مقدمه
بعد از رواج «رمزپول»[1]هاى خصوصى متنوع و در ادامه ســایر اقسـام دارایىهاى دیجیتال رمزنگارى شـده (رمزدارایى)[2]ها، بانکهاى مرکزى درصدد برآمدند با استفاده از ابزارهاى در اختیار خود، واکنش متناسب در قبال این ابزارهای مالی با فناورى جدید را از طریق کنترل رواج رمزدارایىها و پولهاى دیجیتال و همزمان انتشار پول دیجیتال بانک مرکزى[3] ارائه کنند. در انتخاب واکنش متناسب، مسئله اصلى، طراحى یک برنامه اقدام دقیق و مشتمل بر اقدامهای سلبى و ایجابى عملى با هدف کنترل پیامدهاى منفى رواج رمزدارایىها بهعنوان ابزار پرداخت براى حاکمیت پول ملى است. بنابراین اقدامات کشورها درخصوص انتشار پول دیجیتال بانک مرکزى را باید در سازگارى با این هدف مورد ارزیابى قرار داد.
بعد از مصاحبههاى مدیران شــرکت خدمات انفورماتیک[4] در ســال ١٣٩٧ و اطلاعرسانى در مورد انجام اقداماتى در حوزه رمزارز ملى، در نیمه اول ســال ١٤٠٠، اخبارى مبنىبر تدوین مقررات انتشار ریال دیجیتال بانک مرکزى (با نامهاى اولیهاى چون رمزارز ملى و...) مطرح شد[5] و درنهایت مقررات انتشار ریال دیجیتال بانک مرکزى[6] در تاریخ 1400/10/21 به تصویب شوراى پول و اعتبار رسید. براساس مصوبه شورای پول و اعتبار، بهمنظور بهرهگیرى حداکثرى از ظرفیتهاى فناورىهاى نوین در ارائه خدمات بانکى، توسعه ابزارهاى مدیریت بازار پول توســط بانک مرکزى و کاهش هزینههاى عملیاتى ناشى از توزیع اسکناس در کشور، بانک مرکزى اقدام به تدوین مقررات انتشار ریال دیجیتال کرده است.
بانک مرکزی در تاریخ 1401/8/8 اقدام به انتشار پیشنویس سند ریال دیجیتال برای مشارکت صاحبنظران در نهاییسازی این سند کرد و البته خبر از شروع دوره پیشآزمایشی انتشار ریال دیجیتال از شهریورماه سال 1401داده است. در این سند بانک مرکزی هدف اصلی خود از انتشار ریال دیجیتال را بسترسازی برای توسعه اقتصاد دیجیتال و پاسخ به نیازمندیهای مربوط به حوزه پرداخت در اقتصاد دیجیتال عنوان و بیان داشته است که انتظار دارد در کنار این هدف، به اهدافی مانند تابآوری ابزارهای پرداخت، مدیریت آثار کاهش بهکارگیری اسکناس در جامعه، بهبود کارایی ابزارهای پرداخت نوین، افزایش دسترسیپذیری پول بانک مرکزی و مدیریت مخاطرات ناشی از رواج پولهای دیجیتال خصوصی نیز دست یابد.
مطابق آنچه در پیشنویس مذکور آمده است بانک مرکزی برای فعالسازی ظرفیت برنامهپذیری پول که یکی از اهداف مدنظر در ذیل کارکردهای اقتصاد دیجیتال است به سمت استفاده از فناوری دفترکل توزیع شده و زنجیره بلوک رفته است. استدلال بانک مرکزی برای استفاده از این فناوری و عدم توسعه در قالبهای دیگر توسعه کمهزینهتر این قابلیت در این بستر و وجود پروژههای متعدد و تجارب پیادهسازی پول دیجیتال بانک مرکزی بر این بستر است. ریال دیجیتال در معماری ارائه شده توسط بانک مرکزی، شکل دیجیتالی اسکناس بوده و جزیی از پایه پولی است، ازاینرو امتیاز انتشار آن در انحصار بانک مرکزی و مبتنیبر پشتوانههای قانونی، تعهد مستقیم بانک مرکزی خواهد بود. واسطههای توزیع در این معماری، بانکها و موسسات اعتباری دارای مجوز میباشند که ارتباط با کاربران نهایی را مدیریت میکنند. این واسطهها میتوانند دفترکل زیرساخت ریال دیجیتال یا همان پایگاه داده توزیع شده را نگهداری و بهروزرسانی نمایند. در راستای انطباق حداکثری کارکرد ریال دیجیتال با اسکناس، پول دیجیتال بانک مرکزی مطابق معماری مبتنیبر ارزش یا توکنمحور پیادهسازی شده است؛ این یعنی توسط بانک مرکزی نگهداری نمیشود و افراد میتوانند در چارچوب ضوابط بهصورت همتا به همتا آن را مبادله کنند.
در این معمارى بانک مرکزى وظایف نظارتى و مدیریتى را برعهده دارد و مؤسسات اعتبارى متولی در صورت اخذ مجوز از بانک مرکزى امکان مشارکت در فرایند تأیید تراکنشها و نگهدارى از دفتر کل توزیع شده را خواهند داشت. وظایف انجام احراز هویت و فعالسازى کیف پول کاربران برعهده مؤسسات اعتبارى متولی و عادی خواهد بود و مؤسسات اعتبارى موظف به ارائه ریال دیجیتال دریافتى از بانک مرکزى و سایر خدمات مرتبط با آن به اشخاص متقاضى و صرفاً در محدوده جغرافیایى داخل کشور خواهند بود.
این گزارش درصدد بررسی مهمترین نکات و مخاطرات انتشار ریال دیجیتال بوده و به برخی از نواقص مصوبه مذکور اشاره میکند.
شکل زیر وضعیت 110 مورد از بانکهای مرکزی درخصوص انتشار پول دیجیتال بانک مرکزی را در آبانماه سال1401 نشان میدهد. از این میان، ١١ کشــور پروژه پول دیجیتال بانک مرکزی را بهصورت رسمی[7] و 15 کشور بهصورت آزمایشی آغاز کردهاند. 26 کشور درحال توسعه و آمادهسازی مدل خود و 46 کشور درحال پژوهش درخصوص ابعاد، آثار و مدل پیادهسازی آن هستند. بهعلاوه پروژه 10 کشور غی فعال بوده و 2کشور نیز از ادامه دادن پروژه پول دیجیتال خود منصرف شدهاند. در این راستا در سالهاى اخیر بانکهاى مرکزى دنیا در تعاملى که بهصورت عمومى با ذىنفعان و کارشناسان داشتهاند، اقدام به تبیین الگوهاى پیشنهادى خود و مزیتها و قابلیتهاى آن کردهاند و نظرهای ذىنفعان و کارشناسان و حتى عموم مردم را درباره آنها جویا شدهاند.[8]
Source: https://www.atlanticcouncil.org/cbdctracker/
همانطور که شکل فوق نشان میدهد، علىرغم گذشت زمان قابل توجه از مطرح شدن پیشنهاد ارائه پول دیجیتال بانک مرکزى تاکنون، بسیارى از بانکهاى مرکزى پیشرو نظیر فدرال رزرو ایالات متحده و بانک مرکزى انگلستان و اتحادیه اروپا همچنان درحال بررسى موضوع بوده و حتى انتشار آزمایشى پول دیجیتال خود را نیز آغاز نکردهاند.
با مشاهده وضعیت برنامه پول دیجیتال بانکهاى مرکزى دنیا و سـبقت گرفتن بانک مرکزى ایران از بانکهاى مرکزى پیشرفته این سئوال ایجاد مىشود که چه مخاطره و نگرانى موجب شده است که فدرال رزرو تاکنون صرفاً به انتشار یک مقاله و ارائه نقاط مثبت و منفى پول دیجیتال بانک مرکزى بسنده کند[9] و از آن مهمتر اینکه آیا بانک مرکزى ایران اساساً به آن مخاطرات توجهى کرده و چه پاسخى به آن مخاطرات داده است؟ همانطور که در ادامه نشان داده خواهد شــد بهنظر میرسد بانک مرکزى توجه شایستهاى به مخاطرات و فرصتهاى اقتصادى انتشار پول دیجیتال بانک مرکزى نکرده و این موضوع باعث شده است نگرانىهاى جدى درخصوص مدل طراحى شده توسط بانک مرکزى وجود داشته باشد.
برخى از مهمترین اشکالها و ابهامهای وارد بر مصوبه شورای پول و اعتبار و پیشنویس سند ریال دیجیتال عبارتند از: مشخص نبودن فرایند عرضه ریال دیجیتال و تهدید ثبات مالی، تأکید غیرضرور بر اســتفاده از فناورى دفتر کل توزیع شده و فناوری زنجیره بلوک، عدم پشتیبانی نظری پیشنویس سند از چارچوب مدل منتخب بانک مرکزی که در ادامه به تبیین آنها پرداخته خواهد شد.
در کنار این موارد، مسئله قابل ذکر دیگر عدم توجه به منافع و ظرفیتهاى قابلتوجهى اســت که پول دیجیتال بانک مرکزى، البته در صورت طراحى درست، مىتواند براى کشور به ارمغان آورد. بهجز اهداف مطرح شده در ابتداى مصوبه و پیشنویس سند ـ که البته مصوبه و جزییات مندرج در آن ارتباط چندانى به اهداف ذکر شده و تأمین آنها ندارد ـ و همچنین اشاره به موضوع قراردادهاى هوشمند، نشانهاى از توجه به ظرفیتهاى اساسى دیگر پول دیجیتال بانک مرکزى همچون بهبود نظارت بانکى، بهبود سیاست پولى، افزایش کارایى و رقابت در نظام پرداخت وجود ندارد.
2-1. مشخص نبودن فرایند عرضه ریال دیجیتال و تهدید ثبات مالی
مهمترین تهدیدى که مستندات علمى درخصوص انتشــار پول دیجیتال بانک مرکزى به مقامات پولى (بانکهاى مرکزى) گوشزد مىکنند، مخاطره ثبات مالى و تبدیل ســپردههاى بانکهای تجاری به پول دیجیتال بانک مرکزى است. با انتشــار پول دیجیتال بانک مرکزى ممکن اســت بخش قابلتوجهى از سپردهگذاران، خواهان تبدیل سپردههاى بانکى خود به پول دیجیتال بانک مرکزى باشند و این پدیده منجر به اعسار نقدینگى بانکها و افزایش اضافه برداشتها شود. لذا بهصورت بالقوه انتشار پول دیجیتال بانک مرکزى مىتواند منجر به بىثباتى مالى شود. اهمیت این مخاطره باعث مىشود اولین سئوال در مواجهه با هر مدل پول دیجیتال بانک مرکزى به این موضوع اختصاص یابد که این مدل چه تمهیدى براى مدیریت ریسک بىثباتى مالى اندیشیده است؟
در پیشنویس سند ریال دیجیتال نیز بانک مرکزی با اذعان به مخاطره ثبات مالی بیان کرده است که در صورت دادن زمان و انعطافپذیری کافی به بخش بانکی میتوان این مخاطره را مدیریت کرد. همچنین این پیشنویس با اشاره به راهکارهای اولیهای مانند تنظیم جذابیت این ابزار و قراردادن سقفهای مقداری تصریح کرده است که اشراف بر ریسکهای سیستمی و چگونگی تأثیر آن بر نظام بانکی و ثبات مالی و تمهید سازوکار مواجهه مناسب، فرایندی مستمر است و ازاینرو بانک مرکزی اقدام به پیادهسازی ریال دیجیتال در دو دوره پیشآزمایشی و آزمایشی کرده است تا اثرگذاری ریال دیجیتال بر متغیرهای رفتاری را شفافتر بتواند رصد کند، اما مطالعه مصوبه شوراى پول و اعتبار نشان مىدهد که بانک مرکزی در عمل صرفاً به حدگذارى مقدارى براى انتشار پول دیجیتال بانک مرکزى، محدودیت در کاربرى ریال دیجیتال و سقف مبلغى تراکنشها بسنده کرده و به طراحى سازوکارى براى مدیریت این ریسک توجهى نشده است، اما همانطور که در پیشنویس سند نیز ذکر شده، یکی از ابتداییترین راهکارها برای دوری از مخاطره ثبات مالی تنظیم نظام انگیزشی استفاده از این ابزار جدید با استفاده از تبیین جذابیتهای آن است، اما سند، ارائه راهکار عملیاتی به این مهم را بدون پاسخ معتبر رها کرده است و سیاست بانک مرکزی برای جایابی این ابزار در بین دیگر ابزارهای پرداخت مانند کیف پول الکترونیک و جامعه کاربرانش مبهم بوده و گویی بانک مرکزی صرفاً بهدنبال آن است که دامنه کاربرى ریال دیجیتال خود را بهقدرى محدود کند که عملاً رغبت و تقاضاى قابلتوجهى بهسوى آن صورت نگیرد و ریسک نقدینگى ناشى از آن نیز خودبهخود محدود شود.
٢-٢. تقدم ابعاد فنى و غفلت از ابعاد و ملاحظات اقتصادى در طراحى بانک مرکزى
تمرکززدایی مزیت اصلی فناوری دفترکل توزیع شده و زنجیره بلوک است. به عبارت دیگر ساختار زنجیره بلوک بهنحوی است که نیازی به هیچ واسط متمرکزی ندارد و میتواند توسط راهبران متعدد که با استفاده از سازوکارهای توافق با یکدیگر بر سر کسب قدرت تصمیمگیری رقابت میکنند، عملکرد خود را انجام دهد. به عبارت روشنتر این فناوریها درصدد جایگزین کردن اعتماد به حاکمیت مرکزی با اعتماد طرفینی برخاسته از رمزنگاری و الگوریتمهای اجماع هستند.
یکی از راهبردهای بانکهای مرکزی جهان،[10] حرکت به سمت ایجاد شکل دیگری از پول برای فعالیت در چرخه بسته اقتصاد رمزداراییهاست تا بهواسطه آن بتوانند در این چرخه، حاکمیت پولی خود را حفظ کنند. با وجود این توجه به این نکته ضروری است که آن چیزی که اعتباربخش پول دیجیتال بانکهای مرکزی است در وهله اول جایگاه و اعتبار بانکهای مرکزی است، هرچند که فناوری رمزنگاری و زنجیره بلوک نیز در اعتمادبخشی به پول دیجیتال از حیث مخاطرات امنیتی بیتأثیر نیست. بررسى الگوى پیادهسازى شده توسط کشورهایى که اقدام به انتشار آزمایشى یا نسخه نهایى پول دیجیتال بانک مرکزى کردهاند نیز نشان مىدهد، برخى از کشورها در گام اول، تصمیم به استفاده از فناورىهایى غیر از فناوری دفترکل توزیع شده گرفتهاند و بسیارى از کشورهاى دیگر نیز در مورد استفاده از فناوری دفترکل توزیع شده هنوز به جمعبندى خاصى نرسیدهاند. در بین بانکهای مرکزی فعال در این زمینه 5 کشور از فناوریهای مرسوم، 18 کشور از فناوری دفترکل توزیع شده و 16 کشور از هر دو فناوری برای پیشبرد توسعه پول دیجیتال خود استفاده کردهاند؛ البته همچنان 71 بانک مرکزی ازجمله بانک مرکزی آمریکا، انگلیس، دانمارک، نروژ و ... در اینخصوص تصمیمی نگرفتهاند.[11] با وجود این بانک مرکزی صرفاً با بیان (بدون استدلال قانعکننده) اینکه پیادهسازی ریال دیجیتال بر بستر فناوری زنجیره بلوک با هدف برنامهپذیر کردن پول کمهزینهتر بوده و تجارب بیشتری در دسترس است و بدون ارائه دلایل قانعکننده و عدم استناد به پژوهشی در اینخصوص تصمیم به استفاده از این فناوری گرفته است.
فارغ از جذابیتهاى فناورىهاى نوینى مانند فناورى دفترکل توزیع شده نظیر امنیت بالاتر، کارمزد کمتر، شفافیت بیشتر و...، اینکه در پول مذکور از چه فناورى استفاده شود، پیش از آنکه یک بحث فنى صرف باشد، در درجه اول باید براساس نیازمندىها، ملاحظات و اهداف بانک مرکزى تعیین شود. اگرچه در سال ٢٠١٧ و بعد از افزایش شدید قیمت رمزدارایىهایى مانند بیتکوین، استفاده از فناورى دفترکل توزیع شده و زنجیره بلوک جذابیت زیادى پیدا کرده بود و حتى عبارتهایى چون رمزپول بانک مرکزى[12] در ادبیات اقتصادى مطرح شــده بود، اما پس از گذار از موجهاى اولیه، این عبارتها نیز به کلى حذف شدند و عبارت پول دیجیتال بانک مرکزی[13] عبارت رایج استفاده شده توسط بانکهاى مرکزى شد.
2-3. سیاست اطلاعرسانی نادرست بانک مرکزی
در کشورهای فعال در حوزه معرفی و انتشار پول دیجیتال بانک مرکزی، عمدتاً با اطلاعرسانی به مخاطب نخبگانى و با پشتوانه مقالات علمى و سیاستى و درنهایت اطلاعرسانى عمومى براى یک ابزار پرداخت جدید انجام شده است، نه با هدف ایجاد توقع در عموم مردم و انتظار معرفى پول جدید. اقدام بانک مرکزى ایران در معرفى و رسانهاى کردن انتشار یک پول جدید با استفاده از فناوری زنجیره بلوک، جدا از تبلیغ غیرمستقیم و مؤثر رمزدارایىهاى موجود، ابهامها و سئوالاتى نیز در افکار عمومى ایجاد کرده است، ازقبیل تفاوت این پول جدید با سایر رمزدارایىها، مزیت پول جدید نسبت به پول موجود و موجودى کارتهاى بانکى، چرایی نامگذاری به رمزریال و سپس ریال دیجیتال و... . مصاحبههاى مسئولان بانک مرکزى نهتنها به این ابهامات، پاسخ مناسبى نداده است، بلکه با ارائه توضیحاتى مبنىبر مطمئنتر بودن این پول نسبت به سپردههاى بانکى بهعلت امکان ورشکستگى بانکها، در مسیر خلاف سیاستهاى ارتباطى بانکهاى مرکزى درخصوص ثبات مالى حرکت کرده است.
4-٢. عدم پشتیبانی نظری پیشنویس سند از چارچوب مدل منتخب بانک مرکزی
پیشنویس سند ریال دیجیتال علیرغم بیان مؤلفههای اساسی دخیل در طراحی پول دیجیتال بانک مرکزی و حالتهای متعدد موجود، بدون بیان دلایل متقن و مجابکننده درخصوص چرایی انتخاب مؤلفهها و ربط و نسبت آنها با بافت اقتصادی ایران، به تبیین انتخاب و چینش مدل مدنظر پرداخته است. تا آنجا که گویی این پیشنویس برای پروژهای، از قبل توسعهیافته، تدوین شده و صرفاً در تلاش برای توجیه آن بوده است. هرچند که طبق آنچه در مقدمه بیان شد این پروژه از سال 1397 توسط شرکت خدمات انفورماتیک آغاز شده بود، اما برای تصدیق ادعای نگارش پیشنویس برای پروژهای از پیش انجام شده، بیان این نکته کافی است که فاز پیشآزمایش ریال دیجیتال در شهریورماه سال 1401 آغاز شد، اما پیشنویس سند ریال دیجیتال به صورت عمومی در 8 آبانماه سال 1401 منتشر شد.[14]
برای مثال این پیشنویس صرفاً به بیان اهمیت مؤلفههایی مانند سطح محرمانگی تراکنشها و سطح حریم خصوصی کاربران، نوع زیرساخت زنجیره بلوک مورد نیاز، وجود یا عدم وجود نرخ سود و میزان کارمزد، چگونگی مواجهه با عدم تعادلهای احتمالی در منابع و مصارف بانکها و ... پرداخته و بهنوعی تلاش دارد تا کلیه حالات قابل تصور را برشمارد، اما درنهایت چرایی انتخاب چگونگی مؤلفه مدنظر را مبتنیبر دلیل و مستند بر پژوهش عنوان نمیکند.
بهعلاوه باید خاطر نشان کرد که با فاصله گرفتن از سال 2017، رویکرد بانکهای مرکزی از تعجیل برای انتشار پول دیجیتال به بررسی و مطالعه دقیق و پاسخ به پرسشهایی همچون پرسشهای ذیل تغییر یافت:
- معمارى مناسب براى دستیابى به چنین اهداف و ویژگىهایى که بیشترین مزایا و کمترین تبعات منفى را داشته باشد چیست؟
- ساختار نظام مالی با انتشار پول دیجیتال دستخوش چه تغییراتی میشود؟
متأسفانه در پیشنویس سند ریال دیجیتال بانک مرکزی این سئوالات و سئوالات مشابه آن پاسخ داده نشده است؛ درحالی که تنها بعد از پاسخگویى به سئوالاتى مانند سئوالات بالا و مشخص کردن معمارى، ســازوکار انتشار و توزیع پول و نحوه مشارکت بازیگرانى مانند بانکها و بازیگران عرصه خدمات مالى، نوبت به انتخاب راهکار فنى مىرسد و اساساً ارائه پاسخ معتبر به این سئوالات و متناسب با نظام مالى هر کشــور باعث درنگ بانکهاى مرکزى در ارائه مدل اجرایی پول دیجیتال بانک مرکزى شده است.
جمعبندی
اگرچه لازم بود بانک مرکزی پیش از آغاز مراحل اجرایی پروژه، اقدام به انتشار اسناد پشتیبان و نظرخواهی از جامعه نخبگانی میکرد، اما انتشار پیشنویس سند ریال دیجیتال برای اظهارنظر توسط نخبگان این عرصه اقدام شایسته تقدیر است.
همانطور که پیشتر نیز بیان شد در ابتداى دستورالعمل مصوب شوراى پول و اعتبار درخصوص انتشار ریال دیجیتال بانک مرکزى، به اهدافى مانند بهرهگیرى حداکثرى از ظرفیت فناورىهاى نوین در ارائه خدمات بانکى، توسعه ابزارهاى مدیریت بازار پول توسط بانک مرکزى و کاهش هزینههاى عملیاتى ناشى از توزیع اسکناس اشاره شده است. با توجه به اهداف ذکر شده و با عنایت به ملاحظات بانک مرکزى در پیشنویس سند ریال دیجیتال، عمدهترین کارکردى که بانک مرکزى توقع آن را دارد، جانشینى اسکناس در تراکنشهاى خُرد خواهد بود. پرُواضح است که ارائه گسترده یک پول جدید با چنین کارکردى، نهتنها تأثیر چندانى بر ارتقاى عملکرد بانک مرکزى ندارد، بلکه ممکن است با توجه به رقابت پول جدید با سپردههاى بانکى، تبعات منفى قابلتوجهى نیز داشته باشد.
لذا با توجه به مطالب مطرح شده در این گزارش، پیشنهاد مىشود، بانک مرکزى بهجاى اقداماتى که حاکى از نوعی تعجیل در انتشار ریال دیجیتال است، با در نظر گرفتن چالشها، فرصتها و وظایف بانک مرکزی و شرایط نظام بانکى و صنعت پرداخت کشور و پیش از توجه به جذابیتهاى فنى فناورىهاى نوین، در ابتدا سئوالات اساسى مطرح شده در این زمینه را بررسى کرده و با تکمیل سند پیشنویس مبتنیبر نظرات نخبگانی اهداف خود را از انتشار ریال دیجیتال بانک مرکزى و ویژگىهاى پول مذکور مشخص سازد و پس از رفع ایرادهای احتمالى در مرحله آزمایشی، انتشار گسترده آن را در دستور کار قرار دهد.
