مقدمه

لایحه «لایحه الحاق یک بند به تبصره (۶) قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور» در تلاش است که با کاهش نرخ مالیات بر ارزش افزوده واردات کالاهای اساسی و دارو، قیمت نهایی این محصولات کاهش پیدا کند. در این گزارش به‌اختصار به ابعاد مختلف گزارش کمیسیون در‌خصوص این لایحه پرداخته می‌شود.

در این راستا ماده‌واحده زیر در قالب لایحه دو‌فوریتی تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است:

«ماده‌واحده- متن زیر به‌عنوان بند «ظ» به تبصره (۶) قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور الحاق می‌شود:

ظ- در سال ۱۴۰۲، نرخ مالیات بر ارزش افزوده برای واردات داروهای ضروری و تجهیزات پزشکی که فاقد مشابه تولید داخل باشند،گندم، برنج، دانه‌های روغنی، انواع روغن خام، حبوبات (شامل عدس، نخود، لوبیا و ماش)، قند، شکر، گوشت مرغ، گوشت قرمز، چای و همچنین نرخ مالیات بر ارزش افزوده قند و شکر تولید داخل به یک درصد (۱%) تقلیل می‌یابد.»

لایحه مذکور پس از بررسی در کمیسیون‌های تخصصی با تغییر عبارت «تجهیزات پزشکی» به «تجهیزات مصرفی پزشکی» به شرح زیر به تصویب رسیده است:

«‌ماده‌واحده - متن زیر به عنوان بند «ظ» به تبصره (۶) قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور الحاق می‌شود:

ظ- در سال ۱۴۰۲، نرخ مالیات بر ارزش افزوده برای واردات داروهای ضروری و تجهیزات مصرفی پزشکی که فاقد مشابه تولید داخل باشند،گندم، برنج، دانه‌های روغنی، انواع روغن خام، حبوبات (شامل عدس، نخود، لوبیا و ماش)، قند، شکر، گوشت مرغ، گوشت قرمز، چای و همچنین نرخ مالیات بر ارزش افزوده قند و شکر تولید داخل به یک درصد (۱%) تقلیل می‌یابد.»

سابقه بحث در قوانین گذشته

بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد مطابق قانون آزمایشی مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 که تا سال 1400 اجرا می‌شد، واردات کالاهای اساسی معاف از مالیات بر ارزش افزوده بوده است[1]. اما به موجب تبصره (1) ماده (9) قانون دائمی مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1400، واردات کالاهای اساسی همچون محصولات کشاورزی، انواع گوشت، برنج، حبوبات و ... مشمول مالیات بر ارزش افزوده به نرخ 9% است؛ البته عرضه آنها در داخل کشور مانند عرضه کالاهای مشابه داخلی از پرداخت مالیات و عوارض معاف است. پس از تصویب قانون دائمی مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1400، و با توجه به همزمان شدن اجرای این قانون با اصلاح یارانه کالاهای اساسی و حذف ارز ترجیحی 4200 برای این کالاها و همچنین تغییر نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی، نرخ مالیات بر ارزش افزوده واردات کالای اساسی به‌موجب مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا کاهش یافت. متن مصوبه شصت‌و‌ششمین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی در این خصوص به شرح زیر است:

«از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون مالیات بر ارزش افزوده (1400/10/13) تا پایان سال 1401، نرخ مالیات بر ارزش افزوده برای واردات، گندم، برنج، دانه‌های روغنی، انواع روغن خام، قند، شکر، گوشت قرمز، و همچنین نرخ اخذ مالیات بر ارزش افزوده تولید داخل معادل (1) درصد تعیین می‌شود.»

با توجه به اینکه این مصوبه تا پایان سال 1401 جاری بوده است، دولت برای سال 1402 در قالب الحاق یک بند به تبصره (6) بودجه 1402، درخواست ادامه این نرخ ترجیحی را داده است. البته لایحه دولت و گزارش کمیسیون مقداری با متن مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی متفاوت است. در این گزارش موارد مشمول نرخ ترجیحی نسبت به مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی گسترش یافته است؛ و «داروهای ضروری و تجهیزات مصرفی پزشکی که فاقد مشابه تولید داخل باشند و حبوبات (شامل عدس، نخود، لوبیا و ماش) و گوشت مرغ» علاوه بر موارد مشمول مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی، مشمول نرخ ترجیحی شده است.

جدول 1. مقایسه حکم قانون دائمی، مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی و گزارش کمیسیون درخصوص نرخ مالیات بر ارزش افزوده واردات کالای اساسی

ارزیابی ابعاد گزارش کمیسیون

• افزایش نگران‌کننده دایره شمول نرخ ترجیحی

اولین موضوعی که از مقایسه متن گزارش کمیسیون با متن مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی به چشم می‌خورد افزایش دامنه شمول نرخ ترجیحی و تسری نرخ 1% به «داروهای ضروری و تجهیزات مصرفی پزشکی که فاقد مشابه تولید داخل باشند و حبوبات (شامل عدس، نخود، لوبیا و ماش) و گوشت مرغ» است که این موارد در مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی نبوده است. به‌عبارت‌دیگر واردات این موارد در سال 1401 مشمول نرخ 9% بوده است. افزایش تدریجی دامنه‌های معافیت‌ها و ترجیحات مالیاتی پیامدهای سوءای برای اقتصاد دارد و خلاف حکم بند «الف» ماده (6) قانون برنامه ششم توسعه و برخلاف بند 17 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی مبنی‌بر «افزایش سهم درآمدهای مالیاتی» است. نباید ایجاد یک معافیت یا نرخ ترجیحی بنا بر ضرورت موجب شود در سنوات بعد دامنه آن معافیت یا نرخ ترجیحی افزایش یابد.

• لزوم اتخاذ سیاست کاهش واردات کالای اساسی و افزایش تولید

ضروری است که مجموعه سیاست‌هایی اتخاذ گردد تا نیاز کشور به واردات کالای اساسی و نهاد‌ه‌های خوراکی کاهش یابد و در مقابل تولید این‌گونه کالاها در کشور افزایش یابد. یکی از سیاست‌هایی که می‌تواند در این امر مؤثر باشد سیاست‌های مالیاتی است، به‌نحوی‌که بیش از حد از واردات کالای اساسی حمایت نگردد.

• کمک به عدم افزایش اندک قیمت کالای اساسی در ابتدای زنجیره مصرف غذایی

در سال گذشته نرخ مالیات بر ارزش افزوده کالای اساسی وارداتی 1% بوده و لایحه تقدیمی دولت به دنبال این است که با حفظ این نرخ ترجیحی و توقف اعمال نرخ 9 درصدی مالیات بر ارزش افزوده از افزایش 8 درصدی هزینه تمام شده واردات کالاهای اساسی جلوگیری کند. البته ممکن است این تخفیف نرخ بیشتر به نفع واردکننده باشد و کمتر نفعش به مصرف‌کننده نهایی انتهای زنجیره برسد. برای بررسی اثر تورمی اعمال نرخ 9 درصدی مالیات بر ارزش افزوده بر کالاهای ذکر شده در لایحه، ضروری است به ضریب اهمیت (سهم هر کالا از سبد مصرفی خانوار) که در جدول زیر می‌آید، توجه شود.

جدول 2. ضریب اهمیت کالاهای اساسی و دارو در شاخص قیمت مصرف‌کننده بانک مرکزی سال پایه 1395

مأخذ: شاخص قیمت مصرف‌کننده بانک مرکزی سال پایه 1395.

اگر تمامی اقلام فوق 8% افزایش قیمت داشته باشند (اختلاف نرخ 9% و نرخ ترجیحی 1% مالیات بر ارزش افزوده)، اثر تورمی آن بر کل سبد مصرفی خانوار به‌طور متوسط حدود 0.96 درصد (کمتر از 1% افزایش تورم) است. اما باید توجه داشت که افزایش قیمت واردات بسیاری از اقلام فوق اثر تورمی در سبد خانوار نخواهد داشت؛ زیرا از سویی در بسیاری از این اقلام سهم مصرفی خانوار از تولید داخل و کالای وارداتی تفکیک نشده است. به‌عنوان مثال حدود 90 درصد گوشت مصرفی خانوار، تولید داخل است و نرخ مالیات بر ارزش افزوده بر گوشت وارداتی تأثیر چندانی بر افزایش قیمت سبد مصرفی خانوار نخواهد داشت. همچنین برخی از این اقلام به‌خصوص آرد و نان توسط دولت از طریق یارانه نان و قیمت‌گذاری نان از سبد مصرفی خانوار حمایت می‌شود. بنابراین افزایش نرخ مالیات بر ارزش افزوده گندم تأثیر چندانی در هزینه‌های خانوار نخواهد داشت زیرا دولت افزایش قیمت را در آرد و نان جبران می‌کند. بنابراین افزایش یک درصدی تورم درنتیجه عدم تصویب این لایحه، به دلایل گفته شده بیش‌برآوردی دارد.

البته از‌سوی‌دیگر اثر غیر‌مستقیم این کالاها به‌عنوان نهاده تولید سایر کالاها همچون شیرینی و شکلات نیز در این محاسبه برآورد نشده است. با توجه به اندک بودن اثر مستقیم و دخیل بودن سایر عوامل (همچون واسطه‌گران، نرخ حمل‌و‌نقل، دستمزد عوامل تولید و سایر هزینه‌های تولید) در هزینه تمام شده از نهاده اولیه تا محصول نهایی انتهای زنجیره، اثر غیر‌مستقیم این افزایش نرخ مالیات بر واردات دارو و کالای اساسی، بسیار اندک برآورد می‌شود. در‌نتیجه در بدبینانه‌ترین حالت در صورت عدم تصویب این لایحه، سبد مصرفی خانوار به‌طور متوسط کمتر از 1 درصد افزایش قیمت خواهد داشت. گفتنی است اگرچه اثر این افزایش 8 درصدی نرخ، کمتر از 1 درصد بر متوسط سبد مصرفی خانوار تأثیر‌گذار است ولی بر قیمت نهایی کالای وارداتی (به‌عنوان مثال چای خارجی) اثر 8 درصدی خواهد داشت.

با توجه به موارد فوق، علاوه‌بر قیمت اولیه واردات کالای اساسی، عوامل دیگری متأثر از عوامل کلان همچون نرخ ارز، حجم نقدینگی و ترکیب آن هستند نیز بر هزینه تمام شده مؤثر خواهد بود. از‌سوی‌دیگر هزینه تمام شده صرفاً کف قیمت قابل عرضه محصول برای بنگاه را نشان می‌دهد و لزوماً قیمت کالای عرضه شده در هر مرحله تا رسیدن به محصول نهایی برابر با هزینه تمام شده نبوده و متأثر از میزان عرضه و تقاضای هر محصول خواهد بود.

• برآورد بار مالی کاهش نرخ

به‌منظور دقیق و سهل شدن تصمیم‌گیری در‌خصوص کاهش نرخ مالیات بر ارزش افزوده واردات کالای اساسی، لازم است توجهی به برآورد بار مالی این سیاست داشت. مطابق آمار گمرک کشور، متوسط چهار سال اخیر واردات کالای اساسی حدود 15 میلیارد دلار بوده است. اگر نرخ ارز مبنای محاسبه عوارض و مالیات بر ارزش افزوده، نرخ 285000 ریال درنظر گرفته شود، درآمد ازدست‌رفته (بار مالی) ناشی این سیاست نرخ ترجیحی، به‌طور تقریبی حدود 345 هزار میلیارد ریال خواهد بود. این درآمد از‌دست‌رفته ناشی از اختلاف نرخ مالیات بر ارزش افزوده 9% و 1% است. این درآمد درصورت وصول مطابق قانون مالیات بر ارزش افزوده میان بخش سلامت، دولت و شهرداری‌ها توزیع می‌شد.

• لطمه به بودجه شهرداری‌ها (سهم شهرداری‌ها از مالیات بر ارزش افزوده)

همان‌طور که در بند قبل اشاره شد، درآمد از‌دست‌رفته (بار مالی) ناشی از این سیاست به‌صورت تقریبی حدود 345 هزار میلیارد ریال برآورد می‌شود که مطابق قانون مالیات بر ارزش افزوده، چهار نهم این میزان (4 واحد درصد از 9 واحد درصد) متعلق به شهرداری‌هاست. به‌عبارت‌دیگر حدود 153.4 هزار میلیارد ریال از کاهش درآمد در‌نتیجه این سیاست، سهم شهرداری‌هاست که به آنها تعلق نمی‌گیرد. از‌آنجا‌که شهرداری‌ها نهاد عمومی غیردولتی هستند، چنانچه دولت و مجلس به طریقی درآمد متعلق به شهرداری‌ها را کاهش می‌دهند، ضروری است سیاست جبران کاهش درآمد نیز در کنار آن پیش‌بینی شود تا شهرداری‌های کشور برای ارائه خدمات به شهروندان با مشکلات بوجه‌ای مواجه نشوند.

• لزوم طراحی فرایند تدریجی برای اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده

از‌آنجا‌که بیش از یک سال (از دی‌ماه 1400 تا پایان سال 1401) سیاست نرخ ترجیحی 1% بر مالیات بر ارزش افزوده واردات کالای اساسی اجرا شده بود و همچنین با توجه به لزوم اتخاذ سیاست‌هایی در کاهش تدریجی وابستگی به واردات کالای اساسی، ادامه روند سال‌ گذشته توصیه نمی‌شود و لازم است که در طراحی تصمیم‌گیری‌ها فرایند گذار تا رسیدن به مرحله اجرای کامل قانون طراحی شود. با توجه به این مسئله اتخاذ سیاست تدریجی برای اینکه پس از چند سال نرخ مالیات بر ارزش افزوده واردات کالای اساسی به 9% رسیده و نیاز به تکرار هرساله استثنا قانون نباشد ضروری به‌نظر می‌رسد. از‌طرفی اعمال دفعی نرخ 9% (پس از نرخ ٪1 سال قبل) ممکن است منجر به افزایش انگیزه قاچاق برای محصولات قاچاق‌پذیر علی‌الخصوص دارو و تجهیزات مصرفی پزشکی شود؛ بنابراین سیاست تدریجی سیاست بهینه‌تری است.

• عدم تعیین تکلیف نرخ عرضه قند و شکر

از نظر مشمولیت، قند و شکر با سایر کالاهای اساسی در قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1400 متفاوت است. سایر کالاهای اساسی که در این لایحه نیز عنوان شده است، مطابق ماده (۹) و تبصره (1) ماده (۹) قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1400 تولید داخل و عرضه این کالاهای اساسی وارداتی در داخل از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده معاف است. اما معافیت قند و شکر در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیامده است. بنابراین مطابق قانون دائمی، قند و شکر تولید داخل، واردات قند و شکر و عرضه قند و شکر وارداتی در داخل کشور مشمول مالیات به نرخ 9% است. در این لایحه و گزارش کمیسیون، نرخ مالیات بر واردات کالاهای تعیین شده و همچنین نرخ مالیات قند و شکر تولید داخل، 1% تعیین شده است؛ ولی درخصوص نرخ عرضه قند و شکر وارداتی در داخل کشور سکوت کرده است و در صورت تصویب این گزارش، نرخ عرضه قند و شکر ٪۹ خواهد بود که به‌نظر برخلاف هدف سیاستگذار است. بنابراین با توجه به اینکه عرضه سایر کالاهای اساسی وارادتی به‌جز قند و شکر در قانون دائمی تعیین تکلیف شده است و معاف هستند نیازی به تعیین نرخ برای عرضه این کالاها در این مصوبه نیست. ولی در‌خصوص نرخ عرضه قند و شکر وارداتی در کشور نیازمند تصریح به معافیت یا نرخ 1% در این مصوبه است.

جمع‌بندی

هدف از این لایحه که با تغییرات جزئی در کمیسیون برنامه و بودجه مصوب شده است، ادامه سیاست اعمال نرخ ترجیحی مالیات بر ارزش افزوده کالاهای اساسی وارداتی است. البته دایره شمول این نرخ ترجیحی نسبت به مصوبه سال گذشته شورای عالی هماهنگی اقتصادی افزایش پیدا کرده است و واردات «داروهای ضروری و تجهیزات مصرفی پزشکی که فاقد مشابه تولید داخل باشند و حبوبات (شامل عدس، نخود، لوبیا و ماش) و گوشت مرغ» که در سال گذشته مشمول نرخ 9% بودند را نیز مشمول نرخ ترجیحی 1% کرده است. البته ممکن است این تخفیف نرخ بیشتر به نفع واردکننده باشد و تمام نفعش به مصرف‌کننده نهایی انتهای زنجیره نرسد. این لایحه منجر به از دست رفتن بخشی از درآمد دولت و شهرداری‌ها مجموعاً به میزان تقریبی 345 هزار میلیارد ریال خواهد شد. همچنین با توجه به لزوم اتخاذ سیاست‌هایی در کاهش تدریجی وابستگی به واردات کالای اساسی، ادامه روند سال‌های گذشته توصیه نمی‌شود بلکه مطلوب آن است که سیاست تدریجی اتخاذ شود تا پس از چند سال نرخ مالیات بر ارزش افزوده واردات کالای اساسی به 9% برسد.

از جهت عدم تعیین تکلیف نرخ عرضه قند و شکر وارداتی در کشور نیز این لایحه نیازمند اصلاح است.

جدول 3. ارزیابی مواد گزارش کمیسیون به صحن مجلس

جدول 4. خلاصه ارزیابی مواد گزارش کمیسیون به صحن مجلس