خلاصه مدیریتی
رشد سریع جمعیت و توسعه شهرنشینی، بهویژه در کشورهای در حال توسعه، تقاضای آب را بهمنظور تأمین نیازهای جمعیتی بهطور چشمگیری افزایش داده است. این موضوع در مناطقی از جهان که بهصورت طبیعی همواره با کمبود آب مواجه هستند، بیشتر حائز اهمیت است. واقع شدن ایران در کمربند خشک و کمآب کره زمین با بارشی معادل یکسوم متوسط بارش دنیا و یکدوم متوسط بارش آسیا، باعث شده است که به نسبت از منابع آبی کمتری برخوردار باشد. به همین دلیل مسئله آب و منابع آبی در کشور، چنان مهم و راهبردی است که ضرورت توجه بسیار جدی به آن را دوچندان ساخته است. همچنین رشد روزافزون جمعیت شهرها، افزایش سطح بهداشت عمومی، نیاز گسترده به محصولات غذایی، محدودیت منابع آب شهرها، آلودگی منابع آب، محدودیتهای مالی، تثبیت قیمتها، فرسودگی شبکههای تأمین و توزیع و بسیاری مسائل از این دست، بهرهبرداری از همین منابع اندک آب را نیز دچار چالش کرده و بر پیچیدگی مدیریت منابع آب در کشور افزوده است. کمبود منابع آب سطحی در اثر کاهش بارشها، سبب برداشت بیرویه از منابع آب زیرزمینی و کسری مخزن بالغ بر 143 میلیارد مترمکعبی از این منابع راهبردی شده که خود مشکلات عدیدهای را برای کشور بهخصوص در زمینه پایداری تأمین آب شرب و سایر مصارف وابسته به منابع زیرزمینی ایجاد کرده است.
از زمان شروع برنامهریزی مدرن در کشور نیز تأمین آب همواره جایگاه ویژهای در برنامههای کشور داشته است. بهنحویکه یکی از فعالیتهای مهم که تقریباً از آغاز اجرای برنامههای توسعهای در کشور مدنظر بوده، مهندسی و عمران و آبرسانی به روستاها بوده است. از سال 1327 که سنگ بنای برنامههای توسعه در کشور نهاده شد، تا قبل از انقلاب پنج برنامه عملیاتی شد. بهمرور این برنامهها از منظر کارشناسی و علمی کارآمدتر شدند اما بدنه اجرایی و مدیریتی کشور بهطور متناسب، ظرفیت پذیرش تحولات و تغییرات را پیدا نکرد و کشور نتوانست در طول ۳۰ سال (۱۳۵۷-۱۳۲۷) صاحب فرهنگ سازمانی منضبط، قانونمند، پاسخگو و زیرساختهای اساسی شود. پس از پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون، شش برنامه توسعه تدوین شده است که از شروع اولین برنامه توسعه پس از انقلاب در سال 1368، بهمرور ادبیات بخش آب در برنامهها ظهور یافت و در برنامههای اخیر، به جایگاه و مسائل بخش آب بیشتر از برنامههای قبلی توجه شده است. توجه به این نکته حائز اهمیت است که با وجود نزدیک به هشت دهه تجربه کشور در تدوین و اجرای برنامههای عمران و توسعه، مشکلات فراروی بخش آب کشور همچنان پابرجا بوده و بحران آب پیچیدهتر و گستردهتر شده است. لذا چنانچه در برنامه هفتم توسعه نیز همین روشها و برنامههای معمول بهکار گرفته شوند، عملاً تحولی در بخش آب ایجاد نخواهد شد. ازجمله نواقص و کاستیهای برنامههای توسعه در بخش آب میتوان به عدم برنامهریزی مناسب برای تدوین برنامه در موعد مقرر، عدم فرایند شفاف برای تدوین سیاستهای کلی برنامه، ناهماهنگی بین احکام قوانین برنامه و برنامههای عملیاتی، شکاف بین قوانین بودجه و برنامههای توسعه، عدم مشارکت واقعی ذینفعان در تدوین برنامه و عدم تلفیق مناسب برنامههای بخشهای مختلف اشاره کرد. بنابراین لازم است برای برنامه آتی، ریلگذاری جدیدی انجام شود و ضمن نگارش برنامههایی با قابلیت اجرا، راهکارهای عملیاتی کردن آنها نیز مدنظر قرار گیرد.
مقدمه
رشد سریع جمعیت و توسعه شهرنشینی در هزاره سوم، بهویژه در کشورهای در حال توسعه، تقاضای آب را بهمنظور تأمین نیازهای جمعیتی بهطور قابل ملاحظهای افزایش داده است. این موضوع در مناطقی از جهان که بهصورت طبیعی همواره با کمبود آب مواجهاند، بیشتر حائز اهمیت است. سه عامل مهم استقلال سیاسی و اقتصادی، خودکفایی و اقتدار سیاسی بستگی فراوانی به حوزههای آب، خاک و غذا دارند. بنابراین کمآبی میتواند بر خاک، غذا، اقتصاد و سیاست و بهطورکلی بر حیات جمعی تأثیرگذار باشد. ازاینرو میلیاردها نفر در سراسر جهان، بهویژه در مناطق کمآب، نگران سرنوشت و آینده آب و دسترسی به آن هستند.
ایران با بارشی معادل یکسوم متوسط بارش دنیا و یکدوم متوسط بارش آسیا، در منطقهای خشک و کمآب قرار داشته و به نسبت، از منابع آبی کمتری برخوردار است. به همین دلیل مسئله آب و منابع آبی در کشور ما، چنان مهم و راهبردی است که ضرورت توجه بسیار جدی به آن را دوچندان ساخته است. همچنین رشد روزافزون جمعیت شهرها، افزایش سطح بهداشت عمومی، نیاز گسترده به محصولات غذایی، محدودیت منابع آب شهرها، آلودگی منابع آب، محدودیتهای مالی، تثبیت قیمتها، فرسودگی شبکههای تأمین و توزیع و بسیاری مسائل از این دست، بهرهبرداری از همین منابع اندک آب را نیز دچار چالش کرده و بر پیچیدگی مدیریت منابع آب در کشور افزوده است. ازطرفی تقریباً کشور ما دو دهه درگیر خشکسالیهای پیدرپی بوده و این امر سبب شده تا در کنار مصرف بیرویه آب و افزایش جمعیت، سرانه منابع آب تجدیدپذیر کشور کاهش یافته و به حدود 1300 مترمکعب بهازای هر نفر در سال برسد که براساس شاخص فالکن مارک در شرایط تنش آبی قرار دارد. همچنین کمبود منابع آب سطحی در اثر کاهش بارشها، سبب برداشت بیرویه از منابع آب زیرزمینی و کسری مخزن بالغ بر 143 میلیارد مترمکعبی از این منابع راهبردی شده که خود مشکلات عدیدهای را برای کشور بهخصوص در زمینه پایداری تأمین آب شرب و سایر مصارف وابسته به منابع زیرزمینی ایجاد کرده است.
مشکل کمآبی از دیرباز گریبانگیر کشور بوده، لذا مردمان ایران زمین از دیرباز نیز به ارزش آب بهعنوان مادهای زندگیبخش و ارزشمند آگاهی داشتند. نیاز طبیعی بشر به آب، وضع جغرافیایی فلات ایران و کمیابی این مایع گرانبها، ارزش این ماده حیاتی را نزد ایرانیان صد چندان کرده و آن را در جایگاه والایی قرار میداده است. از زمان شروع برنامهریزی مدرن در کشور نیز تأمین آب همواره جایگاه ویژهای در برنامههای کشور داشته است. بهنحویکه یکی از فعالیتها و همکاریهای اقتصادی اصل چهار ترومن (در قالب اولین برنامه هفتساله توسعه) که تقریباً آغاز اجرای برنامههای توسعهای در کشور بوده، مهندسی و عمران و آبرسانی به روستاها بوده است.
در این گزارش تلاش میشود تا ضمن بررسی آنچه که طی سالیان گذشته درخصوص منابع آب کشور از طریق برنامههای مختلف توسعه رخ داده، پیشنهادهایی برای برنامه هفتم توسعه ارائه شود.
۱. آب در گذر برنامههای توسعه
1-1. برنامههای توسعه قبل از انقلاب اسلامی
در ایران از سال 1327 بهطور رسمی برنامههای توسعه عمرانی آغاز شد که شامل پنج برنامه بود که برنامههای اول و دوم در مدت زمان هفتساله تنظیم شد و بقیه برنامهها، مدت اجرایی آنها پنج سال بود. هرکدام از این برنامهها با اهداف خاصی طراحی و اجرا شدند که اجرای آنها با مشکلات و تنگناها و حتی موفقیتهایی روبهرو بود. در میان برنامههای عملیاتیِ برنامههای توسعه قبل از انقلاب، بخش آب و کشاورزی همواره پررنگ و دارای اولویت بوده است. بهخصوص آنکه با تغییرات ایجاد شده در نظام کشاورزی و خرد شدن اراضی و از هم پاشیدن نظام فئودالی، تأمین آب کشاورزی از طریق احداث سدها، ایجاد شبکههای آبیاری و زهکشی و نیز کارخانجات تبدیلی و بعدها استحصال منابع آب زیرزمینی اهمیت یافت. البته این روال تاکنون نیز ادامه داشته و همواره توسعه منابع آب برای کشاورزی مورد توجه جدی قرار گرفته است.
در همین راستا بهاختصار برخی از برنامههای عملیاتی مندرج در برنامههای توسعه قبل از انقلاب مرتبط با بخش آب به شرح زیر مورد بررسی قرار میگیرد:
در این برنامه موارد زیر درخصوص بخش آب درج شده:
- عمران اراضی بایر که برای آنها آب تأمین میشود (اعتبار لازم: 560 میلیون ریال)،
- تکمیل تأسیسات آبیاری و سدسازی و احداث سدهای جدید و انشعاب انهار بهعلاوه موارد پیشبینی نشده (اعتبار لازم: 1860 میلیون ریال)،
- امور مطالعاتی آبیاری شامل: اندازهگیری آب رودخانهها و تعیین رژیم آنها، تهیه پروژههای تفصیلی برای سدهای ذخیره و انحرافی و سایر مطالعات مربوط به آبیاری و سدسازی و انشعاب انهار از رودخانهها (اعتبار مورد نیاز: 100 میلیون ریال)،
- مطالعات علمی و نیمهصنعتی برای تهیه زمینه بهرهبرداری منابع طبیعی مانند دریاچه ارومیه (رضائیه)، دریاچه بختگان-مهارلو، هامون در سیستان، حوض سلطان و سایر دریاچهها و غیره (اعتبار لازم: 10 میلیون ریال)،
- تأمین آب آشامیدنی و لولهکشی شهرها از طریق احداث قنوات، حفر چاه عمیق و انشعاب نهر (اعتبار لازم: 380 میلیون ریال).
در قالب برنامه هفتساله اول عمرانی کشور و با توجه به بررسیهای شرکت موریسون نودسن برای بررسی همهجانبه وضعیت کشور و ارائه پیشنهادهای لازم برای برنامهریزی توسعه، «ایجاد وسایل ثبت میزان بارش در نقاط متعدد، اندازهگیری میزان جریان آب رودخانهها، مطالعه درباره آبهای تحتالارضی و برنامههایی برای توسعه کشت در مناطق دارای آب مانند جزیره شوشتر و ایجاد کشت نیشکر، آبیاری حوضه کرخه، آبیاری حوضه کر (مرودشت و ...)» جزو برنامههای اصلی پیشنهادی بوده است. همچنین اولین سد انحرافی و تونل انتقال آب (کوهرنگ 1) در همین برنامه احداث و به بهرهبرداری رسیده که هدف اصلی آن تأمین آب کشاورزی در حوضه آبریز زایندهرود بوده است.
برنامه عمرانی دوم همزمان با آغاز دوباره فعالیت در بخش نفت در سال 1332 برای مدت هفت سال برنامهریزی و به مورد اجرا گذاشته شد. هدف کلی این برنامه افزایش تولید، بهبود در تکثیر صادرات و تهیه مایحتاج مردم در داخل کشور و ترقی کشاورزی، صنایع، اکتشاف و بهرهبرداری از معادن و ثروتهای زیرزمینی و اصلاح و تکمیل وسایل ارتباطی و اصلاح امور بهداشت عمومی و انجام هر نوع عملیات برای عمران کشور و بالا بردن سطح فرهنگ و زندگی افراد و نیز بهبود وضع معیشت عمومی ذکر شده است. در این برنامه نیز موضوع آب و کشاورزی جزو برنامههای اصلی (با 1/31 درصد سهم اعتبارات و در رده دوم) و اصولاً در سرلوحه برنامهها بوده و برای آن (کشاورزی و آبیاری)، علاوه بر 6260 میلیون ریال برای برنامههای در دست اجرا، 9،458 میلیون ریال اعتبار نیز برای اقدامهای جدید درنظر گرفته بودند که موارد مرتبط با آب به شرح زیر است:
بررسیها نشان میدهد که حجم اعتبارات آبیاری و سدسازی در مقایسه با بخشهای کشاورزی در آن زمان نیز بیشتر بوده است. جالب توجه آنکه در این برنامه، پروژههای ذیل هر برنامه نیز با منابع مالی مورد نیاز درج شدهاند. بهطور مثال در زیر برنامه آبیاری و سدسازی، پروژههایی ازجمله؛ آبیاری نائین، تکمیل آبیاری کازرون، ساختمان سد ساوه، ساختمان سد درودزن و ساختمان مخزن چاهنیمه سیستان لحاظ شدهاند. همچنین موضوع تهیه آب و لولهکشی شهرستانها و عملیات شهری از قبیل جلوگیری از خطرات سیل نیز در برنامه گنجانده شده است. در این برنامه نیز رویکرد توسعه منابع آب برای استفاده در بخش کشاورزی و بخشی هم برای شرب مدنظر بوده است. در این برنامه سدهای مهمی برای تأمین آب شرب و کشاورزی احداث و به بهرهبرداری رسیدهاند که میتوان به سد گلپایگان (سال 1336)، سد امیرکبیر و سد سفیدرود (سال 1340) و سد دز (سال 1341) اشاره کرد. گفتنی است پس از دو برنامه هفت ساله، برنامههای توسعه بعدی پنجساله تعریف شدند.
این برنامه اولین برنامه جامع بود که بخشهای مختلف دولتی و خصوصی را دربرمیگرفت و باعث شد تا ارتباط منطقی بین آنها، با توجه بیشتر به بخش خصوصی فراهم شده و اهداف کمی رشد اقتصادی پیشبینی شده در برنامه، حتیالمقدور رعایت شود. برنامه عمرانی سوم، بر صنعتی شدن کشور بهعنوان راهبرد سازوکار مهم جهت توسعه فراگیر اقتصادی تأکید داشت که در آن بخش خصوصی به سرمایهگذاری در صنایع سبک ترغیب و تشویق شده بود. در این برنامه نیز بخش کشاورزی و آبیاری (با 23/1 درصد) پس از ارتباطات و مخابرات، در رده دوم دریافت منابع مالی قرار داشت. شایان ذکر است اعتبارات فصل کشاورزی و آبیاری در برنامه سوم عمرانی، 49000 میلیون ریال بوده که 22000 آن مربوط به آبیاری بوده است. در این برنامه و در فصل کشاورزی و آبیاری، 67/8 درصد اعتبارات به سدسازی و آبیاری، 6/2 درصد به مطالعات سدسازی و آبیاری، 4/5 درصد به ماشینهای کشاورزی و 4/2 درصد به عمران دهات و اراضی اختصاص داده شده بود. این برنامه اولین برنامهای است که با سبک و سیاق برنامههای حال حاضر نوشته شده و بودجه حاصل از فروش نفت برای برنامهریزی در آن کاملاً مشهود است. در برنامه سوم تحولات برنامهریزی و پیشرفتهای اساسی درونسازمانی و تغییر چهره کلی سازمان برنامه در پایان برنامه سوم، شایان توجه است. درواقع این برنامه پس از انقلاب سفید که دارای 19 اصل به شرح زیر بوده و عمده اصول آن حول محور آب و کشاورزی میچرخید و یا اقتصاد کشاورزان را تحت تأثیر قرار میداد کلید زده شد، ازجمله اصول ذیل:
بر این اساس اراضی که قبلاً در اختیار خوانین و بهاصطلاح فئودالها بودند، تقسیم شده و در اختیار کشاورزانی که روی این زمینها کار میکردند قرار داده شد. مطابق یکی از مهمترین اصول اثرگذار بر بخش آب (اصل دهم)، آبهای کشور ملی شد و قانون ملی شدن آب در سال 1347 تصویب شد. درواقع این برنامه نقطه عطفی برای موضوع آب در کشور بود. ازطرفی اراضی یکپارچه که قبلاً در مقیاس بزرگ کشتوکار میشدند، تکهتکه شده و ازطرفدیگر به نوعی مالکیت خصوصی در مورد آب حذف شد. دولت با احداث طرحهای بزرگ سدسازی و شبکههای آبیاری و زهکشی منابع آب را مدیریت کرده و ارائه پروانه برای حفر چاه شکل گرفت که با توجه به پارهپاره شدن زمینها، بالطبع درخواست برای حفر چاه افزایش یافت که شروعی بر برداشت بیرویه از منابع آب زیرزمینی بود. البته نباید از نظر دور داشت که بهعنوان یک مکمل، مقرر بود شرکتهای تعاونی زراعی با اجتماع کشاورزان شکل گیرد تا هم معضل اراضی تقسیم شده به نوعی حل شود و هم از منابع آب، خاک و ماشینآلات بهدرستی استفاده شود. اگرچه نمونههای موفقی هم در این زمینه همچون کشت و صنعت مغان شکل گرفت، اما نهایتاً بهدلیل عدم نظارت و هدایت صحیح، به نتیجه مطلوب منجر نشد.
براساس گزارش عملکرد برنامه سوم که در اردیبهشت ماه سال 1346 ارائه شده است، با آنکه در این برنامه اصلاحات ارضی هسته مرکزی توسعه کشاورزی کشور بوده و قسمت اعظم توجه مقامات مسئول برنامه به تدوین و اجرای برنامه اصلاحات ارضی معطوف بوده، تا پایان سال 1345 حدود یک میلیارد ریال برای طرحهای توسعه منابع آب و حدود 20 میلیارد ریال برای اجرای برنامه کشاورزی و اصلاحات ارضی تخصیص داده شده که پیشبینی شده بود این ارقام تا پایان برنامه (انتهای سال 1346)، 20 میلیارد ریال برای برنامههای توسعه منابع آب و حدود 27 میلیارد ریال برای برنامههای کشاورزی و اصلاحات ارضی به مصرف برسد. ازاینرو اگرچه اصلاحات ارضیمحور بوده، اما حجم منابع اعتباری اختصاصیافته به بخش آب در مقایسه با کشاورزی، قابل توجه بوده و تنها 7 میلیارد ریال کمتر از آن بوده است. در این برنامه سد اکباتان در همدان و سد لتیان و دو سد تنظیمی کرج و لتیان احداث و به بهرهبرداری رسیدهاند.
در این برنامه توسعه استفاده از منابع آب زیرزمینی جزو برنامههای اصلی بوده و عملاً افت سطح آب زیرزمینی کشور نیز از همین برنامه شروع شده است. در برنامه سوم، 140 هزار هکتار به اراضی تحت کشت آبی افزوده شده و آبیاری 260 هزار هکتار اراضی تحت کشت موجود بهبود یافته که از مجموع 400 هزار هکتار مذکور، 225 هزار هکتار از طریق تکمیل طرحهای توسعه منابع آبِ اجرا شده در برنامه دوم، 50 هزار هکتار با حفر چاههای عمیق، 50 هزار هکتار از طریق اصلاح قنوات و 75 هزار هکتار نیز با اجرای طرحهای توسعه منابع آب سطحی تأمین آب شدهاند. براساس گزارش عملکرد این برنامه، حفر چاه اصولاً از طریق دادن وام به کشاورزان بوده که در این برنامه برای حفر 800 حلقه چاه عمیق و آرتزین و 4500 حلقه چاه نیمهعمیق وام پرداخت شده است. نکته مهم آنکه توسعه کشاورزی در دشت قزوین که در حال حاضر با مشکلات افت سطح آب زیرزمینی مواجه است، بیشتر بر مبنای حفر بخشی از چاههای فوقالذکر بوده است.
نقطه عطف دیگر بخش آب کشور در این برنامه با تشکیل وزارت آب و برق بهوقوع پیوست تا همه فعالیتهای آبیاری بهصورت هماهنگ پیشرفت کند و تعیین سیاست آبیاری کشور که قبلاً با دستگاههای مختلفی ازجمله سازمانهای آب منطقهای و بنگاه مستقل آبیاری بوده، در یک دستگاه و مسئولیت متمرکز شود. طی این برنامه خشکسالی ادامهداری بهوقوع پیوسته که تا سال 1343 ادامه داشته است. ازطرفی ایجاد برخی صنایع بزرگ مانند ذوب آهن که بهرغم نظر سازمان برنامه در آن زمان و با نظر شاه در اصفهان ایجاد شده بود، لزوم انجام طرحهای توسعه منابع آب بیشتری (بهخصوص در اصفهان و سد زایندهرود) را در کشور توجیه کرد. تقریباً مطالعات اغلب طرحهای بزرگ توسعه منابع آب کشور در این برنامه انجام شده است. بجز طرحهای توسعه منابعی که در برنامههای بعدی به بهرهبرداری رسیدند، برای طرحهایی همچون سد کرخه، سد کنجانچم، سد طالقان و غیره، همچنین شیرین کردن آب شور، مطالعات و اعتبار اختصاص یافته بود.
برنامه چهارم عمرانی با این هدف تدوین شده بود که از طریق اعمال راهبرد صنعتی شدن به روش جانشینی واردات، ابتدا با تولید مواد اولیه و سپس درآمدهای سرمایهای، اقتصاد ایران را از وابستگی به نفت رها کند، اما این هدف هرگز محقق نشد. درواقع این برنامه کاملاً به سبک برنامههای نوین توسعه و آنچه که در شرایط حاضر نیز در کشور انجام میشود، تهیه شد بهاینترتیب که برای آن در ابتدا اهداف و اصول تعریف شد، سیاستها و خطمشیها مشخص شد و نیروی انسانی و عمران ناحیهای و قطبهای عمرانی تعیین شدند و برنامههای استانی نیز ارائه گردید. همچنین برنامه آب (فصل آب) از کشاورزی تفکیک شد. در این برنامه محوریت رشد، در کشاورزی نبوده و به صنایع، معادن، ساختمان، آب، برق، گاز و نفت تعلق داشت بهنحویکه بخش آب، برق و گاز بیشترین رشد سالیانه را در برنامه چهارم با 18/6 درصد به خود اختصاص داد. از منظر اعتبارات نیز فصل آب پس از صنایع و معادن، حملونقل و ارتباطات و نفت و گاز، با اختصاص 8/3 درصد از اعتبارات برنامه، در رده چهارم قرار داشت و کشاورزی و دامپروری نیز با 8/1 درصد اعتبارات رتبه آخر را بین بخشهای مختلف دارا بود.
هدف کلی برنامه چهارم در بخش آب، مهار کردن میزانی از منابع آب که با توجه به پیشرفتهای فنی، قابل بهرهبرداری اقتصادی در امور کشاورزی، صنعتی و شهری بود، تعریف شد و در راستای این هدف کلی، اهداف مشخص زیر تعیین شدند:
اصول و خطمشیها و سیاستهای اجرایی توسعه منابع آب نیز به شرح زیر تعیین شدند:
برای برنامههای توسعه منابع آب پیشبینی شده در برنامه چهارم که درمجموع در پنج محور کلی؛ تحقیق و بررسی منابع آب، ایجاد و تکمیل تأسیسات مربوط به بهرهبرداری از آبهای زیرزمینی و سطحی، نظارت بر منابع آب و خدمات عمومی (سازمانهای آب) بودند، 48،500 میلیون ریال اعتبارات عمرانی در نظر گرفته شده بود که براساس گزارش ارزیابی برنامه مذکور که در سال 1349 (سه سال اول برنامه) تهیه و ارائه شده، با توجه به منابع هزینه شده و برآورد شده تا پایان برنامه، 42 میلیارد ریال مصرف شده است. بیشترین میزان اعتبارات در نظر گرفته شده در برنامه آب نیز مربوط به ایجاد و تکمیل تأسیسات مربوط به بهرهبرداری از آبهای سطحی بوده است.
برنامههای توسعه بهرهبرداری از منابع آب نیز با توجه به حوضههای آبریز و تقسیمات کشوری تنظیم شده و در حدود 67 طرح برای توسعه بهرهبرداری از منابع آب در مناطق مختلف پیشبینی شده بود که در یکی از گروههای زیر قرار میگرفتند:
براساس گزارش ارزیابی برنامه چهارم، عملکرد بخش کشاورزی در این برنامه ضعیف بوده و تنها توانست رشد سالیانه 3/8 درصد را محقق کند که یکی از عوامل محدودکننده این رشد، به آب نسبت داده شد (البته برای بخش آب و برق رشد سالیانه 27% قید شده است.). چراکه براساس قانون ملی شدن آب در مناطقی که بهرهبرداری از آبهای زیرزمینی بیش از ظرفیت مجاز انجام میشد، بهرهبرداری ممنوع یا محدود شد ولی در مناطق مستعد تسهیلات لازم برای سرمایهگذاری بخش خصوصی فراهم نشد و این امر موجب رکود فعالیتهای بخش خصوصی و سرمایهگذاری در حفر چاه شد. ازطرفی اجرای آییننامههای قانون ملی شدن آب و تشریفات بررسی و صدور اجازه بهرهبرداری از آبهای زیرزمینی سبب شد تا بخش خصوصی علاقه کمتری به حفر چاه نشان دهد بدون آنکه قانوناً وظیفهای برای تأمین آب مورد نیاز از منابع موجود توسط دولت وجود داشته باشد. درخصوص آبهای سطحی نیز مشکل آن بود که در اراضی پایاب سدها، اطلاعات تجربی و تحقیقاتی در مورد مسائل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی و کشاورزی وجود نداشت و بهطورکلی مسئله تشکیلات و نحوه بهرهبرداری از اراضی و آب در سطح واحدهای بهرهبردار مورد مطالعه تفصیلی قرار نگرفته بود.
گفتنی است با وجود هدفگذاری 2/4 میلیارد مترمکعبی برای افزایش بهرهوری از آبهای سطحی موجود، برای نیمه اول برنامه، میزان 550 میلیون مترمکعب محقق شد که معادل 23 درصد هدفگذاری بود. برآورد شده بود که تا پایان برنامه 1/3 میلیارد مترمکعب محقق شود که تقریباً نیمی از هدفگذاری انجام شده بود. در مورد تولید آب جدید نیز 4 میلیارد مترمکعب پیشبینی شده بود که تا پایان برنامه 4/7 میلیارد مترمکعب محقق میشد. در زمینه تأمین آب و آبرسانی به اراضی که قبلاً آبیاری نمیشده، هدفگذاری 400 هزار هکتار بوده که پیشبینی شده تا پایان برنامه حدود نیمی از آن معادل 220 هزار هکتار عملیاتی شود. درخصوص تنطیم آب برای بهبود اراضی نیز هدفگذاری 500 هزار هکتار بوده که در پایان برنامه پیشبینی تحقق 280 هزار هکتار انجام شده است.
طی برنامه علت عدم تحقق برنامهها نیز بررسی و ارائه شده که عمده آنها مسائل اجتماعی طرحها (اعم از شبکه و سد) و عدم بررسی دقیق آنها، اجرای طرحهای پیشبینی نشده و عدم تأمین اعتبار کافی بوده و پیشنهاد شده تا آییننامههای مربوط به قانون ملی شدن آب بازنگری و اصلاح شوند (پس از یک دوره عملیاتی شدن). ایجاد قطعات مناسب آبیاری و توجه به مالکیتهای فردی و بررسیهای اجتماعی و حمایت از بخش خصوصی برای سرمایهگذاری در این بخش ازجمله پیشنهادهایی بوده که در زمینه رفع مشکلات ارائه شده است.
درخصوص آبرسانی به روستاها نیز توفیق چندانی در برنامه حاصل نشده است. در مورد آبرسانی شهرها نیز ذکر شده که در برخی مواقع لولهکشی برای توزیع آب شهری انجام شده، بدون آنکه از قبل برای تأمین آب مطالعه یا چارهاندیشی انجام شده باشد. گفتنی است تهیه طرحهای جامع شهری برای اولین بار در این دوره و در قالب برنامههای اصلی در حوزه شهری لحاظ شده بود.
برنامه پنجم کمی قبل از افزایش قیمت بینالمللی نفت آغاز شد، بنابراین با تجدیدنظر در ارقام آن در اواسط برنامه عمرانی پنجم، رقم هزینهای آن به سه برابر افزایش یافت. این افزایش موجب شد که سیل کالاهای خارجی به بازار ایران سرازیر شده و بسیاری ازکارخانهها را که طی برنامههای قبلی بهوجود آمده بودند و توان رقابت بینالمللی نداشتند، به ورطه ورشکستگی و تعطیلی بکشاند. در این برنامه بخش کشاورزی قبل از تجدیدنظر 11/4 درصد از اعتبارات برنامه را به خود اختصاص داده بود که پس از تجدیدنظر به 7/5 درصد کاهش یافت. در این برنامه برای کشاورزی رشد 7 درصدی منظور شده بود که رشد تحققیافته در طول برنامه 5/4 درصد بود درحالیکه رشد سایر بخشها (بجز کشاورزی) و بهخصوص صنعت بالاتر بود (در چهار سال ابتدایی برنامه رشد 24 درصدی در بخش صنعت تجربه شد). همین امر به افزایش تقاضا منجر شد و چون بخش کشاورزی همپای آن بخش رشد نداشت، لذا مازاد تقاضا از طریق واردات محصولات کشاورزی از خارج کشور جبران شد. شناسایی، تهیه و اجرای طرحهای آبخیزداری و تشکیل شرکتهای سهامی زراعی و ایجاد شبکههای آبیاری و زهکشی فرعی (شبکه 200 هزار هکتار و زهکش اصلی در سطح 30 هزار هکتار) جزو برنامههای بخش کشاورزی مرتبط با آب بودند که در این زمینه برنامههای آبخیزداری در حوضه 15 سد احداث شده، انجام و 46 شرکت سهامی زراعی تشکیل یافت (ازجمله کشت و صنعت مغان، نیشکر هفتتپه، جیرفت و غیره). همچنین احداث شبکه در 33 هزار هکتار از اراضی کشاورزی و زهکش در سطح 10 هزار هکتار از اراضی انجام شد که بسیار کمتر از مقادیر برنامهریزی شده بود. برای توسعه کشاورزی تعداد 186 حلقه چاه عمیق و نیمهعمیق حفر شد.
طی سالهای 1355-1352 رشد بخش آب و برق بهطور متوسط 18 درصد بوده و سهم آن در تولید ناخالص داخلی بدون نفت در حدود 1/5 درصد ثابت باقی ماند. میزان سرمایهگذاری در این بخش طی همین دوره از رشدی معادل 32 درصد برخوردار بوده و از 27/5 میلیارد ریال در سال 1351، به 83/4 میلیارد ریال در سال 1355 افزایش یافت. بهطورکلی اهداف اساسی برنامه فصل منابع آب در قالب برنامه عمرانی پنجم تجدیدنظر شده، عبارت بود از:
این فصل شامل شش برنامه به شرح زیر بود:
اعتبارات سرمایهگذاری ثابت فصل آب براساس عملکرد احصای سه سال اول و پرداختی سال چهارم و پیشبینی سال آخر، 146/5 میلیارد ریال بوده که برنامه ایجاد شبکه آبیاری با 63/3 میلیون ریال (43/2 درصد از اعتبارات) بیشترین اعتبار را به خود اختصاص داده و در رده دوم هم برنامه تأمین آب با 44/1 میلیارد ریال (30 درصد از اعتبارات) قرار داشت. پس از این دو نیز برنامه آبرسانی به شهرها بوده که 19/3 درصد اعتبارات را به خود اختصاص داده است.
براساس گزارش عملکرد برنامه مذکور، مقدار آب تأمین و تنظیم شده سالیانه در پایان چهار سال اول برنامه حدود 8/9 میلیارد مترمکعب بوده که با پیشبینی انجام شده برای سال پنجم، این رقم به 9/5 میلیارد مترمکعب رسیده و حدود 65 درصد برنامه محقق شده است. علت عمده عدم تحقق برنامه نیز افزایش حجم عملیات به همراه افزایش قیمت قراردادها، عدم آمادگی و کمبود تجهیزات پیمانکاران و نیز طولانی شدن دوران مناقصه و انتخاب پیمانکار بهعلت کمبود پیمانکاران ذیصلاح ذکر شده است.
با توجه به فعالیتهایی که در برنامههای قبلی در زمینه تهیه و تنظیم آبهای سطحی انجام شده بود و عدم تعادلی که بین بهرهبرداری و تنظیم آن بهوجود آمده بود، در اقدامی مثبت در برنامه پنجم، سدهای مخزنی جدید بجز در مورد سدهای پیشین و باهوکلات که تنظیم آب آنها به منظور جبران عقبماندگی اجتماعی و عمران ناحیهای ضرورت کامل داشت، آغاز نشد. اعتبارات طرحهای شبکه آبیاری و زهکشی نیز مؤید همین مسئله است. در مورد تأمین آب از منابع آب زیرزمینی نیز بهعلت مشخص نبودن نظام بهرهبرداری کشاورزی (از مشکلاتی که در حال حاضر نیز وجود دارد) و عوامل اجرایی ازجمله پیمانکاران حفار، فقط جزء بسیار محدودی از هدف پیشبینی شده تحقق یافت. در مورد استفاده از آب دریا و آبهای شور نیز تأخیر در عقد قرارداد با سازندگان دستگاههای نمکزدایی و افزایش قیمتها و مشکلات بهرهبرداری از دستگاههای نصب شده، تنها یکچهارم هدف برنامه تحقق یافته بود. در موضوع تعیین نرخ آب و اجرای آن بهمنظور رفع مشکلات سازمانهای بهرهبرداریکننده از تأسیسات آبی نیز توفیق قابل ذکری حاصل نشده بود.
درخصوص شبکههای آبیاری و زهکشی، در پایان برنامه پنجم، افزایش سطح زیرکشت به 226 هزار هکتار و بهبود آبیاری به 137 هزار هکتار رسید که نسبت به هدف برنامه، تنها 42 درصد تحقق یافته بود. بهاینترتیب اگرچه هدف پیشبینی شده در بسیاری از شبکههایی که ساختمان آنها از برنامه چهارم شروع شده بود، ولو با تأخیر زیاد، حاصل شد اما در مورد شبکههایی که قرار بود در برنامه پنجم شروع شوند، هدف محقق نشده است که این امر بیانگر عقبماندگی تاریخی شبکهها نسبت به احداث سدها است. این در حالی بوده که از 5/55 میلیارد ریال اعتبار پیشبینی شده، حدود 96 درصد آن محقق شده بود. در این زمینه نیز علت عدم تحقق، افزایش هزینه عملیات در دست اجرا، تجدیدنظر در مشخصات فنی و تغییر در رشتههای اجرایی حین اجرای کار و افزایش حجم عملیات و قیمت قراردادها، عدم آمادگی و کمبود تجهیزات و کمبود پیمانکار ذیصلاح و طولانی شدن دوران مناقصهها و عدم استقبال پیمانکاران از شرکت در مناقصهها بوده است. در این برنامه علاوه بر عدم موفقیت در احداث طرحهای شبکه آبیاری و زهکشی، در مورد بهرهبرداری صحیح از اراضی و متشکل کردن کشاورزان در واحدهای بهرهبرداری متناسب با شرایط اجتماعی و اقتصادی در هر منطقه نیز که یکی از اهداف اصلاحات ارضی بود، پیشرفتی حاصل نشد.
در مورد آبرسانی به شهرها و با احتساب پیشبینی انجام شده برای سال آخر برنامه، ظرفیت آبرسانی تحققیافته 232 میلیون مترمکعب بوده که در مقایسه با هدف، تنها 36 درصد تحقق یافته است. در این زمینه نیز علت عدم تحقق، کندی پیشرفت عملیاتی در دست اجرا و اجرا نشدن طرحهای جدیدی بوده که قرار بود در دوران برنامه به انجام برسد. درواقع علت عدم تحقق این برنامه نیز کاملاً مشابه دو برنامه قبل بوده است. در این برنامه نیز اعتبارات حتی بیشتر از پیشبینی برنامه، یعنی به میزان 28/5 میلیارد ریال (28 درصد بیش از اعتبارات پیشبینی شده) مصرف شده است. درمجموع از نظر خطمشیها و سیاستهای اجرایی تعیین شده در برنامه نیز شرکتهایی که قرار بود برای احداث و بهرهبرداری از شبکه توزیع آب و ایجاد تأسیسات مربوط به فاضلاب در شهرها با مدیریت سازمانهای آب منطقهای تشکیل شوند، ایجاد نشدند و نرخ آب نیز بهنحویکه تکافوی هزینه نگهداری و بهرهبردای از تأسیسات را کند، عملیاتی نشد.
در مورد نیروگاههای برقآبی، ظرفیت نصب 1000 مگاوات طی برنامه محقق شد که بدینترتیب بیش از 98 درصد هدف کمی تحقق یافت. اما بهدلیل عدم شروع ساختمان سدهای مخزنی جدید، مواردی که قرار بود در برنامه شروع شوند و در برنامه بعدی به بهرهبرداری برسند، تحقق نیافتند. در زمینه اعتبارات نیز تنها 2/5 میلیارد از 4/5 میلیارد ریال اعتبار پیشبینی شده در برنامه یعنی معادل 56 درصد آن مصرف شد که دلیل عدم استفاده از مابقی اعتبارات بهعلت عدم شروع طرحهای جدید بود.
در بخش نظارت بر منابع آب، مطالعاتی در زمینه بهبود مدیریت و تشکیلات سازمانهای آب منطقهای و نرخگذاری آب و ایجاد سیستمهای یکنواخت مالی و تربیت کادرهای تخصصی لازم انجام شده و یک منطقه نیز بهعنوان پیشاهنگ [پایلوت] برای اجرای قانون ملی شدن آب در نظر گرفته شد (ورامین و گرمسار) تا براساس نتایجی که از اجرای قانون آب در این منطقه بهدست آمده، خطمشی لازم برای مناطق دیگر کشور در برنامه آینده مشخص شود. در این زمینه نیز 120 درصد بیش از آنچه که در برنامه، بودجه پیشبینی شده بود مصرف شد که علت آن، کمبود درآمد سازمانها و مشکلات بهرهبرداری و نگهداری تأسیسات آبی در محدوده عمل سازمانهای آب منطقهای عنوان شده است.
در برنامه تحقیق و بررسی، مطالعات هیدرولوژی رودخانهها، آبهای زیرزمینی، بررسیهای مربوط به تهیه برنامه جامع آب کشور و مطالعات رودخانههای مرزی در دست انجام بوده است. بهعلاوه بررسیهای فنی و اقتصادی طرحهای توسعه منابع آب در قسمتی از حوضههای آبریز کشور ادامه یافته و مطالعات شناسایی و تهیه برنامه درازمدت تأمین آب و آبرسانی به شهرهای کشور انجام شد. براساس نتایج حاصل از مطالعات و بررسیهای مذکور، اولویت اجرایی تعدادی از طرحهای توسعه منابع آب مشخص شد. با آنکه پیشبینی شده بود که از نتایج مطالعات انجام شده طی این برنامه، در تهیه برنامه ششم فصل آب استفاده بهعمل آید اما بهعلت تأخیر در انجام مطالعات و آماده نشدن گزارشهای مربوطه، این هدف بهطور کامل محقق نشد. عملکرد اعتبارات این برنامه 76 درصد بوده است. درواقع سیاستهای این برنامه، تهیه و اجرای استانداردها و معیارهای لازم پیشرفت قابلتوجهی نداشته و در تهیه برنامه ملی آب و برنامه درازمدت تأمین آب شهرهای کشور، همچنین تحقیقات مربوط به روشهای جدید آبیاری توفیقی حاصل نشد.
برنامه ششم توسعه با امعاننظر به اشتباههای برنامه قبلی و ناکامیهای ناشی از تجدیدنظر در اثر تزریق پول نفت، در مرحله تدوین قرار گرفت و اولین برنامهای بود که در آن موضوع آمایش سرزمین مطرح شد. همچنین موضوع محیط زیست و منابع طبیعی نیز جایگاه ویژهای یافت. برای تدوین این برنامه اگرچه اقدامهای بسیاری انجام و اسنادی نیز تدوین شد، اما به مرحله تدوین قانون و تصویب اسناد نرسید. این برنامه با وقوع انقلاب ۱۳۵۷ و التهاب بعد از انقلاب نادیده گرفته شد. برنامه ششم، با اوج گرفتن پیروزی انقلاب ۱۳۵۷ متوقف شد و به اجرا در نیامد. ولی چون تجارب برنامههای اول تا پنجم پشتوانه آن بود، کاملترین برنامه توسعه شناخته شده است که فرصت اجرا پیدا نکرد. ازسویدیگر، اگرچه برنامهها از نظر کارشناسی و علمی به تدریج پختهتر و کارآمدتر تهیه میشد، اما بدنه اجرایی و مدیریتی کشور بهطور متناسب، ظرفیت پذیرش تحولات و تغییرات را پیدا نکرد و کشور نتوانست در طول ۳۰ سال (۱۳۵۷-۱۳۲۷) صاحب فرهنگ سازمانی منضبط، قانونمند، پاسخگو و زیرساختهای اساسی شود. در این برنامه نیز عناوین اصلی فصل آب همان موارد برنامه پنجم بود و بر موارد زیر تأکید داشت:
اما بههرحال این برنامه اگرچه به ابعاد جدیدی در بحث توسعه پرداخته بود و تقریباً کاملترین برنامه توسعه بود، اما اجرایی نشد.
2-1. برنامههای توسعه پس از انقلاب اسلامی
پس از انقلاب اسلامی سال ۱۳۵۷، سازمان برنامه و بودجه در اوج توان کارشناسی و تجارب برنامهریزی جامع ملی و منطقهای بود. در آن مقطع حساس تاریخی، از مدیران انقلابی و علاقهمند به توسعه، انتظار میرفت تا با دمیدن روحیه انقلابی، از ظرفیتهای کارشناسی و تخصصی آماده به خدمت نهایت بهرهگیری در برنامهسازی توسعه، صورت گیرد تا با زمینه مناسب مردمی، عزم و وحدت ملی، توسعه گسترده اقتصادی و اجتماعی در کشور با شتاب مطلوب تحقق یابد. کارشناسان سازمان برنامه و بودجه، برنامههای تازه متناسب با تحولات و نیازهای روز کشور را تهیه و در اردیبهشت ۱۳۵۸، با نام «مبرمترین مسائل کشور» ارائه کردند. فضای کشور، سبب شد تا برنامهریزی در سالهای ۱۳۵۸ و ۱۳۵۹ به جایی نرسد. سرانجام برنامه پنجساله برای دوره ۱۳۶۶-۱۳۶۲ تهیه و در شهریور ۱۳۶۱ به تصویب شورای اقتصاد و در تیرماه ۱۳۶۲ به تصویب هیئت دولت رسید، اما هرگز به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید. در اقدام بعدی، سازمان برنامه و بودجه، هدفهای کمی و سیاستهای کلی توسعه اقتصادی- اجتماعی- فرهنگی بیستساله جمهوری اسلامی ایران (۱۳۸۱-۱۳۶۱) را براساس رهنمودهای شورای اقتصاد تدارک و در خرداد ۱۳۶۱، در شورای اقتصاد مطرح کرد. درواقع اهداف کلی چشمانداز درازمدت جمهوری اسلامی ایران در یک برنامه «مثلث بالندگی اقتصادی، استقلال اقتصادی و عدالت اجتماعی» دیده شده بود. این برنامه بعد از بازنگری، سرانجام نیافت و در اواخر این دوران چون شورای نگهبان عنوان وزیر مشاور را برای رئیس سازمان برنامه و بودجه قانونی ندانست، سازمان برنامه به وزارت برنامه و بودجه تبدیل شد. در پی رایزنیها و فعالیتهای کارشناسان، بحثهای مفصلی در دیماه ۱۳۶۲ در سازمان برنامه و بودجه در جهت طراحی روش مناسبتری برای تهیه و اصلاح برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور انجام و ستاد برنامهریزی در دیماه ۱۳۶۲ تشکیل و مبانی اصلاح برنامه پنج سال اول مورد بحث و بررسی قرار گرفت. سرانجام جهات اساسی طرحی با نام طرح قانونی اهداف و راهبردهای توسعه در جمهوری اسلامی ایران تنظیم و در دیماه ۱۳۶۳ به کمیسیون مجلس تسلیم شد. ولی مشکلات و مسائل متنوع بعد از انقلاب و شروع جنگ تحمیلی عراق، سبب شد تا شرایط لازم برای توجه به برنامهریزی و ادامه فعالیتهای توسعه اجتماعی- اقتصادی فراهم نشود. درنتیجه برنامهریزی توسعه تا پایان جنگ تحمیلی بهناچار به تعویق افتاد و سرانجام اولین برنامه پنجساله (۱۳۷۲-۱۳۶۸)، در آبان ۱۳۶۷ برنامه کلان توسعه اقتصادی- اجتماعی- فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ازسوی دفتر اقتصاد کلان معاونت امور اقتصادی وزارت برنامه و بودجه در پنج فصل تهیه و به شورای اقتصاد پیشنهاد شد. نهایتاً سند برنامه اول توسعه در اواخر سال ۱۳۶۸ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. شایان ذکر است طی سالهای 1357 تا پایان جنگ تحمیلی نیز عملاً برنامههای جاری در حد مقدورات مالی انجام شدند اما طرح چندان بزرگی در بخش آب به بهرهبرداری نرسید. اما نکته حائز اهمیت در این دوره این بود که قانون مادر بخش آب کشور با نام «قانون توزیع عادلانه آب» و با بهرهگیری از تجربیات قانون آب و نحوه ملی شدن آن، در سال 1361 تصویب شد. برنامههای توسعه پس از انقلاب که اغلب دارای قوانین مطول نیز بودند، بخش آب و کشاورزی همواره بهطور خاص دیده شد و برنامهریزی بهگونهای بود که صرفاً توسعه منابع آب را از طریق اقدامهای سازهای و حفر چاه مدنظر قرار داد که تا حد زیادی این رویه پابرجاست. این نگاه سبب توسعه بدون توجه به ظرفیتها و توان حوضههای آبریز شده و مناقشات مرتبط با منابع آب مشترک را ایجاد کرده است. گفتنی است در برنامههای توسعه پس از انقلاب، ابتدا سیاستهای کلان برنامه توسط مقام معظم رهبری ابلاغ و پس از آن مقرر بود که برنامهها و قانون مربوطه در چارچوب آن تهیه شوند که این موضوع لزوماً رعایت نشده است. در ادامه مختصری از بخش آب در برنامههای توسعه بعد از انقلاب ارائه میشود:
برنامه اول تنها برنامهای بود که فاقد سیاستهای کلی بالادستی است. در این برنامه، برنامههای بخش آب و کشاورزی در اولویت بوده و تأکید شده بود در طول دوره برنامه درصورتیکه اجرای طرحهای جدید و یا افزایش حجم عملیات طرحهای پیشنهادی، در جهت ارتقای اهداف برنامههای بخش آب و کشاورزی، خصوصاً در زمینه آب و خاک و امور زیربنایی و منابع طبیعی ضروری تشخیص داده شود، دولت مکلف است براساس پیشنهاد وزارتخانههای کشاورزی و جهاد سازندگی و نیرو، حسب مورد و با تأیید سازمان برنامه و بودجه نسبت به تأمین بودجه مورد نیاز از سرجمع اعتبارات جذب نشده عمرانی کشور، اقدام کند. همچنین بهصورت یک بند مستقل به دولت اجازه داده شده بود بهمنظور استفاده حداکثر از ظرفیتهای منابع آب و نیروی کشور، احداث سدهای کارون سه، کارون چهار، کرخه و گاوشان را تا سقف سه میلیارد دلار از طریق انعقاد قراردادهای اعتباری بلندمدت تأمین کند. موارد زیر هم مورد تأکید قرار گرفته بود:
در موضوع سیاستها و خطمشیها نیز آورده شده که طرحها و پروژههای اشتغالزا در بخشهای آب و کشاورزی مخصوصاً عملیات مربوط به شبکههای آبیاری و زهکشی اراضی مورد توجه قرار گرفته و با اولویت بیشتر در برنامه منظور شود.
رشد سالیانه اقتصادی در این برنامه برای بخش کشاورزی 6/1 درصد و برای بخش آب، برق و گاز، 9/1 درصد در نظر گرفته شده بود و ذکر شده که اهداف مربوط به بخش آب، برق و گاز با توجه به ارتباط متقابل رشد این بخش با سایر بخشهای اقتصادی، بهخصوص کشاورزی و صنعت و همچنین تأمین نیازهای مصرفی کشور، تعیین شده است. سهم سرمایهگذاری مورد نیاز در برنامه پنجم نیز برای بخش کشاورزی 9/8 درصد و برای آب و برق 9/2 درصد از کل سرمایهگذاری در برنامه لحاظ شده بود و تأکید شده که فصول منابع آب و کشاورزی، معدن، نفت و گاز از اولویت برخوردار بوده و سهم آنها در کل سرمایهگذاری از 17/5 درصد در سال 1367 به 23 درصد در سال 1372 افزایش مییابد. گفتنی است رشد اقتصادی بخش آب، برق و گاز براساس گزارش عملکرد برنامه، بیش از پیشبینی و حدود 12/8 درصد بوده که 3/7 درصد بیش از پیشبینی بوده است.
در برنامه اول توسعه و در برنامه تأمین آب، جمعاً 9875 میلیون مترمکعب آب برای مصارف مختلف تأمین شده است که معادل 120/3 درصد هدف تعیین شده است. از این رقم حدود 3500 میلیون مترمکعب با صدور پروانههای حفر و بهرهبرداری از منابع آب زیرزمینی بخش خصوصی (که بیشتر آنها کشاورزان بودهاند) تأمین شده است. مابقی نیز بخش دولتی برای مصارف مختلف تأمین کرده که سهم کشاورزی 5092 و سهم مصارف شرب و صنعتی 1283 میلیون مترمکعب بوده است. ارقام نشان میدهد که همانند برنامههای قبل از انقلاب، اغلب آب تأمین شده به مصرف بخش کشاورزی رسیده است. گفتنی است 2334 میلیون مترمکعب از آب تأمین شده برای بخش کشاورزی، ناشی از اجرای طرحها و کارهای کوچک آبی، 1190/5 میلیون مترمکعب از طریق افزایش بهرهبرداری از ظرفیتهای موجود و 1567/5 میلیون مترمکعب از طریق بهرهبرداری از سدهای مخزنی و انحرافی طرحهای ملی نیمهتمام و جدید بوده است. در برنامه تأمین آب سیاستهای اتخاذ شده بجز در مورد جلب مشارکت مردم و بانکها در اجرای طرحهای کوچک منابع آب، عملیاتی شده است.
در دوران برنامه اول جمعاً 345 هزار هکتار شبکه اصلی آبیاری و زهکشی ایجاد شده که معادل 82/3 درصد هدف بوده است. در این برنامه درمجموع سیاست تکمیل شبکههای اصلی و فرعی آبیاری و زهکشی در زیردست سدهای موجود و نیمهتمام در مورد شبکههای اصلی، نیمهموفق و در مورد شبکههای فرعی ناموفق ارزیابی شده است. اما سیاستهای مربوط به تمرکز امور تهیه و اجرای طرحهای شبکههای آبیاری و زهکشی اصلی و فرعی و نیز ایجاد نظام مناسب بهرهبرداری و نگهداری از شبکهها مثبت ارزیابی شده است.
در طول برنامه توسعه اول، جمعاً معادل 1283 میلیون مترمکعب آب برای مصارف شرب و صنعتی تأمین و تأسیسات لازم برای آبرسانی به نقاط مصرف ایجاد شده است (معادل 116/6 درصد هدف تعیین شده) و جمعیت شهری تحت پوشش مستقیم شبکه شهری از 22 میلیون نفر در ابتدای برنامه به 31/5 میلیون نفر رسیده است. این برنامه نیز بهطورکلی موفق ارزیابی شده است.
درخصوص مطالعات پایه منابع آب هدف کمی خاصی در برنامه اول مدنظر نبوده ولی به هدف کیفی مبنیبر امر تحقیقات و اکتشاف منابع جدید آب و بهبود کیفیت جمعآوری و پردازش و انتشار آمار منابع آب تأکید شده است. در همین راستا ایجاد 10 مرکز تحقیقاتی، تأسیس چهار حوضه معرف، احداث 13 آزمایشگاه جدید آب و رسوب و مقطعسازی بستر رودخانهها برای بهبود کیفیت اندازهگیریهای آبسنجی، احداث ایستگاههای جدید هیدرولوژی و بارانسنجی، برفسنجی، تبخیرسنجی، ایجاد بانک اطلاعاتی تهیه اطلسهای منابع آب و تهیه مدلهای ریاضی آبخوانهای آبرفتی و اندازهگیری نوسانات کمی و کیفی آب زیرزمینی مورد توجه بوده است. در زمینه مطالعات طرحهای آب نیز طی سالهای برنامه، مطالعه فاز 2 بالغ بر 13 سد مخزنی، فاز یک 54 سد مخزنی، مطالعات شناسایی 10 سد مخزنی، مطالعات فاز 2 حدود 583 هزار هکتار و مطالعات فاز یک 851 هزار هکتار و مطالعه شناسایی در سطح 84 هزار هکتار صورت گرفته است. ارائه این موارد حاکی از آن است که درخصوص مطالعات منابع آب بجز در قالب طرحهای توسعه منابع اقدام مؤثری در برنامه انجام نشده است کما اینکه سیاست بهرهگیری از مطالعات جامع آب کشور در تصمیمگیریها و برنامهریزیها نیمهموفق ارزیابی شده است. در زمینه برنامه حفاظت از منابع آب زیرزمینی نیز تعداد دشتهای ممنوعه از 60 دشت در سال 1368 به 126 دشت افزایش یافت، بااینحال بهعلت مشکلات مربوط به اجرای قانون، کار مسدود کردن چاههای غیرمجاز و جلوگیری از اضافه برداشت چاههای مجاز با موفقیت کافی تؤام نبوده است. درحقیقت هدف کاهش برداشت از منابع آب زیرزمینی در طول برنامه به میزان یک میلیارد مترمکعب تحقق نیافته است. این در حالی است که در بخش تأمین، برداشت 3500 میلیون مترمکعب آب از طریق حفر چاهها ذکر شده است. در این برنامه همچنین تعداد 5000 دستگاه کنتور حجمی تهیه شده که حدود 1500 دستگاه آن روی چاههای عمیق برای کنترل میزان بهرهبرداری نصب شده است.
در بعد اعتبارات هم با افزایش 134 درصدی، معادل 1952 میلیارد ریال از محل منابع دولتی برای طرحهای بخش آب هزینه شد.
در برنامه دوم توسعه، در سیاستهای کلی ابلاغی مقام معظم رهبری بحث آب مطرح نشده است. در اهداف کلان نیز که در قانون برنامه آورده شده، موضوع آب مطرح نشده، با این وجود به رشد و توسعه پایدار اقتصادی با محوریت بخش کشاورزی و حفظ محیط زیست و استقاده بهینه از منابع طبیعی کشور اشاره شده است. در خطمشیهای اساسی برنامه نیز همانند برنامه اول، اولویت در تأمین اعتبارات عمرانی فصول آب و کشاورزی و منابع طبیعی و افزایش سهم تسهیلات بانکی ارزان و سهلالوصول، ایجاد و تقویت مؤسسههای مالی و اعتباری غیردولتی در بخش کشاورزی و توجه ویژه به صنایع تبدیلی قید شده است. همچنین دولت موظف شده درصورت عدم تحقق درآمدهای پیشبینی شده، با رعایت اولویتهای برنامه دوم به استثنای اعتبارات فصول منابع آب و کشاورزی و منابع طبیعی نسبت به کاهش اعتبارات فصول مختلف اقدام کند و این بدان معناست که فصل آب و کشاورزی در اولویت بوده است. همچنین تأکید شده که دولت موظف است طی سالهای برنامه دوم، در تنظیم بودجههای سالیانه کشور بهگونهای عمل کند که رشد اعتبارات بخش آب کمتر از رشد متوسط اعتبارات کل عمرانی سایر بخشها نباشد. همانند برنامه اول این موضوع که در دوره برنامه، درصورتیکه اجرای طرحهای جدید و یا افزایش حجم عملیات طرحهای پیشنهادی، جهت ارتقای اهداف برنامههای بخش آب و کشاورزی خصوصاً در زمینه آب و امور زیربنایی و منابع طبیعی و اشتغال در زمینه صنایع روستایی ضروری تشخیص داده شود، دولت مکلف است براساس پیشنهاد وزارتخانههای کشاورزی و جهاد سازندگی و نیرو، حسب مورد و با تأیید سازمان برنامه و بودجه نسبت به تأمین بودجه مورد نیاز از سرجمع اعتبارات جذب نشده عمرانی کشور، اقدام کند. از دیگر مواردی که در این برنامه و در قالب قانون مربوطه تکلیف شده عبارتند از:
گفتنی است رسیدن به خودکفایی در تأمین مواد غذایی و فراوردههای دامی مورد نیاز کشور در سال پایان برنامه نیز یکی از موارد حائز اهمیتی است که بلاتردید بر بخش آب کشور تأثیرگذار بوده است. در این برنامه احداث سدها و شبکههای آبیاری و زهکشی (با اولویت سدها) بیشازپیش پیگیری و عملیاتی شده بهنحویکه رئیسجمهور وقت نشان سردار سازندگی را دریافت کردند.
تحلیل عملکرد این برنامه و سایر برنامهها پس از این در بخشهای بعدی و بهصورت سرجمع ارائه خواهد شد.
مفاد قانونی برنامه سوم توسعه فصلبندی شده که فصل سیزدهم آن مربوط به آب و کشاورزی بوده است. اما در این برنامه نیز کماکان آب در کنار کشاورزی دیده شده و بهنظر میرسد مدیریت آب و طرحهای توسعه عمدتاً برای تأمین آب کشاورزی هستند. در این برنامه فراهم ساختن امنیت غذایی و خودکفایی در کالاهای اساسی، با افزایش تولید داخلی بهویژه در زمینه کشاورزی و موضوع آمایش سرزمین بهعنوان چارچوب بلندمدت در برنامه ریزیها جزو سیاستهای کلی برنامه لحاظ شده است. در این برنامه مفاد زیر بهعنوان قانون لحاظ شدهاند:
بیشتر احکام قانونی برنامه سوم توسعه با برنامه دوم توسعه همپوشانی داشته است. البته مباحثی همچون تقویت بازارهای محلی آب، تقویت مبانی حقوقی آب، تقویت مدیریتهای محلی آب و استقرار نظامهای بهرهبرداری و صدور اسناد حقابهداران و مالکان برای سهولت در نقلوانتقال مفاهیم جدیدی بوده که در این برنامه ارائه شده بود.
برنامه چهارم توسعه دارای اسناد بخشی و فرابخشی بوده و برنامه عملیاتی هر بخش یا فرابخش (همانند آب) در آن اسناد درج و بهعنوان برنامههای مصوب در طول برنامه، صرفاً حسب روال، پایش شدند. در این برنامه در سیاستهای کلی برنامه بهصراحت از آب نام برده شد (توجه به ارزش اقتصادی، امنیتی، سیاسی و زیستمحیطی آب در استحصال، عرضه، نگهداری و مصرف آب و مهار آبهایی که از کشور خارج میشود و اولویت استفاده از منابع آبهای مشترک). در مفاد قانون برنامه نیز یک بند منحصراً به بخش آب اختصاص یافت (ماده 17) و در آن مفاهیمی همچون مدیریت جامع و توأمان عرضه و تقاضا در کل چرخه آب، رویکرد توسعه پایدار، واحدهای طبیعی حوضههای آبریز، ارزش اقتصادی آب، ایجاد تعادل بین تغذیه و برداشت سفرههای آب زیرزمینی در دشتهای با تراز منفی (احیا و تعادلبخشی منابع آب زیرزمینی)، ارزش اقتصادی آب در هریک از حوضههای آبریز، طرحهای انتقال آب بینحوضهای از دیدگاه توسعه پایدار و با رعایت حقوق ذینفعان، مبادله آب با کشورهای همجوار، طرح جامع آب کشور، تدوین الگوی مصرف بهینه آب، هماهنگی اعتباری در تهیه و اجرای همزمان طرحهای تأمین آب و طرحهای مکمل و تدوین برنامههای اجرایی مدیریت خشکسالی گنجانده شد. با این وجود توفیق چندانی در عملیاتی کردن این مفاد حاصل نشده و تنها آییننامه بند «ج» و «ط» ماده (17) به تصویب هیئت وزیران رسید. اگرچه سالهای برنامه مواجه با دوره خشکسالی نیز بود، اما برنامههای اجرایی مدیریت خشکسالی تنها در حد تهیه پیشنویس باقی ماند. با توجه به آنکه از برنامه قبل عملاً کشور وارد دوره خشکسالی نسبتاً طولانیمدت شده بود، فشار مضاعفی به منابع آب زیرزمینی وارد آمد و دشتهای بیشتری ممنوعه اعلام شدند. اما این امر عملاً به محدودیت برداشت از این منابع منجر نشد و میزان کسری مخزن سالیانه تا 9 میلیارد متر مکعب در سال نیز رسید. نکته حائز اهمیت آنکه موضوع برنامههای آبهای مرزی با توجه به دستور مقام معظم رهبری در این زمینه، با جدیت مطرح و 2 درصد از مجموع اعتبارات طرحهای تملک داراییهای سرمایهای بودجه عمومی نیز تحت برنامه مستقل در لوایح بودجه سنواتی برای این منظور پیشبینی شد که در همین راستا ردیف خاصی برای طرحهای توسعه منابع آب مرزی و مشترک در پیوست قانون بودجه ایجاد شد و در برخی از سالها نیز منابع مذکور در قانون برای این طرحها اختصاص یافت.
این برنامه نیز با رویکردی مشابه برنامه چهارم تهیه شد اما هیچگاه نتوانست جایگاه آن را در نوع برنامه توسعه بگیرد. قانون برنامه مملو از احکام متنوع برای کارهای مختلف بود و حتی در برخی مواقع سبب تداخل امور شد. در این برنامه نیز آب در سیاستهای کلی بهعنوان یک بند مستقل دیده شد (توجه به ارزش اقتصادی، امنیتی، سیاسی و زیستمحیطی آب با تسریع در استحصال، عرضه، نگهداری و مصرف آن و مهار آبهایی که از کشور خارج میشود با اولویت استفاده از منابع آب های مشترک). در قانون نیز بخش مجزایی برای منابع آب لحاظ شد و موضوع مدیریت جامع (بههم پیوسته) و توسعه پایدار منابع آب در صدر ماده قانونی مربوطه درج شد. موضوع تعادلبخشی منابع آب زیرزمینی (از طریق پروژههای سازهای و غیرسازهای و از طریق مهار آبهای سطحی و نیز انجام طرحهای آبخیزداری و آبخوانداری)، نصب کنتور روی چاهها، اجرای نظام مدیریتی آب کشور در سه سطح ملی، حوضههای آبریز و استانی، مجاز بودن واردات و صادرات آب با تصویب هیئت وزیران، الزام به ایجاد تأسیسات فاضلاب برای همه واحدهای تولیدی، صنعتی، دامداری، خدماتی و سایر واحدهایی که فاضلاب با آلایندگی بیش از حد مجاز تولید میکنند، اصلاح تخصیصها و پروانههای موجود آب و تحویل حجمی آب به تشکلهای آببران در جهت کاهش یک درصدی مصرف آب در دشتهای ممنوعه و استفاده از آب صرفهجویی شده برای توسعه سطح زیرکشت، صدور اسناد حقابهبری و توسعه بازارهای محلی آب و برخی موارد مشابه دیگر نیز همانند برنامه چهارم در این برنامه بعضاً با ادبیاتی متفاوت مطرح شد. اما دو بند قانونی در این برنامه جدید بود که درواقع هر دو بهمنظور تشویق و حمایت از بخش خصوصی برای سرمایهگذاری در طرحهای آب و آب و فاضلاب بود. در یکی به وزارت نیرو اجازه داده شده بود خرید آب استحصالی و پساب تصفیه شده از سرمایهگذاران داخلی و خارجی، آب مازاد ناشی از صرفهجویی حقابهداران در بخشهای مصرف و همچنین هزینههای انتقال آب توسط بخش غیردولتی را با قیمت توافقی یا با پرداخت یارانه براساس دستورالعمل مصوب شورای اقتصاد، تضمین کند که در قالب این ماده و دستورالعمل مصوب آن، طرحهای بسیاری بهخصوص در زمینه تأسیسات نمکزدایی، تصفیهخانههای آب و فاضلاب و خطوط انتقال آب عملیاتی شدند. نکته قابل توجه آنکه بهدلیل اهمیت و کارایی این بند، مفاد آن در قالب قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) بهصورت دائمی تبدیل به قانون گردید. بند بعدی نیز در قانون برنامه پنجم توسعه، سرمایهگذاری و مالکیت، مدیریت و بهرهبرداری سدها و شبکههای آبرسانی با حفظ کلیه حقوق حقابهبران، توسط بنگاهها و نهادهای عمومی غیردولتی و بخشهای تعاونی و خصوصی را با رعایت سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی و قانون مربوط مجاز دانسته بود که البته این ماده عملکرد چندانی نداشت. نکته جالب توجه آنکه براساس قانون اصل چهلوچهارم، سدها و شبکههای بزرگ آبرسانی در حیطه عمل دولت و غیرقابل واگذاری هستند.
باید توجه داشت که بروز تحریمهای ظالمانه علیه کشور از سال 1391 و نیز کاهش قیمت نفت و به تبع آن بروز مشکلات مالی و اقتصادی در کشور و بالا رفتن قیمت ارز و افزایش مبلغ قراردادها (ناگزیر از شرایط پیشآمده)، مانع از عملیاتی شدن برنامه مصوب بخش آب شد. همچنین اجرای طرحهایی نظیر طرح فدک یا تصویب و اجرای قوانینی مانند قانون تعیین تکلیف چاههای فاقد پروانه بهرهبرداری، عملاً مانع از عملیاتی شدن مفاد قانونی برای بهبود شرایط منابع آب زیرزمینی گردید ضمن اینکه با رویکرد سازهای و افتتاح طرحهای بزرگ، عملاً منابع مالی خاصی نیز به طرحهای بهرهبرداری و حفاظت از منابع آب اختصاص نیافت.
برای تدوین برنامه ششم توسعه اندکی رویههای تدوین برنامه تغییر کرد و مقرر شد در جهت ساماندهی بهتر امور و تمرکز منابع اعتباری برای حل مشکلات مبتلابه کشور، موضوعهای خاص و کلیدی در برنامه تعریف شوند. درواقع این امر باید بهگونهای میبود که بحرانهای کشور شناسایی شده و نهایتاً براساس شدت بحرانها، موضوعهای خاص و راهبردی انتخاب میشدند. در همین راستا و با توجه به خشکسالی ادامهدار در کشور و آثار سوء آن بر منابع آب سطحی و زیرزمینی و ازطرفی برداشت بیرویه از این منابع و هدررفت آب و مشکلات تأمین آب شرب شهرها و روستاها، موضوع آب با ارائه گزارشهای متعدد توجیهی، در برنامه ششم توسعه بهعنوان موضوع خاص مورد تصویب قرار گرفت، هرچند عملاً از این خاصیت استفاده چندانی نشد. رویکرد دیگری که در تدوین برنامه ششم توسعه مورد توجه قرار گرفت، کاهش مفاد قانونی و ارائه بند قانونی صرفاً برای موارد نیازمند قانون یا اجازه خاص بود اما نهایتاً آنچه که بهعنوان قانون مصوب شد، مشتمل بر 124 ماده است. بهرغم وجود پیشنهادهایی در زمینه آب، هیچ بندی در سیاستهای کلی این قانون برای موضوع آب درج نشد که این امر عملاً یک گام به عقب بود. آنچه که در مفاد قانون در زیربخش آب نیز درج شده بود، بجز موارد معدود، اصولاً مربوط به بخش کشاورزی یا سایر بخشها بود. در موضوعهای مرتبط مانند نمکزدایی و ایجاد تأسیسات فاضلاب نیز هدفگذاریهایی انجام شده که عملیاتی کردن آنها با منابع و اعتبارات در نظر گرفته شده در برنامه هماهنگی ندارد.
با یک نگاه اجمالی مشخص میشود با وجود نوشتن برنامههای متعدد توسعه و عملیاتی کردن آنها مشکلات اصلی دو بخش آب و کشاورزی پابرجاست. بهطورکلی نیز برنامههای توسعه در قبل از انقلاب به نسبت مختصر و منحصر به اجرای صحیح برنامه و مقرراتی که مترتب بر آن بود تهیه میشد و برای هر بخش، بند قانونی جدیدی ارائه نشده است. از نکاتی که درخصوص برنامههای توسعه پس از انقلاب حائز اهمیت است اینکه تقریباً همه برنامهها بهدلیل آماده نشدن برنامه بعدی چه در بُعد لایحه و چه در بُعد تصویب قانون، عملاً یک سال تمدید شدهاند که درواقع در آن سال بدون هدف از پیش تعیین شده، پیگیری شدهاند. ازطرفدیگر با تغییر یکساله، در مدت زمان کم، تدوین برنامه سال آخر برنامه بعدی درخواست میشود. برنامههای پس از انقلاب در بیشتر مواقع با کمبود منابع مالی مواجه بودهاند و با بررسی اجمالی صورت گرفته بهنظر میرسد که در خوشبینانهترین حالت کمتر از 50 درصد محقق شدهاند. در همین خصوص و با توجه به بررسیهای انجام شده، آسیبشناسی برنامههای توسعه (با رویکرد موضوع آب) در بخش بعدی ارائه میشود.
3-1. آسیبشناسی برنامههای توسعه با رویکرد موضوع آب
۲. تغییرات قوانین مربوط به بخش آب در گذر زمان
علاوه بر برنامههای توسعه، قوانین موضوعه بخش آب نیز بر منابع آب کشور تأثیرگذار بودهاند و بعضاً اتخاذ یک سیاست نادرست در قالب یک قانون، سبب بروز مشکلات عدیده برای بخش آب شده است. در این بخش مختصری از روند تغییرات قانونی و آثار آن بر بخش آب ارائه میشود.
قدیمیترین قانون در سده اخیر که به موضوع آب پرداخته، قانون مدنی مصوب 1307 است. پس از آن و بهعنوان یک قانون مستقل، قانون قنوات مصوب 1309 بوده که به نوعی بهرهبرداری از قنوات را قانونمند کرده است. نسخه تکمیلی این قانون در سال 1313 با افزودن یک ماده به قانون قبلی، مصوب شده است. در سال 1318 قرارداد تقسیم آب رود هیرمند در مجلس مصوب شده است. پس از آن و با فاصله زیاد، قانون انجام لولهکشی آب و فاضلاب شهر تهران در سال 1330 تصویب شده است. 12 سال بعد و در سال 1342، لایحه قانونی راجع به تأسیس وزارت آب و برق ارائه و وزارتخانهای تخصصی برای آب و برق ایجاد شد (در بازه زمانی برنامه سوم عمرانی قبل از انقلاب). همانگونه که در بخشهای قبلی نیز عنوان شد، ایجاد این وزارتخانه برای تمرکز پیگیری امور مربوط به آب و برق بوده و ازجمله مهمترین وظایف آن تهیه و اجرای برنامهها و طرحهای مربوط به تأمین آب و انتقال آن به مراکز عمده مصرف و نظارت بر نحوه استفاده از منابع آب کشور بوده است. با احداث سدها در برنامه عمرانی سوم و لزوم تعیین حریم مخازن این سدها برای بهرهبرداری مطلوب، قانون تعیین حریم دریاچه احداثی در پشت سدها در سال 1344 تصویب شده که موضوع استملاک اراضی و مستحدثاتی که قبل از احداث سد در مخزن آن ایجاد شدهاند را مورد حکم قرار داده است.
در سال 1347 قانون عضویت ایران در کنفرانس بینالمللی سدهای بزرگ و آبیاری و زهکشی تصویب شده و به دولت اجازه داده شد کمیسیون ملی آبیاری و زهکشی را تحت نظر وزارت آب و برق تشکیل دهد. همچنین طی قانون دیگری در همان سال در موضوع تأسیس شرکتهای بهرهبرداری از اراضی زیر سدها، به وزارت آب و برق اجازه داده میشود بهمنظور حداکثر بهرهبرداری از منابع آب و زمین قابل آبیاری از سدها و تأسیسات آبیاری مربوط به اراضی زیر سدها با رعایت برنامه توسعه کشاورزی، دامپروری و عمران کشور به تشکیل شرکتهای کشت و صنعت با سرمایه دولت یا سرمایههای خصوصی داخلی یا خارجی اقدام کند. قانون آب و نحوه ملی شدن آن نیز بهعنوان مهمترین و جامعترین قانون تخصصی مربوط به آب در سال 1347 به تصویب رسید که منابع آب را ثروت ملی اعلام کرد و احداث و اداره تأسیسات توسعه منابع آب را به وزارت آب و برق محول کرد. اجازه مصرف آب را نیز تنها از طریق اخذ مجوز از این وزارتخانه مجاز اعلام کرده و مدیریت آب را دولتی نمود. حتی مقرر شد حقابهها به پروانه مصرف مفید تبدیل شوند که البته هیچگاه این مهم در کشور عملیاتی نشده است. در این قانون برداشت از منابع آب زیرزمینی و حفر قنوات و استفاده از منابع آب چشمهها نیز تنها با مجوز وزارت آب و برق مجاز اعلام شد.
در سال 1353، قانون تأسیس وزارت نیرو مصوب شده و بهطور صریح وظیفه انجام مطالعات بهمنظور شناخت مشخصات منابع آب کشور اعم از سطحی و زیرزمینی برای تهیه برنامههای چگونگی بهرهبرداری از آنها و تهیه طرحهای جامع با توجه به سیاستها و برنامههای استفاده از سرزمین، انجام مطالعات تفصیلی برای توسعه بهرهبرداری از منابع آب زیرزمینی و مهار کردن آبهای سطحی برای احداث تأسیسات مورد نیاز و تهیه طرحهای اجرایی، احداث تأسیسات مربوط به آب و بهرهبرداری از آنها و نیز کنترل بهرهبرداری از منابع آب و اجرای قانون آب و نحوه ملی شدن آن به این وزارتخانه سپرده شد. قانون اراضی مستحدث و ساحلی که وضعیت سواحل دریا و تالابها را مشخص میکرد در سال 1354 مصوب شد. قانون حفاظت دریا و رودخانههای مرزی از آلودگی با مواد نفتی نیز در همین سال مصوب شده که از دیدگاه آبهای مرزی نیز حائز اهمیت بود. قانون موافقتنامه بین ایران و عراق درخصوص استفاده از آب رودخانههای مرزی در سال 1355 تصویب شد و تقریباً آخرین قانونی است که در دوره قبل از انقلاب مصوب شد. درواقع در دوره قبل از انقلاب سنگ بنای بسیاری از اقدامهای بخش آب گذاشته شد که نقطه عطف آن قانون ملی شدن آب بود. درخصوص دو رودخانه مرزی در شرق و جنوب کشور (هیرمند و اروندرود) نیز تفاهمات لازم با کشورها صورت گرفته است.
پس از انقلاب اسلامی اولین قانونی که به انفال بودن آب اشاره داشت، قانون اساسی بود که در ماده (45) صراحتاً به این موضوع پرداخته است. بهنظر میرسد با توجه به شرایط حاصل از انقلاب، لایحه قانونی رفع تجاوز از تأسیسات آب و برق کشور در سال 1359 مصوب شد تا برای آنانی که به حریم این تأسیسات تعرض میکنند، جرایمی در نظر گیرد. پس از آن نیز در سال 1361 و با بهرهگیری از بندهای قانون آب و نحوه ملی شدن آن، قانون توزیع عادلانه آب مصوب شد که منابع آب را در اختیار حکومت اسلامی قرار داد و از آن بهعنوان مشترکات نام برد. آنچه که بیشتر در این قانون به آن پرداخته شده، موضوع آب زیرزمینی است هرچند برای آبهای سطحی، تعرفه، رودخانهها و سایر موارد نیز احکامی دارد. اما در یک نگاه کلی قانون توزیع عادلانه آب بیشتر بر محور آبهای زیرزمینی و سروسامان دادن به آن میچرخد. این قانون از زمان تصویب تاکنون، قانون مادر بخش آب کشور بوده هرچند برخی از مفاد آن مانند آنچه که در مورد پروانه مصرف معقول گفته شده، هنوز هم عملیاتی نشده است. در این قانون تخصیص و اجازه بهرهبرداری از منابع آب منحصراً در اختیار وزارت نیرو قرار گرفته است. پس از این قانون، قانون حفظ و تثبیت کناره و بستر رودخانههای مرزی در سال 1362 و قانون تشکیل کمیته ملی سدهای بزرگ و کمیته ملی آبیاری و زهکشی در سال 1366 تصویب شدهاند.
از سال 1368، قوانین برنامههای توسعه ارائه شدهاند که هریک بار بیشتری را بر منابع آب کشور تحمیل کردهاند بدون آنکه بهرهوری استفاده از آب تغییر چندانی کند. در سال 1369 قانون تثبیت آببهای زراعی مصوب شد که براساس آن و با توجه به تقسیمبندی ارائه شده (شبکههای مدرن، نیمهمدرن و سنتی) آببهای دریافتی وابسته به محصول تولیدی کشاورز گردید. بدینترتیب اگرکشاورز محصول با قیمت بالاتری کاشته و برداشت کند، سهم ناچیزی از آن را باید بهعنوان آببها پرداخت شود که در بهترین شرایط 3% محصول کاشت شده است. سیاست تثبیت قیمت و حمایت از کشاورزان، سبب شد تا آب بهعنوان یکی از نهادههای اصلی کشاورزی بیارزش تلقی شده و تلاشی برای استفاده منطقی و درست از آن انجام نشود.
در سال 1369 همچنین قانون تشکیل شرکتهای آب و فاضلاب که از قبل از انقلاب نیز مورد پیگیری قرار گرفته بود، مصوب شد تا براساس آن شرکتهای غیردولتی برای ایجاد و بهرهبرداری تأسیسات مربوط به توزیع آب شهری، جمعآوری و انتقال و تصفیه فاضلاب شهرها در داخل محدوده قانونی شهرهای هر استان ایجاد شوند.
از قوانین دیگر بخش آب قانون حفاظت و بهرهبرداری از منابع آبزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1374 است که به موضوع پرورش آبزی در مجاری و تأسیسات آب پرداخته است. در این سال همچنین قانون تشکیل شرکتهای آب و فاضلاب روستایی با ماهیت دولتی ذیل جهاد سازندگی مصوب شد که بعدها به حیطه عمل وزارت نیرو (در سال 1382) اضافه گردید. قانون ایجاد تسهیلات برای توسعه طرحهای فاضلاب و بازسازی شبکههای آب شهری نیز ازجمله قوانین مناسبی بود که در حیطه عمل آب و فاضلاب و در سال 1377 مصوب شد و توانسته بخشی از هزینه ایجاد تأسیسات فاضلاب و نیز بازسازی شبکههای آب را تأمین کند.
قانون جبران خسارات و پیشگیری از عوارض ناشی از خشکسالی (مصوب 1379) ازجمله قوانین مضر برای بخش آب میتوان نام برد که حقالنظاره چاههای آب کشاورزی و دامداری که آبدهی آنها قطع و یا به یکسوم مندرج در پروانه تقلیل یافته بود را مشمول بخشودگی کرد. البته در ادامه روند حمایت از بخش کشاورزی بدون توجه به ماده حیاتی آب، در قالب قانون تأمین منابع مالی برای جبران خسارات ناشی از خشکسالی و یا سرمازدگی در سال 1383، دریافت حقالنظاره برای همه فعالیتهای بخش کشاورزی ممنوع شد و درنتیجه سفرههای آب زیرزمینی کسری مخزن بیشتری را تجربه کردند. در سال 1389 نیز با تصویب مادهواحده قانون تعیین تکلیف چاههای فاقد پروانه بهرهبرداری و درواقع مشروعیتبخشی به اقدام غیرقانونی افراد در حفر چاههای غیرمجاز، خسارت سنگینی به پیکر منابع آب زیرزمینی کشور وارد آمد. در سال 1389، قانون دیگری با عنوان قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی تصویب شد که اگرچه در بندی از آن به تهیه سند توسعه منابع آب اشاره شده بود، اما این سند هیچگاه تهیه نشد.
گفتنی است قانون تشویق سرمایهگذاری در طرحهای آب کشور در سال 1381 مصوب شد که البته چندان عملیاتی نشد تا در قالب بند «الف» ماده (142) قانون برنامه پنجم توسعه و پس از آن در قانون الحاق (2) تا حدودی تحقق یافت. قوانین تأثیرگذار دیگری هم سالهای دهه 80 مصوب شد که بر بخش آب اثرگذار بودند که از آن جمله میتوان به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) و قانون الحاق یک ماده به قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین اشاره کرد. در سال 1384 نیز قانونی با ارائه لایحه ازسوی دولت در مجلس مصوب شد که براساس آن بهجای مدیریت حوضه آبریزی منابع آب، مدیریتهای استانی جایگزین شد و شرکتهای آب منطقهای که قبلاً براساس حوضه آبریز عمل میکردند، به شرکتهای استانی تغییر یافتند. در این قانون اگرچه مصوب شده بود که امور حاکمیتی از قبیل مدیریت حوضههای آبریز، مطالعات جامع منابع آب، سیاستگذاری و برنامهریزی توسعه منابع آب، تعیین تخصیص و سهم بخشهای مختلف مصرف آب، انتقال بین حوضهای و تعیین ارزش اقتصادی آب کماکان برعهده وزارت نیرو باشد، اما این امر نتوانست از بروز منازعات استانها بر سر منابع آب مشترک، بهخصوص در زمان بروز خشکسالی، جلوگیری کند. بههرحال با عملیاتی شدن این قانون، بحران آب و مسائل امنیتی مترتب بر آن بهخصوص در حوضههای آبریز دارای تنش آبی و بین استانهای ذینفع در بالادست و پاییندست با شدت بیشتری در جامعه احساس شد.
در این زمینه در دهه 90 و تقریباً همزمان با تدوین برنامه ششم توسعه، تدوین قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کلید زده شد که مقرر بود آنچه که در قوانین برنامههای توسعه در هر دوره تکرار شده است را در قالب یک قانون جمعبندی و بهعنوان قانون دائمی تصویب کند. این قانون در فرایند تصویب موادی به آن اضافه و یا اصلاح شد که اصولاً در برنامههای توسعه مطرح نشده بودند. در بخش آب موضوع پرداخت درآمد حاصل از فروش حقابه به حقابهداران، بدون ردپایی در قوانین برنامههای توسعه به آن اضافه شد.
با توجه به آنچه گفته شد، اگرچه قوانین متعددی طی سده اخیر برای مدیریت آب تدوین و مصوب شدهاند و اگرچه ممکن است متون آنها کاملاً منطبق بر اصول علمی و آنچه باشد که در کشورهای پیشرو عمل میشود، اما اجرای ضعیف، عدم واقعنگری در تدوین، عدم تأمین منابع مالی مورد نیاز، توجه به اقدامهای عامهپسند نسبت به اقدامهای پایدار و مؤثر، عدم سیاستگذاری واحد در موضوعهای بههم پیوسته مانند آب، کشاورزی، صنعت، محیط زیست و غیره و ازهمگسستگی سیاستهای این حوزهها، عدم نظارت برای عملیاتی شدن قوانین و برنامهها و در همین ارتباط عدم سیاستهای تنبیهی و تشویقی مشخص سبب شده تا با وجود همه اقدامهای انجام شده، وضعیت بخش آب در شرایط مطلوبی نباشد.
نتیجهگیری
پس از جنگ جهانی دوم در سال 1327 سنگ بنای برنامههای توسعه نهاده شد و شش برنامه عمرانی تدوین گردید که تا قبل از انقلاب پنج برنامه عملیاتی شد. بهمرور این برنامهها از منظر کارشناسی و علمی پختهتر و کارآمدتر تهیه میشد با این وجود در آنها آمایش سرزمین دیده نشده بود (بهجز برنامه آخر). همچنین بدنه اجرایی و مدیریتی کشور بهطور متناسب، ظرفیت پذیرش تحولات و تغییرات را پیدا نکرد و کشور نتوانست در طول ۳۰ سال (۱۳۵۷-۱۳۲۷) صاحب فرهنگ سازمانی منضبط، قانونمند، پاسخگو و زیرساختهای اساسی شود. پس از شروع اولین برنامه توسعه پس از انقلاب در سال 1368، بهمرور ادبیات بخش آب در برنامهها ظهور یافت. تغییر دولتها و رویکردهای آنها نسبت به برنامهها نیز تا حد زیادی اهداف مدنظر از برنامهها را تحت تأثیر قرار داده است. با وجود نزدیک به هشت دهه تجربه کشور در تدوین و اجرای برنامههای عمران و توسعه، با این وجود مشکلات فراروی بخش آب کشور همچنان پابرجا بوده و بعضاً متأثر از اضافه برداشتهای صورت گرفته و آثار نامناسب بر منابع آب کشور، بحران آب پیچیدهتر و گستردهتر شده است.
با توجه به آنچه که ارائه شد، چنانچه در برنامه هفتم توسعه نیز همین روشها و برنامههای معمول بهکار گرفته شوند، عملاً تحولی در بخش آب ایجاد نخواهد شد. بنابراین باید برای برنامه آتی، ریلگذاری جدیدی انجام شود و شیوه دیگری را برای نگارش و عملیاتی کردن برنامههای توسعه در پیش گرفت. بهنظر میرسد با توجه به تفاوت نگرش دولتها و تغییر موضع آنها نسبت به قوانین، مناسب است برنامهها در بازه زمانی دولتها یا حتی در بازههای کوتاهتر تدوین شوند. باید به این نکته نیز توجه کرد که ممکن است مناسبتر باشد که بهجای نوشتن قوانین و برنامههای متعدد، برخی اصول و سیاستهای کلان را متأثر از گذر زمان، اصلاح کرد.
بهطورکلی با توجه به درهمتنیدگی آب با محیط زیست، توسعه، اقتصاد و تغییر اقلیم و آثار این عوامل بر جنبههای مختلف اجتماع، در تدوین برنامههای توسعه ازجمله برنامه هفتم توسعه، لحاظ نکات ذیل در هر بخش پیشنهاد میشود:
آب و محیط زیست
آب و توسعه
1-4. استقرار مدیریت بههم پیوسته منابع آب مبتنی بر مدیریت تقاضا در سطح ملی، حوضههای آبریز و محلی با رعایت اصول توسعه پایدار، آمایش سرزمین و هماهنگی متقابل بین سرمایههای مختلف اجتماعی، اقتصادی و زیستمحیطی.
2-4. ارتقای مشارکت ذینفعان در فرایند برنامهریزی، اجرا، بهرهبرداری و حفاظت از منابع و تأسیسات آبی با تأکید بر ایجاد و توسعه نهادها و تشکلهای مردمی و ساماندهی و توسعه بازارهای محلی آب.
3-4. ایجاد سازوکارهای قانونی، نهادی و ساختاری (در مقیاس ملی، حوضهای و محلی)، بهمنظور شفافیت، پاسخگویی، مسئولیتپذیری، حل مناقشات و تنازعات، کارایی و اثربخشی حاکمیت قانون و اجماعسازی در مدیریت آب
آبهای غیرمتعارف
آب و اقتصاد
1-14. منظور کردن ارزش کامل اقتصادی آب در بازتخصیص منابع آب و سیاستهای آمایش سرزمین و بیشینهسازی ارزش افزوده حاصل از کاربرد آب،
2-14. استقرار نظام قیمتگذاری آب براساس هزینه تمام شده کامل آب با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی هر منطقه برای همه بخشهای مصرف و پرداخت یارانه مستقیم به بخشهای دریافتکننده یارانههای آشکار و پنهان آب و اعمال تعرفه برمبنای هزینه تمام شده کامل آب،
3-14. استقرار نظام حسابداری ملی آب و هواشناسی در کشور،
4-14. اعمال اصلاحات ساختاری، نهادی و حقوقی لازم برای ایجاد، ساماندهی و تقویت بازار، بانک و بورس آب،
5-14. ارتقای بهرهوری در مراحل تأمین، انتقال، تصفیه، توزیع و مصرف آب در همه کاربریهای آن،
6-14. تنوعبخشی منابع مالی و ارتقای جایگاه و سهم مشارکت و سرمایهگذاری بخش خصوصی، غیردولتی و تشکلهای بهرهبرداران آب در مدیریت امور آب کشور،
7-14. منظور کردن آب مجازی در سیاستگذاری صادرات و واردات محصولات کشاورزی و صنعتی.
آب و تغییر اقلیم
1-15. پایش و مدیریت آثار تغییرات اقلیمی بر منابع آب کشور و مدیریت منابع و مصارف آب در جهت سازگاری با شرایط حاصل از تغییر اقلیم،
2-15. کاهش ردپای آب (مصرف ویژه آب) در سبک زندگی و فرایند تولید همه محصولات کشاورزی، صنعتی و خدمات،
3-15. حمایت از توسعه و بهکارگیری روشها و فناوریهای سختافزاری و نرمافزاری نوآورانه متناسب با نیازهای ناشی از تغییر اقلیم و ارتقای آگاهی و فرهنگ سازگاری با تغییر اقلیم.
