگذاری مسکن» بهشمار میرود.
این «گسیختگی واژگانی» در سپهر سیاستگذاری مسکن ریشه در «گسیختگی سیاستی» دارد که در بخش «فقدان کلنگری و همهشمولی در زمینه تأمین مسکن» بدان اشاره شد، اما چرا این موضوع اهمیت دارد؟ زیرا فرایند «مسکنزدایی از سیاستگذاری مسکن» سبب شده تا ابزارهای شناختهشده سیاستگذاری مسکن، مانند یارانههای مسکن (ازجمله بخشودگی و تخفیفهای مالیاتی و عوارضی)، صرفاً با تغییر نام نهتنها در راستای تأمین مسکنِ فراگیر و همهشمول و ارزانقیمت و متناسب با درآمد خانوارها مورد استفاده قرار نگیرند، بلکه ابزاری باشند در دست شهرداریهای کشور تا به «مالکان موجود» حقوق مالکانه مضاعفی را ارزانی دارند که هیچ نوعی از کنترل اجتماعی مسکونی بر آن مترتب نیست و مضاف بر آن، هم به بحران مسکن و هم به بحرانهای اجتماعی دیگر، ازجمله نابرابریهای اجتماعی و کاهش همبستگی و کاهش اختلاط اجتماعی، دامن میزنند.
محض نمونه میتوانیم به بررسی یکی از مصوبات شورای اسلامی شهر تهران در زمینه سیاستگذاری مسکن، اما با نامی کاملاً متفاوت بپردازیم: مصوبه نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران (مصوب 1397/05/30)، طبق تبصره «۳» اصلاحی (مصوب 1401/08/15) این مصوبه:
درصورتی که مؤدی تمایل داشته باشد کل مبلغ بدهی[22] خود را بهصورت نقدی و یک جا پرداخت نماید از زمان لازمالاجرا شدن این مصوبه مشمول پاداش و جایزه خوش حسابی بهشرح جدول ذیل میگردد. پاداش و جایزه خوشحسابی مذکور از بیستویکم (21) اسفندماه سال 1401 برابر با مصوبه قبلی (ابلاغی به شماره 160/2617/30298 مورخ 1398/10/28) محاسبه و اعمال خواهد شد.
در جدول ارائهشده در این مصوبه آمده:
جدول ۱. پاداش و جایزه خوشحسابی
|
بازه زمانی پرداخت عوارض |
درصد پاداش خوشحسابی |
|||
|
تا ده میلیارد ریال |
از ده میلیارد و یک ریال تا دویست و پنجاه میلیارد ریال |
از دویست و پنجاه میلیارد و یک ریال تا پانصد میلیارد ریال |
بیش از پانصد میلیارد ریال |
|
|
از تاریخ 20 آبانماه تا 20 آذرماه سال 1401 |
40 |
38 |
36 |
34 |
|
از 21 آذرماه تا 20 دیماه سال 1401 |
35 |
33/25 |
5/31 |
29/75 |
|
از 21 دیماه تا 20 بهمنماه سال 1401 |
30 |
28/5 |
27 |
25/5 |
|
از 21 بهمنماه تا 20 اسفندماه سال 1401 |
25 |
23/75 |
5/22 |
21/25 |
مأخذ: تبصره «۳» اصلاحی (مصوب 1401/08/15) مصوبه نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران (مصوب 1397/05/30)
به این دو مثال توجه کنید. اگر مؤدی در حدود 900 میلیون تومان به شهرداری بدهی داشته باشد و از تاریخ 20آبانماه تا 20 آذرماه سال 1401، اقدام به پرداخت نقدی این بدهی کرده باشد، از تخفیفی در حدود 360 میلیون تومان برخوردار شده است و اگر مؤدی در حدود 60 میلیارد به شهرداری بدهی داشته باشد و از تاریخ 20آبانماه تا 20آذرماه سال 1401، اقدام به پرداخت نقدی این بدهی کرده باشد، از تخفیفی بیش از 20 میلیارد تومان برخوردار شده است. درواقع، هرچقدر بدهی مؤدی سنگینتر باشد (یعنی از ساختوسازگران درشتدانه بازار بهشمار میرود)، قانونگذار، بهدلیل عدم استفاده از سادهترین تمهید سیاستی در زمینه تخفیف یعنی تعیین سقف برای تخفیفهای اعطایی، نسبت به آنها سخاوتمندتر است، اما سؤال این است که این سخاوتمندی که جزء «هزینههای مالیاتی» بودجه شهرداری بهعنوان یک نهاد عمومی غیردولتی بهشمار میرود، چه تعهداتی برای برخورداران از آن ایجاد میکند؟ پاسخ روشن است. اینگونه از بذل و بخششهای یک نهاد عمومی هیچ تعهد اجتماعی- مسکونی در مورد استفاده از واحدهای مسکونی مرتبط با تخفیفها برای برخورداران از آنها ایجاد نمیکند.
طبق گزارش عملکرد ارائهشده شهرداری تهران درباره این موضوع به شورای شهر تهران، در بازه زمانی اول یعنی از تاریخ 20آبانماه تا 20آذرماه سال 1401، در حدود 2725 میلیارد تومان «پاداش و جایزه خوشحسابی» (درواقع، یارانه مسکن بهلحاظ اجتماعی بیهدف) به مؤدیان (درواقع مالکان و ساختوسازگران) اعطا شده است. برای درک اهمیت این رقم میتوان آن را با اعتبارات موضوع «قانون استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته» در قانون بودجه سال 1401 کل کشور مقایسه کرد که 2800 میلیارد تومان بوده است[23] یا با بودجه 3015 میلیارد تومانی سه برنامه کمک به تأمین سرانه دانشآموزی (1129 میلیارد تومان)، حمایت و ارتقای پوشش تحصیلی مناطق محروم (1656 میلیارد تومان) و کیفیتبخشی به فعالیتهای آموزشی و پرورشی و توسعه عدالت آموزشی (230 میلیارد تومان) در سال 1400 در سند بودجه کل کشور (امیدی، 1401).
این مصوبه آینه تمامعیار فرایند «مسکنزدایی از سیاستگذاری مسکن» است؛ هم به این دلیل که وصول مطالبات شهرداری تهران را بر ملاحظات اجتماعی سیاستگذاری مسکن مرجح میدارد، هم به این دلیل که هیچ حساسیتی نسبت تمایز میان به دریافتکنندگان اینگونه تخفیفها ندارد، هم به این دلیل که هیچ نسبتی با هدفگیری تأمین مسکن استطاعتپذیر چه برای مالکنشینان (از نوع مسکناولی) چه برای اجارهنشینان ندارد، هم به این دلیل که در آن هیچگونه تفاوتی میان خروجی مسکونی (ویژگیهای واحدهای مسکونی ازجمله اندازه، کیفیت و محل ساخت) فعالیتهای دریافتکنندگان مدنظر نیست، هم به این دلیل که حجم غیرقابل تصوری از حقوق مالکانه غیرمجاز را برای مالکان موجود به حقوق مکتسبه و مجاز بدل میکند (درواقع ثروت مستغلاتی هنگفتی را میان «برخورداران» توزیع میکند)، و هم به این دلیل که هر آنچه میتوان درهم آمیخت تا امکان بهرهبری حداکثری سوداگران مستغلاتی را فراهم آورد، درهم آمیخته است (طبق مادهواحده آن مطالبات ناشی از عوارض مرتبط با حوزه شهرسازی و صدور پروانه مشتمل بر زیربنا، مازاد تراکم (در حد مجاز)، تفکیک اراضی و ساختمانی، تغییر کاربری و کاربرد، پذیره، بالکن و پیشآمدگی، حق تشرف و ارزش بهینه ناشی از اجرای طرحهای عمرانی و توسعه شهری را شامل میشود).
نکته مهمی که نباید مغفول بماند این است که بسترسازی چنین تصمیمی در یکی از قوانین بالادستی صورت گرفته است: قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب سال 1394)، بند «۳» ماده (59) این قانون مدنظر است، اما متن کل این ماده این قانون اشعار داشته:
شهرداریها مکلفند حداکثر تا یک هفته پس از پرداخت نقدی یا تعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض بهصورت نسیه نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمان متقاضی اقدام نمایند.
درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداریها ممنوع است.
پرداخت صد درصد (۱۰۰%) عوارض بهصورت نقد شامل درصد تخفیفی خواهد بود که به تصویب شورای اسلامی شهر میرسد. در پرداخت عوارض بهصورت نسیه (قسطی و یا یکجا) نیز به میزانی که به تصویب شورای اسلامی شهر میرسد حداکثر تا نرخ مصوب شورای پول و اعتبار به مبلغ عوارض اضافه میشود.
شهرداریها مکلفند در صورت عدم اجرای طرح با کاربری مورد نیاز دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری تا پایان مهلت قانونی، بدون نیاز به موافقت دستگاه اجرایی ذیربط با تقاضای مالک خصوصی یا تعاونی با پرداخت عوارض و بهای خدمات قانونی طبق قوانین و مقررات مربوطه پروانه صادر کنند.
صرفنظر از ساختار آشفته و اختلاط موضوعی ناموجه این ماده و عدم تناسب مفاد آن با عنوان قانون، این ماده نمونه عیان و برجسته «مسکنزدایی از سیاستگذاری مسکن» است. به بیان دیگر، در این ماده تکلیف قانونی مشخصی برعهده شهرداریهای کشور گذاشته میشود که هیچ نسبتی با سیاستگذاری مسکن و ملاحظات اجتماعی حاکم بر آن ندارد و بهدلیل تفسیربردار بودن و کلی بودن، بسترساز تصمیمگیریهای دیگری میشود که همسو با گام تقنینیِ بهلحاظ اجتماعی بیهدف اول، از تخفیفهای مالیاتی بدون در نظر گرفتن هیچ نوعی از ملاحظه مسکونی جامعهمدار بهرهبرداری میکند و ازسوی دیگر، بدون شک بستر ایجاد سودهای بادآورده بیشتر برای گروههای برخوردار صنعت مستغلات خواهد بود و بستر شدتگیری بحرانهای اجتماعی-مسکونی برای عامه مردم، خصوصا مستأجران و گروههای آسیپپذیر آنها.
جلوه دیگری از تبعات اعطای یارانههای بیهدف و تبعیضآمیز دولت در مشخصات عمده موجودی مسکن کشور خود را نشان میدهد. طبق یکی از اسناد پشتیبان برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، متوسط سطح زیربنای ناخالص واحدهای مسکونی عرضه شده جدید از 124 مترمربع در سال 1385 به 135 مترمربع در سال 1393 رسیده بوده، رقمی که طبق آمار رسمی بانک مرکزی، در سال 1400 به 160 مترمربع رسیده است. این موضوع در پایتخت وضعیتی بدتری دارد. طبق آمارنامه شهرداری تهران، در سال 1397 در حدود 65 درصد از واحدهای مسکونی منتج از پروانههای ساختمانی، بالای 150 مترمربع مساحت داشتهاند و از این 65 درصد نیز 61 درصد بالای 220 مترمربع مساحت داشتهاند. به بیان دیگر، 40 درصد از کل واحدهای مسکونی بیش از 220 مترمربع مساحت داشتهاند. نکته مهم این است که 220 متر حداقل متراژ این گروه است. نظر به کاهش توان مالی خانوارها، توقع بر آن است که الگوی عرضه مسکن متناسب با این تغییرات جمعیتی به سمت عرضه واحدهای مسکونی کوچکتر حرکت کرده باشد، اما چنین اتفاقی نیفتاده است. با اذعان به چندعلّیتی بودن این عدم تطابق، میتوان اعطای یارانههای مسکن بیهدف (نسبت به تقاضای مصرفی و تأمین مسکن همهشمول و زیر نرخ بازار) به ساختوسازگران را یکی از علل این عدم تطابق برشمرد.
خلاصه آنکه، اینگونه یارانهدهیها، که نمونههای بیشماری دارد، نشان میدهد که بخش اعظمی از یارانههای مسکن اعطایی شهرداریهای کشور نهتنها بهلحاظ اجتماعی-مسکونی کاملاً بیهدف هستند، بلکه بهنوعی کاملاً ضداجتماعی بهشمار میروند و به بحرانهای اجتماعی دامن میزنند.
از میان خلأهای قانونی پرشمار کشور در زمینه سیاستگذاری مسکن، دو مورد وجود دارد که هریک به صور مختلف در سیاستگذاری مسکن خلل ایجاد کرده و به مجموعهای از ناکارآمدیها و بیعدالتیهای مسکونی دامن زدهاند. باید در نظر داشته باشیم که فقدان چنین قوانینی به سهم خود به ظهور انواع خاصی از سیاستگذاری مسکن که در این گزارش مورد توجه بوده (ازجمله اهداف نامشخص طرحهای ملی مسکن از نظر همهشمولی) انجامیده است و ازسوی دیگر و باز هم به سهم خود، مانع از آن شده که اصلاحات مورد نیاز برای شکلگیری نظام تأمین مسکن فراگیر و همهشمول و عدالتمحور حتی «به دستور کار سیاستی» آورده شود. ازاینرو، دو موضوعی که در ادامه مطرح میشوند، بهنوعی مکمل سیاستی و همافزای یکدیگر محسوب میشوند. به بیان موجز، تعریف دقیقی از مسکن استطاعتپذیر به صحنه سیاستگذاری مسکن کشور آورده نمیشود، زیرا کنترل خاصی در زمینه استفاده اجتماعی از موجودی کشور وجود ندارد و استفاده از واحدهای مسکونی تماماً به اراده مالکان وابسته است. از طرف دیگر، چون نوع استفاده از موجودی مسکن بهلحاظ قانونی در اختیار مالکان است، تعریف مسکن استطاعتپذیر معنای محصلی ندارد، زیرا به محض ارائه تعریف باید آن را بهکار بست که عملاً امکان آن وجود ندارد. بیان این نکته نیز ضرورت دارد که چنین وضعیتی نیاز به داربست حکمرانانه خاصی دارد که در عمل، فقدان اراده دولتها برای تأمین فراگیر و همهشمول و عدالتمحور مسکن است که درواقع، ارجحیت دادن «حق بر مالکیت» بر استیفای «حق دسترسی به مسکن» بهشمار میرود، حق مسکنی که در اصول پرشماری از قانون اساسی مورد تأکید قرار گرفته است.
یکی از خلأهای قانونی بنیادین در زمینه سیاستگذاری مسکن، تعریف «مسکن استطاعتپذیر» است. در بسیاری از کشورها تعریف مشخص استطاعتپذیری مسکن ستون فقرات سیاستگذاری مسکن است و بهطور معمول برمبنای هزینه تأمین مسکن «ملکی» یا «استیجاری» صورت میگیرد (موراد دیگر: سنجههای نسبت قیمت مسکن به درآمد، هزینه مسکن به درآمد، بیش از حد توان بودن هزینههای تأمین مسکن و درآمد باقیمانده پس از پرداخت هزینههای مسکن). این تعریف مشخص میکند که خانوار مالکنشینی که درحال بازپرداخت اقساط وام مسکن است یا مستأجری که اجارهبها پرداخت میکند، چه سهمی از درآمد قابل تصرف خود را صَرف این موارد میکند. ارائه تعریف مشخصی از استطاعتپذیری مسکن و نیز ارائه سنجه قابلاتکا برای ارزیابی نتایج مسکونیِ تمهیدات و اقدامات دولت و بخش خصوصی یکی از ضرورتهای سیاستگذاری مسکن است که میتواند برای سنجش اینکه استطاعتپذیری موجودی مسکن شهرهای هر کشور با توجه به گروههای درآمدی چگونه است مورد استفاده قرار گیرد.
در فقدان چنین تعریفی از استطاعتپذیری مسکن و دیگر الزامات سیاستگذاری مسکن همهشمول ــ ازجمله تعیین میانه/میانگین درآمدی برای مناطق شهری، گروهبندیهای درآمدی با توجه به میانه/میانگین درآمدی همان منطقه شهری و عرضه مسکن متناسب با این گروهبندی درآمدی در سراسر هر منطقه شهری ــ بهطور کامل مشخص نیست که تمهیدات و اقدامات دولتی معطوف به چه گروه درآمدی در هر منطقه شهری کشور است، امری که سبب شده بسیاری از اقدامات تأمین مسکن دولتها بیش از آنکه معطوف به دهکهای درآمدی پایینی باشد، معطوف به دهکهای درآمدی میانی و حتی بالایی باشد.
این موضوع سویه بحرانآفرین جدیتری در زمینه ساختوسازهایی دارد که از مجرای شهرداریهای کشور صورت میگیرند. در فقدان تعریف مشخصی از استطاعتپذیری مسکن که بر کل موجودی مسکن حاکم باشد و خروجی ساختوسازهای جدید را نیز زیر چتر سیاستی خود بگیرد، ما بهمعنای دقیق کلمه فقط با «ساختوساز» در بخش مسکن مواجه هستیم نهنوعی از سیاستگذاری مسکن که دلمشغول تأمین مسکن برای عموم شهروندان باشد، چه برسد به دلمشغولی نسبت بهدسترسی خانوارهای کمدرآمد به مسکن، زیرا اساساً هیچ نوعی از هدفگذاری اجتماعی بر آن حاکم نیست. اگر از این منظر به ساختوسازهای مرسوم بنگریم و در نیز داشته باشیم که بسیاری از تحلیلگران چاره بحران مسکن را افزایش حداکثری ساختوسازهای مسکونی میدانند که بخشی از ترجمان خود را در انجام هر اقدامی برای افزایش تعداد پروانههای صادرشده شهرداریها بازیافته است. روشن است که عرضه مسکن جدید به بهبود وضعیت بخش مسکن کمک میکند، اما چندین و چند اما و اگر در مورد عرضه مسکن جدید وجود دارد تا بتوان امیدی به اثربخشی آن داشت که یکی از آنها استطاعتپذیری واحدهای مسکونی نوساز برای گروههای درآمدی مختلف، چه مسکن اولیها چه مستأجران است و یک مورد مهم دیگر جلوگیری از احتکار واحدهای مسکونی نوساز ازسوی مالکان است.
یکی از خلأهای قانونی بحرانآفرین حوزه سیاستگذاری مسکن که بسترساز انواع و اقسام ناکارآمدیها، سوداگریها و فسادهای چندلایه حاکم بر شهرداریهای کشور شده است، «فقدان تعیین تکلیف ماهیت واحدهای مسکونی مندرج در پروانههای ساختمانی» است، موضوعی که هرچند کوچک و کماهمیت مینماید، اما حقوق غیرقابلکنترلی آفریده است که تأثیر آن در هرگوشه از نظام مسکن کشور دیده میشود. ناگفته نماند که موضوع بسیار مهمی زمینه این موضوع را فراهم کرده است: نظام حقوقی- قانونی پشتیبان «حق بر مالکیت» و عدم فقدان استفاده حکومت از ظرفیتهای قانونی تحدیدکننده «حق بر مالکیت» با هدف استیفای «حق بر زندگی» که در اصول پرشماری از قانون اساسی مورد تأکید قرار گرفته است. به بیان ساده، در فرایند صدور پروانه ساختمانی، ازجمله پروانه «ساختمان» و «تخریب و نوسازی»، مشخص نیست که بناست مالک یا مالکان، از واحدهای مسکونی ساختمان به چه نحوی استفاده کنند؟ آیا قرار است مالکنشین شوند یا بهعنوان مسکن دوم یا به بیان کلیتر بهمنزله سرمایهگذاری از آن استفاده خواهند کرد که پس از پایان ساختوساز در مهلت قانونی مقررشده به فروش خواهند رساند و از همه مهمتر، آیا قرار است کل واحدهای مسکونی ساختمان یا بخشی از آن بهعنوان مسکن استیجاری (با نرخ بازار یا بهصورت به موجودی مسکن استیجاری شهرها) اضافه شود؟
عدم تعیین تکلیف در باب نوع استفاده از واحدهای مسکونی از چند جهت بحرانآفرین و بحرانگستر بوده است: نخست، در بستری که ماهیت واحدهای مسکونی معیّن نیست و در بستری که شهرداریهای کشور از انواع یارانههای مسکن در قالب تخفیفها و بخششهای مالی بهمنزله بستههای محرک ساختوساز استفاده میکنند، نظام سیاستگذاری مسکن در سطح محلی دچار نوعی «یارانهدهیِ بهلحاظ اجتماعی بیهدف» شده است که نهتنها کمکی به بهبود وضعیت مسکن نخواهند کرد، بلکه در بسیاری از موارد ضداجتماعی تلقی میشوند؛ هم به این دلیل که به ساختمانهایی یارانهای تعلق میگیرد که هیچگونه تعهدی اجتماعی برای مالک/مالکان واحدهای مسکونی آنها ایجاد نمیکند؛ هم به این دلیل که از بودجه عمومی برای افزایش نرخ مالکیت مسکن (از رهگذر افزایش تراکمها) در میان گروههای اجتماعی استفاده میشود که در اکثر موارد «مسکن اولی» بهشمار نمیروند؛ هم به این دلیل که به تولید واحدهای مسکونی منجر میشود که در پی پاسخگویی به نیازهای سکونتی بخش اعظمی از جمعیت شهرها (عمدتاً مسکن اولیها و مستأجران) نیستند و صرفاً الزامات حداکثرسازی سود سرمایهگذاران را دنبال میکنند و هم به این دلیل که باعث میشوند بسیاری از واحدهای مسکونی که در گذر زمان استطاعتپذیر شدهاند (بهدلیل افزایش سن ساختمان و استهلاک) در قالب پروانههای نوسازی و تخریب (درحالی که بخشی از آنها حتی با معیارهای مرسوم کلنگی نیز قلمداد نمیشوند) بهصورت کامل نوسازی شده و با قیمت بازار عرضه شوند، امری که پیشران اصلی اعیاننشینیسازیهای لجامگسیخته دولت/شهرداریمحور بهشمار میرود.
دوم، در بستری که ماهیت واحدهای مسکونی معیّن نیست و در بستری که مالکان واحدهای مسکونی از این حق مالکانه نیز برخوردار هستند که به هر گونهای از واحدهای مسکونی استفاده نمایند و در بستری که چارچوب حقوقی-قانونی موجود میان حقوق مالکانه «شخص مالکنشین» و «شخص دارای چندده واحد مسکونی» تمایز جامعهمدار و عدالتگستری قائل نمیشود و در بستری که حقوق مالکانه مسکن ملکی اشخاص به مسکن دوم و سوم و چندم آنها بیهیچ کموکاستی تسری یافته است و در بستری که بسازو بفروشان بهدلیل ارتباطات فسادآلود با بدنه شهرداری توانایی تغییر الزامات ساختوساز هر پلاکی از شهر را دارند، نمیتوان توقعی جز این داشت که انواع سوداگریهای شهری (ازجمله تغییر کاربریهای شهری از مسکونی به هر کاربری سودرسان دیگری و تغییر پهنهبندیهای مسکونی) و فسادهای نظاممند درون پیکره مدیریت شهری در شهرهای کشور رایج نباشد و به سهم خود بحرانهای اجتماعی-مسکونی (ازجمله نابرابریهای اقتصادی-اجتماعی، اعیاننشینسازیهای گسترده، جداسازیهای اجتماعی، طرد اجتماعی، بیخانمانی و جابجاییهای اجباری) نیافریند و دستکم به آنها دامن نزند.
سوم؛ در بستری که ماهیت واحدهای مسکونی تعیین و تحدید نمیشود، «موجودی مسکن کشور» بهجای آنکه بسته به پیشبینیهای جمعیتی مندرج در طرح های کلان ملی و نیازسنجیهای مسکونی آنها گسترش یافته و مدیریت شود و در خدمت تحقق اهداف اجتماعی باشد، در گرو الزامات سرمایهگذاریهای بخش خصوصی (سرمایهگذاریهایی که در اکثر موارد سوداگرانه و ضداجتماعی بهشمار میروند) و پاسداشت بحرانزا و ناموجه حقوق مالکانه افراد (که هر دولتی در راستای تحقق اهداف کلان اجتماعی خود آن را تحدید و بازتعریف میکند)[24] است.
در مبحث «هدفگیری بهلحاظ اجتماعی نامناسب یارانههای مسکن» به گسیختگی سیاستی در حوزه مسکن اشاره شد و در این بخش پیش از پرداختن به فقدان کلنگری و همهشمولی لازم است تا این موضوع تشریح شود. گسیختگی سیاستی دو بُعد مهم دارد: بُعد نخست به فقدان کلنگری در بستههای سیاستگذاری مسکن دولتها نظر دارد. در طی چند دهه گذشته، مساعی دولتها تماماً (بهجز چند مورد محدود) بر مدار «مالکنشینگستری» سامان یافته و سیاستهای مکمل در زمینه «انواع دیگر سکونت خانوارها» (ازجمله تأمین مسکن همهشمول از رهگذر مسکن استیجاری دولتی/اجتماعی و خصوصیِ تنظیمشده) که تعریفکننده چتر رفاهی مسکونی دولتها بهشمار میروند، بهطور جدی مورد توجه قرار نگرفته است.
بُعد دیگر مرتبط با نقشآفرینی دوگانه دولت در زمینه سیاستگذاری مسکن در سطح ملی و در سطح شهری است که زمینه را برای نوع خاصی از نقشآفرینیها «تقنینی» شورای اسلامی شهرها و «اجرایی» شهرداریهای کشور فراهم ساخته است. دولت (در معنای عام آن) در بسیاری از فرایندهای تصمیمگیری شهری مرتبط با مسکن، به شیوههای گوناگون حضور تصمیمگیرانه دارد و بیان اینکه مدیریت شهری شهرهای کشور بحرانآفرینی میکنند، بهمعنای عدم حضور دولت در فرایند تصمیمگیری نیست، بلکه بیان این موضوع است که بهدلیل «عقبنشینی دولت از تأمین مسکن همهشمول و عدالتمحور» و متعاقباً مقرراتزداییها و مقرراتگذاریهای هم سو با این رویکرد، میان نقشآفرینیهای دولت در زمینه سیاستهای تأمین مسکن جاری خود (ازجمله نهضت ملی مسکن)، از یکسو و نقشآفرینی در سیاستگذاریهای مسکن شهرها که از رهگذر شهرداریهای کشور مدیریت میشوند، ازسوی دیگر، تفاوت ماهیتی وجود دارد: نقشآفرینی اول برای بخشی از گروههای دارای درآمد کم و متوسط، رفاهمدار و عدالتمحور است (دستکم در لسان سیاستگذاران)، اما نقشآفرینی دوم، نهتنها صرفاً برای دارندگان داراییهای مسکونی رفاهآور و ثروتگستر است (کاملاً در عمل سیاستگذاران)، بلکه درمجموع به ضرر گروههای نابرخوردار بوده و نسبت به هر نوع کنترل اجتماعی مسکنمداری بر موجودی مسکن و توسعههای آتی آن بیتفاوت است.
اگر از این دریچه به موضوع بنگریم، این واقعیت عیان میشود که با حضور همهجانبه دولت در سیاستگذاریهای جاری شهرهای کشور در زمینه مسکن، «حیاط خلوت سیاستگذارانهای» شکل گرفته که درواقع بهصورت مستمر درحال سیاستگذاری بحرانآفرین و بحرانگستر مسکن است، اما با گفتمانی که نهتنها برای دولت و مجموعه مدیریتی شهرهای کشور مسئولیتی در قبال حلوفصل بحران مسکن ایجاد نمیکند، بلکه نقشآفرینیهای آنها در زمینه ایجاد و گسترش و تعمیق بحران مسکن را نیز کاملاً انکار میکند.
حال که به دو بُعد مهم «گسیختگی سیاستی» یعنی فقدان کلنگری در بستههای سیاستگذاری مسکن دولتها و نقشآفرینی دوگانه دولت در زمینه سیاستگذاری مسکن در سطح ملی و در سطح شهری میتوان موضوع همهشمولی را مورد واکاوی قرار داد. موضوعات پرشماری را میتوان در مورد همهشمولی مطرح کرد که در مورد ویژگیهای واحدهای مسکونی نوساز بهعنوان خروجی نظام مسکن فعلی است که در قالب 5 سؤال صورتبندی شده است:
سؤال نخست: مالکیت واحدهای مسکونی نوساز در اختیار کیست؟
بهجز بخشی از موجودی جدید مسکن کشور که از رهگذر اقدامات دولتهای وقت (ازجمله مسکن مهر و نهضت ملی مسکن) بهعنوان مسکن ملکی در اختیار افراد واجد شرایط، بهویژه مسکن اولیها، قرار میگیرد، بخش اعظمی از واحدهای مسکونی نوساز یا در قالب (باز) پهنهبندیهای طرحهای شهری یا به مالکان فعلی تعلق میگیرد یا شریکان مالی- اجرایی آنها در فرایند ساختوسازهای مسکونی و دولت هیچ سهمی نه در مالکیت واحدهای نوساز اعطایی خود دارد و نه هیچ نوعی از کنترل را در زمینه تعیین نوع استفاده از آنها.
سؤال دوم: چند درصد از واحدهای مسکونی نوساز استیجاری هستند؟
همانطور که در مبحث «خلأهای قانونی در سپهر سیاستگذاری مسکن» ذکر شد، در فرایند ساختوسازهایی که از رهگذر پروانههای ساختمانی صورت میگیرند، نوع استفاده از واحدهای مسکونی ساختمانها مشخص نمیشود و بر این اساس، نوع استفاده از واحدهای مسکونی نوساز کاملاً در تصرف مالکان آنها بوده و هیچ نوعی از کنترل اجتماعی و سیاستگذاری مسکن همهشمول بر آن اعمال نمیشود. به این دلیل، سهم واحدهای استیجاری تابع نیازسنجیهای مسکونی پیشبینیشده طرحهای ملی و محلی نیست و صرفاً امیال مالکان است که مشخص میکند واحد مسکونی نوسازی که واحد مسکونی دوم یا چندم مالکان بهشمار میروند، اجاره داده شوند یا به اصطلاح بازیگران صنعت مستغلات «کلیدنخورده»، باقی بمانند و در گردونه خرید و فروش سوداگرانه از ارزش مصرفی جامعهمدار خود جدا نگاه داشته شوند.
سؤال سوم: واحدهای مسکونی نوساز با چه قیمتی (چه برای مالکنشینان چه برای مستأجران) و به چه نحوی در بخش مسکن (یا بازار مسکن) عرضه میشوند؟
بهجز واحدهای مسکونی نوساز منتج از طرحهای ملی[25] که زیر قیمت بازار (بسته به جزییات طرحها ممکن بین 50 تا 70 درصد قیمت بازار باشند) در اختیار متقاضیان قرار میگیرند (که آنها نیز ممکن است بعداً ازسوی مالکانشان با قیمت بازار عرضه شوند)، تمام واحدهای مسکونی با قیمت بازار (چه برای مالکنشینی چه برای اجارهنشینی) در بازار مسکن عرضه میشوند[26] و هیچ نوعی از پهنهبندیهای همهشمول (ازجمله گروهبندیهای درآمدی از مستأجران و پخشایش واحدهای مسکونی نوساز براساس آن گروهبندیها و تعیین سقف قیمتی برای آنها) وجود ندارد. نحوه عرضه و استفاده از واحدهای مسکونی نوساز نیز تماماً به اراده مالکان (فرایندهای تخصیص بازاری) وابسته بود و هیچ نوعی از کنترل اجتماعی-مسکونی در میان نیست.
سؤال چهارم: اندازه و مکان واحدهای مسکونی نوساز از رهگذر چه فرایندی تعیین میشود؟
اندازه واحدهای مسکونی و مکان ساخت آنها تابع پهنهبندیهای طرحهای شهری موجود و بازپهنهبندیهای آتی، از یکسو و سوددهی ساختوساز و تخلفات غیرقانونی، اما بهلحاظ قانونی قابل خرید در حوزه ساختوسازهای شهری است. در طرحهای شهری نیز هیچ قانون مشخص و قابلملاحظهای در مورد تأمین مسکن استطاعتپذیر در تناسب با نیازسنجیهای سکونتی خانوارها وجود ندارد. این امر نهتنها در «قرارداد تهیه طرحهای توسعه و عمران، حوزه نفوذ و تفصیلی شهرها» مصوب سال1369 (قرارداد تیپ شماره 12) که سالهای مرجع تهیه طرحهای شهری بوده مورد توجه قرار نگرفته است، بلکه در «چارچوب، راهنما و شرح خدمات تهیه طرحهای جامع شهری با نگرش و رویکرد نوین» (مصوب مردادماه سال 1400) نیز جایی ندارد و صرفاً با عبارات مبهمی (در بخش ارائه طرح توسعه فضایی-کالبدی شهر سند مذکور) نظیر «طرح تأمین مسکن و خدمات پشتیبان سکونت به تفکیک گروههای اجتماعی و اقتصادی» که هیچ پشتیبان قانونی برای برنامهریزی شهری همهشمول ندارد، مورد اشاره قرار گرفته است و در عرصه عمل، صرفاً در خدمت جداسازیهای اجتماعی و اعیاننشینسازی دولت/شهرداریمحور خواهد بود.
سؤال پنجم: چه تمهیداتی در زمینه امنیت و ثبات سکونتی مستأجران واحدهای مسکونی نوساز دیده شده است؟
شوربختانه درحال حاضر، جز مصوبه «شورایعالی سران قوا» (مصوب خردادماه سال 1401) که کاستیهای سیاستی پرشمار و ضمانتهای اجرایی کمشماری دارد (و البته صرفاً محدود به واحدهای مسکونی نوساز نیست)، هیچ تمهیدی در این زمینه وجود ندارد. هیچیک از تمهیدات شناختهشده تأمین امنیت و ثبات سکونتی مستأجران ازجمله قراردادهای اجاره بلندمدت (بیش از سه سال)، اعمال محدودیتهای قانونی در زمینه تخلیه مستأجران، مقرراتگذاری در زمینه آزارگریهای موجران (از تماسهای مکرر و آزارهای کلامی و تهدید در زمینه افزایش اجارهبها و ودیعه مسکن مستأجران گرفته تا اقداماتی نظیر ایجاد اختلال در خدمات پایه واحد مسکونی استیجاری) و آزارگریهای مشاوران املاکِ پشتیبان موجران (ازجمله، در قالب مراجعههای مکرر و صوری برای بازدید واحد مسکونی برای فروش) در بخش مسکن استیجاری وجود ندارد. درواقع، برخی از این موضوعات بهدستور کار سیاستگذاری رسیده، اما ردای قانون به تن نکردهاند و برخی دیگر حتی بهدستور کار سیاستگذاری مسکن نیز نرسیدهاند.
نظر به این پنجضلعی میتوان با قاطعیت گفت که خروجی نظام مسکن فعلی که همانا «توسعه مسکونی جدید» است و ویژگیهای واحدهای مسکونی نوساز نیز یکی از مؤلفههای این توسعه است، نهتنها در خدمت تأمین مسکن همهشمول نبوده، بلکه بهانحای گوناگون منجر به گونههای مختلف طرد و جداسازیهای اجتماعی، اعیاننشینسازیهای دولت/شهرداری محور، جابهجاییهای اجباری و بیخانمانی و محرومیت اجتماعی شده و به سهم خود بر شدت دیگر بحرانهای اجتماعی کشور ــ ازجمله بحران جمعیتی و زیستمحیطی ــ نیز میافزایند.
یکی از اصلیترین، اما ناشناختهترین بسترسازان و پیشرانهای بحران مسکن «طرحهای جامع و تفصیلی» (بههمراه دیگر طرحهای موضعی و موضوعی و ویژه منبعث از آنها) شهرهای کشور هستند. با اذعان به اینکه تهیه این طرحها گام بلندی در راستای تنظیمگری در عرصههای مدیریت و برنامهریزی شهری و نیز سیاستگذاری عمومی و اجتماعی بهشمار میرود، لازم است در نظر بگیریم که فرایند تهیه و تدوین و بازنگری این طرحها حاوی نوعی «تبعیض مسکونی ساختاری» است. از آنجا که طرحهای جامع و تفصیلی برپایه پیشبینیهای جمعیتی و توسعه آتی شهرها اقدام به بارگزاری جمعیتی از طریق پهنهبندیهای جدید (که اغلب بر پایه برداشت از پهنههای پیشین شهری) در محدوده موجود شهر میکنند، باید تراکمهای مسکونی پایه پیشنهادی را بر روی پلاکهای موجود بارگزاری نمایند که در ید مالکیت گروههای مختلف خصوصی و دولتی هستند.[27] پس از تهیه و تصویب طرح، بسیاری از پلاکهای مسکونی و یا حتی غیرمسکونی شهر از حقوق مالکانه جدیدی (حقوق مکتسبه) برخوردار میشوند.[28] درنتیجه این فرایند، «مالکان موجود» بسته به پهنهبندی جدید صورت گرفته و به درجات گوناگون، از امتیازات جدیدی برای هر پلاک برخوردار میشوند که درواقع برای «مالک/مالکان موجود عرصه و اعیان هر پلاک»، «حقوق مالکانه جدید» بههمراه دارد.
مسلم است که این «حقوق مالکانه» تماماً با استفاده از «قدرت مطلقه دولت»[29] (که در فرایند تهیه طرحهای شهری تجلی یافته) به مالکان موجود شهرهای کشور واگذار شده است. باز هم مسلم است که اگر دولت بهواسطه طرحهای جدید شهری یا بازبینیشده اقدام به بازپهنهبندی نکند، مالک/مالکان عرصه و اعیان هر پلاک مجوز قانونی برای تغییر در نوع استفاده یا تراکم یا سطح اشغال و موارد دیگر را نخواهند داشت. نتیجه آن خواهد بود که وقتی دولت در قالب طرحهای جامع و تفصیلی شهری اقدام به بازپهنهبندی شهری میکند، امکان توسعه شهرها و نوع استفاده از آن را مشروط به پاسداشت «حقوق مالکانهای» میکند که خود آن را آفریده است. به بیان دیگر، بهجای آنکه دولت «حق استفاده از توسعه جدید شهر» و به بیان دقیقتر، «حق استفاده از تغییرات مسکونی» را که در قامت «واحدهای مسکونی بیشتر» ظاهر میشوند برای خود محفوظ نگاه دارد، آن را به مالک/مالکان عرصه و اعیان هر پلاک اعطا میکند.
خلاصه آنکه، دولت با «اعطای حقوق مالکانه جدید» به «مالک/مالکان موجود عرصه و اعیان هر پلاک» و صرفنظر کردن از افزایش «سهم خود از موجودی مسکن» و استفادههای بهینه اجتماعی ممکن، در عمل و مستقیماً نوعی تبعیض مسکونی را میان مالکان و نامالکان (یا مستأجران) روا میدارد و از آنجا که این تبعیض سرشت نشان نظام مدیریت و برنامهریزی شهری و سیاستگذاری مسکن است،[30] ما با «تبعیض مسکونی ساختاری» مواجه هستیم.[31]
یک نمونه بهروز نیز در دست داریم که با ابتکار دولت و از مجرای شهرداریهای کشور به اجرا گذاشته خواهد شد: بسته 19بندی تشویقی نوسازی بافتهای فرسوده (مصوب 1401/11/23). جزییات این بسته در چهار گروه انواع مشوقهای پیشبینیشده در مصوبه شورایعالی شهرسازی و معماری شامل صورتبندی شده و یکی از ضوابط تشویقی گروه نخست (بازآفرینی یکپارچه در مقیاس بلوک شهری) کاملاً به بحث حاضر مرتبط است: اعطای حداکثر دو طبقه تشویقی نسبت به تراکم مجاز طرح مصوب. صرفنظر از اینکه طرح مصوب که همان طرح تفصیلی شهر تهران است، چقدر حقوق مالکانه جدید برای مالکان موجود خلق کرده است، مسئله اساسی این است که دولت، دو طبقه تشویقی (صرفنظر از تغییرات افزایشی فسادآلود محتمل آتی) نیز به مالکان موجود (که در عمل بخش اعظمی از آن به سازندگان میرسد) اعطا میکند، درحالی که هیچ ملاحظهای در زمینه استطاعتپذیری آنها (چه برای خرید مسکن اولیها چه مسکن استیجاری) در مورد این دو طبقه تشویقی اعمال نمیشود (برای درک بهتر بلاتکلیفی حقوقی این واحدهای مسکونی، بنگرید به بخش خلأهای قانونی در سپهر سیاستگذاری مسکن). درواقع، دولت یارانه مسکن اعطا میکند بدون اینکه برای مالکان آتی (چه مالکان موجود، چه سازندگان بخش خصوصی) هیچگونه تعهد اجتماعی- مسکونی ایجاد کند. ازسوی دیگر، این نوع سیاستگذاری کاملاً در خدمت اعیاننشینسازی دولت/شهرداریمحور است، زیرا از یکسو، با اتخاذ رویکرد «رونق ساختوساز» نهتنها ملاحظات اجتماعی سیاستگذاری مسکن را کنار مینهد، بلکه با وارد کردن کنترلناشده بخش خصوصی زمینه تحول هویتی- اجتماعی کل این بافتها و بافتهای مسکونی همجوار را فراهم میآورد و ازسوی دیگر، عرضه مسکن در همان پروانهها بهطور متوسط سه الی چهار سال طول میکشد و زمانی نیز که ساخته میشوند، به دلیل عدم تناسب با توان خانوارها (بهدلیل اینکه با نرخ بازار عرضه میشوند) یا خالی میمانند یا برای گروههای کمدرآمد مناسب نیستند و بر این اساس، دولت بهطور مستقیم در فرایند جداسازی و طرد گروههای کمدرآمد مستأجر نقشآفرینی میکند.
اگر از دریچه نقشآفرینی «تبعیض مسکونی ساختاری» در شکلگیری و تشدید بحرانهای اجتماعی (ازجمله نابرابری در ثروت و درآمد) و بحران مسکن بنگریم، این تبعیض چند بسترساز و پیشران اصلی دارد و متعاقباً خود آن نیز بسترساز، شدتگیری مسائل اجتماعی خواهد بود و به سهم خود هم نقشآفرینی بحرانزا و هم بحرانگستر دارد.
بسترساز اصلی این نوع تبعیض، همان مسئله اول، یعنی مسئله عقبنشینی دولت از تأمین همهشمول و عدالتمحور مسکن، و مؤلفههای آن است. به بیان موجز و ساده؛ در دوره بعد از انقلاب دولتها با گزینشهای سیاستگذارانه خود بستر لازم برای تکوین این تبعیض را فراهم ساختند (هرچند تقدم و تأخر تاریخی این بحث اهمیتی ویژهای دارد، اما اینجا تکیه و تأکید بر توصیف وضعیت است). تأکید تکوجهی بر مالکنشینگستری مانع از آن شده است که «انواع دیگر سکونت» مورد توجه باشد؛ ازجمله اینکه ساخت و مدیریت مسکن استیجاری دولتی مورد استفاده قرار گیرد و در کنار آن، بر بخش مسکن استیجاری خصوصی نیز ازسوی دولت، امنیت و ثبات سکونتی حاکم شود. از طرف دیگر، هم بهدلیل توزیع یارانههای مسکنی که هدفگیری اجتماعی مناسبی نداشتهاند و هم بهدلیل ارجحیت یافتن «حجم ساختوسازهای سالانه» به «تأمین مسکن» (بهمنزله یکی از بسترسازان سرمایهگذاری بیش از حد در بخش مسکن)، «مالکنشینگستری» به «مالکیتگستری» تحول یافته است. به بیان دیگر، بهجای آنکه دولت سهم مطلق و نسبی خانوارهای مالکنشین را از موجودی مسکن افزایش دهد، بستری فراهم ساخته که سهم مالکان موجود از موجودی مسکن در قالب خانه دوم و سوم و چندم افزایش یابد.[32] بستر اصلی همه این موارد نیز مقرراتزدایی و مقرراتگذاریهای خاصی است که «نیاز اجتماعی» را به «تقاضای اجتماعی» فرو کاسته و استفاده بهینه اجتماعی از موجودی مسکن را از دستور کار خارج، و عرضه و تقاضای بازار را بهجای آن نشانده است.
این موارد جملگی بستر «تبعیض مسکونی ساختاری» حاکم بر بخش مسکن را فراهم ساختهاند، تبعیضی که ترجمان تاریخی خود را در تکوین نظام مدیریت و برنامهریزی شهری کشور و بهطور مشخص، طرحهای شهری و فرایندهای اصلاحی آنها یافته است.
یکی از پیشرانهای پُرقدرتِ و نوظهور «تبعیض مسکونی ساختاری»، فرایند «دو مرحلهای صدور پروانههای ساختمانی» است. به بیان ساده، این فرایند بهطور مستقیم بهدنبال ایجاد و تثبیت حقوق مالکانه جدید (حقوق مکتسبه) برای مالکان موجود و شرکای اقتصادی آنها یعنی ساختوسازگران است. فرایند اینگونه است که متقاضی میتواند پروانه اولیه یا همان «پروانه شهرسازی» را در کمتر از یک ماه دریافت کرده و حقوق مالکانه اعطایی از محل طرح تفصیلی و جامع را به «حقوق مکتسبه» بدل کند و ادامه فرایند، یعنی کسب «پروانه شروع عملیات ساختمانی» (با توجه با نامحدود بودن اعتبار پروانه شهرسازی) به اراده متقاضی بستگی خواهد داشت.
درست است که کاهش زمان و پیچیدگیهای هر فرایند اداری، ازجمله بهینه کردن فرایند صدور پروانههای ساختمانی به کارایی هر نظام مدیریتی و برنامهریزی کمک میکند، اما دو مرحلهای کردن فرایند صدور پروانههای ساختمانی هیچ ربطی به افزایش کارایی نظام مدیریتی و برنامهریزی و مباحث مطروحه طرفداران آن ندارد. درواقع، به دلایل چندگانهای این تمهید سیاستی نهتنها کمکی به حلوفصل بحران مسکن (طبق ادعای سیاستگذاران از طریق رونق ساختوساز) نمیکند، بلکه بهشدت بحرانگستر نیز است. نخست، در ساختار حقوقی فعلی کشور ایجاد و خلق «حقوق مکتسبه» به این معناست که سیاستگذاران، تمام امکانات سیاستی برای اصلاح طرحهای شهری و معطوف کردن آنها به ساختوسازهای آتی را از خود سلب میکنند. دوم، با اعطای یک «دوره تنفس» به سازندگان، فرصت خرید و فروش سوداگرانه زمینهایی فراهم میشود که با توجه به حقوق مکتسبه جدید، ارزشمندتر از قبل شدهاند، و صِرف خرید و فروش آنها برای بسیاری از دلالان فعالیتی سودآور خواهد بود، بدون اینکه موجودی مسکن کشور افزایش یابد، ولی قیمت زمین و مسکن دستخوش اینگونه سوداگریهای خواهد بود. سوم، از آنجا که افزایش سهم قیمت زمین از ابتدای دهه 1390 رشد صعودی داشته و در سال 1394 در حدود 55 درصد بوده که قطعاً در سال 1401 نیز افزایش داشته، هر نوع سیاستی که منجر ارزشافزایی زمین برای معاملات سوداگرانه بدون الزام برای ساختوساز بیاحتکار (در مرحله ساخت، احتکار زمین و پس از مرحله ساخت، احتکار واحدهای مسکونی) شود، نهتنها مفید فایده نخواهد بود، بلکه کاملاً مردود است. چهارم، روشن است که بسیاری از سازندگان با به تعویق انداختن عرضه زمین و تولید مسکن (و نیز عدم عرضه واحدهای مسکونی موجود) درصدد ایجاد اختلال در بازار مسکن هستند، حال در نظر داشته باشید که فرایند دو مرحلهای صدور پروانههای ساختمانی با مرحله اولی که از نظر اعتبار زمانی نامحدود است، چه امتیاز عظیمی برای ساختوسازگران محسوب میشود. پنجم، در فرایند دو مرحلهای صدور پروانههای ساختمانی «تقدم و تأخر اداری» که قابل تغییر و اصلاح با «تقدم و تأخر فنی» که ابزار تنظیمگری است، خلط شده و مشخص است که با حقوق مکتسبه قطعی مالکان، شهرداریها در این معذوریت اداری خواهند بود که حتی با صرفنظر کردن برخی ملاحظات فنی، حقوق مکتسبه مالکان را به رسمیت بشناسند.
یکی از پیشرانهای بالقوه، در آستانه ظهور دیگری که نشانگر «کالاییسازی هرچه بیشتر مسکن» است، طرحهای «حق انتقال توسعه» (TDR) میباشد که مدیریت شهری تهران سعی در قانونی کردن آن دارد. در این طرحها، «حق توسعه» که در تراکم پیشنهادی املاک مندرج در طرحهای توسعه شهری در نظر گرفته شده است (امری که از آن با توجه به نوع اجرا و مدیریت آن ازسوی دولت، تبعیض مسکونی ساختاری نامیده شد) با برخی ملاحظات شهرسازانه حداقلی، قابل خرید و فروش میشوند.
درنهایت، در مورد نقشآفرینی بحرانگستر «تبعیض مسکونی ساختاری» باید به «بحران کنترلناپذیری موجودی مسکن» کشور اشاره کرد. بحران کنترلناپذیری موجودی مسکن کشور بدون هیچ تردیدی ریشه در توسعه مسکونی دارد که هم از یارانههای ساختوسازِ بهلحاظ مسکونی و اجتماعی، بیهدف برخوردار است و هم متکی به اعطای حقوق مالکانهای است که بدون هیچ نوعی از کنترل اجتماعی بر نوع استفاده از واحدهای مسکونی صورت میگیرد. روشن است مادامی که توسعه مسکونی، بهطور عام و افزایش واحدهای مسکونی، بهطور خاص، برمبنای قانون عادلانهای در زمینه استفاده اجتماعی از آنها برنامهریزی و مدیریت نشود، نهتنها مسائلی مانند اعیاننشینسازی، جابهجایی اجباری، بیخانمانی، طرد و محرومیت و جداسازیهای اجتماعی شدت میگیرند، بلکه منجر به تعمیق مسائل کلانتری مانند نابرابری در ثروت و درآمد، بحران کاهش و پیری جمعیت، بحران زیستمحیطی و از همه مهمتر، تعمیق هرچه بیشتر بحران نابرابری در فرصتهای زندگی خواهند شد.
سومین مسئله مهم سیاستگذاری مسکن وجه دیگری از «اعطای حقوق مالکانه جدید» به «مالک/مالکان موجود» است. در بستری که تحت عنوان «تبعیض مسکونی ساختاری» از آن یاد شد، شهرداریهای کشور، به درجات گوناگون، دستاندرکار پدیدهای شدند که در ادبیات سیاستگذاری مسکن و مدیریت شهری تحت عنوان «تراکمفروشی» از آن یاد میشود. متأسفانه این عبارت بهرغم گستردگی استفاده، شدیداً گمراهکننده و عمیقاً نارسا است و بهجای آنکه زمینه را برای تشخیص ریشهنگرانه علل بحران مسکن فراهم آورد تا تجویزهای سیاستی نیز ریشهنگرانه و تحولآفرین باشند، با درهمآمیزی مسائل مختلف مانع از شناخت درست بحران مسکن و راههای برونرفت از آن میشود. نظر به اینکه در بخش پیشین به توصیف یکی از اصلیترین جلوههای «کالاییسازی مسکن» پرداخته شد، این بخش به توصیف یکی از روشهای «کالاییسازی هرچه بیشتر مسکن» اختصاص دارد که در گفتمان «تراکمفروشی» تماماً مغفول مانده است.
به بیان ساده، تراکمفروشی اشاره به این موضوع دارد که برخی از «مالکان موجود» میتوانند با پرداخت هزینه بیشتر و با طی کردن فرایندهای قانونی، از شهرداریها بیش از تراکم ساختمانی و دیگر الزامات ساختوساز مقررشده در طرحهای شهری، امتیاز دریافت کنند، اما استفاده از این عبارت شدیداً گمراهکننده است، زیرا از یکسو، واگذاری حقوق مالکانه طرحهای جامع و تفصیلی را «بدون مسئله» فرض میکند و اشارهای به «تبعیض مسکونی ساختاری» مستتر در این طرحها ندارد و ازسوی دیگر، این موضوع را به «بحران درآمدی» شهرداری ربط داده و از این رهگذر، هم «بحران هزینهکردهای ناموجه شهرداریهای کشور» و هم بحران بزرگتر «عدم مشارکت مستقیم و واقعی مردم در تعیین اولویتهای هزینهکردهای شهری» را از نظر پنهان میدارد، بحران بزرگتری که نشاندهنده توزیع نامتوازن قدرت تصمیمگیری در مورد منابع مالی است.
استفاده از این عبارت عمیقاً نارسا نیز بهشمار میرود، هم به این دلیل که ماهیت همسو و مضاعفکننده خود با امر تبعیض پیشینی را تماماً انکار میکند، هم به این دلیل که اشارهای به عدم کنترل اجتماعی توسعه مسکونی ازسوی دولت یا شهرداری ندارد و هم به این دلیل که میکوشد علل درونزای نظام مدیریت و برنامهریزی شهری بحران مسکن کشور را به پدیدهای تقلیل دهد که صرفاً خصلتی تشدیدکننده برای عللی ریشهایتر دارد: «تبعیض مسکونی ساختاری». ناگفته پیداست که بحران مسکن علل برونزای متنوعی دارد و هریک به سهم خود در تکوین بحران مسکن نقشآفرینیهای عمدهای دارند که در این گزارش به آنها پرداخته نمیشود، از بحران در سپهرهای دیگر از سیاستگذاری پولی و مالی گرفته تا تحریمهای اقتصادی بیگانگان، اما علل درونزای بسیاری وجود دارد که کاملاً به ساختاری نهادی نظام مسکن مرتبط است.
یک نمونه قانونگذاری را میتوان در این زمینه بررسی کرد: چارچوب اختیارات و وظایف کمیسیونهای داخلی مناطق مصوب 1399/03/11. درست است که فعالیت این کمیسیونها در برههای متوقف شده، اما شهرداری تهران درصدد است دوباره این کمیسیونها را با اختیارات بیشتری به صحنه سیاستگذاری شهری وارد سازد. به این مصوبه پیشتر اشاره شد، اما برای توضیح فروش حقوق مالکانه مضاعف دوباره میتوان بدان رجوع کرد. طبق ماده (۱) این مصوبه، شهرداری تهران میتواند «صرفاً تخلفات جزئی و خطاهای اجرایی» ساختمانهایی را که صدور پروانه آنها از زمان ابلاغ این مصوبه صورت میپذیرد، در کمیسیون داخلی مناطق 22گانه مطرح و نسبت به صدورگواهی ساختمانی اقدام کند. حال سؤال این است که «صرفاً تخلفات جزئی و خطاهای اجرایی» به چه معناست؟ صرفنظر از کل این مصوبه که انواع و اقسام مجوزهای فروش حقوق مالکانه را رسمیت میبخشد، صرفاً یک مورد را میتوان برگزید. طبق بند «۱» ماده (۳):
افزایش مساحت بنا بدون افزایش طبقه ضمن رعایت حقوق مجاورین، حداکثر تا پنج درصد (5%) مساحت کل زیربنای ناخالص پروانه و حداکثر تا (500) مترمربع در کل زیربنا بهعنوان رواداری در اجرا.
اگر متوسط قیمت هر مترمربع واحد مسکونی در مناطق ۲۲تهران را در نظر بگیریم (در حدود 48 میلیون) و سقف بند مذکور را نیز لحاظ کنیم، شهرداری تهران به هر مالکی که این تخلف را اجرا کرده باشد، 500 متر مربع به قیمت متوسط روز 24 میلیارد تومان (رقمی که در املاک اداری و تجاری 2 تا 4 برابر خواهد بود)، حقوق مالکانه مازاد فروخته که با جریمهای در حدود کمتر از 10 درصد آن صورت میگیرد. صرفنظر از تخفیفات معطوف به جریمههای تخلفات ساختمانی که هر ساله شهرداری به متخلفان ارزانی میدارد، باید در نظر بگیریم که این حقوق مالکانه مازاد به مالکیتِ همیشگی مالکان موجود افزوده شده و کاملاً از عایدیهای آتی آن بهره میبرند، بدون اینکه هیچ نوعی از کنترل اجتماعی-مسکونی کوتاهمدت و بلندمدت بر ساختمان آنها اعمال شود.
نظر به مسائل سهگانه درهمتنیده پیشگفته یعنی عقبنشینی دولت از تأمین همهشمول و عدالتمحور مسکن، تبعیض مسکونی ساختاری نهفته در طرحهای جامع و تفصیلی شهرها و مسئله فروش حقوق مالکانه مضاعف ازسوی شهرداریهای کشور که جملگی بهانحای گوناگون منجر به سهم پسرونده دولت (هم ملی و هم شهرداریها) از موجودی مسکن و نیز کنترل کاهنده اجتماعی دولت بر موجودی مسکن شدهاند، مسئله دیگری نیز در میان است: عدم استفاده بهینه اجتماعی از موجودی مسکن کشور.
این مسئله صرفاً به بحران «خانههای خالی» مربوط نیست و به استفاده از کل موجودی مسکن کشور ارتباط دارد. استفاده بهینه از موجودی مسکن مستلزم آن است که دولت بر کل موجودی مسکن کنترل بهینه اجتماعی داشته باشد. منظور از کنترل بهینه اجتماعی این است که نحوه مدیریت و استفاده از موجودی مسکن ازسوی دولتها در خدمت اهداف کلان اجتماعی کشور و در صدر آنها، دسترسی همه خانوارهای کشور به مسکن مناسب باشد، اما درحال حاضر، میان این الزام سیاستی و حقوق مالکانه دارندگان داراییهای مسکونی فعلی تصادم و تزاحم حقوقی وجود دارد. عیانترین جلوه این تصادم و تزاحم را میتوان در تلاشهای دولتها و مجلسهای وقت برای بهدستور کار رساندن و یا خارج کردن و وضع و لغو برخی قوانین و مقررات مشاهده کرد: «مالیات بر املاک خالی و مسکونی تجملی»، «مالیات بر عایدی سرمایه»، «تنظیمگری در بازار مسکن استیجاری».
سیاستگذاران و تحلیلگران حوزه مسکن بهطور معمول میکوشند با نقد و ارزیابی بستههای مالیاتی جدید و نحوه اجرای آنها و بررسی موفقیت یا عدم موفقیت بستههای سیاستی پیشنهادی برای تحقق اهداف اعلامشده قانونگذاران، کارایی سیاستی این بستهها را ارزیابی کنند، اما مسئله بسیار مهمی در این زمینه مغفول مانده است که میتوان آن را «تله سیاستی کنترل پسینی دولت بر موجودی مسکن» نامید.
همانطور که در مسئله «تبعیض مسکونی ساختاری» اشاره شد، از رهگذر طرحهای شهری «حقوق مالکانه جدیدی» به «مالکان موجود شهرهای کشور» اعطا میشود و همانطور که در مبحث «فقدان تعیین ماهیت واحدهای مسکونی در پروانههای ساختمانی» تشریح شد، از رهگذر این فقدان سیاستی، نوع استفاده از واحدهای مسکونی که بخشی از آنها اعطایی دولت هستند تماماً بهخود مالکان سپرده میشود[33] و در فرایند سیاستگذاری مسکن، اعمال هرگونه محدودیتی از طرف دولت بر نوع استفاده از واحدهای مسکونی، نقض حقوق مالکانه مالکان قلمداد شده و مذموم شمرده میشود.
مسئله دقیقاً همینجاست. اگر دولت (بهمعنای عام آن)، هنگامیکه در خلال طرحهای شهری به مالکان موجود، حقوق مالکانه (و نیز یارانههای ساختوساز) اعطا میکند، استفاده از آن را تحدید و مشروط کرده و نوع استفاده اجتماعی از آن را مشخص کند و چنین استفادهای بهطور واضح در پروانههای ساختمانی درج شود (برای مثال، واحد استیجاری استطاعتپذیر با نرخ اجاره مصوب)، آنگاه دولت «با اعمال کنترل پیشینی» بر حقوق مالکانه اعطایی خود به مالکان موجود، گرفتار «بحران کنترلناپذیری موجودی مسکن» نخواهد شد، اما در فقدان چنین رویهای، دولت در فرایند سیاستگذاری مسکن با محدودیتهایی حقوقی در زمینه کنترل موجودی مسکن روبرو میشود که در عمل خود دولت آن را به مالکان موجود اعطا کرده است.
اگر از دریچه این نوع سیاستگذاری به موجودی مسکن بنگریم، برخی چالشهای سیاستگذاری مسکن و ویژگیهای بخش مسکن کشور بهتر آشکار میشود. یکی از چالشهای جدی بخش مسکن سهم قابلتوجه مسکنهای خالی از موجودی مسکن کشور است. طبق سرشماری کشور در سال 1395 در حدود 2 میلیون و 590 هزار واحد مسکونی خالی در کشور وجود دارد. در پایتخت کشور، طبق گزارش قرارگاه جهادی مسکن شهرداری تهران در سال 1401، در حدود 300 هزار واحد مسکونی خالی وجود دارد. بسیاری از این واحدها، واحدهایی نوسازی هستند که جزو توسعه مسکونی جدید شهرها بهشمار میروند. اکنون تلاش سیاستگذاران برای فشار بر مالکان این واحدهای مسکونی برای فروش یا اجاره آنها به جایی نرسیده و صرفاً مالیاتی بر خالی گذاشتن این واحدهایی مسکونی وضع شده است (صرف نظر از مقادیر به شدت ناچیزی که بازدارندگی خاصی نداشته و صرفاً بازی باخت-باخت برای دولت محسوب میشود). افزون بر این موضوع، چالش شناسایی این واحدهای مسکونی و وصول این درآمد مالیاتی نیز به بحرانی اجرایی بدل شده، بهنحوی که در ششماهه نخست سال 1401، درآمد دولت از مالیات بر خانههای خالی کمتر از 500 میلیون تومان (دقیقا 485 میلیون تومان) بوده است. چنین ناکامی سیاستی، ریشه در فرایندهایی دارد که پیشتر توضیح داده شده است: اعطای حقوق مالکانه جدید و نامشروط و بدون تعیین نوع استفاده اجتماعی از آن به مالکان موجود (بدون اعمال کنترل پیشینی) و گرفتاری دولت در تله سیاستی کنترلناپذیری استفادههای سوداگرانه و ضداجتماعی مالکان داراییهای مسکونی.
وضعیت پیشگفته در زمینه «تنظیمگری در بخش مسکن استیجاری» نیز بهوضوح رخ داده است. همانطور که در مبحث «فقدان تعیین ماهیت واحدهای مسکونی در پروانههای ساختمانی» شرح داده شد، نوع استفاده از واحدهای مسکونی ساختمانها در پروانههای ساختمانی درج نمیشود. این موضوع چند چالش مرتبط بههم را میآفریند. نخست، در این شرایط دولت نمیتواند از عرضه واحدهای مسکونی استیجاری موجودی مسکن فعلی اطلاعات دقیق داشته و آن را رصد کند و توسعه مسکونی جدید را برای پاسخگویی به نیازهای مسکونی هدایت کند، زیرا نوع استفاده از واحدهای مسکونی موجود صرفاً برخاسته از اطلاعات کلی گرفتهشده از بخش مسکن است و دولت هیچ کنترلی بر نوع استفاده از واحدهای مسکونی ندارد. دوم، هرگاه دولت تصمیم به تعیین سقف قیمتی در زمینه اجارهبها و ودیعه مسکن، و افزایش امنیت و ثبات سکونتی مستأجران کند، با چالشهای حقوقی در زمینه حقوق مالکان واحدهای استیجاری خصوصی روبرو میشود. سوم، دولت نمیتواند مالکان واحدهای مسکونی اجارهپذیر (از هر نوع) را مجبور به عرضه واحدهای مسکونی در بازار مسکن استیجاری کند، زیرا واگذاری حقوق مالکانه را مشروط به نوع استفاده اجتماعی از آن نکرده است تا در صورت استنکاف مالکان، از کلیه ضمانتاجراهای ممکن استفاده کرده و واحد مسکونی را از چرخههای ضداجتماعی و سوداگرانه خارج سازد.
اگر دولت در زمان اعطا حقوق مالکانه جدید، کنترلهای پیشینی خود را اعمال کند، تا حد قابلتوجهی بر چالشهای سهگانه پیشگفته فائق خواهد آمد، زیرا هم اطلاعات دقیقی از موجودی مسکن و نوع استفاده الزامی از آن (دستکم آن بخش از موجودی مسکن که از رهگذر قانونگذاریهای جدید به مالکان موجود اعطا میشود) دارد و هم با توجه به کنترلی که بر بخشی از موجودی مسکن دارد، بر قابلیت اجرایی تنظیمگریهای جامعهنگرانه میافزاید، زیرا ضمانتاجراهای خاص خود را پیشتر در فرایند سیاستگذاری تمهید و تدبیر کرده است.
از سوی دیگر، یکی از جلوههای «مسئله عدم استفاده بهینه اجتماعی از موجودی فعلی مسکن» تخریب پیش از موعد ساختمانهای مسکونی ازسوی مالکان و سازندگان همراه آنهاست. اهمیت این موضوع در این است که بخشی از موجود مسکن شهرها «در گذر زمان و بدون هیچ سیاستی از طرف دولت» ارزان و استطاعتپذیر شدهاند و حفظ و نگهداری آنها یکی از اقدامات مهم دولتها برای استفاده بهینه اجتماعی-مسکونی از موجودی مسکن شهرهاست، اما در گفتمان «رونق ساختوساز» این موضوع کلاً کنار گذاشته شده و نهتنها تلاشی نمیشود که با افزایش سن قانونی ساختمانهای کلنگی و تمهیدات فنی لازم برای استفاده از آنها از این موجودی استفاده شود، بلکه حفاظت از ساختمانهای غیرکلنگی نیز آن چنانکه باید و شاید در دستور کار اداری-سیاستی قرار ندارد. به بیان دیگر، این موضوع کاملاً مغفول مانده است که تمام تخریبهایی که در سطح شهر صورت میگیرند، از دو مجرا، اما به یک شکل بر تقاضای بازار مسکن استیجاری میافزایند: از یکسو، مالکان ساختمانهای تخریبشده مجبور میشوند تا پایان تکمیل محل سکونت اصلی، بهعنوان مستأجر در جایی سکونت داشته باشند. ازسوی دیگر، مستأجران این ساختمانها نیز به بازار مسکن رجوع میکنند. خلاصه آنکه هر دو گروه درنهایت به بازار مسکن استیجاری رجوع میکنند که موجودی آن با توجه به تخریبهای جاری نسبت به گذشته کمتر نیز شده است. بر این اساس، هرچقدر حجم تخریبها از موجودی قابل استفاده مسکن بیشتر باشد، فشار بر بازار استیجاری بیشتر بوده و افزایش قیمت بیشتری بههمراه خواهد داشت و طبعاً بر بحران مسکن بیشتر افزوده میشود.
دو جلوه مهم این وضعیت را میتوان باز شناخت. مورد اول در مورد نسبت پروانههای تخریب و نوسازی به کل پروانههای ساختمانی است. برای مثال در پایتخت، طبق آمارنامه سال 1399شهرداری تهران، در سال 1399، از 7022 پروانه صادر شده، 6596 مورد پروانه تخریب و نوسازی بوده است، یعنی در حدود 94 درصد. به بیان دیگر، تعداد زیادی ساختمان از موجودی مسکن شهر کم شدهاند (که بخش زیادی از آنها قابل استفاده بودهاند)، اما عرضه مسکن در همان پروانهها بهطور متوسط سه الی چهار سال طول میکشد و زمانی نیز که تکمیل میشوند یا بهدلیل عدم تناسب با توان خانوارها (بهدلیل اینکه با نرخ بازار ارائه میشوند) برای گروههای کمدرآمد یا حتی با درآمد متوسط مناسب نیستند یا اصلاً در بازار عرضه نشده و به چرخههای سوداگری وارد شده و خالی میمانند.
جلوه دوم، مربوط به ابتکار جدید دولت در زمینه نوسازی بافتهای فرسوده شهری است: بسته تشویقی ۱۹بندی نوسازی بافت فرسوده. این بسته که حول محور گفتمان «رونق ساختوساز» شکل گرفته، مستعد آن است که زمینه را برای تخریب ساختمانهای استطاعتپذیر و قابلاستفاده بافتهای فرسوده شهری فراهم آورد (یکی از دلایل به واحد مداخله باز میگردد که بلوک شهری تعریف شده است)، زیرا با اعطای مشوقهای سودمحور زمینه را برای شدتگیری فرایندهای تخریبی در درون بافتهای هدف و همجوار افزایش میدهد.
نظر به چنین ملاحظاتی که میتوان بر تعداد آنها افزود، استفاده بهینه اجتماعی از موجودی مسکن که در خط مقدم هرگونه سیاستگذاری مسکن مردممدار و جامعهمحوری قرار دارد در نظام مسکن کشور جایگاه ویژهای ندارد. مسئله فقط این نیست که از موجودی مسکن فعلی چنین استفادهای نمیشود، بلکه برنامهای نیز برای استفاده بهینه از موجودی رو به افزایش مسکن وجود ندارد. درواقع، آنقدر توجهات معطوف به عرضه مسکن جدید (صرفنظر از دلایل آن) شده که استفاده از موجودی فعلی مسکن که فوریترین راهحلها را در خود نهفته دارد، از دستور کار سیاستی خارج شده است.
حلوفصل بحران مسکن کشور مستلزم تمهید تدابیر تحولآفرین و عدالتمحور بنیادینی است که زمینه را برای مسئولیتپذیری مجدد دولتها در زمینه استیفای حقوق مصرحه اصل سیویکم قانونی اساسی فراهم سازد. مسئولیتپذیری مجدد دولتها هم معطوف به بازبینی اقدامات جاری دولت فعلی و دولتهای آتی در قالب طرحهای ملی تأمین مسکن است و هم مربوط به بازبینی نقشآفرینی دولت در زمینه بسترسازی برای اقدامات شهرداریهای کشور است. به بیان دیگر، هم وجه ایجابی اقدامات دولت و هم سلبی آن نیازمند بازبینی جامعهنگرانهای است تا دولت بتواند به اهداف ادعایی دولت جامه عمل بپوشاند. این بازنگری پیش و بیش از هر چیز مستلزم شناسایی بسترسازان و پیشرانان اصلی بحران مسکن است. اصلیترین مسئله نظام مسکن کشور «عقبنشینی دولت از تأمین فراگیر و همهشمول و عدالتمحور» است که، بهرغم نقشآفرینی دولت در طرحهای ملی تأمین مسکن، در کل نظام مسکن کشور رخ داده است.
در گزارش حاضر جلوههای مختلف این عقبنشینی که درمجموع و به سهم خود سبب تداوم و تراکم بحران مسکن شدهاند، مورد بررسی قرار گرفته و در چهار مسئله اساسی صورتبندی شده است. این چهار مسئله بهانحای گوناگون و پیشروندهای نهتنها بسترساز بحران مسکن و ابعاد جدید آن بوده و هستند، بلکه مستمراً به دشواریهای حلوفصل بحران مسکن افزودهاند، زیرا برمبنای منطق سیاستگذاریهای بحرانآفرین موجود، امکان ظهور سیاستگذاری بحرانگستر جدیدی را فراهم ساختهاند. به بیان ساده و صرفنظر از پیچیدگیهای این وضعیت، عقبنشینی دولت از تأمین فراگیر و همهشمول و عدالتمحور مسکن زمینه را برای «تبعیض مسکونی ساختاری» فراهم ساخته و هر دو مورد نیز توأمان زمینه را برای «فروش حقوق مالکانه مضاعف» ازسوی مدیریت شهری شهرهای کشور هموار ساخته و این سه مورد نیز زمینه را برای شکلگیری و تکوین «بحران کنترلناپذیری موجودی مسکن» مهیا کرده است. البته این رابطه خطی ساده برای تشریح موضوع بوده، ولی واقعیت، امری بسیار پیچیده و چندلایه و بازخوردی بوده که میان این چهار مسئله، جاری بوده و هست.
نظر به این مسائل و تداوم و تکامل آنها لازم است سیاستگذاران در نظر داشته باشند، مادامی که مسائل پیشگفته و تبعات اجتماعی آنها منجر به چرخشهای تحولآفرین سیاستی نشود، نهتنها گامی در راستای حلوفصل بحران مسکن برداشته نمیشود، بلکه بهصورت مستمر و روزافزون بر شدت بحران مسکن افزوده میشود، هم به این دلیل که دولت با عقبنشینی از تأمین فراگیر و همهشمول و عدالتمحور مسکن زمینه را برای بحرانهای تشدیدشوندهای نظیر نابرابری در ثروت و درآمد و گسترش فقر چندبُعدی شهری فراهم میآورد، هم به این دلیل که تبعیض مسکونی ساختاری حاکم بر نظام مدیریت شهری و فروش حقوق مالکانه مضاعف با ضربآهنگ بیشتری، به اسم بحرانزدایی از بخش مسکن، بر بحرانهای چندگانه آن میافزاید و هم به این دلیل که عدم استفاده بهینه از موجودی مسکن که علل سیاستی و اجرایی متعددی دارد بر بحران کنترلناپذیری موجودی مسکن میافزاید.
ترسیم چنین افقی از نظام مسکن کشور بیش از همیشه ضرورت اتخاذ سیاستهای بدیل را با هدف بازتعریف نقشآفرینیهای رفاهمدار دولت در حوزه مسکن برجسته میسازد. درواقع، دولت درحال حاضر نیز کاملاً در بخش مسکن نقشآفرینی دارد، اما این نقشآفرینی بیش از آنکه معطوف به رسمیتشناسی «نیاز به مسکن» و همسو با روح حاکم بر اصل سیویکم قانون اساسی باشد، معطوف به مقرراتزداییها و مقرراتگذاریهایی است که صرفاً بر شدت «کالاییسازی مسکن» میافزاید، اما به بیان «سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری» (مصوب 1393/07/03):
در اصول مختلف قانون اساسی و سند «چشمانداز جمهوری اسلامی ایران در سال 1404»، دستیابی به عدالت اجتماعی مورد تأکید قرار گرفته و مبارزه با فقر و محرومیت از اولویتهای دولت است، {در چنین بستری} کمتوجهی به سرنوشت بخشی از شهرنشینان کشور که از مسکن نامناسب، کمبود خدمات و زیرساختهای شهری و فقدان محیط اجتماعی سالم رنج میبرند و با فقر نسبی و بیکاری گسترده مواجه هستند، فاقد هرگونه توجیه منطقی است.
نظر به این چشمانداز میتوان برخی رهنمودهای سیاستی را پیشنهاد کرد تا زمینه برای کاستن از شدت بحران مسکن و یا دستکم کنترل حداقلی تعمیق آن فراهم شود. روشن است که میزان کارایی و اثربخشی این راهکارها به جزییات سیاستگذارانه آنها بستگی تام و تمام دارد. برای مثال، مالیات بر خانههای خالی (صرفنظر از جزییات مهم دیگر) باید به مقداری تعیین شود که عملاً عدم استفاده از خانههای خالی نزد مالکان، فاقد توجیه مالی باشد و منجر به عرضه آنها به بازار استیجاری یا فروش شود، وگرنه صرفاً از اعتبار نظام حکمرانی و سیاستگذاریهایش نزد عامه مردم میکاهد. نظر به چنین ملاحظهای میتوان به برخی راهبردهای سیاستی اشاره کرد:
در این میان آنچه که باید در کوتاهمدت در صدر سیاستهای نظام حکمرانی بنشیند، برپایی «تور ایمنی اجتماعی استیجاری» است. این تور باید حداقل واجد ویژگیهای زیر باشد و باز هم باید یادآور شد همه چیز بستگی به جزییات سیاستگذارانه دارد:
باید توجه داشت که ممکن است فقرآفرینی و فقرگستری در میان خانوارهای مستأجر به سرعت روی دهد، اما نجات آنها از تله فقر، فرایندی است بسیار زمانبر و هزینهبر، و در مقاطعی، ناشُدنی.
|
گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب) در سالهای اخیر اغلب توصیههای سیاستی برای حل بحران مسکن، حول محور عرضه بیشتر مسکن صورتبندی شده که چندان اثربخش نبوده است. بخش اصلی بحران مسکن مرتبط با بحران نابرابری در فرصتهای زندگی است که باید با سیاستگذاری اجتماعی مردممدار آن را حل کرد. |
26.نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران و اصلاحات بعدی، شورای اسلامی شهر تهران، مصوب 1397/05/30.
