در چند دهه اخیر، چالشهایی مانند مدیریت و خدماترسانی نقطهای، تمرکزگرایی در نظام تصمیمگیری، تمرکز بر عوامل برونزا و عدم توجه کافی به ظرفیتها و مزیتهای محلی، ضعف چارچوب قانونی برای مشارکت فعال مردمی در تصمیمگیریهای محلی، ضعف سازوکارهای مدیریت تعامل بین بخشهای عمومی، خصوصی و مردمی، عدم یکپارچگی مناسب برنامههای توسعه و نگاه بخشی به توسعه، ضرورت داشتن برنامه یکپارچه برای توسعه روستاهای کشور را نمایان کرده است. در سال 1378، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران «الگوی سطحبندی مناطق و مراکز روستایی» و «استانداردها و ضوابط ارائه خدمات روستایی کشور» را به تصویب رساند تا حدودی این مشکل برطرف شود. در سال 1379 «چارچوب ضوابط تهیه طرحهای ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی» در این راستا تصویب شد تا با مشارکت وزارت جهاد کشاورزی و بنیاد مسکن طرحهای ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی تهیه شود. ولی از سال 1394 و با تخلف از مصوبات مذکور، بنیاد مسکن بدون نقشآفرینی وزارت جهاد کشاورزی رأساً به تهیه طرحهایی با عنوان «طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی» اقدام و اعتباراتی نیز برای تهیه طرحهای مذکور دریافت کرده است. این طرحها با گذشت بیش از هشت سال در 12 پایلوت در حال انجام است و طبق شواهد، در مسیر توسعه روستایی کشور اثرگذاری فراگیری نداشته و تاکنون گزارش جامع و مستقلی در این خصوص منتشر نشده است. برایناساس، هدف از تهیه گزارش حاضر، ارزیابی کارآمدی طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی در آستانه برنامه هفتم توسعه است.
بهطورکلی نقدهای افراد صاحبنظر (اعم از برخی اعضای هیئت علمی دانشگاهها، کارشناسان دستگاههای اجرایی و کارشناسان متولی و مرتبط تهیه و اجرای طرحهای منظومههای روستایی) درباره طرحهای یادشده را میتوان در چهار دسته تقسیمبندی کرد: دسته اول شامل نقدهایی است که به اصول و مبانی این طرحها وارد است و غالباً به این موضوع اشاره میکند که برنامهریزی فضایی بهعنوان رویکرد حاکم و پایه نظری طرحهای منظومههای روستایی، در شرایط فعلی نمیتواند بهتنهایی رویکرد کاملی برای یک طرح جامع و همهجانبه لحاظ شود. دسته دوم نقدها به فرایند تدوین طرحهای مربوط است؛ اینکه در تهیه طرح منظومهها اصول تخصصگرایی، همهجانبه و یکپارچه بودن، کمتر رعایت شده و تدوین طرحها برعهده شرکتهای مشاورهای دارای رستههای عموماً غیرمرتبط مانند شهرسازی و برنامهریزی فضایی بوده است. همچنین پیشرانها و پروژههای تعریفشده، همخوانی کافی با اولویتها، قابلیتها و مزیتهای نسبی و ویژه منظومهها ندارند. دسته سوم نقدها به فاز اجرا و پیادهسازی طرحهای منظومه برمیگردد که انعطافپذیری پایین برخی طرحها با تغییر و تحولات محیطی در طول زمان بهدلیل عدم تعبیه سازوکار اجرایی مشخص و نبود سازوکاری برای مشارکت و سرمایهگذاری مناسب بخش خصوصی و تعاونیها در قالب برنامهها و پروژههای تعریفشده، از مهمترین نقدهای این بخش است. دسته چهارم، مربوط به نقدهایی است که به جایگاه بنیاد مسکن در تهیه و اجرای این طرحها وارد است. در این راستا اغلب صاحبنظران معتقدند، بنیاد مسکن ظرفیت فنی-تخصصی کافی برای تدوین و مدیریت طرح منظومهها را ندارد. درواقع، مأموریت اساسی این نهاد، ساخت مسکن برای محرومان است و اساساً یکی از چالشهای توسعه روستایی کشور، موازیکاری و ورود دستگاههای اجرایی به حوزههای خارج از قلمرو مأموریت خود است. این موضوع مغایر با بندهای «12»، «16» و «25» سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی 1389/01/31 و بند «10» اصل سوم قانون اساسی مبنیبر ایجاد نظام اداری صحیح است.
با توجه به آسیبشناسی صورتگرفته از طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی، پیشنهادهای زیر در جهت کاربردیتر شدن طرحهای مذکور ارائه میشود:
طرح منظومههای روستایی باید به تعیین جهتگیریهای کلی توسعه روستایی و بهبود امور عشایر در شهرستانها بپردازد و در این راستا، نحوه ارتباط مراکز سکونتگاهی و سلسلهمراتب و روابط شبکهای آنها، شبکه خدمات و امکانات زیربنایی، مزیتهای اقتصادی و راهبردهای محقق ساختن آنها در فرایند رقابتپذیری محلی و منطقهای و نحوه بهره بردن از سرمایههای انسانی، طبیعی و فرهنگی برای تحقق چشمانداز توسعه منطقه را روشن سازد. در این چارچوب و در جهت اجرایی شدن راهبردهای ارائهشده در طرح منظومهها و تعیین جزئیات متغیر، ایجاد یک بازوی غیردولتی و غیرانتفاعی پیشنهاد میشود که بتواند با استفاده از رویکردهای مشارکتی و اجتماعمحور به اشاعه نوآوری و فناوری در کسبوکارها و محصولات روستایی بپردازد. این مراکز تلفیقی از مراکز رشد و شتابدهندههای خصوصی خواهند بود که مبتنیبر شراکت عمومی-خصوصی-مردمی، با روحیه جهادی در زمینه توسعه کسبوکارهای نوپا و نوآورانه فعالیت میکنند.
تهیه و مدیریت طرحهای منظومهها با محوریت وزارت جهاد کشاورزی طی یک فرایند مشارکتی و از پایین به بالا: وظیفه توسعه و عمران روستاها براساس مواد (1) و (2) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و جزء «3» بند «ب» ماده (27) قانون برنامه ششم به وزارتخانه جهاد کشاورزی واگذار شده است. در راستای این پشتوانه قانونی، وزارت جهاد کشاورزی باید مسئول تهیه و مدیریت طرحهای یکپارچه پیشرفت اقتصادی و اجتماعی روستایی و عشایری تعیین شود. البته ضرورت دارد بهمنظور رفع موازیکاریها و پیگیری مستمر و تخصصی امور توسعه روستایی در کشور خصوصاً طرحهای منظومههای روستایی، واحد سازمانی تخصصی تحت عنوان «سازمان توسعه روستایی» در بدنه وزارت جهاد کشاورزی با استفاده از ظرفیتهای موجود تشکیل شود.
در این چارچوب در ابتدا طرحهای منظومه روستایی با کارفرمایی وزارت جهاد کشاورزی، توسط شرکتهای مطالعاتی صاحب صلاحیت مرکب از تخصصهای مختلف تهیه میشود. شرکتهای مذکور موظفند طرحهای مذکور را با اتخاذ رویکردهای مشارکتی، روشهای تسهیلگرانه و ایجاد اجماع حداکثری بین همه بازیگران تدوین کنند. سپس طرح مذکور در کارگروه تخصصی، بررسی و به تصویب میرسد. کارگروه فوق مرکب از استاندار (رئیس)، رؤسای سازمان جهاد کشاورزی استان (دبیر)، سازمان مدیریت و برنامهریزی استان، اداره کل محیط زیست استان، اداره کل راه و شهرسازی استان، اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان، سازمان بسیج مستضعفین استان، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان و یک نفر نماینده شوراهای اسلامی بخشهای مربوطه، رئیس اتاق اصناف کشاورزی استان، یک نفر منتخب تشکلهای توسعه روستایی و عشایری استان با حکم رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان و دو نفر عضو هیئت علمی مرتبط با توسعه و برنامهریزی روستایی و کشاورزی در سطح استان به انتخاب وزارت جهاد کشاورزی خواهد بود. این طرح پس از تأیید در کارگروه مذکور درنهایت به تصویب شورای برنامهریزی و توسعه استانها رسیده و استاندار ابلاغ میکند. در این چارچوب، رؤسای سازمان جهاد کشاورزی استانها موظفند هر شش ماه یکبار گزارش پیشرفت طرح منظومهها را به شورای برنامهریزی استان مربوطه ارائه کنند. در سطح شهرستان نیز فرمانداریها مکلفند اقدامها و پیگیریهای لازم را برای اجرای مصوبات طرح منظومه روستایی بهعمل آورند.
همچنین بنا بر نقدهای واردشده پیشنهاد میشود تا مصوبه شورای عالی شهرسازی (1394/09/09) تحت عنوان «شرح خدمات طرحهای هادی روستایی و منظومههایی روستایی» نسخ شود.
توسعه محلی و منطقهای در قرن بیستویکم با چالشها و فرصتهایی روبهرو است که زمین بهمنزله محل سکونت انسانی تاکنون چنین شرایطی به خود ندیده است. فرصتها و تهدیدهایی که خود انسان در محور آن قرار گرفته و سبب موجودیت آنها شده است. جهانیشدن و جهانیسازی، گسترش شهرها و شهرنشینی، عدم توازنهای فضایی و اجتماعی، تغییرات اقلیمی و چالشهای محیطی متأثر از فعالیتهای انسانی (مانند روند خشک شدن تالابهای داخلی کشوری با مختصات ایران)، کالایی شدن زمین و مصرفگرایی، ازجمله این مسئلهها هستند. برای مدیریت پایدار چنین جهانی، سیاستگذاریهای توسعه محلی و منطقهای جایگاه ویژهای پیدا میکنند. البته نباید ازنظر دور داشت که فرصتها و تهدیدهای جهانی بهصورت نامتوازنی در کشورهای مختلف پخش شدهاند و در هر منطقه با توجه به شرایط و اقتضائات مکانی چالش ویژهای مطرح شده است؛ درنتیجه ضرورت اتخاذ سیاستهای برنامهریزی منطقهای بیشتر درخصوص آن چالشها مطرح گشتهاند. ازطرفی در سیاستگذاری توسعه مناطق و نواحی داخلی یک کشور، رویکردهای مشارکتی و از پایین به بالا اهمیت روزافزونی پیدا کردهاند. این فرضیه ثابت شده است که وقتی برنامههای یک کشور بهصورت عقلایی و از بالا به پایین تدوین شوند، محکوم به شکست هستند؛ زیرا در چنین برنامههایی نظرات مردم و بهویژه ذیمدخلان محلی نادیده انگاشته شده و بهعبارتی برنامهریزی با مردم و برای مردم نبوده است [1].
برنامهها و الگوهای برنامهریزی منطقهای در معنای عام، برنامههای توسعهای هستند که برای یک ناحیه جغرافیایی معین درون یک کشور تهیه شده و در دیدگاههای کنونی و با تغییر پارادایمها و انگارههای مربوطه، با رویکردی فراگیر، بهصورت مشارکتی و انعطافپذیر عمل میکنند.[1] در ابتدای بهکارگیری رویکردهای برنامهریزی منطقهای، نگرش مشارکتی و حضور مردم در فرایند تصمیمسازی و تصمیمگیری مطرح نبود و بیشتر برنامهها و الگوهای توسعهای از مرکز اتخاذ میشد و حالت دستوری و از بالا به پایین داشت. درنتیجه، توانهای منطقهای و شیوه زیست سکونتگاهی که در هر منطقه متفاوت با قسمتهای دیگر است، نادیده انگاشته میشد و به دانش بومی مردم و حضور آنان در جریان توسعه و برنامهریزی توجهی نمیشد. در این دوره (1990- 1948) چون ساکنان محلی، برنامهریزی را ناشی از نیروهای بیرونی میدانستند و خود اهمیت و ضرورت آن را درک نکرده بودند، با آن همسو نشده و بعضاً مانع از اجرای اینگونه اقدامها میشدند. بر این اساس الگوهای مدیریتی در برنامهریزی منطقهای در قالب «حکمروایی منطقهای» به سمت مؤلفههایی همچون مشارکت، عدم تمرکز، هدفمندی، برنامهریزی، آیندهنگری و شفافیت گرایش پیدا کردهاند [2].
در ایران، پیگیری و پیشبرد طرحهای توسعهای در مقیاس محلی توسط نهادهای دولتی و حاکمیتی (ازجمله سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، بنیاد مستضعفان و نظایر این دستگاه) در راستای سیاستهای کلی بالادستی مانند سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی رایج بوده است. هرچند این طرحها و همچنین برنامههای پنجساله به عللی ازجمله ماهیت متمرکز، عدم تعریف شاخصهای تعیینکننده وضعیت توسعه، برونزایی و همچنین بخشی بودن فعالیتهای توسعهای، تاکنون کارایی مورد انتظار را نداشتهاند. در کنار چالشهای ساختار برنامهریزی، ساختار حکمرانی نیز درخصوص توسعه محلی و منطقهای دارای ضعفها و اشکالهایی است. ازجمله اینکه در حال حاضر تدبیر امور توسعه روستایی در سطح کلان بین حداقل 16 وزارتخانه و معاونت ریاست جمهوری پراکنده شده و هماهنگی و همیاری لازمالاجرا بین دستگاههای اجرایی مربوطه در امر توسعه روستایی مشاهده نمیشود. این در حالی است که در ادبیات مدیریت نوین توسعه روستایی و همچنین اسناد بالادستی و قوانین مربوطه داخلی بر یکپارچگی در سیاستگذاری و برنامهریزی تأکید شده است. بهویژه جزء «3» بند «ب» ماده (27) قانون برنامه ششم توسعه که طبق آن ایجاد یکپارچگی در مدیریت و سیاستگذاری امور سهگانه توسعه روستایی، عشایری و کشاورزی کشور با رویکرد جهادی و نظارتپذیر تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه ششم، یکی از وظایف دولت برشمرده شده است. محقق نشدن تکلیف مذکور پس از گذشت حدود 6 سال از برنامه ششم، به تشدید ناهماهنگیها و تشتت سازمانی در مدیریت امور توسعه روستایی دامن زده است.[2] در سطوح محلی نیز، سازمانهای متعددی بهصورت مستقیم ذیمدخل و ذینفوذ هستند و این تعدد در سازمانها و درنتیجه آن، پراکنده شدن منابع و کانالهای تصمیمگیری، امکان هماهنگ کردن برنامهها و همافزایی آنها را بهشدت پایین آورده است. در این ساختار مشاهده شده است که دستگاههای دولتی و حاکمیتی بعضاً برنامههای نسبتاً مشابه (فقط با اسمها و دامنه عملیاتی متفاوت) و یا متضادی را در دستور کار خود دارند که در حالت اول ناکارآمدی و در حالت دوم اختلافات سازمانی را دربرداشته است [3]. بهطورکلی چالشهای فضای برنامهریزی کشور در مقیاس محلی و منطقهای به شرح جدول 1 است.
جدول ۱. چالشهای فضای برنامهریزی در سطح محلی کشور [3]
|
نقد فضای برنامهریزی در سطح محلی کشور |
|
|
· تمرکزگرایی در تصمیمسازی و توزیع منابع · توسعه آمرانه و از بالا به پایین · برنامهریزی متمرکز · ضعف سازوکارهای مدیریت تعامل بین بخشهای عمومی، خصوصی و مردمی · گرایش به اقدامهای اجرایی زودبازده خارج از قالب برنامهریزی · موازیکاریهای سازمانهای مختلف عمومی و دولتی · ضعف چارچوب قانونی مشارکت فعال مردمی · وجود تعارض بین سازمانها و زمانبر بودن حل اختلافها |
· نبود وحدت رویه در مسائلی که مربوط به سازمانهای مختلف است · تفرق فضایی، عملکردی، سازمانی، سیاستی و برنامهریزی · نگاه بخشی و عدم توجه به ظرفیتهای درونی · رویکرد نقطهای به نظامهای سکونتگاهی · تمرکز بر عوامل برونزا و منابع بیرونی · برنامهریزی غیرمنعطف در چارچوب کنترل تغییرات · تأکید بر جزئیات برنامهها · کمتوجهی به نقش تکمیلکنندگی و همافزایی افقی شبکهها |
یکی از اقدامهایی که در جهت کاهش چالشهای نظام برنامهریزی محلی و منطقهای در دستور کار قرار گرفت، «طرح ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی» بوده است. شورای عالی شهرسازی و معماری، طرح مذکور را در سال 1378 و به استناد ردیف (5) بند «الف» ماده (137) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و در اجرای تبصره «2» بند «2» مصوبه الگوی سطحبندی مناطق و مراکز روستایی مصوب 1378/10/06 به تصویب رساند. در ضوابط مربوطه اشاره شده است که این طرح باید بهمنظور توسعه هماهنگ و موزون فعالیتهای کشاورزی، صنعتی و خدماتی از طریق توزیع مناسب جمعیت و فعالیتها و استقرار بهینه خدمات در محیطهای روستایی، هماهنگ با نظام و شبکه شهری تهیه شود. با وجود این، در سال 1394 در عمل و بهصورت غیرقانونی، طرح ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی ازسوی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی کنار گذاشته میشود و با استناد خلاف واقع به بند «ح» ماده (194) قانون برنامه پنجم توسعه و مصوبه مورخ 1394/09/09 شورای عالی شهرسازی و معماری، طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی را این نهاد مطرح میکند. این نهاد بهجای واژه «مجموعه» از واژه «منظومه» در عنوان مذکور بهرهگیری کرده است که البته استنادی نادرست است،[3] چراکه طرح منظومههای روستایی زاییده طرح ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی بوده است و باید تابع نظامات مربوطه مدیریت میشد.
طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی از سال 1394 بهصورت پایلوت و برخلاف مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در حال اجرا بوده است و در این مدت تغییراتی را در شرح خدمات، روش انجام و البته حرکت به سمت تمرکز بر یک محور خاص تجربه کرده است. در این راستا حتی عنوان طرح نیز با تغییراتی مواجه شده است و با تأثیرپذیری از «طرح آبادانی و پیشرفت»[4] بنیاد مستضعفان، عنوان طرح به «طرح آبادانی و پیشرفت منظومههای روستایی»[5] تغییر نام داد.
با گذشت حدود هشت سال از تدوین و اجرای طرح منظومههای روستایی، نقدهایی ازسوی کارشناسان و صاحبنظران توسعه روستایی به این طرح وارد شده است که تحلیل و بررسی این نقدها، هدف گزارش پیشرو در آستانه برنامه هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی است. در جهت رسیدن به این هدف، نظرات صاحبنظران دانشگاهی، کارشناسان متولی طرح منظومههای روستایی و همچنین نمایندگان دستگاههای دولتی مربوطه دریافت شده و در این گزارش در بخشهای مختلف به این نظرات استناد شده است. نظرات افراد مورد مصاحبه بهطورکلی در دو بخش قابل تقسیمبندی است؛ بخش نخست مربوطه به نقدهایی است که از محتوا، شرح خدمات و نحوه تدوین و اجرای طرح مربوطه بهعمل آمده است و بخش دوم دربرگیرنده مطالبی است که درباره جایگاه سازمانی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مطرح شده است و به این مورد اشاره میکند که آیا این نهاد، متولی مناسبی برای تدوین و اجرای طرح منظومهها بوده است یا خیر.
در این گزارش در ابتدا مبانی فلسفی ساماندهی فضاهای روستایی در کشور مطرح و سپس به بررسی مصوبات شورای عالی شهرسازی در این ارتباط پرداخته شده است. در ادامه، طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی بهدلیل نظرات دریافتی صاحبنظران و کارشناسان مربوطه، نقد و بررسی شده و درنهایت و با جمعبندی انجام گرفته از عملکرد طرح مذکور، پیشنهادهایی برای بهبود عملکرد این طرح ارائه شده است.
ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی از نظرهایی همچون کاربری اراضی همچون فنتانن،[6] دیدگاه اگوست لوش[7] درباره سازمان فضایی اقتصادی و مکان مرکزی والتر کریستالر[8] نشئت میگیرد. براساس این نظریهها، الگوی استقرار فضایی سکونتگاهها و همچنین دامنه روابط بین آنها از شکل و نظم خاصی تأثیر میپذیرد که البته این نظم و هماهنگی کمتر در عالم واقع قابلردیابی است و این موضوع، محور نقدهایی بوده که به نظم ریاضیوار این نظریهها وارد شده است. بهطورکلی رویکردهای مرتبط با ساماندهی سلسلهمراتبی سکونتگاههای انسانی بر چهار اصل استوار هستند که این اصول عبارتند از: یکسانی چشمانداز فرهنگی و فیزیکی، وجود نواحی واحد و نامحدود، قابلیت دسترسی یکسان مکانهای مرکزی در همه جهات که به مراکز سکونتی کوچکتر پیرامون خود خدماترسانی کرده و مازاد تولید آنها را دریافت میکنند و درنهایت رفتار منطقی مصرفکنندگان یا دریافتکنندگان خدمات. همچنین باید این قبیل نظریات که مبتنیبر اصول مکان مرکزی و قطب رشد تدوین شده بودند در عمل نتوانستند به اهداف نظری خود برسند، چراکه پیچیدگیهای عالم واقع و عدم توازنهای فضایی سبب شده تا فرایند «رخنه به پایین»[9] که مدنظر این نظریهها بوده است، صورت نپذیرد[4] [5].
بعد از جنگ جهانی دوم و بهویژه در دهه 1960 به بعد، مفاهیم و نظریههای مرتبط با ساماندهی فضایی سکونتگاههای روستایی در قالب برنامهریزی فضایی مورد توجه قرار میگیرد؛ در این راستا نظریههایی همچون راهبرد شبکه منطقهای، برنامهریزی راهبردی، برنامهریزی مشارکتی، حکمروایی محلی و همچنین الگوی توسعه پایدار در ابعاد مختلف نقشآفرینی داشتهاند. در این بخش از گزارش پس از بررسی نظری الگوی برنامهریزی فضایی، به دو راهبرد اصلی که شالوده فکری طرح ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی را تشکیل میدهند، بهاختصار اشاره میشود.
برنامهریزی فضایی با مسئله هماهنگی و یکپارچگی ابعاد فضایی سیاستهای بخشی، در چارچوب یک راهبرد سرزمین – محور[10] ارتباط دارد. تعاریف مختلفی از برنامهریزی فضایی ارائه شده است؛ کتابچه برنامهریزی فضایی اروپا، برنامهریزی فضایی را بهعنوان شیوههایی که بخش عمومی از آنها بهره میبرد تا بر پخشایش آینده فعالیتها در فضا اثر گذارد تعریف کرده است [6]؛ دولت انگلستان، برنامهریزی فضایی را فراتر از برنامهریزی کاربری اراضی دانسته است و استفاده از زمین را با سایر سیاستها و برنامههایی که مکانهایی طبیعی و کارکردی را تحت تأثیر خود قرار میدهند؛ تعریف کرده است [6].
در ایران، سعیدی [7] در دانشنامه مدیریت شهری و روستایی، برنامهریزی فضایی را مجموعهای از فنون و روشهای مورد استفاده برای قانونمند کردن و انتظام فضایی اقدامهای اثرگذار بخش عمومی و خصوصی بر نحوه مکانگزینی و استقرار فعالیتهای اجتماعی و اقتصادی در فضای دو بعدی تعریف کرده است. بنابراین، برنامهریزی فضایی برمبنای مقیاس و با تأکید بر قابلیتهای مختلف نظامهای فضایی، از جوامع محلی، مناطق و تا سطح ملی را دربرمیگیرد و میتواند شامل برنامهریزی روستایی، شهری و منطقهای، بهنحوی توأمان باشد. در همین راستا اهداف اصلی برنامهریزی فضایی عبارتند از:
راهبرد شبکه منطقهای یکی از راهبردهای انتظامبخشی به فضا در چارچوب توسعه یکپارچه روستایی – شهری است. این راهبرد اعتقاد دارد که پیوندهای روستایی شهری در یک حوزه فضایی مشخص، سبب بهرهمند شدن این سکونتگاهها از توانهای اقتصادی و اجتماعی یکدیگر میشود. با این نگاه، روابط میان مراکز سکونتی بهصورت افقی، مکمل و دوطرفه است. این راهبرد بر رعایت محورهای زیر در برنامهریزی محلی و منطقهای تأکید دارد:
شالوده راهبرد شبکه منطقهای به اندیشههای جان فریدمن و مباحث او پیرامون مدل مرکز – پیرامون بازمیگردد [8] [9] [10]. طبق مدل مذکور، هر فضای جغرافیایی از چند مرکز اصلی و کانونهای فرعی در پیرامون آنها تشکیل شده است که روابط بین این مراکز و حوزه پیرامونی بعضاً یکسویه و مخرب است و در چارچوب آن جریان نوآوری، اطلاعات و نوسازی بهسمت مرکز است. فریدمن اعتقاد دارد که در جهت نظمبخشی به روابط در و بین مناطق لازم است تا سیاستهای عدم تمرکز در دستور کار قرار گیرد و این عدم تمرکز علاوه بر فرایندهای تصمیمگیری و برنامهریزی در مواردی همچون جذب سرمایهگذاریهای عمرانی و توسعهای نیز دنبال شود.
راهبرد شبکهای منطقهای با محور قرار دادن فقر و نابرابری در فضاهای پیرامونی، به دنبال رقابتپذیر کردن اقتصادهای محلی همراستا با برنامههای منطقهای و ملی است. بر این اساس مجموعهای از مراکز سکونتی براساس کارکردی که از خود بروز میدهند، خوشه یا شبکهای را پدید میآورند که درخصوص فعالیتهای سایر مناطق بوده و با آنها کنش متقابل دارد.
مایکل پورتر، اصطلاح «خوشه» را برای نخستین بار در کتاب مشهورش بهکار گرفت. پورتر از این مفهوم برای برجسته ساختن اهمیت تعامل میان صنایع مرتبط در تعیین موقعیت رقابتی کشورها و مناطق استفاده کرد. او بر آن است که کشورها نه در صنایع جدا از هم، بلکه در خوشههایی از صنایع پیوسته به هم از راه روابط افقی و عمودی موفق میشوند. پورتر تصریح میکند که همجواری فضایی میان بنگاههای قرار گرفته در خوشههای صنعتی، نقش مهمی در بهبود بهرهوری و تشویق نوآوری مداوم بازی میکند. پورتر، اهمیت کلی خوشهبندی را بهمثابه یک پدیده مورد تأکید قرار میدهد و میگوید که کار ویژههای خوشه، چگونه رشد و رقابتپذیری را افزایش میدهند. پورتر، خوشهها را تمرکز فضایی شرکتهای به هم مرتبط، تأمینکنندگان تخصصی و خدمات برای بنگاهها در صنایع مرتبط و نهادهای مربوط تعریف میکند که این بنگاهها در همان حال که با بنگاههای دیگر رقابت میکنند، با آنها همکاری نیز دارند. اگرچه مدل پورتر در نخستین طرح خود، به سطح محیط ملی توسعه یافت و بهکار گرفته شد؛ ولی در مطالعات بعدی، وی به اهمیت خوشههای صنعتی در پیریزی مزیت رقابتی برای محیط شهری و منطقهای و حتی درونشهری نیز تأکید کرد. پورتر مشاهده کرد که شهرها و مناطق میتوانند تمرکز چشمگیری از رقیبان، مشتریان و تأمینکنندگان را دربرگیرند که نهتنها به کارایی و تخصصی شدن منجر میشود، بلکه به تمرکز اطلاعات نیز میانجامد. نمونههای پورتر از این تمرکزهای فضایی، صنایع فولاد در اطراف دورتموند، اسن و دوسلدورف، صنایع ماشینابزار در اشتوتگارت و صنایع آشپزخانه در سلینگن بود. پورتر بر آن است که خوشهبندی، همزمان رقابت و همکاری را تقویت میکند و این امر بر پخش فناوریهای جدید، ساماندهی تأمینکنندگان و ایجاد منابع تخصصی، اثر مثبت دارد. ازاینرو، رواج خوشهها، نقش مکانها را در مزیت رقابتی آشکار میکند[3].
مقوله منظومههای روستایی در اواخر قانون برنامه پنجساله دوم توسعه و در دیماه 1378 و در قالب مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تحت عنوان «الگوی سطحبندی مناطق و مراکز روستایی» و «استانداردها و ضوابط ارائه خدمات روستایی کشور» مطرح شد. در این تصویبنامه، مناطق روستایی کشور از پایین به بالا در سه سطح، حوزه، مجموعه و منظومه روستایی دستهبندی شدند. با توجه به تعریفی که از منظومه روستایی در این تصویبنامه ارائه شده، عرصههای روستایی کشور شامل حدوداً 800 منظومه روستایی است که ذیل 85 طرح توسعه و عمران (جامع) ناحیهای قرار میگیرد. ذیل منظومههای روستایی نیز مجموعه، حوزه و در آخر روستا قرار میگیرند.
شکل 1. الگوی سطحبندی کشور براساس مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران
در تبصرههای «1» و «2» جزء «2» این تصویبنامه، مقرر شد که برای هریک از روستاها «طرح هادی روستایی» و برای فضاها و محیطهای روستایی حسب مورد، «طرح ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی» طبق ضوابط مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تهیه و پس از تصویب در مراجع ذیربط به مورد اجرا گذاشته شود. چند روز بعد و در تاریخ 1378/10/12 «آییننامه نحوه بررسی و تصویب طرحهای توسعه و عمران محلی، ناحیهای، منطقهای و ملی و مقررات شهرسازی و معماری کشور» به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران رسید که در بند «5» آن «طرح ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی» بدین شرح تعریف شد: «طرحی است که بهمنظور توسعه هماهنگ و موزون فعالیتهای کشاورزی، صنعتی و خدماتی از طریق توزیع مناسب جمعیت و استقرار بهینه خدمات در محیطهای روستایی و حمایت از اجرای آن تهیه میشود». مقرر شد که محدوده هریک از این طرحها در طرح ناحیهای مربوط تعیین شود. تهیه طرحهای مذکور در جزء «5» بند «الف» ماده (137) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مصوب 1379/01/17 نیز مورد تأکید قرار گرفت.[11] درنهایت، شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به استناد قانون برنامه سوم توسعه و در اجرای تبصره «2» بند «2» مصوبه الگوی سطحبندی مناطق و مراکز روستایی مصوب 1378/10/6، در جلسه مورخ 1379/11/17 خود، «چارچوب ضوابط تهیه طرحهای ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی» را در 9 بند و یک تبصره به تصویب رساند.
بند «2» این مصوبه هدف از «طرح ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی» را ایجاد بستر و زمینههای مناسب برای توسعه پایدار محیط روستایی و سازماندهی سلسلهمراتبی خدمات و تأسیسات روستایی و پیریزی نظام استقرار مناسب سکونتگاههای روستایی با پراکنش بهینه جمعیت دانسته است. طبق بند «3»، «طرحهای ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی، ماهیتی همهجانبه و میانبخشی داشته و برنامهای یکپارچه و راهبردی برای توسعه اقتصادی ـ اجتماعی و کالبدی محیط روستایی با تأکید بر جنبههای اجرایی بهویژه در زمینههای فضایی ـ کالبدی» بهشمار میرود. براساس بند «6» نیز محدوده مطالعاتی طرحهای ساماندهی، یک یا چند مجموعه روستایی عنوان شده است که قلمرو آنها در طرحهای توسعه و عمران (جامع) ناحیه (یا شهرستان) بهعنوان طرحهای فرادست مشخص میشود. همچنین این مصوبه، تصریح کرده است که شرح خدمات تفصیلی تهیه «طرحهای ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی» ازسوی دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران با همکاری وزارت جهاد کشاورزی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه و برای تصویب و ابلاغ به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه شود.
بهنظر میرسد مهمترین موضوع تصویبنامه مذکور، تعیین چگونگی تدوین طرحهای ساماندهی فضاها و سکونتگاههای روستایی است که در بندهای «3» و «4» مشاهده میشود. براساس این بندها و طی تقسیم کاری که شورای عالی شهرسازی و معماری انجام داد، مقرر شد شرح خدمات تفصیلی امور اقتصادی-اجتماعی طرحهای ساماندهی را وزارت جهاد کشاورزی و شرح خدمات تفصیلی امور کالبدی-فضایی طرحهای ساماندهی را بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تهیه و به شورای عالی شهرسازی و معماری برای تصویب ارائه کنند.
با وجود تأکیدهای یادشده، «طرحهای ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی» به دلایلی ازجمله عدم تأمین اعتبارات لازم و عدم اهتمام جدی مجریان و ناظران تهیه طرحها، در طول دو دوره برنامه پنجساله سوم توسعه (13۸۳-13۷۹) و برنامه پنجساله چهارم توسعه (1389-1384) به سرانجام مشخص و نتیجه مناسبی نرسید. با توجه به اجرایی نشدن طرحهای ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی، قانونگذار مجدد در بند «ح» ماده (194) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه (139۰-139۴) مصوب 1389/10/15، دولت را به «ساماندهی روستاها در قالب مجموعههای روستایی بهمنظور خدماترسانی بهتر و مؤثرتر» مکلف کرد. ولی با این وجود، تکلیف یادشده نیز همانند تکلیف جزء «5» بند «الف» ماده (137) قانون برنامه سوم توسعه عملیاتی نشد.
برنامه پنجم توسعه به سال انتهایی (1394) خود رسیده بود که شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در اقدامی برخلاف تصریح بند «ح» ماده (194) قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین تصویبنامههای قبلی مربوطه خود (1378/10/06، 1378/10/12 و 1379/11/17)، به درخواست بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مصوبهای با عنوان «پیرامون شرح خدمات طرحهای هادی روستایی و منظومههای روستایی» در تاریخ 1394/09/09 به تصویب رسانید. مصوبه مذکور از پنج بند تشکیل شده است که بند «1» آن به لزوم طبقهبندی روستاهای کشور براساس سه ویژگی عمده «جمعیت، اقلیم و موقعیت آن نسبت به شهرهای اطراف» اشاره دارد و در بند «2» اشعار شده که سیاستهای توسعه فضایی برای هر طبقه از روستاها تهیه و برای تصویب، به دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری ارائه شود. البته تصویبنامه درخصوص متولی اجرای این دو بند ساکت است. بند مهم این تصویبنامه بند «3»[12] است که طی آن، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی موظف شده است شرح خدمات منظومههای روستایی را براساس طبقهبندی بند «1» و سیاستهای توسعه فضایی بند «2»، تنظیم و برای تصویب در شورای عالی به دبیرخانه شورای عالی ارسال کند (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، 1401). بعد از تصویب این مصوبه که خود واجد ایرادهای بسیاری است و در قسمتهای بعدی گزارش بدانها اشاره خواهد شد، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی از سال 1394، بدون تصویب شرح خدمات تفصیلی موضوع بند «3»، شروع به تدوین طرحهایی تحت عنوان «طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی» در چند استان بهصورت پایلوت کرده است. در حال حاضر، در 12 پایلوت[13]، طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی در حال انجام است. تا پایان پاییز 1401، تعداد 459 طرح کسبوکار در قالب طرح منظومهها تهیه شده که از این تعداد 220 طرح با تسهیلات 25 میلیارد و 738 میلیون تومان اجرا شده است. براساس آخرین آمار ارائه شده ازسوی مرکز مطالعات توسعه روستایی پژوهشکده سوانح طبیعی در دی ماه 1401، سایر جزئیات آماری درخصوص عملکرد 12 طرح پایلوت توسعه پایدار منظومههای روستایی به شرح جدول زیر است.
جدول ۲. جزئیاتی آماری در ارتباط با عملکرد طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی [11]
|
ردیف |
عنوان |
مقدار |
|
1 |
تعداد پروژههای شناسایی شده |
5155 |
|
2 |
تعداد پروژههای دارای طرح توجیهی |
3566 |
|
3 |
تعداد پروژههای دارای مجوز |
3261 |
|
4 |
تعداد پروژههای شروعشده |
2659 |
|
5 |
تعداد پروژههای مورد بهرهبرداری |
1553 |
|
6 |
حجم اعتبارات هزینهشده (میلیون ریال) |
2.876.268 |
|
7 |
تعدا فرصتهای شغلی ایجادشده |
2538 |
|
8 |
اعتبار هزینهشده برای هر فرصت شغلی (میلیون ریال) |
1.133 |
|
9 |
تعداد تفاهمنامههای منعقدشده |
154 |
طبق اطلاعات ارائه شده در جدول 2، هماکنون 2659 پروژه درباره طرح منظومهها در حال اجرا است و تعداد 1553 پروژه نیز به بهرهبرداری رسیده است. این در حالی است که طبق آمار ارائه شده، با اجرای این تعداد پروژه، فقط 2538 فرصت شغلی ایجاد شده است؛ یعنی بهازای هر پروژه اجراشده، تقریباً 1/5 فرصت شغلی ایجاد شده است.
بنابر اعلام بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی، طرحی است که بهمنظور توسعه پایدار سکونتگاههای روستایی از طریق انتظام فضایی منظومههای روستایی، در قالب شبکههای محلی و ناحیهای با تأکید بر روابط و پیوندهای شهری – روستایی تدوین میشود. محدوده جغرافیایی منظومه، قلمرو تقسیمات سیاسی یک یا چند بخش است. اهداف طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی در دو بخش اصلی و فرعی به شرح زیر مطرح شده است. هدف اصلی، پیشرفت منظومههای روستایی مبتنیبر اصول برنامهریزی فضایی توسعه پایدار است. در این راستا اهداف فرعی زیر مدنظر قرار گرفته است:
یافتههای حاصل از مصاحبهها نشان داد، کارشناسان و متفکران طرحهای منظومههای روستایی عقیده دارند که دلایل زیادی برای مطرح کردن طرح منظومههای روستایی وجود داشته است و این طرح را نخستین طرح توسعه یکپارچه روستایی در کشور میدانند که بهزعم ایشان در همه ابعاد (از نظام برنامهریزی تا ساختار حکمرانی) به همهجانبه بودن توسعه و پایداری آن تأکید شده است. این کارشناسان به چهار ضرورت که پایه استدلال آنها برای مطرح شدن طرح منظومههاست اشاره دارند:
الف) تداوم چالشهای گذشته در فرایند توسعه روستاهای کشور و بروز چالشهای جدید در نظام برنامهریزی: در این بخش اشاره شده است که چالشهای بنیادین توسعه روستایی (بهویژه موارد مرتبط با توسعه اقتصادی و اجتماعی) در کشور با وجود تأکیدها، برنامهها و اقدامهای مختلف توسعهای پابرجا ماندهاند و این مسئله بیشتر ناشی از نگاه تکبعدی به مقوله توسعه و حاکمیت نظام تصمیمگیری بخشی بوده است. از مهمترین چالشهایی که در این محور به آنها اشاره شده است میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
ازطرفی و در کنار مانایی چالشهای توسعه روستایی در کشور، چالشهای جدیدی در گذر زمان به این مسیر اضافه شده است و درنتیجه، نظام برنامهریزی کشور به مواجهه و اقدام مناسب با آن قادر نبوده است. چالشهایی که خود بعضاً ریشه در مداخلههای ناپایدار در محیط زیست (با فرض اشتباه نامحدود بودن منابع توسعه) و سیستم متمرکز برنامهریزی در کشور دارد. در این بخش به موارد زیر بهعنوان چالشهای جدید اشاره شده است:
مانایی چالشهای توسعه روستایی و بروز چالشهای جدید، دارای پیامدهایی در اقتصاد فضا و ابعاد اجتماعی و محیطی توسعه روستایی بوده است. بروز تنشهای آبی، کالایی شدن روستا، تخلیه جمعیتی و گسترش حاشیهنشینی در پیرامون شهرهای مرکزی و کلانشهرها، به خطر افتادن ضریب خودکفایی و امنیت غذایی، افزایش فقر، بیعدالتی فضایی و تضعیف سرمایه اجتماعی و نهایتاً ناپایداری اکوسیستم روستایی در کشور، پیامدهای بروز این چالشها و عدم رفع آنها است.
ب) غفلت از نقش و جایگاه راهبردی روستاها در توسعه ملی: توسعه یکپارچه و پایدار ملی نیازمند توسعه پایدار و متوازن مناطق شهری و روستایی است. شواهد و نقطهنظرات کارشناسان برنامهریزی منطقهای و روستایی در کشور نشان میدهد که توسعه جوامع و فضاهای روستایی در تناسب با دارایی و مزیتهای محیطی آنها نبوده است و سیستم متمرکز برنامهریزی و اقتصاد تکمحصولی (اقتصاد کربنی) سبب شده تا این فضاها از جریانات توسعهای در طول زمان و متناسب با پیشرفتهای تکنولوژیک و نوآوریهای مربوطه باز بمانند. دراینباره دستاندرکاران طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی به این موضوع اشاره دارند که با تغییرات ساختاری ایجادشده در سطح بینالمللی و داخلی، روستاها ضمن پذیرش کارکردهای جدید به علتهای زیر در توسعه ملی دارای اهمیت ویژهای هستند، ولی طرح جامع و یکپارچهای با توجه به این نقشها تدوین و اجرایی نشده است:
با توجه به نقشپذیری جدید عرصههای روستایی در اقتصاد ملی، متولیان و کارشناسان طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی بهوجود یک طرح جامع توسعهای تأکید داشتهاند که به این نقشها، جایگاه محوریتری بخشده است.
ج) الزام ناشی از سیاستهای کلان فرادست مؤثر بر برنامهریزی در سطوح محلی: ازجمله دلایل دیگری که متولیان طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی بهعنوان ضرورت شکلگیری چنین طرحی مطرح میکنند، سیاستها و اسناد بالادستی است. ازجمله این سیاستها، مواردی است که در زیر به آنها اشاره شده است.
البته بررسیها نشان میدهد که سازوکار مشخص و معقولی برای اجرای احکام مذکور در طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی یا تعبیه نشده است و یا خیلی کمرنگ و غیراصولی مدنظر قرار گرفتهاند. ضمن اینکه اساساً تحقق احکام مذکور با فلسفه تشکیل و مأموریتهای بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تناسب و تناسخی ندارد و ورود این نهاد به اجرای احکام مذکور، بهاحتمال زیاد به هدررفت منابع منجر خواهد شد.
در این قسمت در ابتدا و با توجه به مستندات ارائه شده ازسوی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، شرح خدمات طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی معرفی شده و در ادامه، شرح خدمات طرح مذکور به لحاظ شباهت، با طرحهای مشابه مورد بررسی قرار گرفته است.
شرح خدمات طرح منظومهها بهطورکلی در دو بخش زیر قابل ترسیم است:
الف) بخش نخست: این بخش ماهیت مطالعاتی دارد و شامل شناخت و تحلیل ویژگیهای ساختاری و کارکردی منظومه است که خود دربرگیرنده موارد زیر میشود:
ب) بخش دوم: شامل برنامهریزی فضایی توسعه منظومه است که شامل محورهای زیر میشود:
طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی بنا بر شرح خدمات گفته شده، در چهار گام به شرح زیر تهیه و پیادهسازی میشود.
گام اول: شامل مقدمات اجرایی طرح است که مشتمل بر مراحل زیر است:
گام دوم: شامل هماهنگی در سطوح استانی، شهرستانی و محلی است و دربرگیرنده موارد زیر میشود:
گام سوم: حضور در روستا و مذاکره با جامعه روستایی که شامل موارد زیر میشود:
گام چهارم: در گام چهارم که گام انتهایی محسوب میشود، طرح وارد فاز اجرا میشود که مراحل زیر را طی میکند:
درخصوص شرح خدمات و نحوه اجرای طرح منظومهها باید این نکته ذکر شود که بنا بر مباحث کارشناسان بنیاد مسکن انقلاب اسلامی چون در این طرح تاکنون نگاه پایلوت حاکم بوده است، شرح خدمات آن هیچوقت تثبیت نشده است و متناسب با نقدهای دریافتی اصلاحات مدنظر به انجام رسیده است. این اصلاحات بیشتر در ساختار شرح خدمات، خود را نشان داده است. طبق آخرین اصلاحیه که منتشر نشده و در دسترس قرار ندارد، فاصله بین فاز تهیه و فاز اجرای طرح کاهش پیدا کرده است. در آخرین نسخه، فعالیت مطالعاتی و اجرایی بهصورت همزمان به انجام میرسد. تسهیلگران در کنار مشاوران قرار گرفتهاند و مشاوران نیز در مرحله اجرا حضور دارند. در شرح خدمات جدید، بخش شناختی کوتاه شده و سعی شده از دادهها و اطلاعات سایر دستگاه در این زمینه استفاده شود.
طرح منظومهها که در اهداف ابتدایی خود و در فلسفه وجودی آن بهعنوان یک طرح یکپارچه توسعهای برای مناطق روستایی در نظر گرفته شده است؛ بهمرور زمان کمتر به این اصول خود وفادار ماند و با توجه به رویکرد فضای برنامهریزی کشور در چند سال اخیر و برخلاف مأموریتهای قانونی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و ظرفیتهای فنی این نهاد، ماهیت یک طرح اقتصادی به خود گرفته و به سایر جنبههای توسعه (اجتماعی، فرهنگی و زیستمحیطی) و اصول توسعه پایدار که در متن و اهداف طرح بهوضوح اشاره شده، کمتر وفادار مانده است. حرکت طرح بهسمت یک طرح توسعهای که رویکرد اقتصادی و اشتغالزایی دارد باعث شده است که این طرح با برنامهها و طرحهایی از دستگاههای دولتی و حاکمیتی شباهت پیدا کند. در زیر به دو نمونه از طرحهایی که با طرح منظومهها شباهت دارند اشاره شده است.[14]
براساس جزء «1» بند «الف» ماده (27) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه، سازمان برنامه و بودجه مکلف شده است در راستای برنامهریزی منطقهای، تقویت اقتصاد روستایی و توسعه اقتصاد صادراتمحور، تا پایان برنامه ششم توسعه برای 25000 روستا (هر سال 5000) «برنامه توسعه اقتصادی و اشتغالزایی» تدوین و پس از تصویب در شورای برنامهریزی و توسعه استانها به مرحله اجرا برساند. در این راستا متناسب با محورهای کلی تعریف شده در قانون برنامه، بهطور مشخص برای برنامه توسعه اقتصادی و اشتغالزایی روستاهای کشور هدف کلی و اهداف فرعی به شرح زیر مطرح شده است:
هدف کلی: توسعه اقتصادی و اشتغالزایی روستاهای هدف برنامه
اهداف ویژه:
برنامه توسعه اقتصادی و اشتغالزایی روستایی ازلحاظ موضوعی، مسئله توسعه اقتصادی را با تأکید خاص بر اشتغالزایی و با مشارکت و با محوریت حضور روستاییان و ذینفعان محلی مدنظر قرار داده است. مطابق با موازین این برنامه، در هرسال برای هر استان برمبنای سهمبندیهای تعریف شده (از کل پنج هزار نقطه روستایی مصوب در قانون برای هرسال)، تعدادی نقاط روستایی مشخص و برای این روستاها در قالب مجموعه یک یا چند دهستان، برنامه توسعه اقتصادی و اشتغالزایی تهیه میشود. لذا این برنامه، ازلحاظ مکانی در سطح دهستان یا بخش تهیه میشود و تعدادی از روستاها بهعنوان روستاهای هدف برنامه مورد توجه قرار میگیرند. ازلحاظ زمانی، این برنامه بعد از تهیه، قابلیت عملیاتی داشته و بهعنوان برنامه راهبردی پنجساله برای روستاهای هدف مورد توجه قرار میگیرد.
شناخت و بررسی مسائل اولویتدار اقتصاد روستایی، مهمترین محور برنامه توسعه اقتصادی و اشتغالزایی روستایی است. براساس اعلام سازمان برنامه و بودجه کشور، این برنامه از رهگذر احصا توانها و تنگناهای توسعه اقتصادی و اشتغال روستایی و ارائه یک چشمانداز کلی از وضعیت اقتصاد مناطق روستایی، استراتژیهای توسعهای را برای برونرفت از توسعهنیافتگی اقتصادی ارائه میدهد و درنهایت به تعریف و تعیین اقدام و فعالیتهای اقتصادی محرک و پیشران توسعه اقتصاد محلی و طرحها و پروژههای اشتغالزایی روستایی در روستاهای هدف و در پهنه دهستان / بخش میرسد. به عبارت بهتر گزارش نهایی این برنامه مشتمل بر سند راهبردی در سطح دهستان/ بخش و برنامههای عملیاتی در قالب اقدامهای توسعهای (فعالیت، طرحها و پروژههای سرمایهگذاری و الزامات وابسته به آن) در سطح هریک از روستاهای هدف دهستان/ بخش خواهد بود[12].
در سال 1393 به دستور مقام معظم رهبری و در راستای سیاستهای اقتصاد مقاومتی، بنیاد علوی، طرح آبادانی و پیشرفت را در راستای محرومیتزدایی از مناطق روستایی ارائه کرد. این طرح برای اولین بار در شهرستان قلعهگنج اجرا شد و سپس با الگوبرداری از این منطقه به سایر شهرستانها نیز تسری داده شد. متولیان طرح مذکور به ویژگیهای آن در قالب محورهای زیر اشاره داشتهاند.[15]
در فرایند تهیه طرحهای آبادانی و پیشرفت مدنظر این طرح، هفت سرمایه مورد تأکید است و بنیاد علوی به پشتوانه و با تقویت این سرمایهها به دنبال نیل به اهداف آبادانی و پیشرفت است. این هفت سرمایه عبارتند از: سرمایههای فرهنگی و دینی، انسانی، طبیعی، مالی، اجتماعی، فیزیکی و سازمانی. اهداف اصلی طرح آبادانی و پیشرفت بنیاد علوی به شرح زیر است:
همچنین راهبردهای کلان طرح آبادانی و پیشرفت بنیاد علوی به شرح زیر است:
با توجه به اهداف و استراتژیهای بنیاد علوی در محرومیتزدایی، مراحل انتخاب منطقه هدف تا رسیدن به پیشرفت و آبادانی پایدار آن منطقه، بهترتیب بهشرح زیر است:
براساس آخرین آمار، طرح آبادانی و پیشرفت بنیاد علوی هماکنون در 40 منطقه محروم کشور در حال اجراست.[16]
الگوی طرح آبادانی و پیشرفت با بهرهگیری از دو بازوی تسهیلگری (توانافزایی) و مطالعاتی به دنبال رفع محرومیت از مناطق کمتر توسعهیافته است. بنابراین برخلاف طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی که شاخص محرومیت را در انتخاب محدودههای مطالعاتی انتخاب منظومه دخیل نمیکند، در طرح آبادانی و پیشرفت، مهمترین شاخص کلیدی در انتخاب محدوده مطالعاتی شاخص «ضریب محرومیت» است. بنابراین رویکرد مطالعات این نوع طرحها نیز رویکرد «معیشت پایدار» با تأکید بر سرمایههای معیشتی است (جدول 3).
در طرح آبادانی و پیشرفت بنیاد علوی، با تأکید بر نظام مدیریت یکپارچه و عملگرا، تقسیمات سیاسی «شهرستان» بهعنوان محدوده مطالعاتی انتخاب شده که در آن به نقش «فرماندار» برای اجرایی شدن طرحها و پروژهها تأکید شده است. درحالیکه در طرحهای منظومه روستایی با تأکید بر انسجام فضایی-کارکردی سکونتگاهها، محدوده «بخش» ملاک قرار گرفته است (جدول 3).
جدول ۳. مقایسه طرح آبادانی و پیشرفت بنیاد علوی با طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی بنیاد مسکن
|
طرح توسعه پایدار منظومه روستایی |
طرح آبادانی و پیشرفت |
|
انتخاب تقسیمات سیاسی بخش بهعنوان محدوده مطالعاتی |
انتخاب تقسیمات سیاسی شهرستان بهعنوان محدوده مطالعاتی |
|
بخشدار بهعنوان مهمترین نهاد سیاسی بخش، فاقد قدرت اجرایی لازم برای مطالبهگری و پیشبرد برنامهها[17] |
فرماندار از قدرت اجرایی مناسبتری در مقایسه با بخشدار برخوردار است |
|
رویکرد مطالعات فضایی- کالبدی (با تقویت بعد اقتصادی در سالهای اخیر) |
رویکرد مطالعات اقتصادی- معیشتی |
|
اول مطالعه بعد اجرا[18] |
تأکید بر اجرا در حین مطالعه |
|
با توجه به طولانی شدن فرایند مطالعه تا تصویب (حداقل دو سال) و تحولات عمده سیاسی-اقتصادی کشور، از ضمانت اجرایی پایین برخوردار است. |
با تأکید بر اجرا در حین مطالعه، شاخصها قابل پیشبینی و برنامهها از ضمانت اجرایی بالاتری برخوردار است |
|
فاقد گروه تسهیلگری در حین مطالعه[19] |
فعالیت همزمان گروه تسهیلگری و گروه مطالعات |
|
شناخت سطحی با تأکید بر ابزار پرسشنامه |
شناخت نسبتاً عمیق با مشارکت فعال جامعه محلی |
|
ناآگاهی جامعه محلی از تدوین طرح |
آگاهی عمومی از تدوین طرح |
|
دارای تفاهمنامه فیمابین بنیاد مسکن، سازمان برنامه و بودجه و استانداریها برای عملیاتی شدن برنامهها |
دارای تفاهمنامه فیمابین بنیاد علوی با استانداری جهت عملیاتی شدن برنامهها |
|
طولانی شدن اخذ اطلاعات از دستگاههای اجرایی |
مشارکت حداکثری دستگاههای اجرایی با الزام فرماندار برای ارائه اطلاعات در اسرع وقت |
|
به دنبال توسعه همهجانبه در کلیه بخشهاست |
به دنبال رفع مسائل کلیدی با بیشترین اثربخشی است |
|
بهرغم سابقه بالای تهیه طرح توسعه پایدار منظومه روستایی، اثرات آن نامشخص است. |
بهرغم مدتزمان کوتاه از اولین تجربه این طرح در قلعهگنج، آثار مثبتی بهخصوص در زمینه تأمین مالی خرد دیده میشود |
آنچه که از مقایسه برنامه توسعه اقتصادی و اشتغالزایی روستاها و طرح آبادانی و پیشرفت بنیاد علوی با طرح منظومهها برمیآید این مسئله است که هدف هر سه مورد این طرحها، توسعه اقتصاد محلی از طریق پیشرانهای توسعه و مزیتهای محیطی منطقه است. هرچند اختلافهای جزئی در شرح خدمات و استراتژیها وجود دارد. به این صورت که در دو طرح توسعه اقتصادی و اشتغالزایی روستایی سازمان برنامه و بودجه و طرح آبادانی و پیشرفت بنیاد علوی رویکرد نقطهای و در طرح منظومهها رویکرد پهنهای غلبه داشته ولی در عمل و اجرا بهزعم کارشناسان، هر سه طرح مسیرهای تقریباً یکسانی را طی کردهاند و در مواردی که دستگاههای دولتی از آنها پشتیبانی لازم را داشتهاند (مانند پیادهسازی طرح منظومهها در شهرستان طارم که با حمایت سازمان مدیریت و برنامهریزی استان زنجان همراه شد و در چارچوب این حمایت، استانداری از طریق کمیته برنامهریزی استان، کمیتههای برنامهریزی شهرستان را مکلف کرد تا 25 درصد از بودجه ادارات دولتی محلی را به مصوبات طرح منظومهها اختصاص دهند)، موفق عمل کردهاند و ازآنجاییکه دستگاههای دولتی همراهی و همکاری کافی نداشتهاند، عملاً نتوانستهاند به توفیقات چندانی دست پیدا کنند.
در جهت بررسی و تحلیل کارآمدی طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی، از نظر کارشناسان و صاحبنظران مرتبط با این طرحها استفاده شد که در سه گروه قابل دستهبندی هستند: الف) اعضای هیئت علمی دانشگاههای معتبر نظیر دانشگاه تهران، دانشگاه تربیت مدرس و دانشگاه شهید بهشتی که درباره این طرح نظریهپردازی کردهاند و یا نقدهایی را به روشهای مختلف (مانند پایاننامه، مقاله، یادداشت در خبرگزاریها و ...) بیان داشتهاند؛ ب) کارشناسان متولی طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی که با شرکتهای مهندسین مشاور مربوطه همکاری داشته و به انحای مختلف در تهیه و تدوین این طرحها مداخله داشتهاند و ج) نمایندگان دستگاههای اجرایی مربوطه با محوریت کارشناسان بنیاد مسکن که بهطور مستقیم در جریان تهیه و اجرای این طرحها بودهاند. این گزارش با استفاده از ابزار مصاحبه نیمهساختاریافته نظرات کارشناسی این سه گروه از نخبگان را دریافت و تحلیل کرده است. مصاحبهها تا رسیدن به اشباع نظری ادامه داشته است.
بهطورکلی نقدها و نظرات افراد صاحبنظر درباره طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی را میتوان در سه دسته تقسیمبندی کرد: بخش اول شامل نقدهایی است که مرتبط با محتوا، اصول، مبانی و شرح خدمات این طرح بیان شده است و غالباً به این موضوع اشاره میکند که در مرحله اجرا، طرح منظومهها به اصول و مبانی خود (ازجمله دو اصل همهجانبه بودن و یکپارچه بودن و نیز متکی بودن به اصول توسعه پایدار) وفادار نبوده و یا کمتر به آن پایبند بوده است. دسته دوم نقدها به چگونگی و روش اجرایی طرح منظومهها برمیگردد؛ در این راستا، نظرات کارشناسان بر این منوال است که پیشرانهای تعیینشده با گذشته تاریخی و طبیعی منظومهها ارتباط چندانی را برقرار نمیسازد و پروژههای تعریفشده در قالب این پیشرانها در برابر تحولات اقتصادی و اجتماعی، انعطافپذیری لازم را ندارد، چراکه تغییرپذیری شرایط اقتصادی و البته تحولات اجتماعی و فناوری، کاربرد برنامهریزی میانمدت را کاهش داده و بر انعطافپذیری برنامهها در شرایط کوتاهمدتتری تأکید دارند. درنهایت بخش سوم نظرات کارشناسان مربوط به نقدهایی است که به جایگاه سازمانی و حکمرانی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی وارد شده است. در این راستا صاحبنظران اعتقاد دارند که بنیاد مسکن اولاً پشتوانه قانونی لازم و ظرفیت فنی کافی را برای اجرای طرح منظومهها ندارد و نبود این پشتوانه باعث شده تا در اجرا، این طرح نتواند همکاری و همراهی دستگاههای دولتی را بهطور مطلوبی با خود به همراه داشته باشد. همچنین در مرتبه دوم اشاره داشتهاند که با ورود بنیاد مسکن به طرح منظومهها، طی یک فرایند، بهنوعی جایگاه این دستگاه به شکل مغایر با اصول نظام صحیح اداری، از یک نهاد حاکمیتی وظیفهمند در زمینه مباحث کالبدی-فیزیکی (عمدتاً مسکن محرومان و طرح هادی روستایی) به متولی طرحهای یکپارچه توسعه روستایی در حال تغییر بوده است.
در ادامه به تشریح نقدهای گفته شده در سه محور مورد بحث به تفصیل بیشتری در زیر پرداخته شده است.
نقدهای مرتبط با بخش اصول و مبانی طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی به شرح زیر است:
علاوهبر نقدهایی که درباره اصول و مبانی مورداستفاده برای تهیه طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی بیان شد، نکاتی نیز وجود دارد که بر فرایند تهیه و تدوین طرح ازجمله روششناسی، پایبندی به اصول و مبانی مورداستفاده، صلاحیت مهندسین مشاور و ... مترتب است که نتیجتاً سبب شده طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی کیفیت پایینی داشته باشند. جزئیات این موضوع در ادامه بیان میشود:
همانگونه که پیشتر اشاره شد، برخی از طرحهای پایلوت توسعه پایدار منظومههای روستایی به مرحله اجرا رسیدهاند. برخی از صاحبنظران نسبت به وضعیت اجرای طرحهای مذکور نکاتی بیان داشتند که به شرح زیر است:
در قسمتهای قبلی گزارش به نظامات حقوقی مترتب بر منظومههای روستایی خصوصاً دستگاههای متولی تهیه این طرحها به تفصیل اشاره شد. ازاینرو نسبت به جایگاه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در تهیه و اجرای طرح منظومهها نقدهایی وارد شده که به شرح زیر است:
نخستین نقدی که به جایگاه سازمانی بنیاد مسکن انقلاب اسلامی درباره طرح منظومهها وارد است اینکه، بنیاد مسکن با چنین ورودی در قامت متولی امور توسعه روستایی ظاهر شده است؛ درصورتیکه چنین جایگاه قانونی برای این نهاد تعریف نشده است. این نهاد اقدامهای لازم در زمینه پیشبرد طرحهای خود را از طریق انعقاد تفاهمنامه با دستگاههای اجرایی مربوطه (در سطوح ملی و استانی) پیش میبرد.[21] مطابق با مواد (1) و (2) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی مصوب سال 1379، مسئول و متولی اصلی و قانونی توسعه روستایی، وزارت جهاد کشاورزی است. در ماده (1) قانون یادشده صراحتاً «عمران و توسعه روستاها» بهعنوان یکی از اهداف تشکیل وزارت جهاد کشاورزی برشمرده شده است. ضمناً در ماده (2) همین قانون تصریح شده که وظایف وزیر و وزارت جهاد سازندگی بهعنوان متولی توسعه و عمران روستاها به وزیر و وزارت جهاد کشاورزی واگذار میشود. در شرح وظایف تفصیلی وزارت جهاد کشاورزی مصوبه 1381/04/02 هیئتوزیران نیز صراحتاً وظیفه تعیین و تدوین سیاستها، خطمشیها، راهبردها و برنامههای توسعه بخش کشاورزی و توسعه و عمران روستاها و مناطق عشایری، به وزارت جهاد کشاورزی سپرده شده است. از نظر سنخیت، امکانات، زیرساختها و تخصص نیز در بین دستگاههای اجرایی موجود، وزارت جهاد کشاورزی به سبب مدیریت بخش کشاورزی بهعنوان اصلیترین بخش اقتصادی در نواحی روستایی و عشایری و همزمان مدیریت بخش عمدهای از صنایع تبدیلی و بازار، وجود تشکیلات اداری تا سطح دهستان و برخورداری از تشکلهای کشاورزی و روستایی، تنها دستگاهی است که بیشترین ارتباط و سنخیت را با مقوله توسعه روستایی دارد. بنابراین تهیه طرحهای منظومههای روستایی توسط نهادی که مأموریت اصلی آن تأمین مسکن محرومان است و سنخیت لازم را با امور اقتصادی و توسعهای ندارد، خلاف اصول نظام صحیح اداری است و بیشازپیش به آشفتگی سازمانی کشور در حوزه توسعه روستایی دامن میزند. شایان ذکر است، ورود بنیاد مسکن به تدوین طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی نشان میدهد دامنه فعالیتی بنیاد از سطح کالبدی-فیزیکی به سطوح اجتماعی و اقتصادی کشیده شده است و این موضوع سبب کمرنگشدن تخصصگرایی و تشدید موازیکاریها در فعالیت دستگاههای اجرایی میشود. تهیه طرحهای موازی با طرح منظومههای روستایی نظیر «توسعه اقتصادی و اشتغالزایی روستایی» ازسوی سازمان برنامه و بودجه و «پیشرفت و آبادانی» ازسوی بنیاد علوی از مصادیق دیگر موازیکاری در این خصوص است.
این در حالی است که ورود دستگاههای اجرایی به قلمروهای مأموریتی یکدیگر، شاید منافع دستگاهی به دنبال داشته باشد، ولی قطعاً سبب اتلاف منابع ملی و متضرر شدن جامعه روستایی میشود. رعایت تخصصگرایی و عدم موازیکاری موضوعی است که از اصول صحیح نظام اداری بوده و در اسناد بالادستی بهویژه سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی 1389/01/31 مقام معظم رهبری و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مورد تأکید قرار گرفته است. توضیح اینکه در بندهای «12»، «16» و «25» سیاستهای کلی نظام اداری بهترتیب به «[لزوم] توجه به اثربخشی و کارایی در فرایندها و روشهای اداری بهمنظور تسریع و تسهیل در ارائه خدمات کشوری»، «دانشبنیان کردن نظام اداری از طریق بهکارگیری اصول مدیریت دانش و یکپارچهسازی اطلاعات، با ابتنا بر ارزشهای اسلامی» و «کارآمدسازی و هماهنگی ساختارها و شیوههای نظارت و کنترل در نظام اداری و یکپارچهسازی اطلاعات» تصریح شده است. مضاف بر این، بند «10» اصل سوم قانون اساسی «ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور» را لازمه تحقق اهداف و تکالیف قانون اساسی دانسته است.
مقام معظم رهبری (مدظلهالعالی) نیز در جلسات مختلفی نسبت به نهی موازیکاری و تقبیح نبود نگاه تخصصی و عالمانه در انجام امور مواردی بیان فرمودهاند. برای نمونه معظمله در دیدار اعضای مجلس خبرگان رهبری در مورخ 1397/06/15، درخصوص ایجاد تشکیلات و کار موازی و بدون هماهنگی با دولت فرمودهاند که اینگونه امور «به صلاح و موفق نخواهد بود و تجربه ثابت کرده است که کار باید بهوسیله مسئولان آن، در مجاری قانونی انجام گیرد». ایشان در بیان دیگری فرمودهاند: «اگر در کارْ نگاه تخصّصی و عالمانه نباشد، دچار مشکل خواهد شد؛ یعنی یا موازیکاری میشود یا کارْ غلط انجام میگیرد (بیانات مقام معظم رهبری در دیدار اعضای مجمع خیرین سلامت کشور، ۱391/۱۰/۱۱).
بنابراین با توجه به مطالب بیانشده، منطق حکم میکند که تهیه هرگونه طرح توسعهای در روستاها خاصه طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی را نهادی تخصصی و دارای بیشترین ارتباط با توسعه یکپارچه روستایی یعنی وزارت جهاد کشاورزی تنظیم کند.
اقدام بنیاد مسکن با موضوع جزء «3» بند «ب» ماده (27) قانون برنامه ششم نیز در تغایر است. توضیح اینکه قانونگذار در این جزء برای رفع موازیکاری بین دستگاههای اجرایی مختلف در پرداختن به امور توسعه روستایی بهصورت ناهماهنگ و غالباً غیرتخصصی، دولت را نسبت به ایجاد یکپارچگی در مدیریت و سیاستگذاری توسعه روستایی، عشایری و کشاورزی کشور با رویکرد جهادی و نظارتپذیر مکلف کرد. واژه «نظارتپذیر» در متن جزء یادشده، دلالت بر امکان نظارت اثربخش مجلس شورای اسلامی بر متولی توسعه روستایی دارد. به تبعیت از تکلیف فوق، باید سه امر کشاورزی، عشایری و روستایی در یک وزارتخانه بهصورت یکپارچه با هم مدیریت شود تا مجلس نیز بتواند از ابزارهای نظارتی خود استفاده کند. همچنین در جزء فوق، بر «ایجاد یکپارچگی برنامهریزی و ارائه خدمات و طرحهای روستایی و عشایری در قالب برنامههای جامع، براساس نیازها و مشارکت واقعی مردم و شرایط انسانی، طبیعی، اقتصادی و اجتماعی» تأکید شده است. با وجود این، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی برخلاف تصریح جزء «3» بند «ب» ماده (27) قانون برنامه ششم، به تهیه طرحهای منظومههای روستایی بهصورت مستقل اقدام کرده است.
همانگونه که پیشتر اشاره شد، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با استناد نادرست به بند «ح» ماده (194) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مصوب 1389/10/25و تصویبنامه «شرح خدمات طرحهای هادی روستایی و منظومههای روستایی»، به تهیه چندین طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی اقدام کرده است. علاوهبراینکه مصوبه سال 1394 شورای عالی شهرسازی و معماری با مصوبات قبلی شورای عالی تناقضاتی دارد، اقدام بنیاد مسکن انقلاب اسلامی برای تهیه طرحهای توسعه منظومههای روستایی نیز با این مصوبه و سایر ضوابط قانونی موجود تعارض جدی دارد. در ادامه به این تناقضات و تعارضات اشاره میشود.
علاوهبراین مصوبه سال 1394 شورای عالی شهرسازی و معماری بهنوبه خود ایرادهای جدی دارد؛ ازجمله اینکه تکلیف مصوبههای پیشین شورای عالی شهرسازی و معماری درخصوص «طرحهای ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی» را مشخص نکرده است. همچنین در بند «5» مصوبه سال 1394، دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری مکلف شده است که «پیشنهادهای اصلاح نظام حکمروایی روستا با رویکرد امکان تحقق حداکثری طرحهای مصوب» مندرج در بند «4» مصوبه را با مشارکت نمایندگان وزارت کشور، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و سایر دستگاههای مایل به همفکری در این زمینه بررسی و به شورای عالی ارائه کند. درحالیکه درج عبارت «سایر دستگاههایی که مایل به همفکری ...» از نظر حقوقی واجد ابهام و ایراد است. علاوهبراین، اصلاح نظام حکمروایی روستا در صلاحیت مجلس شورای اسلامی بوده و نیازمند قانون است.
ایراد بعدی به توان تخصصی و رسالت بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در تهیه طرحهای منظومههای روستایی برمیگردد چراکه براساس اساسنامه و فلسفه تشکیل بنیاد مسکن، مأموریت اصلی این بنیاد تأمین مسکن محرومان (اعم از شهر و روستا) است و ازطرفی تاکنون طرحهایی هم که برای روستاها تهیه کرده است مانند طرحهای هادی روستایی، غالباً با رویکرد کالبدی-فیزیکی بوده وجوه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی توسعه روستایی در این طرحها خیلی کمرنگ است. بهعبارت روشنتر، معمولاً طرحهای هادی روستایی، به احداث و اصلاح معابر، میادین، پیادهروها، پلها، پوشش انهار و کانالهای آب داخل روستاها، تکمیل شبکههای آب و فاضلاب، احداث فضای سبز، آمادهسازی اراضی پیشبینیشده برای ساخت مسکن و گسترش آتی روستاها و مواردی از این دست میپردازد که بیشتر جنبه کالبدی-خدماتی دارند و پیشنهاد و برنامه عملیاتی مشخصی برای توسعه قابلیتهای اقتصادی روستاها ازجمله توسعه اراضی کشاورزی و ساماندهی قطعات کشاورزی پیرامون روستاها تعبیه نمیشود[13]. بنابراین میتوان گفت ورود مستقل بنیاد مسکن به تدوین منظومههای روستایی، با اساسنامه این نهاد مصوب 1366/09/17 با اصلاحات و الحاقات بعدی همخوانی ندارد.
حکمرانی توسعه روستایی در ایران مسیر مشخصی را طی نمیکند و دستگاههای مختلف درخصوص روستا و موضوعهای مرتبط با آن دچار سردرگمی در اجرای وظایف و درنتیجه، تداخل وظایف و برنامهها شدهاند. تا قبل از سال 1379، وزیر و وزارت جهاد سازندگی سابق عهدهدار همه امور سیاستگذاری و برنامهریزی عمران و توسعه روستایی بود. پس از ادغام این وزارتخانه در وزارت کشاورزی و تشکیل وزارت جهاد کشاورزی در ششم دیماه 1379 و بهرغم واگذاری مسئولیت رسیدگی به امور عمران و توسعه روستاها به این وزارتخانه طبق تصریح مواد (1) و (2) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، پیگیری امور عمران و آبادانی نواحی روستایی دچار نوعی گسستگی، پراکندهکاری و موازیکاری بین دستگاههای اجرایی مختلف شد. تاجاییکه در حال حاضر حداقل 16 وزارتخانه و معاونت ریاست جمهوری در سیاستگذاری و تدبیر امور روستایی نقشآفرینی مستقیم دارند، بدون اینکه تصمیمات با هماهنگی و همیاری یکدیگر و در قالب چارچوب و چشمانداز مدون اتخاذ شود. نتیجه چنین آشفتگی در تدبیر امور روستایی و عشایری سبب شده است پس از گذشت حدود دو دهه از انحلال «جهاد سازندگی»، برنامه مدونی برای توسعه یکپارچه و متوازن نواحی روستایی در سطوح ملی، منطقهای و محلی تنظیم و اجرایی نشود.
موضوع دیگر درباره موازیکاری دستگاههای دولتی و شبهدولتی در حوزه توسعه روستایی و عشایری، مسئله از بین رفتن سرمایه اجتماعی و عدم مشارکت مردم در طرحهای توسعهای آینده است. با وجود طرحهای توسعه عمران ناحیهای تحت هدایت وزارت راه و شهرسازی و برخلاف مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی بنیاد مسکن در دستور کار قرار میگیرد و یا طرحهای آبادانی و پیشرفت شهرستان با هدایت بنیاد علوی تجویز میشود. ازطرفی سازمان برنامه و بودجه براساس تکلیف قانون برنامه ششم توسعه، در حال تدوین طرحهای مشابهی تحت عنوان «برنامه توسعه اقتصادی و اشتغالزایی مناطق روستایی» است.
وجود چنین ساختاری از حکمرانی سبب شده تا طرحهای توسعه روستایی، فلسفه مشخصی نداشته باشند و ماهیت تکبعدی و اغلب غیرتخصصی به خود گیرند؛ مانند طرح هادی روستایی که ماهیت کالبدی-خدماتی به خود گرفته و تقریباً نسبت به وجوه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی توسعه روستایی بیتفاوت است. حتی در مواردی که طرحی همچون طرح منظومههای روستایی با هدف توسعه یکپارچه و همهجانبه تهیه میشود؛ چون پشتوانه قانونی، نهادی و اجرایی قدرتمندی ندارد، به مرور زمان تغییر ماهیت داده و حالتی تکبعدی یا بخشنگر به خود میگیرد. بهطورکلی، اقدام بنیاد مسکن انقلاب اسلامی برای تهیه و اجرای «طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی» بهدلیل نادیده انگاشته شدن اصول صحیح نظام اداری و تشدید موازیکاری و نقض تخصصگرایی، با 1. مواد (1) و (2) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، 2. جزء «3» بند «ب» ماده (27) قانون برنامه ششم توسعه، 3. مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در تاریخهای 1378/10/06، 1378/10/12 و 1379/11/17، 4. بندهای «12»، «16» و «25» سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی 1389/01/31 مقام معظم رهبری و 5. بند «10» اصل سوم قانون اساسی مغایرت دارد. همچنین ورود دستگاههای اجرایی به قلمروهای مأموریتی یکدیگر، شاید منافع دستگاهی به دنبال داشته باشد، ولی قطعاً سبب اتلاف منابع ملی و متضرر شدن جامعه روستایی میشود. شایان ذکر است که براساس اساسنامه و فلسفه تشکیل بنیاد مسکن، مأموریت اصلی این بنیاد تأمین مسکن محرومان (اعم از شهر و روستا) است و ورود مستقل بنیاد مسکن به تدوین منظومههای روستایی، با اساسنامه این نهاد و مأموریت اصلی آن همخوانی ندارد.
بررسیها نشان داد اقدامهای مغایر با احکام قانونی و اصول یادشده، در تدوین، تصویب و اجرای طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی، سبب شده است با وجود تهیه و اجرای 12 طرح بهصورت پایلوت، تحول چندانی در وضعیت توسعه روستاهای منتخب اتفاق نیفتد.
در این گزارش با توجه به بررسی و نقد طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی، پیشنهادهای زیر برای بهبود ساختار حکمرانی و تقویت طرح مذکور ارائه میشود. این پیشنهادها در چهار بخش 1. اصول و مبانی، 2. فرایند تهیه و تدوین، 3. مرحله اجرا و پیادهسازی و 4. جایگاه سازمانی دستگاه متولی تهیه، تصویب و اجرای طرحهای منظومههای روستایی دستهبندی شدهاند.
۱. پیشنهادهای مرتبط با اصول و مبانی
1-1. بازنگری مفاهیم و اصول طرح منظومههای روستایی براساس آخرین رویکردهای توسعه روستایی در جهان: همانطور که در قسمت نقد مبانی این طرح گفته شد، اصول برنامهریزی فضایی (تفکر غالب در دهههای 1950 و 1960)، پایه و اساس نظری طرح منظومهها را شکل میدهد و با گذشت زمان این طرح به این اصول وفادار مانده است. ازاینرو و در جهت بهروز ماندن و متناسبتر شدن طرح منظومهها، لازم است که طرحهای مذکور از آموزههای نظری آخرین رویکردهای توسعه روستایی همچون مزیتگرایی هوشمند[22]، توسعه اقتصاد محلی،[23] حکمروایی باز روستایی و رویکردهای توسعه نوآورانه و فناورانه فضاهای روستایی بهره گیرد.
2-1. بازگشت طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی به فلسفه شکلگیری خود و پرهیز از نگاه تکبعدی: همانطور که در بخش فلسفه و چرایی شکلگیری طرح منظومهها اشاره شد، کارشناسان و نظریهپردازان این طرح بهدرستی به فقدان یک طرح یکپارچه و همهجانبه که توسعه را از همه منظرهای اجتماعی، اقتصادی و محیطی ببیند، اشاره داشتهاند؛ ولی مسئله آنجاست که با وجود تشخیص چنین کمبودی، این طرح بهویژه پس از تکلیف قانون برنامه ششم توسعه مبنیبر تهیه برنامههای توسعه اقتصادی و اشتغالزایی ازسوی سازمان برنامه و بودجه، عمدتاً رویکرد اقتصادی به خود گرفته و جنبههای اجتماعی و محیطی و فضایی در این طرحها کمرنگ شده است.
1-3. تعیین شهرستان بهعنوان مقیاس فضایی و اجرایی طرح منظومهها: طبق بررسیهای صورت گرفته، درباره منظومه بهعنوان مقیاس عملیاتی طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی دو ابهام وجود دارد؛ نخست اینکه در تقسیمات اداری سیاسی کشور منظومه بهعنوان یک مقیاس اداری – سیاسی به رسمیت شناخته نشده است و دوم اینکه طبق نظرات احصا شده کارشناسان، این مقیاس به لحاظ فضایی، مقیاس کوچکی برای طرح مذکور است و بهتر است که مقیاس بزرگتری برای اجرای این طرح انتخاب شود. انتخاب مقیاس شهرستان برای طرح منظومهها سبب خواهد شد که هزینههای مطالعاتی طرح کاهش پیدا کند و البته به کیفیت مطالعات نیز افزوده شود. گفتنی است در شهرستانهایی که گستره جغرافیایی و پراکندگی جمعیتی بالایی دارند سطح منظومه میتواند به سطح بخش تغییر پیدا کند.
2-1. تمرکز بر مزیتهای ویژه منظومهها و جانمایی خدمات و امکانات زیربنایی: در جهت کارآمدی طرح منظومهها در طول زمان و متناسب با اولویتها و تقاضاهای موجود جوامع روستایی کشور، بهتر است که طرح مذکور بر چند مزیت ویژه در منطقه تأکید داشته باشد. یکی از نقدهای وارد شده به طرح منظومههای روستایی این مسئله بوده است که شرح خدمات این طرح بسیار گسترده است و بعضاً تعداد پیشرانهای زیادی بدون ارتباط با هم برای منظومه تعریف میشود که این تعداد زیاد پیشرانها و وارد شدن به جزئیات کسبوکار در قالب پروژهها، مانع از کارآمدی مناسب طرح منظومهها شده است. تعیین مزیتهای اقتصادی اصلی، طراحی شبکه راههای اصلی و فرعی، جانمایی تأسیسات زیربنایی، بازارها، ترسیم چشمانداز رشد اقتصادی و فقرزدایی از خروجیهایی است که میتوان از یک طرح توسعهای یکپارچه روستایی انتظار داشت و اصولاً این طرحها نباید وارد جزئیات کسبوکار شوند. در این چارچوب وجود مراکز رشد و شتابدهندههای کسبوکارهای روستایی میتواند در انتخاب هوشمند پیشرانها و سایر مزیتهای مناطق و همچنین پایدارسازی کسبوکارهای تابعه، کمککننده باشد.
2-2. هدفمند و کوتاه کردن بخش مطالعات طرح منظومهها و انجام مطالعات شناختی براساس مقتضیات و پیشرانهای احتمالی هر منطقه و پرهیز از ورود به جزئیات کسبوکار: با تأمل در شرح خدمات طرح منظومهها میتوان دریافت که بخشی از مطالعات شناختی این طرح از طریق بررسی محتوای طرحها و اسناد بالادستی، همچون اسناد آمایش استانها و طرح توسعه و عمران (جامع) ناحیهای استانها قابل دریافت و دسترسی است. ازطرفی بهتر است مطالعات شناختی طرح منظومه بهصورت منطقهای و براساس نیازها و قابلیتهای اصلی هر منطقه صورت پذیرد.
3-2. تعریف پیشرانهای کلیدی منطبق با مزیتهای محیطی منظومهها و بررسی تأثیرگذاری و جریانسازی آنها در مقیاس منظومه: اشاره شد که بعضاً در طرح منظومهها، پیشرانهای تعیینشده ارتباط مشخصی با قابلیتهای اقتصادی – اجتماعی و مزیتهای نسبی منظومه نداشتهاند و یا برای پیشرانهای تعیین شده اقدامهای مشخص و روشنی صورت نگرفته است و اقدامهای انجام شده ارتباط مناسبی با مطالعات مربوطه نداشته است. ازطرفدیگر، در مواردی پیشرانی برای یک منظومه انتخاب شده است که آن پیشران نمیتواند اقتصاد ناشی از مقیاس (شبکهسازی بین فعالان اقتصادی، ایجاد رقابتپذیری مکانی، ایجاد اشتغال پایدار و کافی و غیره) را در سطح منظومه ایجاد کند و به عبارتی زنجیره ارزش قابل توسعه و گستردهای ندارد.
4-2. یکپارچه شدن طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی با طرح توسعه اقتصادی و اشتغالزایی مناطق روستایی: لازم است با توجه به اشتراک بالای دو طرح مذکور، از موازیکاری طرحهای توسعهای در مقیاس محلی (بخش – شهرستان) جلوگیری بهعمل آید.
تعریف و تعیین مشوقها و تسهیلات مالی برای ورود سرمایهگذاران بخش خصوصی به انجام فعالیت در قالب پیشرانهای منتخب: بهطورکلی فعالیت اقتصادی در روستاها و مناطق عشایری خصوصاً فعالیت در بخش کشاورزی، با ریسک بالاتر و گذشت مدتزمان طولانیتر برای بازگشت سرمایه افراد همراه است. بنابراین ورود بخش خصوصی به فعالیتهای اقتصادی در مناطق روستایی و عشایری نیازمند انجام تسهیلگریها و فراهمسازی زیرساختهای بیشتری است. تعریف مشوقها و تسهیلات میتواند در قالب مراکز رشد و شتابدهندههای کسبوکار روستایی صورت پذیرد.
درخصوص تعیین متولی تهیه و اجرای طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی که جدیداً به طرحهای پیشرفت و آبادانی منظومههای روستایی تغییر نام یافتهاند، کارشناسان و صاحبنظران نظرها و سناریوهای مختلفی را ارائه کردهاند که در ادامه پیشنهادهای مطرحشده مورد بررسی قرار میگیرد و درنهایت جمعبندی و پیشنهاد نهایی و مشخص این گزارش، ارائه میشود.
الف) یکی از سناریوها این است که سازمان مدیریت و برنامهریزی هر استان با همکاری بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان مربوطه، متولی تدوین طرح منظومههای روستایی تعیین و اجرای طرح به شورای برنامهریزی و توسعه استانها واگذار شود. در این حالت سازمان مدیریت و برنامهریزی استانها بر عملکرد شورای برنامهریزی و توسعه استانها نظارت میکند و شورای مذکور، اجراییسازی طرح منظومهها را از طریق کمیته برنامهریزی شهرستانها و انجام هماهنگیهای مربوطه بین دستگاهها پیش میبرد. این پیشنهاد بهدلیل ضعف بدنه اجرایی شورای برنامهریزی و توسعه استانها و همچنین نداشتن پشتوانه قانونی و نیروی انسانی متخصص، نمیتواند اولویت داشته باشد. ضمن اینکه شورای برنامهریزی و توسعه استان نهاد اجرایی بهشمار نمیرود و بالاترین مقام این شورا، استاندار (و نه رئیس سازمان مدیریت و برنامهریزی استان) است.
ب) سناریو دوم این است که شورای عالی جهاد سازندگی، امور عشایر و توسعه روستایی در جهت پیشبرد هماهنگ طرحهای توسعه پایدار منظومههای روستایی در سطح کشور، طبق یک مصوبه، معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم ریاست جمهوری را مسئول تدوین و اجرای طرحهای یکپارچه پیشرفت اقتصادی-اجتماعی در سطح روستاها اعلام کند. این پیشنهاد به چند دلیل ازجمله نداشتن پشتوانه قانونی،[24] مغایرت با وظایف شورای هماهنگی عمران روستایی موضوع ماده (2) لایحه قانونی انتقال قسمتی از وظایف و اختیارات وزارتخانههای راه و ترابری و بهداری و بهزیستی به وزارت کشاورزی و عمران روستایی و تشکیل شورای هماهنگی عمران روستایی - مصوب 1358/05/21 با اصلاحات بعدی،[25] سلب امکان نظارت مؤثر ازسوی مجلس و فقدان توان و بدنه سازمانی و نیروی متخصص کافی برای تهیه و پیشبرد چنین طرحها در معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم، نمیتواند اولویت داشته باشد.
ج) سناریو سوم این است که با توجه به تکلیف قانونی و سنخیت، ارتباط و امکانات مناسب در مجموعه وزارت جهاد کشاورزی، تهیه و مدیریت طرحهای منظومههای روستایی با محوریت وزارت جهاد کشاورزی طی یک فرایند مشارکتی و از پایین به بالا انجام شود. وظیفه توسعه و عمران روستاها براساس مواد (1) و (2) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و جزء «3» بند «ب» ماده (27) قانون برنامه ششم توسعه به این وزارتخانه واگذار شده است. در راستای این پشتوانه قانونی، وزارت جهاد کشاورزی باید مسئول تهیه و مدیریت طرحهای منظومه روستایی بهعنوان طرحهای یکپارچه پیشرفت اقتصادی و اجتماعی روستایی و عشایری تعیین شود. البته با توجه به آشفتگی نظام سیاستگذاری و تدبیر امور توسعه روستایی و در راستای تکالیف قانونی یادشده، ضرورت دارد بهمنظور رفع موازیکاریها و پراکندهکاریها و همچنین سیاستگذاری واحد و یکپارچه و پیگیری مستمر، جهادگونه و تخصصی امور مختلف توسعه روستایی در کشور، با استفاده و تقویت ظرفیتهای موجود بهویژه سازمان مرکزی تعاون روستایی، واحد سازمانی تخصصی برای تدبیر امور توسعه روستایی به نام «سازمان توسعه روستایی» ذیل وزارت جهاد کشاورزی شکل گیرد. با تشکیل چنین سازمان نظارتپذیری، تهیه و مدیریت طرحهای منظومههای روستایی به شکل مناسبتری انجام خواهد شد. بهویژه اینکه این سازمان بهدنبال امور تصدیگرانه نخواهد بود و از طریق تشکیل نظام فنی و تقویت تعاونیها و تشکلهای مرتبط، امور اجرایی توسعه روستایی را مدیریت خواهد کرد. شایان ذکر است که جزئیات ساختار تشکیلاتی، اهداف و وظایف این واحد سازمانی در گزارشی با عنوان «اظهارنظر کارشناسی درباره: طرح جامع عمران و توسعه روستایی کشور» به شماره مسلسل 17406 به تفصیل آمده است.
در چارچوب تعریفشده، در ابتدا طرحهای منظومه روستایی با کارفرمایی وزارت جهاد کشاورزی، ازسوی شرکتهای مطالعاتی صاحب صلاحیت مرکب از تخصصهای مختلف تهیه میشود. شرکتهای مذکور موظفند طرحهای مذکور را با اتخاذ رویکردهای مشارکتی، روشهای تسهیلگرانه و ایجاد اجماع حداکثری بین همه بازیگران تدوین کنند. سپس طرح مذکور در کارگروه تخصصی، بررسی و به تصویب میرسد. کارگروه فوق مرکب از استاندار (رئیس)، رؤسای سازمان جهاد کشاورزی استان (دبیر)، سازمان مدیریت و برنامهریزی استان، اداره کل محیط زیست استان، اداره کل راه و شهرسازی استان، اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان، سازمان بسیج مستضعفین استان، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان و یک نفر نماینده شوراهای اسلامی بخشهای مربوطه، رئیس اتاق اصناف کشاورزی استان، یک نفر منتخب تشکلهای توسعه روستایی و عشایری استان با حکم رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان و دو نفر عضو هیئتعلمی مرتبط با توسعه و برنامهریزی روستایی و کشاورزی در سطح استان به انتخاب وزارت جهاد کشاورزی خواهد بود. این طرح پس از تأیید در کارگروه مذکور درنهایت به تصویب شورای برنامهریزی و توسعه استانها رسیده و ازسوی استاندار ابلاغ میشود. در این چارچوب، رؤسای سازمان جهاد کشاورزی استانها موظف هستند هر شش ماه یکبار گزارش پیشرفت طرح منظومهها را به شورای برنامهریزی استان مربوطه ارائه کنند. در سطح شهرستان نیز فرمانداریها مکلفند اقدامها و پیگیریهای لازم را برای اجرای مصوبات طرح منظومه روستایی بهعمل آورند.
در جمعبندی نهایی میتوان گفت با توجه بهسرعت تحولات در نوآوری و فناوری و زمانبر بودن تدوین طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی، طرحهای مذکور باید به تعیین جهتگیریهای کلی توسعه روستایی در سطح شهرستانها بپردازند. در این راستا باید نحوه ارتباط مراکز سکونتگاهی و سلسلهمراتب و روابط شبکهای آنها، مزیتهای اقتصادی و راهبردهای تحقق آنها و نحوه بهره بردن از سرمایههای انسانی، طبیعی و فرهنگی برای تحقق چشمانداز توسعه منطقه مشخص شود. در جهت اجراییشدن راهبردهای ارائهشده در طرح منظومهها نیز ایجاد یک بازوی غیردولتی و غیرانتفاعی پیشنهاد میشود که با رویکرد مشارکتی و اجتماعمحور بتواند به اشاعه نوآوری و فناوری در کسبوکارها و محصولات روستایی بپردازد. این مراکز تلفیقی از مراکز رشد و شتابدهندههای خصوصی خواهند بود که مبتنیبر شراکت عمومی-خصوصی-مردمی، با روحیه جهادی در زمینه توسعه کسبوکارهای نوپا و نوآورانه فعالیت میکنند. البته در پیشنهاد مذکور باید ارزشها، اصول و ساختار حکمرانی کشور در طراحی ساختار، اهداف و چگونگی فعالیت این مراکز مدنظر قرار گیرد.
بهطورکلی باید گفت طرح توسعه پایدار منظومههای روستایی نیازمند سه تغییر اساسی برای ادامه حیات خود است: نخست، بازگشت به ماهیت اولیه و تبدیل شدن به یک طرح یکپارچه توسعه روستایی که با شرح خدماتی چابک و بهعنوان یک طرح راهبردی، چشمانداز توسعه روستایی را ترجیحاً در یک شهرستان مشخص میکند؛ دوم، واگذاری تهیه و اجرای این طرح به متولی قانونی توسعه روستایی در کشور با همکاری سایر نهادهای مربوطه و سوم تعریف بازویی نوآور و منعطف، پویا و یادگیرنده برای اجرایی شدن راهبردهای توسعهای این طرح است که البته باید بهصورت داوطلبانه و روحیه جهادی به انجام برسد.
همچنین با توجه به جمعبندی صورت گرفته پیشنهاد میشود تا مصوبه شورای عالی شهرسازی (1394/09/09) تحت عنوان «شرح خدمات طرحهای هادی روستایی و منظومههایی روستایی» بنا بر نقدهای وارد شده در این گزارش ازجمله مغایرت با مواد (1) و (2) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی و جزء «3» بند «ب» ماده (27) قانون برنامه ششم توسعه، مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری درخصوص طرح ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی در سال 1378 نسخ شود. همچنین باید مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری با عنوان «چارچوب ضوابط تهیه طرحهای ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی» مصوب 1379/11/17، مطابق با پیشنهادهای مرتبط در این گزارش اصلاح شود و البته نظامات تخصصی و کارآمد برای حکمروایی توسعه روستایی و عشایری کشور در قالب قانون جامع تنقیح شود.
