خلاصه مدیریتی

سقف منابع هدفمندی در‌ لایحه بودجه سال 1402 معادل 660 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که نسبت به قانون بودجه سال1401، 24 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. برای مقایسه بهتر منابع‌ قانون بودجه سال 1401 و‌ لایحه بودجه سال 1402 باید توجه کرد که 26 هزار میلیارد تومان از منابع‌ قانون بودجه سال 1401 مربوط به درآمد فروش داخلی و صادرات اتان، ال‌پی‌جی و گوگرد شرکت ملی گاز بود که‌ به‌صورت جمعی- خرجی باید به خود شرکت بازگردد و از‌ لایحه بودجه سال 1402 حذف شده است. همچنین معوقات و مطالبات دولت از پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌ها به میزان 25.8 هزار میلیارد تومان‌ ازجمله منابع‌ قانون بودجه سال 1401 بود که با توجه به تسویه کامل مطالبات دولت، از‌ لایحه بودجه سال 1402 حذف شده است. بنابراین، به عبارت دقیق‌تر منابع هدفمندی یارانه‌ها در‌ لایحه بودجه سال 1402 نسبت به‌ قانون بودجه سال 1401 حدود 12 درصد معادل 76 هزار میلیارد تومان رشد داشته است.

فرض محاسبه منابع هدف‌مندی در‌ لایحه بودجه سال 1402 مبنی‌بر این بوده است که قیمت گاز خوراک پتروشیمی‌ها،‌ براساس فرمول وزارت نفت، در طول سال 1402 همواره در سقف ریالی خود یعنی 7000 تومان باقی خواهد ماند.^[1] با احتساب نرخ 28500 تومان اعلامی بانک مرکزی قیمت گاز خوراک‌براساس فرمول مصوب  کمتر از 7000 تومان خواهد بود و‌ همچنین چشم‌انداز از قیمت گاز هاب‌های منطقه‌ای کاهشی است. محاسبات نشان می‌دهد هر 1000 تومان کاهش نرخ گاز خوراک پتروشیمی‌ها منجر به کاهش 37 هزار میلیارد تومانی منابع هدفمندی می‌گردد.

عوارض و مالیات ارزش‌افزوده فرآورده‌های نفتی 12 هزار میلیارد تومان و عوارض و مالیات‌ ارزش‌افزوده گاز طبیعی معادل 36 هزار میلیارد تومان است. در متن جزء «۱» بند «الف» تبصره «14» لایحه‌ بودجه سال 1402، سهم مالیات‌ ارزش‌افزوده و عوارض شهرداری‌های کشور بر فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی از منابع هدفمندی مستثنا شده‌اند، لذا باید تنها‌ به‌صورت جمعی خرجی و در راستای شفافیت در ارقام تبصره «۱۴» درج شوند. این درحالی است که‌ براساس حکم جزء«۶» بند «الف» تبصره «14» لایحه بودجه، سهم عوارض و مالیات‌ ارزش‌افزوده فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی معادل 48 هزار میلیارد تومان برای‌تأمین یارانه نان به مصرف خواهد رسید که شامل سهم شهرداری‌ها به میزان 24 هزار میلیارد تومان است. نکته دیگر آنکه در جدول 5، درآمدهای منابع عمومی ردیف مالیات‌ ارزش‌افزوده فرآورده‌های نفتی منعکس شده است (مالیات‌ ارزش‌افزوده گاز طبیعی نیز در ردیف مالیات‌ ارزش‌افزوده سایر کالاها مندرج است). در این‌صورت با تخصیص این مبلغ به یارانه نان در‌ تبصره «14» عملاً از منابع عمومی به میزان حدود 24 هزار میلیارد تومان کاسته خواهد شد.

نکته مهم آنکه 291 هزار میلیارد تومان از منابع تبصره «14» معادل 44 درصد از کل منابع هدفمندی‌ (تبصره «14») از محل صادرات فرآورده‌های نفتی حاصل شده و از نوع منابع ارزی است. همچنین قیمت فروش داخلی گاز طبیعی به صنایع که منابع حاصل از آن حدود 40 درصد از منابع تبصره «14» را تشکیل می‌دهد نیز‌ براساس فرمولی وابسته به نرخ ارز تعیین می‌گردد؛ لذا درمجموع 84 درصد از منابع هدفمندی به سیاست ارزی دولت گره خورده است. مطابق محاسبات کارشناسی درصورت تداوم سیاست تثبیت نرخ ارز 28500 تومانی، منابع هدفمندی با عدم تحقق حدود 148 هزار میلیارد تومان همراه خواهد بود. همچنین اگر نرخ ارز سامانه نیما بدون تثبیت به نرخ ارز مرکز مبادله ارز و طلا نزدیک شود کسری فوق‌الذکر حدود 70 هزار میلیارد تومان خواهد بود.

مقدمه

منابع تبصره «14» لایحه بودجه سال 1402 معادل 660 هزار میلیارد تومان است. دریافتی‌های این تبصره عبارتند از: درآمد حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی به‌استثنای عوراض شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، منابع حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی و فروش داخلی گاز طبیعی. با وجود اینکه منابع تبصره «14» به اندازه 33 درصد منابع عمومی دولت است، اما همچنان مطابق با سنوات گذشته، ارقام هدفمندی یارانه‌ها در جداول بودجه و سرجمع بودجه عمومی دولت منعکس نمی‌شود، درحالی که بخش اصلی این رقم باید در بودجه عمومی منعکس شود. در‌ لایحه بودجه سال 1402 بخشی از مصارف تبصره «14» که ماهیت حمایتی دارند به جداول بودجه عمومی منتقل شده و از محل منابع عمومی‌ تأمین مالی می‌شود. درنتیجه این جابه‌جایی، مصارف باقی مانده در تبصره «14» بیشتر از نوع غیرقابل اجتناب و ضروری است.

تبیین فروض لایحه

سقف منابع هدفمندی در‌ لایحه بودجه سال 1402 معادل 660 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که نسبت به‌ قانون بودجه سال 1401 24 هزار میلیارد تومان افزایش یافته است. برای مقایسه بهتر منابع‌ قانون بودجه سال 1401 و‌لایحه بودجه سال 1402 باید توجه کرد که 26 هزار میلیارد تومان از منابع‌ قانون بودجه سال 1401 مربوط به درآمد فروش داخلی و صادرات اتان، ال‌پی‌جی و گوگرد شرکت ملی گاز بود که‌ به‌صورت جمعی-خرجی باید به خود شرکت بازگردد و از‌ لایحه بودجه سال 1402 حذف شده است. ‌همچنین معوقات و مطالبات دولت از پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌ها به میزان 25.8 هزار میلیارد تومان‌ ازجمله منابع‌ قانون بودجه سال 1401 بود که با توجه به تسویه کامل مطالبات دولت، از‌ لایحه بودجه سال 1402 حذف شده است. بنابراین، به عبارت دقیق‌تر منابع هدفمندی یارانه‌ها در‌ لایحه بودجه سال 1402 نسبت به‌ قانون بودجه سال 1401 حدود 12 درصد معادل 76 هزار میلیارد تومان رشد داشته است. جدول شماره۱، منابع‌ لایحه بودجه سال 1402 و‌ قانون بودجه سال 1401 را مقایسه می‌کند.

جدول1. مقایسه منابع‌ لایحه بودجه سال 1402 و‌ قانون بودجه سال 1401

مأخذ: گزارش سازمان برنامه‌وبودجه و وزارت نفت در کمیسیون تلفیق.

*رقم 59 هزار میلیارد تومان شامل مانده مصرف نشده‌ سال 1400 و مطالبات و معوقات سازمان هدفمندی از دولت و تنخواه‌گردان است.

درخصوص فروض قیمت‌ فروش داخلی فرآورده‌های نفتی در‌ لایحه بودجه سال 1402 نسبت به‌ قانون بودجه سال 1401 تغییر جدی صورت نگرفته است. به این معنا که قیمت فروش انواع بنزین و گازوئیل به خودروها و گاز مایع به خانوارهای فاقد لوله‌کشی گاز تغییری نخواهد یافت. قیمت گاز طبیعی نیز برای مشترکین خانگی، تجاری و عمومی تغییری نکرده است، اما بنابر‌ جزء «۱» بند «الف»  تبصره «14» لایحه‌ بودجه سال 1402، قیمت فروش گاز طبیعی به صنایع افزایش می‌یابد. به این ترتیب که سقف نرخ خوراک پتروشیمی‌ها از 5000 تومان در سال 1401 به 7000 تومان در سال 1402 افزایش یافته و‌ همچنین نسبت نرخ سوخت صنایع به خوراک پتروشیمی‌ها 10 واحد درصد افزوده شد، البته پس از اصلاح لایحه در مجلس، در قانون بودجه سال 1402 به دولت اجازه داده شده است تا نسبت به تعدیل نرخ خوراک گاز پتروشیمی‌ها و سوخت صنایع، مشروط به عدم کاهش منابع‌ تبصره «14» اقدام کند. در جدول شماره ۲، مقایسه قیمت فروش داخلی فرآورده‌های نفتی در لایحه بودجه سال 1402 با قانون سال 1401 نمایش داده شده است.

جدول2. مقایسه فروض قیمت فرآورده‌های نفت در تبصره «۱۴»

کاهش قیمت فرآورده‌‌‌‌‌‌‌‌های نفتی بنزین گازوئیل و سوخت هوایی در فروض محاسباتی‌ لایحه بودجه سال 1402 به‌دلیل فرض افزایش حدود 30 درصدی کارمزد جایگاه‌داران سوخت است. طبق آیین‌نامه اجرایی تبصره «14» در سال 1401 کارمزد جایگاه‌داران‌ به‌طور میانگین 45 درصد افزایش یافت[3] و پیش‌بینی‌ می‌شود که در سال آینده نیز با توجه به نرخ تورم، کارمزد جایگاه‌داران سوخت حداقل 40 درصد افزایش یابد. لذا انتظار می‌رود قیمت فرآورده‌ها (دریافتی دولت) از ارقام درج شده در جدول ۲، نیز کمتر باشد. فروض محاسباتی قیمت گاز طبیعی نیز در جدول ۳، ارائه شده است.

جدول3. مقایسه فروض قیمتی گاز طبیعی

مأخذ:گزارش وزارت نفت در کمیسیون تلفیق بودجه سال 1402.

همان‌طور که اشاره شد نرخ گاز طبیعی مشترکین خانگی و تجاری نسبت به سال گذشته تغییری نکرده است. نرخ گاز سی.ان.جی در فروض قانون بودجه سال 1401، 521 تومان بود و در‌ لایحه بودجه سال 1402 نیز افزایش نیافته است، اما علی‌رغم آن، در سال 1401 جهت حمایت و جبران کارمزد جایگاه‌داران سی.ان.جی قیمت فروش گاز مایع در جایگاه به خودروهای سواری به رقم 570 تومان افزایش یافت و پیش‌بینی می‌شود در سال 1402 نیز به همین ترتیب عمل شود. قیمت گاز صنایع مختلف تابعی از نرخ گاز خوراک پتروشیمی‌هاست و نرخ خوراک پتروشیمی‌ها نیز بنابر بند «الف» ماده (1) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) و دستورالعمل ابلاغی وزارت نفت،‌ براساس فرمولی از میانگین چهار هاب گازی شامل هاب‌های انگلیس، هلند، آمریکا و کانادا و‌ همچنین میانگین‌وزنی قیمت فروش داخلی و صادارتی گاز طبیعی تعیین می‌شود. در سال 1401 سقف قیمت گاز خوراک پتروشیمی‌ها معادل 5000 تومان تعیین شد که با احتساب 15 درصد عوارض و مالیات به 5750 تومان می‌رسد. در تبصره «14» لایحه بودجه سال 1402 سقف قیمت خوراک پتروشیمی‌ها معادل 7000 هزار تومان ذکر شده است که با احتساب عوارض‌های قانونی[4] برابر با 8050  تومان می‌شود (البته منابع این تبصره با فرض قیمت سقف محاسبه و در لایحه درج شده است). همان‌طور که گفته شد نرخ گاز طبیعی سایر صنایع‌ به‌صورت کسری از نرخ گاز خوراک پتروشیمی‌ها تعیین می‌شود که در تبصره «14» لایحه بودجه سال 1402 این کسر به میزان 10 واحد درصد نسبت به سال 1401 افزایش یافته است.

منابع تبصره «14» لایحه بودجه سال 1402 به مانند سال‌های گذشته با ابهام‌هایی همراه است. ازجمله اینکه مطابق با قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تنها درآمدهای حاصل از اصلاح نرخ فروش داخلی حامل‌های انرژی باید‌ به‌عنوان دریافتی‌های این تبصره منظور شود و لذا منابع حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی اساساً جزء دریافتی‌های قانون نیست. ازسوی دیگر با توجه به عملکرد منابع تبصره «14» قانون بودجه سال 1401 و پیش‌بینی از چشم‌انداز بازار فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی، ظرفیت تولید کشور و سناریو‌های مختلف نرخ ارز، تحقق میزان درآمدهای پیش‌بینی شده از محل موارد مذکور با ابهام و چالش‌های بسیار زیادی روبروست. از آنجا که هزینه‌ها (مصارف)‌ هدفمندی یارانه‌ها از جنس هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر و بسیار ضروری هستند، عدم تحقق منابع تبصره «14» به استقراض یا دریافت تنخواه توسط سازمان هدفمندی یارانه‌ها از بانک مرکزی یا استفاده از منابع عمومی منجر می‌شود.

آسیب دیگر ناپایداری منابع تبصره «۱۴»، زیان شدید و اختلال در برنامه‌های عملیاتی و سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی حوزه انرژی است. هزینه‌های شرکت ملی گاز، شرکت ملی نفت و شرکت ملی پالایش پخش فرآورده‌های نفتی بابت تولید، انتقال، توزیع و فروش فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی از محل منابع تبصره «14» پرداخت می‌شود. به این دلیل زمانی که سازمان هدفمندی یارانه‌ها با عدم تحقق منابع مواجه می‌شود، منعطف‌ترین هزینه برای صرفه‌جویی و عدم تخصیص، هزینه‌های شرکت‌های دولتی است. شاهد مطلب آنکه در 9‌ماهه سال 1401 عملکرد تخصیص اعتبارات شرکت‌های دولتی مجموعا ً50 درصد مقدار مصوب قانون بودجه است. به‌طور خاص، 26 هزار میلیارد تومان از منابع شرکت ملی گاز که مقرر بود‌ به‌صورت جمعی-خرجی پس از واریز به حساب سازمان هدفمندی یارانه‌ها به خود شرکت باز گردد، علی‌رغم دریافت به شرکت پرداخت نشده است.

علاوه‌بر شرکت‌های دولتی حوزه انرژی، شرکت‌های خصوصی فعال در حوزه‌ بهینه‌سازی انرژی نیز از عدم پایداری منابع تبصره «14» به‌شدت متضرر می‌شوند. براساس ماده «12» قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، دولت مکلف است بابت اجرای طرح‌های بهینه‌سازی انرژی که با سرمایه‌گذاری و مشارکت بخش خصوصی انجام می‌شود، از محل منافع طرح یا انرژی صرفه‌جویی شده، اصل و سود شرکت‌های خصوصی بهینه‌سازی را پرداخت نماید. تعهدات دولت از این بابت هر ساله در تبصره «14» قوانین بودجه سنواتی پیش‌بینی می‌شود. در صورت عدم تحقق منابع هدفمندی یارانه‌ها، تعهدات دولت به شرکت‌های بهینه‌سازی بخش خصوصی که موجب صرفه‌جویی یا افزایش تولید شده‌اند، بازپرداخت نمی‌شود. مؤید مطلب آنکه در 9‌ماهه سال 1401 مصارف مربوط به ماده «12» قانون رفع موانع تولید هیچ عملکردی نداشته است و پیش‌بینی می‌شود تا انتهای سال نیز پرداختی صورت نگیرد. طبیعی است که این‌گونه نقض قرارداد و عدم ایفای تعهدات علاوه‌بر آنکه مشکلات مختلفی را برای شرکت‌هایی که تاکنون سرمایه‌گذاری کرده‌اند پدید می‌آورد،‌ اعتماد و انگیزه‌ سایر شرکت‌های بخش خصوصی را برای اجرای طرح‌های جدید نیز از بین می‌برد.

برای کاهش آسیب حوزه بهینه‌سازی انرژی و سرمایه‌گذاری در بالادست نفت و گاز، اقدامات مثبتی در جریان قانون بودجه سال 1402 صورت گرفت‌، ازجمله آنها افتتاح دو حساب جدید برای بهینه‌سازی و سرمایه‌گذاری نفت و گاز است. براساس بند «ن» تبصره «1» ، به‌ازای هدررفت گاز مشعل (فلر) ازجمله گازهای همراه نفت و گاز مشعل واحدهای پالایش و فراوری گاز و‌ همچنین هدررفت گازطبیعی در شبکه سراسری ناشی از تلفات شبکه و گازهای محاسبه نشده در زنجیره انتقال و توزیع گاز طبیعی، شرکت‌های تابعه وزارت نفت موظفند از محل منابع داخلی خود به‌صورت ماهانه به حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی عوارض بپردازند

بند «ص» تبصره «۱» وزارت نفت را مکلف می‌کند تا از طریق منابع حاصل از فروش داخلی و صادرات محصولات فرعی گازی ازجمله اتان، پروپان، بوتان، پنتان و گوگرد، حساب «سرمایه‌گذاری نفت و گاز کشور» را ایجاد و متناسب با وصول درآمد به‌صورت ماهانه به این حساب واریز کند. منابع این حساب صرفاً باید برای سرمایه‌گذاری در اکتشاف، تولید و اکتشاف صنایع بالادستی نفت و گاز هزینه شود.

درمجموع با توجه به اهمیت نکات ذکر شده درخصوص لزوم پایداری منابع هدفمندی یارانه‌ها،‌ در ادامه به تحلیل و برآورد میزان تحقق دریافتی‌های تبصره «14» لایحه بودجه سال 1402 پرداخته می‌شود.

تحلیل منابع لایحه

اهم نکات مربوط به فروض مقادیر و قیمت‌های فروش فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی در تبصره «14» لایحه بودجه سال 1402 عبارتند از:

• در مفروضات محاسباتی، ظرفیت تولید فرآورده‌های نفتی نسبت به عملکرد و برنامه تولید سال 1401، برای هر فرآورده در بازه 2 تا 5 میلیون لیتر در روز افزوده شده است. با توجه به اینکه به احتمال زیاد پالایشگاه‌های جدید در سال آینده به تکمیل و بهره‌برداری نمی‌رسند، افزایش ظرفیت تولید نسبت به عملکرد سال گذشته محل تردید است[5]. شایان ذکر است افزایش تقاضای مصرف داخلی بنزین و گازوئیل به اندازه‌ای است که پیش‌بینی می‌شود سال 1402 خالص صادرات این دو محصول منفی شده و واردکننده‌ خواهیم بود.[6]
• ظرفیت تولید فرآورده‌های نفتی مفروض در لایحه بودجه، مجموع ظرفیت پالایشگاه‌های نفتی و پتروشیمی‌های خوراک مایع است. به‌دلیل افزایش شدید تقاضای مصرف داخلی فرآورده‌های نفتی (به‌خصوص بنزین و گازوئیل) و برای‌ تأمین نیاز کشور، محصولات پتروشیمی‌های خوراک مایع با خوراک تحویلی به آنها تهاتر شده و در داخل به نرخ ترجیحی عرضه می‌شود. از آنجایی که خوراک تحویلی به این پتروشیمی‌ها در منابع عمومی بودجه لحاظ شده است، لذا‌ درنتیجه این تهاتر درآمد ردیف فروش داخلی خوراک میعانات گازی به پتروشیمی‌ها در منابع عمومی بودجه کاهش می‌یابد. اگرچه این اقدام بر منابع هدفمندی تأثیری ندارد.
• قیمت صادراتی فرآورده‌های نفت‌کوره و گاز مایع در فروض لایحه بودجه به اندازه قابل‌توجهی بالاتر از قیمت‌های فعلی بازار انرژی و چشم‌انداز سال‌ آتی در نظر گرفته شده‌اند. به‌طوری که پیش‌بینی می‌شود قیمت نفت‌کوره حداقل 26 درصد و قیمت گاز مایع 42 کمتر از فروض لایحه بودجه خواهد بود.
• حجم صادرات گاز مایع پالایشگاهی در‌ لایحه بودجه سال 1402 روزانه 5.02 میلیون لیتر در نظر گرفته شده است. همچنین ظرفیت تولید گاز مایع نیز 1.3 میلیون لیتر در روز افزایش یافته و به 12 میلیون لیتر در روز رسیده است. این‌ درحالی است که تولید گاز مایع در 9‌ماهه سال 1401 روزانه 10 میلیون لیتر و صادرات آن 1.7 میلیون لیتر در روز بوده است. افزایش حدود 3 برابری مقدار صادرات گاز مایع تنها مشروط به اجرای کامل طرح سدف[7] و افزایش قیمت داخلی جهت صرفه‌جویی و کاهش مصرف داخلی است. با وجود اینکه در قوانین بودجه سال‌های گذشته نیز کاهش مصرف داخلی از طریق سامانه سدف پیش‌بینی شده بود، اما صرفه‌جویی‌ قابل‌توجهی رخ نداده است، لذا با فرض ثبات قیمت، پیش‌بینی می‌شود در سال 1402 نیز مصرف داخلی کاهش نیابد. ظرفیت تولید گاز مایع پالایشگاهی حدود 2 میلیون تن در سال است که از این مقدار 800 هزار تن توسط خانوارهای فاقد گاز لوله‌کشی مصرف شده و 1 میلیون تن توسط خودرو‌های سواری سوزانده می‌شود و لذا 200 هزار تن قابلیت صادرات وجود دارد. فرض لایحه بودجه بر این است که مصرف خودروهای سواری‌ به‌طور کامل حذف شده و از این محل صادرات گاز مایع انجام پذیرد. توجه به این نکته ضروری است که اگر خودروهای سواری گاز مایع مصرف نکنند، تقاضای داخلی بنزین افزایش یافته و منابع هدفمندی بیش از پیش کاهش می‌یابد؛ زیرا بنزین قیمت بالاتری از گاز مایع دارد.
• فرض محاسبه منابع هدفمندی در‌ لایحه بودجه سال 1402 مبنی‌بر این بوده است که قیمت گاز خوراک پتروشیمی‌ها،‌ براساس فرمول وزارت نفت، در طول سال 1402 همواره در سقف ریالی خود یعنی 7000 تومان باقی خواهد ماند.[8] با احتساب نرخ 28500 تومان اعلامی بانک مرکزی قیمت گاز خوراک قطعاً کمتر از 7000 تومان خواهد بود و‌ همچنین چشم‌انداز از قیمت گاز هاب‌های منطقه‌ای کاهشی است. محاسبات نشان می‌دهد هر 1000 تومان کاهش نرخ گاز خوراک پتروشیمی‌ها منجر به کاهش 37 هزار میلیارد تومانی منابع هدفمندی می‌شود. این‌ درحالی است که عرضه ارز پتروشیمی‌ها با نرخ بازار مبادله انجام می‌شود. به عبارتی در زمان محاسبه نرخ خوراک، نرخ ارز 28.5 در نظر گرفته شده و در زمان عرضه ارز حاصل از صادرات نرخ ارز در بازار مبادله با نرخ‌‌‌‌‌‌‌‌های بالاتر تعیین می‌شود. سیاست تعیین نرخ ارز 28.5 برای خوراک پتروشیمی‌ها و متناسب با آن سایر صنایع که نرخ سوخت آنها نسبتی از این نرخ است موجب کاهش بیش از 70 هزار میلیارد تومانی منابع تبصره «14» قانون بودجه سال 1402 خواهد شد.
• عوارض و مالیات‌ ارزش‌افزوده فرآورده‌های نفتی 12 هزار میلیارد تومان و عوارض و مالیات‌ ارزش‌افزوده گاز طبیعی معادل 36 هزار میلیارد تومان است. در متن‌ جزء «۱» بند «الف» تبصره «14» لایحه‌ بودجه سال 1402، سهم مالیات‌ ارزش‌افزوده و عوارض شهرداری‌های کشور بر فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی از منابع هدفمندی مستثنا شده‌‌‌‌‌‌‌‌‌اند، لذا باید تنها‌ به‌صورت جمعی خرجی و در راستای شفافیت در ارقام‌ تبصره «14» درج شوند. این‌ درحالی است که‌ براساس حکم‌ جزء «۶» بند «الف» تبصره «14» لایحه بودجه، سهم عوارض و مالیات‌ ارزش‌افزوده فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی معادل 48 هزار میلیارد تومان برای‌ تأمین یارانه نان به مصرف خواهد رسید که شامل سهم شهرداری‌ها به میزان 24 هزار میلیارد تومان است. نکته دیگر آنکه در جدول 5 ، درآمدهای منابع عمومی ردیف مالیات‌ ارزش‌افزوده فرآورده‌های نفتی منعکس شده است (مالیات‌ ارزش‌افزوده گاز طبیعی نیز در ردیف مالیات‌ ارزش‌افزوده سایر کالاها مندرج است). در این‌صورت با تخصیص این مبلغ به یارانه نان در‌ تبصره «14» عملاً از منابع عمومی به میزان حدود 24 هزار میلیارد تومان کاسته خواهد شد.
• مهم‌ترین نکته درباره‌ فروش داخلی فرآورده‌های نفتی مربوط به کارمزد جایگاه‌داران است. همان‌طور که در تبیین فروض لایحه گفته شد رشد کارمزد جایگاه‌داران در لایحه‌ بودجه سال 1402، 30 درصد فرض شده است، اما با توجه به تورم سالیانه پیش‌بینی می‌شود این رشد در عمل در بازه 40 الی 45 درصد تعیین شود که این مسئله منجر به کاهش منابع تبصره «14» خواهد شد.
• علاوه‌بر موارد فوق، در مفروضات محاسباتی منابع تبصره «14» نرخ سوخت گازوئیل صنایعی که در زمان‌های قطعی گاز، گازوئیل دریافت می‌کنند حدود 3.5 برابر شده است. پیش‌بینی می‌شود این افزایش اجرایی نباشد و تحقق منابع حاصل از این افزایش با تردید روبروست.

نکته مهم آنکه 291 هزار میلیارد تومان از منابع تبصره «14» معادل 44 درصد از کل منابع هدفمندی‌ (تبصره «14») از محل صادرات فرآورده‌های نفتی حاصل شده و از نوع منابع ارزی است. همچنین قیمت فروش داخلی گاز طبیعی به صنایع که منابع حاصل از آن حدود 40 درصد از منابع تبصره «14» را تشکیل می‌دهد نیز‌ براساس فرمولی وابسته به نرخ ارز تعیین می‌شود؛ لذا درمجموع 84 درصد از منابع هدفمندی به سیاست ارزی دولت گره خورده است. ازاین‌رو، تحلیل منابع هدفمندی در دو سناریو قابل تحلیل است: اول آنکه دولت سیاست تثبیت نرخ ارز 28500 تومانی را در پیش گرفته و دوم آنکه نرخ ارز مرکز مبادله ارز و طلا برای این موارد در نظر گرفته شود.

با توجه به مجموع نکاتی که در رابطه با منابع تبصره «14» بیان شد و با در نظر گرفتن پیش‌بینی از چشم‌انداز تولید، مصرف، صادرات و قیمت‌های فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی در سال آینده، برآورده کسری منابع هدفمندی لایحه بودجه سال 1402 در جدول شماره ۴، ارائه شده است. (جزییات محاسبات و ارقام در پیوست).

جدول 4. پیش‌بینی کسری منابع هدفمندی‌ لایحه بودجه سال 1402 (میلیارد تومان)

مأخذ: محاسبات کارشناسی.

اهم تغییرات تبصره «14» لایحه تا قانون بودجه سال 1402

مصوبات مجلس شورای اسلامی از حیث منابع تغییرات زیادی در لایحه بودجه دولت ایجاد نکرده است. با وجود این، اهم تغییرات ایجاد شده توسط مجلس عبارتند از :

• جزء «۱» بند «الف» تبصره «14» با اصلاحی همراه شد که مطابق با آن دولت مجاز است جهت حمایت از صنایع، نسبت به تعدیل نرخ خوراک گاز پتروشیمی ها و سوخت صنایع مشروط به عدم کاهش منابع مذکور در صدر این جزء اقدام کند. اگرچه این اصلاح اختیار تعیین قیمت گاز طبیعی صنایع را به دولت سپرده و آن‌ را به عدم کاهش منابع مقید کرده است، پیش‌بینی می‌شود مطابق آنچه در تحلیل منابع هدفمندی گفته شد نرخ گاز صنایع نسبت به فروض لایحه بودجه کاهش یابد.

• طبق بند «ز» که در مجلس به احکام تبصره «14» افزوده شد، شرکت‌های تابعه وزارت نفت موظفند تمامی دریافت‌‌‌‌‌‌‌‌های ارزی و ریالی منابع پیش‌بینی شده در قانون هدفمندی یارانه‌ها را به حساب‌‌‌‌‌‌‌‌های خزانه نزد بانک مرکزی تحت عنوان تمرکز وجوه منابع قانون هدفمندی یارانه‌ها واریز کند. وجوه مربوط به عوارض شهرداری‌ها، دهیاری‌ها، حق بیمه مشترکین گاز طبیعی و عوارض گازرسانی از مبادی اولیه وصول منابع مذکور توسط بانک مرکزی با هماهنگی خزانه‌داری کل کشور شناسایی، تسهیم و به تفکیک و به حساب دستگاه‌های اجرایی مربوطه واریز خواهد شد.

• مطابق بند «ن» تبصره «1» به‌ازای هدررفت هر مترمکعب گاز مشعل (فلر) ناشی از فعالیت کلیه واحدهای عملیاتی شرکت‌های تابعه،‌ ازجمله گازهای همراه نفت و گاز مشعل واحدهای پالایش و فراوری گاز، معادل پنج هزار (۵.۰۰۰) ریال از محل منابع داخلی خود به‌صورت ماهانه به حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی نزد خزانه‌داری کل کشور موضوع بند «س» این تبصره واریز نماید. همچنین، به‌ازای هر مترمکعب هدررفت گازطبیعی در شبکه سراسری ناشی از تلفات شبکه و گازهای محاسبه‌نشده در زنجیره انتقال و توزیع گاز طبیعی بیش از حد مجاز، چهار درصد (۴%) نسبت به گاز تزریقی به خطوط انتقال، عوارضی به میزان پانصد (۵۰۰) ریال از منابع داخلی خود به‌صورت ماهانه به حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی نزد خزانه‌داری کل کشور موضوع بند «س» این تبصره پرداخت نماید.
•  
• مطابق بند «ص» ‌تبصره «۱» دولت مکلف است از طریق وزارت نفت و با استفاده از منابع داخلی ارزی و ریالی شرکت تابعه ذی‌ربط وزارت نفت حاصل از فروش داخلی و صادرات محصولات فرعی گازی ازجمله اتان، پروپان، بوتان، پنتان وگوگرد، حساب «سرمایه‌گذاری نفت و گاز کشور» را ایجاد و با رعایت قانون هدفمندکردن یارانه‌ها حداقل شصت‌ درصد (۶۰%) از این منابع را در سال ۱۴۰۲ تا سقف نهصد و پنجاه هزار میلیارد ریال متناسب با وصول درآمد به‌صورت ماهانه به این حساب واریز کند. منابع این حساب صرفاً به‌ تأمین مالی در طرحهای بالادستی نفت و گاز با مشارکت سرمایه‌گذار خارجی و یا بخش خصوصی داخلی اختصاص می‌یابد.

• در بند «ح» تبصره «14» مجلس وزارت نفت را موظف کرد تا از طریق شرکت‌های زیرمجموعه و به‌منظور بهبود نظام توزیع بنزین و نفتگاز در کشور و کاهش قاچاق سوخت، به‌گونه‌ای اقدام نماید که تا پایان شش‌ماه ابتدای سال حداقل نوددرصد (90%) خودروهای بنزین‌سوز و نودوپنج درصد(95%) خودروهای نفت گاز سوز صرفاً از کارت‌‌‌‌‌‌‌‌های سوخت مختص خودرو استفاده نمایند. در صورت اجرای کامل این مصوبه می‌توان انتظار داشت با کاهش مصارف ناشی از قاچاق سوخت، نیاز به واردات بنزین و گازوئیل کاهش یابد یا ظرفیت صادرات این فرآورده‌ها فراهم شود که به تقویت منابع هدفمندی کمک شایانی خواهد کرد.

• مطابق حکمی ذیل جدول تبصره «14»، وزارت نفت موظف است تا 40 درصد از منابع فروش داخلی و صادرات محصولات فرعی گاز‌ ازجمله اتان، پروپان، بوتان، پنتان و گوگرد را پس از کسر مصارف مربوط به بند«ص» تبصره «۱» در بودجه مصوب شرکت، بابت مصارف مربوط به جبران قدرت خرید خانوارها ناشی از افزایش قیمت کالاهای اساسی از طریق پرداخت کالابرگ الکترونیکی و جبران افزایش مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی و سازمان بهزیستی به سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها پرداخت کند.

درآمدهای ناشی از فروش محصولات فرعی گاز در بند «ص» تبصره «۱» همین قانون تعیین تکلیف شده است.[9] بخشی از این منابع باید بابت سرمایه‌گذاری در افزایش تولید نفت و گاز مصرف شده و مابقی آن‌ براساس فرض اولیه لایحه بودجه برای‌ تأمین نیاز شرکت ملی گاز بابت هزینه‌های جاری آن برای تولید، انتقال و توزیع گاز طبیعی در کشور است.

جمع‌بندی

منابع تبصره «14» لایحه بودجه سال 1402 به مانند سال‌های گذشته با ابهام‌هایی همراه است. ازجمله اینکه مطابق با قانون هدفمند کردن یارانه‌ها تنها درآمدهای حاصل از اصلاح نرخ فروش داخلی حامل‌های انرژی باید‌ به‌عنوان دریافتی‌های این تبصره منظور شود و لذا منابع حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی اساساً جزء دریافتی‌های قانون نیست. ازسوی دیگر با توجه به عملکرد منابع تبصره «14» قانون بودجه سال 1401 و پیش‌بینی از چشم‌انداز بازار فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی، ظرفیت تولید کشور و سناریو‌های مختلف نرخ ارز، تحقق میزان درآمدهای پیش‌بینی شده از محل موارد مذکور با ابهام و چالش‌های بسیار زیادی روبروست. از آنجا که هزینه‌ها (مصارف)‌ هدفمندی یارانه‌ها از جنس هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر و بسیار ضروری هستند، عدم تحقق منابع تبصره «14» به استقراض یا دریافت تنخواه توسط سازمان هدفمندی یارانه‌ها از بانک مرکزی یا استفاده از منابع عمومی منجر می‌شود.

آسیب دیگر ناپایداری منابع تبصره «۱۴»، زیان شدید و اختلال در برنامه‌های عملیاتی و سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی حوزه انرژی است. هزینه‌های شرکت ملی گاز، شرکت ملی نفت و شرکت ملی پالایش پخش فرآورده‌های نفتی بابت تولید، انتقال، توزیع و فروش فرآورده‌های نفتی و گاز طبیعی از محل منابع تبصره «14» پرداخت می‌شود. به این دلیل زمانی که سازمان هدفمندی یارانه‌ها با عدم تحقق منابع مواجه می‌شود، منعطف‌ترین هزینه برای صرفه‌جویی و عدم تخصیص، هزینه‌های شرکت‌های دولتی است.

علاوه‌بر شرکت‌های دولتی حوزه انرژی، شرکت‌های خصوصی فعال در حوزه‌ی بهینه‌سازی انرژی نیز از عدم پایداری منابع تبصره «14» به‌شدت متضرر می‌شوند. در صورت عدم تحقق منابع هدفمندی یارانه‌ها، تعهدات دولت به شرکت‌های بهینه‌سازی بخش خصوصی که موجب صرفه‌جویی یا افزایش تولید شده‌‌‌‌‌‌‌‌‌اند بازپرداخت نمی‌شود.

مطابق با ارزیابی کارشناسی محاسبات نشان می‌دهد هر 1000 تومان کاهش نرخ گاز خوراک پتروشیمی‌ها منجر به کاهش 37 هزار میلیارد تومانی منابع هدفمندی می‌شود. درنتیجه اعلام نرخ تسعیر 28500 تومانی، بیش از 70 هزار میلیارد تومان از منابع تبصره «14» قانون بودجه سال 1402 را کاهش می‌دهد.

فرض محاسبه منابع هدفمندی در‌ لایحه بودجه سال 1402 مبنی‌بر این بوده است که قیمت گاز خوراک پتروشیمی‌ها،‌ براساس فرمول وزارت نفت، در طول سال 1402 همواره در سقف ریالی خود یعنی 7000 تومان باقی خواهد ماند. درحال حاضر نرخ خوراک پتروشیمی‌ها‌ براساس فرمول معادل 18 سنت است. لذا با ارز حدود 40 هزار تومان قیمت گاز خوراک به 7000 تومان خواهد رسید. در راستای اصلاح مسئله فوق پیشنهاد می‌شود نرخ تسعیر ارز جهت محاسبه نرخ خوراک پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها معادل متوسط نرخ فروش ارز صادراتی این شرکت‌ها در مرکز مبادله ارز و طلای ایران، تعیین شود.

پیوست‌ها

جدول 1. فروض قیمت و منابع حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی

جدول2. پیش‌بینی فروش داخلی و صادرات فرآورده‌های نفتی

جدول 3. فروض فرآورده‌های نفتی لایحه بودجه سال 1402