در این پژوهش، پدیده تحریم ایران از منظر متفاوتی مورد بررسی قرار گرفته و نقش عوامل مختلف اعم از پرونده هستهای، نقش جغرافیای اقتصادی و جغرافیای سیاسی ایران و همچنین چرخش تمرکز آمریکا از غرب آسیا و حوزه به اصطلاح تروریسم به سمت چین بهعنوان قدرت اصلی رقیب ایالاتمتحده، تحلیل میشود.
در آستانه سال 2007، آمریکا نسبت به میزان تمرکز بر منطقه غرب آسیا دچار تردیدهای جدی شد و همزمان با خیزش چین در سالهای پس از بحران مالی، سیاست حرکت به سمت شرق را در راستای مهار چین در پیش گرفت. لازمه چنین تغییر رویکردی، کاهش هزینههای عملیاتی در غرب آسیا بود، اما دلالت مشخص این کاهش تمرکز، ایجاد خلأ قدرت در منطقه غرب آسیا بود و این امکان وجود داشت که خلأ قدرت شکل گرفته توسط بازیگرانی مانند ایران که قدرت رقیب با آمریکا محسوب میشدند پر شود. افزایش کنش ایران در حوزه هستهای و افزایش توانمندی ایران در این حوزه، یک انگاره مهم در ذهن سیاستمداران آمریکایی ایجاد کرد؛ اینکه خلأ قدرت ایجاد شده در منطقه غرب آسیا نباید توسط ایران صاحب فناوری هستهای و دارای کنش منطقهای پر شود. در نتیجه، ایالاتمتحده بر آن شد با تشدید تحریمها از سال 1389، ایران را از تقویت بردارهای قدرت خود منصرف کند، اما در گذر زمان، یک عامل مهم دیگر ایجاد شد که زمینه تحریم حداکثری اقتصاد ایران را فراهم کرد که از قضا همین عامل، در پی تحریم ایران، منفعت اقتصادی نیز نصیب ایالاتمتحده آمریکا کرد.
وابستگی ایالاتمتحده آمریکا به واردات نفت و ضربهپذیری قابلتوجه این کشور از کسری بازار جهانی نفت و متعاقباً افزایش قیمت آن باعث شده بود تحریم حداکثری و اخراج نفت ایران از مدار جهانی انرژی بهعنوان گزینهای پرهزینه و چهبسا غیرممکن در فضای سیاست خارجی آمریکا معرفی شود، اما حرکت آمریکا به سمت ترازکردن انرژی خود از سال 2005 از طریق افزایش تولید و تجاریسازی صنعت شیل و همچنین افزایش تولید نفت سایر کشورها باعث شد اخراج تدریجی ایران از بازار جهانی نفت به گزینهای ممکن و در دسترس تبدیل شود که این رویکرد در قانون تحریمی سال 2012 آمریکا نمود پیدا کرده و عملیاتی شد.
تحریم حداکثری صادرات نفت ایران (بهعنوان عامل ایجاد اختلال در تولید منابع ارزی کشور) و همچنین تحریم نظام بانکی ایران (با هدف اخراج اشخاص ایرانی از فضای مالی و بانکی جهانی شده) باعث برهم خوردن کلانمعامله سابق ایران شد؛ کلانمعامله سابق اقتصاد ایران و بلوک غرب عبارت بود از «صادرات نفت و تضمین امنیت عرضه نفت خلیجفارس و در ازای آن، دسترسی به ارز جهانروا و واردات لوازم توسعه»؛ دسترسی به ارز جهانروا، بهمعنای امکان فعالیت اقتصاد ایران در اتمسفر مالی و بانکی غرب بود. انباشت و سپردهشدن ارز جهانروا در بانکهای اروپایی و امکان تراکنش آزادانه آن در نظام مالی غرب زمینه واردات لوازم توسعه را فراهم کرده بود. درواقع در حوزههای مختلف، زیست حکمرانی ایران اعم از نحوه بودجهریزی، نگاشت نهادی متمرکز شده بر رویکرد تخصیصمحوری و تقویت دیوانسالاری محدودکننده و انضباطمحور، نحوه صورتبندی نظام رفاهی و نظام یارانهها و ... همگی برمبنای کلانمعامله سابق ایران و تحت تأثیر آن «زیست نفتی» شکل گرفته بود.
در موضوع تحریم ایران، عامل مهم دیگری وجود دارد که ماندگاری تحریم را توضیح میدهد؛ بررسیها نشان میدهد که در سطحی کلانتر و عمیقتر، تحریم علیه ایران را باید در بستر رقابت جهانی بلوکهای قدرت و در صدر آنها، تقابل چین-آمریکا تحلیل و تفسیر کرد؛ توضیح اینکه در پرونده تقابل آمریکا و چین، آمریکا بهدنبال تخریب یا کنترل مسیرهای اصلی ابتکار کمربند و راه چین است. با این تفسیر، تحریم ایران میتواند در کنار پروندههایی نظیر ظهور طالبان در افغانستان، بیثباتی سیاسی عراق، تنشهای حاکمیتی در پاکستان، ناامنی در سوریه و فروپاشی دولت در لبنان مورد تحلیل قرار گیرد.
براساس تصویر بدیلی که از موضوع تحریم ارائه شد میتوان روایتهای ارائه شده از «خنثیسازی تحریم» را مورد نقادی قرار داد:
الف) رفع حقوقی تحریم و عادیسازی روابط اقتصادی: تصمیم و اراده سیاسی تحریم ایران مقدم بر ایجاد زیرساخت حقوقی آن بوده است؛ تا زمانی که آن زیربنای سیاسی و اقتصادی تحریم وجود داشته باشد صرفاً با رفع حقوقی نمیتوان چالشهای ایجاد شده در نتیجه تحریم را برطرف کرد و تعامل اقتصادی با شرکتها و بانکهای مندرج در نظام مالی و تجاری متعارف را وارد مرحله عادیسازی کرد.
ب) دور زدن تحریم و صدور مجوزهای موردی: عدم در نظر گرفتن ماندگاری تحریم، نسبت حداقلی مجوزهای موردی با چالشهای عدیده تحریمی اقتصاد ایران و همچنین تفاوت سطح دسترسیها به مجوزهای موردی دلایلی هستند که رویه دور زدن تحریم را به پاسخی ناکافی و غیربسنده به پدیده تحریم تبدیل میکنند.
ج) استفاده از ابزارهایی نظیر پیمان پولی، بانکداری فراساحلی و ...: این راهکارها حداکثر ابزارهایی در خدمت راهبرد کلان مقابله با تحریم هستند و تا زمانی که راهبرد کلان مقابله با تحریم طراحی نشود انتظار اینکه ابزار مقابله با تحریم کارگر افتد بسیار بعید است.
د) اصلاحات اقتصاد داخلی: بهرغم اهمیت و فوریت اصلاحات مورد نیاز اقتصاد ایران، این رویکرد نیز پاسخ دقیق به پدیده تحریم نیست. این رویکرد اولاً پاسخ دقیقی به تنشهای ارزی و شوکهای تورمی ناشی از آن (که سیاستگذاری اقتصادی ایران را با چالش روبرو کرده) نیست، ثانیاً نمیتواند منابع مورد نیاز برای سرمایهگذاری فراهم آورد.
مطابق با تبیین فوق، پاسخ دقیق به تحریم چیزی جز «جانمایی جدید و بازتعریف نقش ایران در عرصه بینالملل» نیست؛ در این نگاه بدیل، خنثیسازی تحریم علاوهبر سویه خارجی، وجوه اساسی در فضای سیاستگذاری داخلی خواهد داشت؛ چنین تدبیری بستگی به اتخاذ رویکرد خروج از زیست حکمرانی فعلی کشور که بر مدار زیست نفتی شکل گرفته دارد. مسئله سیاستگذار اقتصادی در دوره «خروج از زیست نفتی» باید شامل مواردی بهشرح زیر باشد:
در این راستا ضروریست، سیاست اقتصادی جدید ایران برمبنای جغرافیا تنظیم شده و نیازهای کشور در قالب راهبرد همبست حوزههای قدرت مورد تدبیر قرار گیرند؛ این همان چیزی که تحت عنوان ابتکار راهبردی ایران از آن یاد میکنیم؛ ابتکار ایران را به این صورت میتوان تعریف کرد: «طراحی نسبت راهبردی ایران با فرامرز ذیل برنامهها و پروندههای دارای آورده اقتصادی و ایجادکننده درهمتنیدگی سیاسی- امنیتی»؛ پروندهها و برنامههای ذیل ابتکار راهبردی ایران باید چند ویژگی اساسی داشته باشند:
از زمان وضع تحریمهای حداکثری علیه ایران، همواره عبارتهایی نظیر مقابله با تحریم، خنثیسازی تحریم، مقاومسازی اقتصاد در مقابل تحریم، خروج از محدوده تحریمپذیری و ... در نظام سیاستگذاری کشور به گوش میرسد. در نگاه اول بهنظر میآید که این مفاهیم واجد یک معنای مشخص بوده و همه کنشگران اقتصادی و سیاسی کشور، فهم واحدی از آن دارند، اما بررسیهای کارشناسی نشان میدهد که عبارات فوق، برداشتهای متفاوتی را به ذهن سیاستگذاران و مدیران کشور متبادر میکنند. بدیهی است تا زمانی که از یک مفهوم واحد، چندین برداشت در ذهن سیاستگذاران نقش میبندد نمیتوان انتظار پیادهسازی دقیق آن مفهوم در صحنه عمل را داشت. چهبسا وجود برداشتهای متفاوت از یک مفهوم نظری مهم باعث شود در مرحله عمل، برنامههایی موازی، غیرمرتبط و بعضاً متضاد در دستور کار بدنه اجرایی دولت قرار گیرد.
سؤال مشخص پژوهش حاضر آن است که «خنثیسازی تحریم» به چه معناست. این سؤال راهبردی، نقطه اتصال پژوهش حاضر با سؤال مهم دیگر خواهد بود؛ اینکه «آیا نظم اقتصادی دنیا درحال تغییر است؟» و اگر پاسخ مثبت است «این تغییر نظم واجد چه دلالتهایی برای اقتصاد ایران است؟» ممکن است برای خواننده این ابهام مطرح شود که اساساً چه ارتباطی میان «تحریم» و «نظم اقتصادی جهانی» وجود دارد؛ رفع این ابهام، کارویژه اصلی پژوهش حاضر است. در این پژوهش توضیح داده میشود که اولاً تحریم، مناقشهای دو کشوری (بهطور خاص، مناقشه میان ایران و آمریکا) نیست،[1] بلکه فهم آن متوقف است بر شناخت راهبرد سیاست خارجی جدید آمریکا که ذیل برنامه «چرخش به سمت آسیا و مهار چین» صورتبندی شده است و همچنین، ادراک و فهمی راهبردی از پویایی معامله تاریخی اقتصادی میان ایران و بلوک غرب؛ ثانیاً، مناقشات میان بلوکهای قدرت، واجد دلالتهای مهمی در موضوع رفع تحریم/تداوم تحریم خواهد بود. به این معنا که بهدلیل جانمایی جغرافیایی ایران در منطقهای مهم و محوری (جغرافیایی که محل تنش و نزاع کنشگران بینالمللی است) و همچنین بهدلیل نقشآفرینی در صادرات مجموعهای از کالاهای راهبردی، تحتتأثیر قرار گرفتن کشورمان از ناحیه تنش قدرتها امری کاملاً محتمل در بازه زمانی بلندمدت است.
براساس توضیحات فوق، فهم و تحلیل نحوه تغییر در نظم اقتصادی و سیاسی جهانی، زیربنایی برای طراحی راهبرد مقابله با تحریم خواهد بود؛ بررسیها نشان میدهد رویدادهای اخیر جهان، نشانههای واضحی از تغییر نظم اقتصادی و سیاسی را در منظر تحلیلگران قرار داده است. در دنیای امروز نوع تقابل و تعامل قدرتهای جهانی بیش از پیش ژئوپلیتیکی شده؛ به این معنا که نقش جغرافیا در این تقابل / تعامل بهشدت پررنگ است؛ جهان جدید، جهانی چندجانبهگرایانه است که هر کشور برای بقا و توسعه خود باید بهدنبال ایجاد نوعی موازنه جدید باشد. هر قدرت منطقهای نیز ناچار به انتخاب است تا نقش جدید برای خود در نظم آینده جهان تعریف کند؛ نظم جدید ابعاد پیچیدهای بهخود میگیرد و حتی استانداردهای تبادلات اقتصادی در نظم جدید متفاوت از رویههای متعارف سابق خواهد بود. ازاینرو کشورها در راستای ایفای نقش متناسب با نظم پیشرو باید سازوکارهای اجرایی خود را در انطباق با پروندههای توازنبخش جدید بازآرایی و بهینهسازی کنند. ایران اسلامی-تمدنی نیز از این قاعده مهم مستنثا نیست.
مقام معظم رهبری نیز به موضوع تغییر در نظم جهانی اشعار داشته و در یک اشاره واضح فرمودند: «رویدادهای سیاسی و نظامی در این روزها، تشکیلدهنده بخشی از همان پیچ تاریخی جهان است که گمان آن رفته بود. نخبگان و زبدگان ملت بزرگ ما در این مرحله، حامل مسئولیتهای ویژهاند. شناخت جبههبندیها و صفآرائیها و انتخاب موضع درست، مسئولیت کوتاهمدت و آمادگی برای نقشآفرینی در تحولات به سود جبهه حق، وظیفهی میانمدت آنان است.»[2] ایضاً ایشان با طرح این پرسش که «در دنیای جدید ایران چهکاره و در چه جایگاهی است؟» بیان داشتهاند: «ایران عزیز بهعلت برخورداری از خصوصیات برجستهای همچون نیروی انسانی باهوش و بااستعداد، منابع طبیعی متنوع و فراوان، موقعیت جغرافیایی حساس و ممتاز و از همه مهمتر منطق والای حکومتی و تمدنی میتواند جایگاه برجستهای در نظم جدید داشته باشد.»[3] فهم نشانههای تغییر نظم جهانی و تحلیل راهبردی آنها، دلالتهای آشکاری برای موضوع پژوهش حاضر خواهد داشت؛ توضیح اینکه بیشک در دنیای چندجانبهگرایی، ابزارهای تحریمی کارایی بهمراتب کمتری خواهند داشت و مقابله با آنها، با سهولت بیشتری انجام خواهد شد. پژوهش حاضر بر این گزاره اصرار میورزد که در شرایط حاضر، جانمایی جدید ایران در اقتصاد جهان بهمثابه پاسخی دقیق و اصولی به پدیده تحریم خواهد بود.
توالی محورهای پژوهش حاضر بهشرح زیر است: در بخش اول فهمی بدیل از پدیده تحریم ارائه شده و بهطور مشخص، پویایی تحریم ایران ذیل ۳ محور مورد بررسی قرار میگیرد. در بخش دوم گزارش، مجموعه پاسخهای ارائهشده به پرسش «خنثیسازی تحریم به چه معناست؟» مورد بررسی قرار گرفته و توضیح داده شده که چرا هیچیک از آنها، واجد شایستگی، روایی و توضیحدهندگی لازم و کافی نیستند. در بخش سوم گزارش، متعاقب ارائه تبیینی از زیست نفتی ایران توضیح داده شده که پاسخ دقیق به پدیده تحریم عبارت است از جانمایی جدید و بازتعریف نقش ایران در عرصه بینالملل. در بخش چهارم، کنش ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک قدرتها در عرصه بینالملل مورد تحلیل قرار گرفته و مبنایی برای بخش پنجم گزارش مهیا میشود؛ در بخش پنجم نیز مبتنیبر گزارههای مستخرج از بخش چهارم، دلالتهای راهبردی در مورد ایران بیان شده است؛ در بخش ششم نیز توضیح داده شده که ابتکار راهبردی ایران باید واجد چه محورها و مؤلفههایی باشد؛ نکته مهم آنکه زمانی که پاسخ دقیق به پدیده تحریم یا همان ابتکار راهبردی ایران مشخص شود، آنگاه رویکردهای چهارگانه خنثیسازی (که در بخش دوم مورد بررسی قرار میگیرند)، جایابی بهمراتب دقیقتری در راهبرد مقابله با تحریم پیدا خواهند کرد؛ درنهایت در بخش آخر نیز مفاد گزارش جمعبندی شده و نتیجهگیری ارائه خواهد شد.
در پایان لازم است به این نکته اشاره شود که این گزارش صرفاً معطوف به ارائه منطق خنثیسازی تحریم در دیدگاه مختار بوده و در گزارشهای آتی بهصورت دقیقتر به ارائه ابتکار راهبردی ایران مشتمل بر برنامههای عملیاتی جانمایی جدید و بازتعریف نقش ایران در اقتصاد جهان پرداخته خواهد شد.
در این بخش تصویری بدیل از پدیده تحریم ارائه خواهد شد؛ در این تصویر، نقش عوامل مختلف اعم از پرونده هستهای، نقش جغرافیای اقتصادی و جغرافیای سیاسی ایران در منطقه و فرامنطقه و همچنین چرخش تمرکز آمریکا از غرب آسیا و حوزه بهاصطلاح تروریسم به سمت چین بهعنوان قدرت اصلی متخاصم ایالاتمتحده مورد بررسی قرار میگیرد.
جمهوری اسلامی ایران اگرچه از ابتدای انقلاب هدف تحریم ایالاتمتحده آمریکا قرار گرفت، اما مشخصاً از سال 1389، تحریم آمریکا علیه اقتصاد ایران شدت گرفت و این دوره را میتوان موج اول تحریمهای حداکثری آمریکا علیه ایران نامگذاری کرد. در ادامه توضیح داده میشود که کدام عوامل میتوانند توضیحدهنده شروع تحریم گسترده اقتصاد ایران باشند.
ایالاتمتحده آمریکا از ابتدای قرن 21 تمرکز سیاستی و امنیتی برونمرزی خود را بر موضوع مبارزه به اصطلاح تروریسم معطوف کرده و این رویکرد در منطقه غرب آسیا در حمله به عراق و افغانستان نمود پیدا کرد. جنگ با تروریسم خودخوانده و مداخله در منطقه غرب آسیا هزینه نظامی سنگینی را در قالب هزینه جنگ ادامهدار خارجی به بودجه دفاعی آمریکا تحمیل کرد که در طول تاریخ آمریکا بیسابقه بوده است. بروز بحران مالی سال 2008 نیز نشان داد که این امکان وجود دارد که ایالاتمتحده از درون، دچار چالشهای اقتصادی اساسی شود و اتفاقاً این چالشها، سرریزهای قابلتوجه به اقتصادهای متعامل با ایالاتمتحده داشت؛ بحران سال 2008 ضربهای اساسی به اعتبار آمریکا وارد کرد و نقش پیشین این کشور را خدشهدار کرد؛ نقشی که متعاقب پایان جنگ سرد برای آمریکا تعریف شده بود و این کشور را متکفل رفع چالشهای بینالمللی معرفی میکرد.
در خلال سالهای مورد بحث، چین و روسیه بر توانمندی خود افزودند؛ چین با پیمودن مسیر رشد اقتصادی و همچنین روسیه با افزایش توانمندیهای خود در حوزه نظامی، به چالشهای جدی آمریکا تبدیل شدند. در همین شرایط بود که ایالاتمتحده آمریکا بهتدریج نگاه استراتژیک خود را از منطقه غرب آسیا به سمت رقبای جدیتر یعنی چین و روسیه چرخاند. کوهن نشان داده که از سال 2006، مقامات ایالاتمتحده آمریکا، روند سرمایهگذاری چین را مورد رصد قرار داده و از همان زمان، پیشبینی کردند که در افق زمانی سال 2020، چین به تهدید اول و اصلی آمریکا تبدیل خواهد شد. (Cohen, 2018, P. 61) در آستانه سال 2007 آمریکا نسبت به حضور در منطقه غرب آسیا دچار تردیدهای جدی شد و همزمان با خیزش چین در سالهای پس از بحران مالی، سیاست حرکت به سمت شرق را برای مهار چین در پیش گرفت. لازمه چنین تغییر رویکردی، کاهش هزینههای عملیاتی در غرب آسیا بود، اما دلالت مشخص این کاهش تمرکز، ایجاد خلأ قدرت در منطقه غرب آسیا بود و این امکان وجود داشت که خلأ قدرت شکل گرفته توسط بازیگرانی مانند ایران که قدرت رقیب با آمریکا محسوب میشدند پر شود.
افزایش توانمندی ایران در حوزه هستهای و تقویت بردارهای قدرت در منطقه، یک انگاره مهم در ذهن سیاستمداران آمریکایی ایجاد کرد؛ اینکه خلأ قدرت ایجاد شده در منطقه غرب آسیا نباید توسط ایران صاحب فناوری هستهای پر شود؛ فناوریای که بهنوبه خود میتواند بهعنوان یک عامل تغییردهنده بازی[4] نقشآفرینی کند. در نتیجه ایالاتمتحده بر آن شد با تشدید تحریمها از سال 1389، زمینه شکلگیری تنشهای اقتصادی و در نتیجه، بروز چالشها و نارضایتیهای اجتماعی را فراهم آورد؛ نارضایتیهایی که بهزعم آمریکاییها میتوانست تهران را از پیگیری پیشبرد و تقویت فناوری هستهای و همچنین تقویت بردارهای قدرت در منطقه پشیمان کند، اما در گذر زمان، یک عامل مهم دیگر ایجاد شد که زمینه تحریم حداکثری اقتصاد ایران را فراهم کرد که از قضا همین عامل، متعاقب تحریم ایران منفعت اقتصادی نیز نصیب ایالاتمتحده آمریکا کرد. در ادامه توضیح بیشتری در مورد گزاره فوق ارائه خواهد شد.
چه در دوران قبل از انقلاب و چه پس از آن، نفت ایران جزئی از بازار جهانی نفت بوده است؛ مشخصاً در دوران پس از انقلاب نیز تا قبل از وضع تحریم حداکثری علیه صادرات نفت ایران و خاتمه یافتن مجوزهای موردی واردات نفت از ایران، کشورهای مندرج در ائتلاف بلوک غرب اعم از کره جنوبی، ژاپن، هند و تعدادی از کشورهای اروپایی، جزء واردکنندگان اصلی نفت از ایران بودهاند؛ دسترسی بلندمدت ایران به پترودلار در نتیجه صادرات نفت به کشورهای بلوک غرب و انباشت سپرده ارزی جهانروا برای ایران در بانکهای اروپایی، زمینه مرتفع ساختن کلیه نیازهای فرامرزی ایران را فراهم میکرد و این موضوع همواره مخالفهای جدی در فضای سیاست خارجی آمریکا داشته است. بروز تنشهای جدی سیاسی میان ایران و آمریکا نیز قوامبخش ایده اخراج ایران از بازار جهانی نفت و قطع دسترسی به پترودلار بوده، اما همواره این ایده محل شک و تردید بوده است. با شدت گرفتن برنامه هستهای ایران، گفتگوهایی در فضای سیاست داخلی آمریکا مبنیبر امکان یا عدم امکان قطع مهمترین درآمد ارزی ایران (درآمد حاصل از صادرات نفت) شکل میگیرد.
1-2-1. دوره عدم امکان اخراج ایران از بازار جهانی نفت
جفری اسکات در سال 2005 در جلسه استماع کنگره ایالات متحده که با موضوع «انرژی و اقتصاد ایران» برگزار شد، بیان کرد: «ایران از دیرباز بازیگر مهمی در بازارهای جهانی نفت بوده است. امروزه این کشور دومین تولیدکننده و صادرکننده نفت در میان اعضای سازمان کشورهای صادرکننده نفت (اوپک) است ... ایالاتمتحده برای چندین دهه از طریق دیپلماسی بینالمللی و تحریمهای اقتصادی تلاش کرده است تا ماجراجوییهای ایران را کمرنگ کند. همکاری بینالمللی با ابتکارات ایالاتمتحده بسیار کم بوده است و تحریمهای یکجانبه گسترده ایالاتمتحده علیه ایران که در قانون تحریمهای ایران و لیبی در سال 1996 (ILSA) مدون شده است به اهداف دشوار خود دست نیافتهاند؛ علیرغم این گذشته نامطلوب، برخی از رهبران سیاسی ایالاتمتحده اکنون خواستار پاسخهای اقتصادی و/یا نظامی گستردهتر به برنامه هستهای جاری ایران و حمایت این کشور از حزبالله هستند. در تدوین واکنش مناسب ایالاتمتحده به این خشونتها، کنگره باید تجربه تحریمهای گذشته ما و همچنین شرایط جدید دیپلماتیک و اقتصادی را که اثربخشی اقدامات جدید ایالاتمتحده و ابتکارهای چندجانبه را محدود میکند بررسی کند ...». او در ادامه، ضمن واکاوی تجربه تحریم نفت عراق و برشمردن دلایل موفقیت آن بیان میدارد که در شرایط حاضر، تکرار آن تجربه برای ایران غیرممکن است. «تحریمهای اقتصادی گسترده، قابل مقایسه با انزوای عراق در دهه 1990، دیگر امکانپذیر نیست. بر خلاف نفت ارزان دهه 1990، قیمت نفت امروز در سطح یا نزدیک به رکورد است. با توجه به ذخایر محدود جهانی، ایران اهرم بیشتری برای مقابله با کشورهای عمده مصرفکننده نفت از طریق کاهش صادرات نفت خود دارد. تعداد کمی از کشورهای تولیدکننده، ظرفیت اضافی برای افزایش محمولهها برای جبران کاهش بالقوه نفت ایران دارند، بنابراین قیمتها احتمالاً بهشدت افزایش مییابد. ایران کمتر میفروشد و بیشتر کاسب میشود. به همین دلیل، یافتن سیاستمدارانی که از یک استراتژی تحریم جامع علیه ایران حمایت کنند سخت است».[5]
تام لانتوس رئیس وقت کمیته روابط خارجی کنگره آمریکا در همین رابطه بیان میدارد: «حتی اگر ایالاتمتحده همین فردا بهطور کامل به سایر منابع انرژی روی آورد و دیگر یک قطره نفت وارد نکند باز هم در برابر اختلالات مرتبط با نفت در سایر نقاط جهان آسیبپذیر خواهد بود ... متأسفانه 5 سال طول کشید تا دولت کنونی بهطور ناگهانی متوجه این واقعیت شود که ایالاتمتحده به نفت معتاد شده است ... علیرغم آنکه ما بهدنبال تحریک افکار عمومی بینالمللی و بسیج دیپلماسی برای پایان دادن به تلاش ایران برای دستیابی به سلاح هستهای هستیم، بار دیگر بهدلیل وابستگی جهان به نفت، [در اجرای هدف سیاست خارجی خود] دچار نقصان و ضعف شدهایم. ایران همچنان به بستن قراردادهای سودآور با سایر کشورها در زمینه نفت ادامه میدهد» .[6]
جان دویچ، رئیس وقت گروه ویژه شورای روابط خارجی با کارویژه بررسی پیامدهای امنیت ملی وابستگی نفتی ایالاتمتحده معتقد است «وابستگی به واردات نفت، هزینه جدی برای امنیت ملی ایالاتمتحده آمریکا دارد. اساساً، وابستگی به واردات نفت، اهرمهای ایالاتمتحده و متحدانش را که برای دستیابی به اهداف سیاست خارجی ضروری است، محدود میکند. درآمدهای نفتی به کشورهای تولیدکننده آن امکان میدهد سیاستهایی را دنبال کنند که به نفع ایالاتمتحده نیست. یک مثال مهم در این رابطه ایران است؛ این احتمال که ایران ممکن است 2.5 میلیون بشکه نفت صادراتی روزانه (از 4.0 میلیون بشکه در روز تولید خود) خود را قطع کند باید هنگام بررسی تحریمها علیه ایران (بهدلیل فعالیتهای تسلیحات هستهای یا مداخله این کشور در امور داخلی عراق) در نظر گرفته شود» .[7]
جولیا نانای تحلیلگر حوزه انرژی در جلسه استماع کمیته روابط خارجی کنگره آمریکا در 18 مه سال 2006 با بیان وضعیت نابسامان بازار جهانی انرژی و جایگاه ایران در این بازار بیان میکند: «وضع تحریم اضافی بر صادرات نفت ایران به جز ایجاد اختلال در تجارت نفت این کشور (که میتواند قیمت نفت را افزایش دهد و بر اقتصاد ایالاتمتحده تأثیر منفی بگذارد) دستاورد محدودی برای جامعه جهانی خواهد داشت؛ در بازاری که شرکتها و کشورها بهدنبال تأمین منابع حیاتی اقتصادی خود از طریق تضمین دسترسی به نفت و گاز هستند این ایده که شما میتوانید یک سیستم تحریمی دقیق و به دور از خطا ایجاد کنید که یک تولیدکننده نفت و گاز را هدف قرار میدهد، غیرعملیاتی است. همیشه کسانی وجود خواهند داشت که تحریمها را نقض کنند» .[8]
نقلقولهای فوق نشان میدهد که تا قبل از سال 2012 و بهواسطه وابستگی قابلتوجه ایالاتمتحده آمریکا به واردات انرژی و بهتبع، ضربهپذیری این کشور از قیمتهای جهانی انرژی، اخراج ایران از مدار جهانی نفت، اقدامی بهشدت پرهزینه و چهبسا نشدنی بوده است، اما سیاستگذاریهای جدید این کشور در حوزه انرژی و همچنین شکلگیری انقلاب شیل، بازی جهانی انرژی را تغییر داد که در ادامه توضیحاتی راجع به این گزاره ارائه خواهدشد.
1-2-2. خیز آمریکا به سمت کاهش اعتیاد به واردات نفت و حرکت به سمت تعادلبخشی به تراز انرژی
در سال 2005، کنگره ایالات متحده آمریکا «قانون سیاست انرژی»[9] را تصویب کرد. این قانون مشوقهای قابلتوجهی برای اکتشاف نفت داخلی در نظر گرفت و همچنین بهدلیل افزودن میلیاردها دلار بهعنوان کمک به صنعت نفت ایالاتمتحده آمریکا مورد انتقاد گرفت. در سال 2006 نیز جورج بوش بهصراحت اذعان کرد که آمریکا به نفت معتاد شده است. در همین سال، زمانی که مصرف و واردات نفت ایالاتمتحده تقریباً بیسابقه بوده است قیمت نفت بهطور پیوسته شروع به افزایش کرد و در تابستان سال 2008 به رکورد 147 دلار در هر بشکه رسید. در سال 2007 نیز کنگره ایالاتمتحده آمریکا در راستای کاهش وابستگی این کشور به نفت، «قانون استقلال و امنیت انرژی»[10] را به تصویب رساند. حرکت به سمت تعادلبخشی به تراز انرژی تا نقطهای رسید که در سال 2014، واردات نفت خام و فرآوردههای نفتی این کشور به کمتر از 260 هزار بشکه در روز رسید که کمترین میزان در دو دهه قبل از آن بود. کاهش اتکا به نفت خارجی، هم نتیجه کاهش تقاضا و هم خروجی یک انقلاب انرژی داخلی در خاک آمریکا (انقلاب نفت شیل) بود؛ تولید محدود نفت آمریکا از کمتر از یک میلیون بشکه در روز در سال 2010 به بیش از چهار میلیون بشکه در روز تا دسامبر سال 2015 افزایش یافت که از تولید تکتک اعضای اوپک به جز عربستان سعودی بیشتر شد.[11]
متعادل شدن تراز انرژی ایالاتمتحده امریکا و دور شدن از وضعیت اعتیاد به واردات نفت، دست این کشور را در اعمال اهداف سیاست خارجی خود بازتر کرد؛ دانیل یرگین[12] (1400) انقلاب شیل را بهعنوان عامل تغییر در جغرافیای سیاسی معرفی کرده و معتقد است پس از آن، آمریکا توانمندی بیشتری در پیگیری اهداف سیاست خارجی کسب کرد. او این رویداد را بهشرح زیر روایت میکند: «به مدت چهار دهه، سیاست انرژی ایالاتمتحده تحت سلطه دیگران بود و سیاست خارجی آن، تحتتأثیر ترس از کمبود و آسیبپذیری، متزلزل بود. این امر به تحریمهای نفتی سال 1973 و سپس انقلاب ایران برمیگردد که شاه را سرنگون کرد و آیت الله خمینی را به قدرت رساند؛ اما دیگر اینگونه نبود. همانطور که توماس دونیلون[13]، مشاور امنیت ملی اوباما گفت: «انقلاب شیل برای واشنگتن کافی است؛ دستی قویتر در پیگیری و اجرای اهداف امنیتی و بینالمللی خود خواهیم داشت». وزیر امور خارجه مایک پمپئو بعداً بهگونه دیگری بیان میکند که انقلاب شیل، انعطافپذیری ایالاتمتحده را در امور بینالملل بهگونهای فراهم کرده است که دههها ممکن نبود». او در ادامه میافزاید: «بیش از یک قرن است که انرژی (در دسترس بودن، دسترسی و جریانات آن) با امنیت و جغرافیای سیاسی درهم آمیخته است؛ همانطور که مطالعه مؤسسه بروکینگز بیان کرد: «در دوران مدرن، هیچ کالای دیگری، چنین نقش محوری در ایجاد آشفتگی سیاسی و اقتصادی نداشته است و انتظار میرود این امر ادامه یابد». او در ادامه به بیان اهمیت خاورمیانه (منطقه غرب آسیا) در موضوع انرژی میپردازد: «خاورمیانه برای نفت جهان نقش اساسی دارد؛ امنیت تجهیزات آن برای اقتصاد جهان بسیار مهم است و از اولویتهای اصلی سیاست خارجی ایالات متحد است.» (یرگین، 1400، ص. 80)
براساس آنچه گفته شد واضح است که بهمرور زمان، آمریکا کاهش وابستگی به منابع انرژی وارداتی را در دستور کار قرار داد. با این حال اگرچه نیاز آمریکا به منابع نفت خلیجفارس کاهش یافت، اما نیاز قدرتهای رقیب آمریکا به این منابع کماکان پابرجا بود؛ این صحنهآرایی جدید ظرفیتی برای آمریکا بهمنظور ایجاد اخلال در امنیت عرضه انرژی و تحتتأثیر قرار دادن فعالیتهای اقتصادی و تجاری رقبای خود ایجاد کرد.
1-2-3. سال 2012 و شروع تحریم فراگیر اقتصاد ایران (ممنوعیت صادرات نفت و تحریم نظام بانکی)
تصمیم سیاسی ایالات متحده آمریکا مبنیبر تحریم اساسی صادرات نفت ایران و همچنین تحریم بانک مرکزی و نظام بانکی ایران در قانون NDAA 2012 این کشور نمود پیدا کرد. این قانون مستلزم اعمال تحریم علیه مؤسسات مالی غیرآمریکایی بود که با بانک مرکزی ایران و سایر بانکهای ایرانی معامله میکردند. بر خلاف اقدامات گذشته آمریکا که این کشور بهدنبال محدودکردن تولید نفت ایران از طریق کاهش سرمایهگذاری مستقیم خارجی در ایران بود بخش 1245 قانون NDAA، اصل صادرات نفت ایران را هدف قرار داد و تهدید به تحریمهای فراسرزمینی شدید علیه مؤسسات مالی خارجی را مطرح کرد. در همین قانون، ابزارهای قابلتوجهی در اختیار رئیسجمهور آمریکا قرار داده شد تا اطمینان حاصل شود که اخراج ایران از بازار جهانی نفت منجر به تنگنای عرضه و افزایش شدید قیمت نخواهد شد. برای این منظور، رئیسجمهور آمریکا، در مارس سال 2012، اعلامیه لازم را صادر کرد و ژاپن و اتحادیه اروپا را برای دوره قابل تمدید 180 روزه از تحریمهای جدید که قرار بود در اواخر ژوئن سال 2012 لازمالاجرا شود، معاف کرد. در 11 ژوئن نیز معافیتهایی به کره جنوبی، هند و ترکیه اعطا شد و چهار مشتری جزئی دیگر نفت خام ایران یعنی مالزی، سریلانکا، آفریقای جنوبی و تایوان که با سیاستهای ایالات متحده و اتحادیه اروپا همکاری داشتند، مجوز واردات نفت از ایران دریافت کردند. همچنین در 28 ژوئن، چین و سنگاپور نیز معافیت دریافت کردند.
جفری اسکات که در سال 2005 در جلسه استماع کنگره ایالاتمتحده بیان کرده بود گزینه تحریم گسترده علیه ایران در دسترس نیست. در سال 2012، امکانپذیری تغییر در رویکرد سیاست خارجی آمریکا در قبال ایران را برپایه تحولات بازار جهانی نفت تحلیل میکند و بیان میکند اینک اجراییسازی مفاد قانون NDAA 2012 و تحریم گسترده اقتصاد ایران از طریق دو اقدام امکانپذیر است: 1. پوشش کمبودهای احتمالی بازار نفت توسط عربستان؛ 2. آزاد کردن مازاد ذخایر استراتژیک آمریکا. (Schott, 2012) ورلگر نیز در گزارشی تحریم گسترده ایران را امکانپذیر میداند و معتقد است سایر کشورها قادرند خلأ ناشی از اخراج نفت ایران از مدار را پر کنند و همچنین آمریکا نیز بهدلیل افزایش تولید نفت و در اختیار داشتن حجم قابلتوجهی از ذخایر استراتژیک میتواند تنش احتمالی بازار نفت را مدیریت کند. (Verleger, 2012, p. 12)
یرگین نیز انقلاب شیل آمریکا (بهعنوان عامل تغییردهنده جغرافیای سیاسی) را با موضوع تحریم ایران مرتبط میسازد و بیان میدارد: «در سال 2012، تحریمهایی علیه صادرات و دارایی نفت ایران اعمال شد. هدف این بود که ایران را مجبور به حضور بر سر میز مذاکره کنیم، اما مشخص نبود که این تحریمها مؤثر است. پیشبینی شده بود کمبود در عرضه جهانی باعث افزایش قیمتها میشود و کشورهای واردکننده نفت را تحتتأثیر قرار میدهد و باعث فروپاشی تحریمها میشود. مطمئناً این همان چیزی بود که تهران انتظار داشت. زیرا با اطمینان، تحریمهای جدید را محکوم به شکست اعلام کرد، اما افزایش تولید ایالاتمتحده، کاهش صادرات ایران را جبران کرد. تحریمهای نفتی که با تحریمهای مالی همراه بود و فشار اقتصادی بر ایران سرانجام به توافق 2015 منجر شد که برنامه هستهای ایران را در ازای حذف تحریمها محدود ساخت». (یرگین، 1400، ص. 82)
لذا میتوان گفت توسعه فناوری استحصال نفت شیل در آمریکا که یک رویداد ژئوپلیتیکی مهم بود، باعث شد این کشور در بلندمدت به بزرگترین تولیدکننده نفت جهان تبدیل شود؛ در نتیجه، برنامه امنیت انرژی آمریکا که در تولید نفت شیل متبلور شده بود توجیه و زمینه لازم برای کاهش حضور ایران در بازار جهانی نفت را ایجاد کرد.
تشدید تحریم آمریکا علیه ایران در سالهای اخیر رفتهرفته معنای ژئوپلیتیکی بیشتری بهخود گرفته است؛ توضیح اینکه بهموازات رشد اقتصادی چین و تلاش این کشور در جهت کنش فرامرزی در قالب ابتکار کمربند و راه، استفاده آمریکا از ابزارهای مختلف در جهت مهار چین گستردهتر شده و خواهد شد؛ یکی از ابزارهای مهم آمریکا در این زمینه تحریم بوده است. اندیشکده رند[14] در گزارشی تحت عنوان «بازگشت جنگ قدرتهای بزرگ، سناریوهای درگیری نظاممند بین ایالاتمتحده و چین» بیان میدارد در سناریوی جنگ کمشدت، پیشبینی میشود تقابل بین آمریکا و چین در امتداد مسیرهای ابتکار کمربند و راه یعنی مسیرهایی که چین بهعنوان مبنای جغرافیایی قدرت بینالمللی خود اولویتبندی کرده است رخ خواهد داد. این گزارش معتقد است درگیری بین چین و آمریکا را نه صرفاً یک نبرد یا جنگ واحد، بلکه باید مجموعهای از تقابلهای متوالی مرتبط و پراکنده پهن شده در گستره جغرافیا تلقی کرد؛ مصادیق این تقابل عبارت خواهند بود از مناقشات سایبری مداوم، تقابلهای اقتصادی و جنگهای متعارف نیابتی. (Heath et.al, 2022, p. 9)
تقابل اقتصادی میان آمریکا و چین در مسیرهای جانمایی شده در ابتکار کمربند و راه دلالتهای مشخصی برای اقتصاد ایران خواهد داشت. یکی از محورهای مهم تقابل این دو کشور در مسیرهای فوقالذکر، رقابت برای دسترسی به منابع طبیعی و بازار است. براساس پیشبینی آژانس بینالمللی انرژی آمریکا، تقاضای جهانی انرژی تا سال 2050، 50 درصد افزایش خواهد یافت که رهبری این افزایش تقاضا در دست آسیا خواهد بود.[15] جستجوی منابع و تلاش برای تأمین امنیت انرژی، منجر به شکلگیری رقابت بر سر منابع خواهد شد که بهنوبه خود منجر به بیثباتی در مناطق مختلف، از قطب شمال تا خاورمیانه و از آمریکای جنوبی تا دریای چین جنوبی خواهد شد. رقابت برای دسترسی ایمن به انرژی روندی است که احتمالاً در آینده قابل پیشبینی ادامه خواهد داشت. چین درحال حاضر از بیش از 40 کشور جهان نفت و گاز وارد میکند. پکن در پیوند دادن دو مؤلفه مهم یعنی 1. جستجو برای منابع متنوع انرژی در راستای حمایت از توسعه اقتصادی و 2. تمایل به افزایش نفوذ سیاسی و اقتصادی در سایر کشورها ماهر و توانمند شده و پیوند این دو در ابتکار کمربند و راه چین نمود پیدا کرده است. هدف این ابتکار، برقراری پیوند چین با بیش از 60 کشور در سراسر آسیا، آفریقا، اروپا و اقیانوسیه از طریق پروژههای زیرساختی، همکاری در حوزه انرژی و انعقاد قراردادهای فناوری است. نکته مهم آن است که حتی اگر چین و ایالاتمتحده رقابت خود را به سطح درگیری افزایش دهند باز هم رقابت برای دستیابی به منابع طبیعی و انرژی احتمالاً ادامه خواهد داشت. کاملاً محتمل است که تلاشهای چین و آمریکا برای کنترل دسترسی به منابع حیاتی با یکدیگر تداخل داشته باشد و بحرانها و جنگهای مرتبط را تشدید کند؛ این درگیری بهطور خاص در کشورهایی که دارای ذخایر مهم انرژی هستند رخ خواهد داد؛ کشورهای آفریقا، خاورمیانه، آسیای مرکزی و احتمالاً مناطق قطب شمال. تمایل چین برای اطمینان از تأمین منابع میتواند با درخواستهای متحدان و شرکای ایالاتمتحده برای دسترسی به منابع مشابه در تضاد باشد. نتیجه میتواند منابع تنش و جنگ را تقویت کند که میتواند لایه دیگری از درگیری غیرقابل حل را به جنگ سیستمی ایالاتمتحده و چین اضافه کند. (Ibid, pp. 12-16).
مارشال نیز بیان میدارد: آمریکا بهسبب حرکت به سمت خودکفایی در حوزه انرژی، تمرکز بر تضمین جریان انرژی از منطقه خلیجفارس را کاهش داده است. بهزعم او «هرچه عطش چین به نفت و گاز بیشتر میشود عطش آمریکا به [واردات] آن رو به کاهش است. این موضوع اثر عمیقی بر روابط خارجی آمریکا بهویژه در خاورمیانه و اثری جانبی هم بر دیگر کشورها خواهد داشت» (مارشال، 1401، صص. 103 و 104).
امنیت انرژی مهمترین فاکتور منافع چین در حوزه خلیجفارس است و در عین حال کشورهای نفتخیز خلیجفارس نزدیکی قابلتوجهی به سیاستهای کاخ سفید دارند؛ اما ایران تنها استثناست؛ تجربه تاریخی نشان داده که ایران یگانه کشور منطقه است که سیاستهای انرژی خود را بهویژه در بزنگاههای تاریخی مستقل از کاخ سفید دنبال میکند. این رابطه از چشم دستگاه زمامداری ایالاتمتحده امریکا دور نمانده و سرکوب عامل مستقل امنیتی صاحب انرژی (یعنی ایران) که میتواند جزئی از زنجیره پایدار تأمین انرژی چین باشد از طریق تحریم عملیاتی شده است. براساس مطالب فوق میتوان گفت که برنامه مهار چین قوامبخش راهبرد اختلال در عرضه نفت ایران بوده و خواهد بود؛ رئیسینژاد معتقد است: «گسترش و تثبیت راه ابریشم در دل خود جنگ و برخورد را به همراه دارد ... به همین دلیل هر کشوری که بخواهد استراتژی کلان خود را با راه ابریشم نوین تطبیق دهد زیر ضرب فشارهای آمریکا قرار خواهدگرفت. از این دریچه، تحریم دوباره ایران در دولت ترامپ را باید گامی بس مهم برای در نطفه خفهکردن راه ابریشم نوین و آغاز خشن بازی نوین در اوراسیا دید. بیرون آمدن از برجام و تحریم دوباره ایران و حتی جنگ داخلی سوریه را میتوان سویههایی از استراتژی مهار راه ابریشم نوین چین ازسوی آمریکا دید».(رئیسینژاد، 1401، ص 93 و صص 150-154).
براساس مطالب فوق میتوان گفت که تحریم و تداوم آن، پدیدهای مبتنیبر جغرافیای اقتصادی و سیاسی بوده و دقیقاً در حوزه معاملات کلان کشورها معنا و مفهوم پیدا میکند و در سطحی بالاتر، در راستای شکلدهی به نظم اقتصادی جدید و مطلوب بهکار بسته میشود. لذا پدیده تحریم را نباید صرفاً مناقشه بین ایران و آمریکا تلقی کرد. براساس تصویری که در بالا از تحریم ارائه شد در بخش آتی توضیح داده خواهد که چرا مسیرهای مرسوم خنثیسازی تحریم فاقد اتقان علمی و کارشناسی لازم برای مواجهه درست با پدیده تحریم هستند.
در این بخش چهار مسیر از «خنثیسازی تحریم» ارائه و توضیح داده میشود که هریک از آنها چه کاستیهایی دارند. توضیح آنکه نقص و کاستی هریک از رویکردهای چهارگانه به خنثیسازی تحریم در نسبت با فهم بدیلی که از پدیده تحریم در بخش اول گزارش ارائه شد مورد بحث قرار خواهد گرفت.
این رویکرد معتقد است که صرفاً از طریق رفع حقوقی تحریم است که میتوان نقطه پایانی بر چالشهای اقتصادی ناشی از تحریم گذاشت و به مرحله «عادیشدن» روابط اقتصادی با شرکتها و بانکهای اروپایی و آسیایی فعال در نظام مالی و تجاری متعارف جهانی دست یافت، اما همانطور که در بخش اول توضیح داده شد تصمیم و اراده سیاسی تحریم ایران مقدم بر ایجاد زیرساخت حقوقی آن بوده است؛ بهعبارت دیگر ابتدا برپایه تحولات ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک، اراده تحریم ایران در نظام سیاستگذاری، قانونگذاری و اجرایی آمریکا شکل گرفت و سپس ترجمان این اراده در قوانین و دستورات اجرایی تحریمی نمود پیدا کرده است؛ تا زمانی که زیربنای سیاسی و اقتصادی تداوم تحریم ایران وجود داشته باشد صرفاً از طریق رفع حقوقی نمیتوان چالشهای ایجاد شده در نتیجه تحریم را برطرف و تعامل اقتصادی با شرکتهای و بانکهای مندرج در نظام مالی و تجاری متعارف را وارد مرحله عادیسازی کرد.
در ادامه ذیل محور اول توضیح داده میشود که حتی اگر تحریم را صرفاً مناقشهای بین ایران و آمریکا بدانیم باز هم رفع حقوقی آن چالشهای اساسی دارد. در بخش دوم توضیح داده میشود که آمریکا واجد ابزارهایی است که حتی در صورت رفع حقوقی تحریم قادر به جلوگیری از انتفاع اقتصاد ایران از محل رفع تحریمها خواهد بود.
2-1-1. پیچیدگیهای حقوقی رفع تحریمها
تحلیل کلان اسناد تحریمی آمریکا علیه ایران و همچنین بررسی سیاستگذاریهای چندین ساله آمریکا در حوزه تحریم نشان از آن دارد که مقوله «رفع تحریم» اگرچه در ظاهر، سهل و آسان جلوه میکند، اما در عمل، واجد پیچیدگیهای فراوان است؛ دستگاه حاکمه آمریکا، زیرساختهای حقوقی تحریم و سایر اسناد و دستورالعملهای مرتبط را بهگونهای درهمتنیده و پیچیده کرده که رفع تحریمها، از منظر حقوقی و حتی در صورت وجود اراده لازم، پیچیدگیهای خاص خود را دارد.
2-1-1-1. تکمیل زیرساختهای حقوقی مرتبط با تحریمها توسط نهاد قانونگذاری آمریکا و ماهیت غیرزماندار آنها
در سالهای اخیر دستگاه اجرایی ایالات متحده آمریکا، برپایه اسناد قانونی، اقدام به اجرا و تحکیم تحریم علیه اقتصاد ایران کرده است. نکته مهم آن است که مسئله تحریم، از صلاحیت غالب قوه اجرایی ایالات متحده آمریکا به قوه تقنینی این کشور انتقال یافته، بهطوری که بخشهای اصلی اقتصاد ایران، همگی برپایه قوانین کنگره آمریکا[16]، تحت تحریم قرار گرفتهاند. بررسی این متون حقوقی نشان میدهد که در اکثریت قریب به اتفاق آنها، زمانی برای خاتمه تحریمها در نظر گرفته نشده، بلکه در مقابل، مواردی پیشبینی شده که اگر رئیسجمهور آمریکا بهدلیلی ترجیح داد تحریم علیه یک کشور را تعلیق یا کاهش دهد باید بهصورت ادواری، آن هم معمولاً بهصورت محدود (نهایتاً دو دوره 6 ماهه) به کنگره آمریکا گزارش دهد و برای مثال هر 6 ماه یکبار، این تعلیق را تمدید کند؛ بهعبارت دیگر در نظام حقوقی ایالات متحده، وضع تحریم بدون زمان و غیرمشروط در نظر گرفته شده و تعلیق تحریم زماندار و مشروط است. با این تفاسیر این انتظار که زمانی، تحریمهای ایران لغو خواهد شد (به این معنا که دستگاه قانونگذاری ایالات متحده آمریکا، رأی به نسخ قوانین تحریمی ایران بدهد) بسیار دور از انتظار است و حتی در برجام نیز صرفاً تعلیق تحریمها و نه لغو آنها در دستور کار قرار گرفته است. لذا در صورت وجود اراده، حداکثر آن است که تحریمهای ایران در بازههای زمانی مشخص تعلیق میشوند نه لغو؛ در نتیجه، همواره خطر اعمال مجدد تحریمها وجود خواهد داشت. [17] درواقع غیرمحتمل بودن لغو تحریمها و بازگشتپذیری آنها (درصورتی که تحریمهای ایران، بهواسطه «تصمیم»ی سیاسی در آمریکا، برای مدتزمان مشخص تعلیق شوند) مقولهای است که در ساختار و شاکله اسناد تحریمی ایالات متحده تحکیم و تثبیت شده است.
2-1-1-2. درهمتنیده شدن تحریمهای هستهای و غیرهستهای
همزمان با خروج آمریکا از برجام و وضع مجدد تمامی تحریمهای تعلیق شده هستهای، راهبرد جدیدی تحت عنوان «دیوار تحریم»[18] در دستور کار تیم وقت سیاست خارجی آمریکا در قبال ایران قرار گرفت. در این راهبرد جدید، بخشها، سازمانها و نهادهای اقتصادی ایرانی که پیشتر در چارچوب مسائل هستهای ادعایی ایالاتمتحده تحریم شده بودند این بار مبتنیبر وجوه ادعایی دیگر نظیر حمایت از تروریسم، نقض حقوق بشر، اشاعه سلاحهای کشتارجمعی و ثباتزدایی منطقهای تحت تحریم قرار گرفتند.[19] در پیوست یک گزارش، نام تعدادی از اشخاص حقوقی ایرانی که ذیل سیاست درهمتنیده کردن تحریمها، مورد هدف قرار گرفتهاند ذکر شده است.
2-1-2. بحثی در باب امکانپذیری انتفاع اقتصادی از محل رفع حقوقی تحریمها
این تصور که متعاقب رفع تحریمها بر روی کاغذ، عایدی اقتصادی گستردهای نصیب کشور میشود، فاصله بسیار زیادی با حقیقت دارد. توضیح اینکه ایالاتمتحده، حتی در صورت اقدام به رفع تحریمها بر روی کاغذ، یک ابزار اساسی در اختیار دارد که میتواند با بهکارگیری آن، مانع از بهرهمندی حقیقی اقتصاد ایران از ناحیه رفع تحریمها شود. آن ابزار عبارت است از بالا بردن ریسک سیاسی و اقتصادی تعامل با ایران از طریق لفاظیهای رسمی، هجمههای رسانهای و فشارهای غیررسمی. در پیوست دوم، توضیح مختصری در مورد سه محور فوق ارائه شده است.
نتیجه آنکه استمرار مذاکره در این چارچوب و حصول نتایجی مانند خروج برخی از افراد و نهادها از لیست تحریم، لغو چند دستور اجرایی، تعلیق قوانین کنگره و مواردی از این دست نخواهد توانست عایدی اقتصادی قابلتوجهی برای اقتصاد ایران فراهم آورد؛ مهمترین مشکل این رویکرد آن است که براساس سطح مشخص، پایدار و قابلسنجشی از انتفاع اقتصادی صورتبندی نشده است و تصور میکند عادیسازی روابط اقتصادی با بلوک غرب، گزینهای ممکن و در دسترس است.
«دور زدن تحریم» عبارتی است که با آغاز موج اول تحریمها بر سر زبانها افتاد و دلالت بر مجموعهای از اقدامات ضربتی و کوتاهمدت برای مقابله با تحریم میکرد. سؤال اساسی آن است که آیا صدور مجوز موردی و نظارت بر نحوه دور زدن تحریم، میتواند پاسخ دقیق به پدیده تحریم باشد. در ادامه توضیح داده خواهد شد که به سه دلیل، پاسخ سؤال فوق منفی است.
الف) غفلت از ماندگاری تحریم: رویکرد «دور زدن تحریم»، ماندگاری تحریم را مد نظر قرار نمیدهد و بر این باور است که با اقدامات اقتضایی و مقطعی میتوان چالشهای حوزه تحریم را مرتفع کرد؛ در بخش اول گزارش به تفصیل توضیح داده شد که تحریم ایران، زیربناهای ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک دارد و بر این اساس، ماندگاری و پایداری تحریم، خط بطلانی بر درستی انگاره رویکرد «دور زدن تحریم» میکشد.
ب) نسبت مجوزهای موردی با مقیاس چالشهای تحریمی اقتصاد ایران: تسهیل فعالیت برونمرزی سازمانها، اشخاص، بانکها و شرکتهای خاص در شرایط تحریم با استفاده از رویه مجوزدهی، سطح حداقلی از نیازها و چالشهای اقتصاد ایران را مرتفع خواهد کرد؛ آن هم برای اقتصادی نظیر اقتصاد ایران که بخشهای اصلی و ارزآور آن تحت شدیدترین تحریمها قرار گرفتهاند و حتی بخشهایی که نام آنها در قوانین و فهرستهای تحریمی نیامده (نظیر واردات اقلام اساسی خوراکی و دارو) بهواسطه وضع تحریم بر بخش مالی و بانکی و همچنین بخش تجارت دریایی ایران، مشمول سنگینترین فشارها و محدودیتها شدهاند. لذا رویه مجوزدهی در بهترین حالت، میتواند چالشهای تحریمی چند شرکت و سازمان بزرگ را مرتفع کند و این انتظار که رویه مذکور، بتواند بخش قابلتوجهی از چالشهای تحریمی اقتصاد ایران را رفع کند قطعاً غیرواقعبینانه است.
همچنین با تداوم تحریمها علیه ایران و چشمانداز ماندگاری آن در میانمدت و چهبسا بلندمدت،[20] وجاهت و کارایی تاکتیکهای مرتبط با دور زدن تحریم بهشدت زیر سؤال رفته است. حتی اگر این تاکتیکها، همچنان بهصورت مقطعی و برای بعضی فعالیتهای خاص کاربرد داشته باشند، بههیچوجه پاسخگوی حجم گسترده نیازهای اقتصاد ایران در شرایط تحریم حداکثری نیستند.
ج) تفاوت سطح دسترسی به مجوزهای موردی داخلی: سطح دسترسی همه اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی به رویه مجوزدهی برابر نیست و شرکتهای دولتی و خصوصی، به یک اندازه نمیتوانند از این مجوزها بهره ببرند؛ همچنین شرکتهای کوچک بر خلاف هولدینگها، سازمانها و شرکتهای بزرگ قادر نیستند نیازهای فوری خود را به اطلاع کارگزاران متولی صدور مجوز رسانده و مجوزهای لازم را دریافت کنند. دلیل آن است که این مجوزها، اقتضایی صادر میشوند نه مبتنیبر فرایند و رویه.
طی سالهای اخیر، پیشرفت قابلتوجه در ادبیات مقابله با تحریم نتیجه توجه به این رویکرد است؛ رویکردی که مقابله با تحریم را در بهرهگیری از ابزارهایی نظیر پیمان پولی، بانکداری فراساحلی، رمزارز، تهاتر، استفاده از پیامرسانهای مالی غیرآمریکایی، طراحی سیستم پیامرسان داخلی و ... میداند. طرفداران این رویکرد تلاش کردهاند با بررسی سازوکارها و نظام های جدید پرداخت نشان دهند که حرکت به سمت متنوعسازی ابزارهای تسویه مالی و کاهش وابستگی به ابزارهای پرداخت وابسته به بلوک غرب، یک روند پویا و در جریان است و اینگونه نیست که صرفاً ایران بهواسطه چالشهای تحریمی خود نیازمند گرویدن به این جریان باشد.
علیرغم اهمیت توجه به این رویکرد بهنظر میرسد این رویکرد نیز پاسخ دقیق به پدیده تحریم نیست و راهحلهای ارائه شده ذیل آن، حداکثر میتوانند ابزارهایی در خدمت راهبرد کلان مقابله با تحریم باشند؛ در رویکرد ابزارمحور، منطقی وجود ندارد که نشان دهد از کدام ابزار، به چه شکل و در کدام موضع استفاده شود؛ این درحالی است که همه این ابزارها ذیل معاملات کلان معنا پیدا میکنند و تا زمانی که منطقی برای تعریف و انعقاد معاملات کلان وجود نداشته باشد تبلیغ و معرفی کارکردهای این ابزارها معنادار نیست؛ برای مثال تا زمانی که تراز تجاری دو کشور متناسب با یکدیگر نباشد، امکان ایجاد پیمان پولی دوجانبه برای آن دو کشور وجود ندارد؛ زیرا این پیمان باید بر بستر تبادل اقتصادی و تجاری طرفینی دو کشور سوار شود؛ زمانی که هیچ نیازی در کشور صادرکننده نسبت به کشور واردکننده شکل نگرفته است (یعنی تا زمانی که نیاز و بهتبع آن، تجارت، تکسویه باشد) عملاً برقراری پیمان پولی غیرممکن است. دلالت اصلی گزاره فوق این است که تا زمانی که راهبرد کلان مقابله با تحریم (یا همان چیزی که تحت عنوان پاسخ دقیق به پدیده تحریم نامگذاری کردیم) طراحی نشود، انتظار اینکه ابزار مقابله با تحریم کارگر افتد بسیار بعید است.
رویکرد دیگری که طی سالهای گذشته در موضوع مقابله با تحریم شکل گرفته قائل به آن است که اصلاحات اقتصاد داخلی، پاسخ دقیقی به پدیده تحریم است؛ این نگاه معتقد است مقابله با تحریم از مسیر کاهش کسری بودجه، رفع ناترازی نظام بانکی، افزایش پایههای مالیاتی، اصلاح سازوکار بازرگانی داخلی و نظام توزیع، افزایش شفافیت، حذف یارانه پنهان، اصلاح قیمتهای نسبی و ... میگذرد. در نقد این رویکرد نیز باید بگوییم که بهرغم اهمیت و فوریت اصلاحات مورد نیاز اقتصاد ایران، این رویکرد نیز پاسخ دقیق به پدیده تحریم نیست. این عدم دقت از این حیث است که حوزه تحریم، اساساً به مؤلفههایی نظیر میزان دسترسی کشور به ذخایر خارجی، حجم تعامل اقتصادی با سایر کشورها، جایگاه کشور در تجارت بینالملل و نحوه تأمین اقلام مورد نیاز برای تولید در داخل مرتبط است، ولی اصلاحات داخلی حوزه موضوعی دیگری دارد که اگرچه مکمل سیاست خنثیسازی تحریم است، ولی پاسخ دقیق به تحریم نیست.
مضاف بر این، ایران کشوری است که زیست حکمرانی آن در حوزه اقتصادی تا حد زیادی برمبنای دریافت منافع حاصل از فروش نفت شکل گرفتهاست و تا زمانی که نتواند معاملات کلان جدیدی شکل دهد بسیاری از کوششها در اصلاح حکمرانی اقتصادی منتهی به شکست خواهد شد. این سخن البته نافی ضرورت تلاش در این حوزه نیست؛ چه آنکه کشورهای قوی در عرصه تجارت بینالملل نیز اقتصادهای داخلی قدرتمندی دارند. غرض آنکه چنانچه پاسخ دقیق به پدیده مشخص شود (که در بخش آتی در مورد این موضوع بحث خواهد شد) آنگاه میتوان اصلاحات اقتصاد داخلی را براساس رویکرد جدید صورتبندی کرد.[21]
در بخش قبل، چهار رویکرد در موضوع خنثیسازی تحریم مورد شرح و نقد قرار گرفت. اگرچه هیچیک از آن مسیرها «پاسخ دقیق» به پدیده تحریم نیستند، اما چنانچه پاسخ دقیق به پدیده تحریم ارائه شود آنگاه تمامی رویکردهای فوق با شدت و ضعف، نقش جدی در پیشبرد آن پاسخ ایفا خواهند کرد. برمبنای روایت مختار گفته شد تحریم، کلانمعامله نفتی ایران را بر هم زده است. این کلانمعامله درواقع مبنایی برای ایجاد یک «زیست نفتی»[22] در ایران شده بود. پس نمیتوان درباره سیاست خنثیسازی تحریم تفکر کرد و مؤلفهها و شاخصههای زیست نفتی را وارد تحلیل نکرد. این فهم مقدمهای است بر طراحی ابتکار کلانی که ایران را از محدوده تحریمپذیری خارج میکند. یک پیشفرض اساسی در طراحی ابتکار راهبردی ایران آن است که میدانیم با تغییر در مختصات جهانی، دیگر زیست سابق قابلیت احیای کمی دارد یا حداقل پاسخگوی نیازهای جدید رشد و پیشرفت کشور نیست.
در این بخش توضیح داده میشود که پاسخ دقیق به پدیده تحریم عبارت است از: «خروج از زیست نفتی و جانمایی جدید اقتصاد ایران در عرصه بینالملل». برای توضیح این گزاره، ابتدا لازم است مفهوم «زیست نفتی» را تبیین و سپس توضیح داده شود که در روایت بدیل و مطلوب، «خنثیسازی آن» چه معنا و مفهومی دارد.
روایت تاریخی از زیست نفتی اقتصاد ایران توضیح میدهد که چرا امکان تحریم ایران و بهتبع، خروج اقتصاد کشور از مهمترین زنجیره تأمین جهانی فراهم شد.
3-1-1. زیست اقتصاد ایران در دوره پیشانفت
در دوره پیشانفت، مهمترین منبع رشد اقتصاد ایران از طریق اتصال به جریانهای کلان تجاری تأمین شده است؛ توضیح اینکه در دورههایی از تاریخ، ایران سرپل جریانهای تجاری قدرتمند میان قطبهای ثروت بوده که نمونه آن را میتوان در تمام طول تاریخ ایران و ازجمله در دوره صفویه مشاهده کرد؛ تعداد زیاد کاروانسراها در ایران و ضلع نمادین عالیقاپو در عناصر سیاسی این عصر نشانه گزاره فوق است؛ البته این منبع به روایتی باعث تمرکز بیش از حد صفویه بر تجارت و عدم پیشرفت صنعتی ایران نیز شد و در دورههای بعدی، بهتدریج و بهتبع ایجاد مسیر تجاری ترکی- آفریقایی و اوجگیری تجارت دریایی توسط اروپاییان، این منبع رشد اقتصاد ایران به محاق رفت؛ منبع مذکور در دوره شکوفایی خود، ذخایری برای دسترسی به ارز خارجی در اختیار اقتصاد ایران قرار میداد و بهواسطه آن، روابط خارجی کشور تنظیم میشد. (متی، 1401)
3-1-2. زیست اقتصاد ایران در دوره پسانفت:
اقتصاد ایران تا قبل از تجربه تحریم فراگیر سال 2012 که بهصورت تحریم تدریجی صادرات نفت و تحریم نظام بانکی نمود پیدا کرد، بهصورت تاریخی جایگاه خاصی را در عرصه بینالملل برای خود تعریف کرده بود و بهصورت مشخص میتوان گفت که کلانمعاملهای میان ایران و بلوک غرب ایجاد شده بود؛ کلانمعامله اقتصاد ایران و بلوک غرب عبارت بود از: صادرات نفت و تضمین امنیت عرضه نفت خلیجفارس و در ازای آن دسترسی به ارز جهانروا و واردات لوازم توسعه؛ دسترسی ایران به ارز جهانروا به این معنا بود که اقتصاد ایران در اتمسفر مالی و بانکی غرب امکان فعالیت داشت. معامله تاریخی فوق گاهی در سطوح بالایی جریان داشت، بهطوری که نفت ایران بهصورت حداکثری به کشورهای تحت ائتلاف آمریکا و حتی در دورههایی بهخود این کشور صادر میشد و از آن محل، لوازم توسعه وارد کشور میشد. گاهی نیز معامله فوق در نقطهای حداقلی جریان داشت که در آن زمان، در ازای تضمین امنیت عرضه از منطقه خلیجفارس، امکان واردات اقلام بشردوستانه به کشور فراهم میشد. در آن معامله کلان یا بهعبارتی دیگر، در آن زیست نفتی، همه نیازهای فرامرزی ایران از طریق ارز جهانروای تولید شده، ذیل یک پرونده و آن هم پرونده صادرات نفت و فرآورده حلوفصل میشد؛ نیازهایی اعم از تأمین کالاهای اساسی، کاهش یا رفع کامل ریسک سیاسی و مالی مرتبط با سرمایهگذاری خارجی، واردات کالاهای سرمایهای و واسطهای مرتبط با تولید، تأمین ارز خارجی جهت مدیریت بازار ارز داخلی و غیره. در آن زیست، منابع حاصل از صادرات نفت، اولاً ذخایر ارزی بالایی در اختیار حاکمیت ایران قرار میداد، ثانیاً یک پشتوانه مالی قابلتوجه بود که از قِبَل آن، هرگونه ریسک سیاسی پوشش داده میشد و سرمایهگذاران خارجی، بدون نگرانی از ریسکهای سیاسی و اقتصادی در ایران سرمایهگذاری میکردند. مشخصاً در این دوره از اقتصاد ایران، خدمات مرتبط با کشتیرانی تأمین میشد، در بانکهای اصلی اروپایی حساب افتتاح شده و به نفع اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی تراکنش آزادانه صورت میگرفت، کالاهای واسطهای و سرمایهای مورد نیاز تولید و ایضاً غذا و دارو وارد کشور میشد، ارز مورد نیاز برای مدیریت بازار ارز داخلی تأمین میشد و ...
مهمترین ویژگی کلانمعامله سابق ایران، شکلگیری نظم روابط خارجی کشور برمبنای ارز باکیفیت نفتی بود؛ منظور از ارز باکیفیت نفتی، ارز جهانروایی است که در نتیجه صادرات نفت به کره جنوبی، ژاپن، هند و بخشی از کشورهای اروپایی نظیر ایتالیا، یونان، اسپانیا و ... حاصل میشد و در هر نقطه از جهان و در راستای رفع هر نیاز فرامرزی از کشور، خواستار داشت و بهراحتی در نظام مالیه جهانیشده امکان نقلوانتقال داشت. کلانمعامله سابق ایران (که از قبل از انقلاب ایجاد شده بود و پس از انقلاب نیز جریان پیدا کرد) وظیفه تولید منابع ارزی را به دوش میکشید. بنابراین در آن دوره، تولید منبع ارزی دغدغه اصلی و محوری سیاستگذار اقتصادی نبود؛ مسئله سیاستگذار اقتصادی در دوره زیست نفتی که منجر به شکلگیری مجموعهای از رویکردهای متصلب حکمرانی نیز شده است عبارت بودند از:
از آنجا که تحریم، بستر و زمینه توسعه سنتی ایران را مختل کرده، لذا پاسخگویی به تحریم نیز باید در همان سطح و قدوقواره پیگیری شود. با توجه به توضیحات پیش گفته، هر راهبرد خنثیسازی تحریم باید از رهگذر تعریف یک برنامه توسعهای جدید بگذرد. توضیح اینکه نیاز اقتصاد ایران در شرایط حاضر، تعریف نقشی جدید برای خود در عرصه بینالملل است؛ این تعریف را میتوان «پاسخ دقیق به پدیده تحریم» یا همان «خنثیسازی تحریم» تلقی کرد. همانطور که گفته شد تحریم ایران درواقع یک کنش ژئوپلیتیکی و ژئواکونومیکی ازسوی ایالاتمتحده آمریکا بوده و تا زمانی که توجیهات چنین سیاستی برای آمریکا برقرار شد سیاست آن کشور در تحریم ایران بدون تغییر باقی خواهد ماند؛ اگر تحریم ایران را تغییر در نقشه تجارت کشور و متعاقباً، عامل بههم خوردن معاملات کلان با حوزههای جغرافیای سیاسی تعبیر کنیم، آنگاه خنثیسازی تحریم بهمعنای ایجاد تغییرات نهادی و بنیادین در معاملات کلان کشور است که به اقتضای آن باید مهندسی نویی از ترتیبات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی در دستور دستگاه حکمرانی کشور قرار گیرد؛ امری که در عبارت «جانمایی جدید اقتصاد ایران در عرصه بینالملل» متجلی است. ابتکار ایران در این زمینه باعث خواهد شد، نهتنها نقش تمدنی ایران احیا شود ، بلکه ریلگذاری پیشرفت کشور نیز صورت گیرد.
متعاقب از دست رفتن کلانمعامله سابق ایران (همان ابتکار از پیش ایجاد شده که نقش تولید منابع را به دوش میکشید و ارز جهانروا برای اقتصاد ایران تولید میکرد) باید خروج از زیست نفتی در دستور کار سیاستگذار اقتصادی ایران قرار میگرفت و مشخصاً مسئلههای[23] بدیل و متفاوتی در نقطه کانونی تفکر سیاستگذارانه قرار میگرفت. این مسائل و اولویتها عبارتند از:
پرواضح است که بحث از ایجاد تراز تجاری با کشورهای طرف تعامل (کشورهایی که نیاز است اقلام اساسی خوراکی، کالاهای واسطهای و کالاهای سرمایهای مرتبط با تولید را از آنها وارد کنیم)، دلالتهای مشخص و چهبسا دشواری در فضای سیاستگذاری اقتصادی، صنعتی و تجاری کشور دارد؛ حرکت بر ریل ایجاد تراز تجاری با کشورهای طرف تعامل بهمعنای آن است که دیگر، دستگاهها، وزارتخانهها و سازمانهای توسعهای دارای کنش برونمرزی نباید بهصورت مستقل و جزیرهای، مسیر حرکت و کنش فرامرزی خود را انتخاب کنند.[27]
همانطور که از محورهای فوق برداشت میشود دال مرکزی مسائل جدید سیاستگذار در دوره جدید عبارت خواهد بود از «طراحی کلانمعاملات جدید با دستاوردهای اقتصادی و ایجادکننده درهمتنیدگی منطقهای و فرامنطقهای».[28] بر این اساس میتوان گفت باز تعریف نقش ایران در اقتصاد بینالملل، از یک طرف ارتباط وثیقی با تغییر در صورتبندی سازمانی و نگاشت نهادی کشور[29] و از طرف دیگر مستلزم فهمی دقیق از برهمکنش، تقابل و تعارض قدرتها در عرصه جغرافیای سیاسی و اقتصادی دارد؛ تا زمانی که تصویر و ادراکی دقیق از مختصات کنش قدرتهای بزرگ و قدرتهای منطقهای در پهنه جغرافیا ایجاد نشده باشد نمیتوان تعیین کرد که ایران قرار است چه نقش جدیدی برای خود در عرصه بینالملل تعریف کند. در بخش آتی به این موضوع مهم پرداخته میشود.
براساس مطالب بخش قبل، ایران باید نقش جدیدی در عرصه بینالملل برای خود تعریف کند. برای بازتعریف نقش، ضروری است تقابل و تعارض قدرتها مورد بررسی اساسی قرار گیرد. در این بخش، کنش ژئواکونومیک و ژئوپلیتیک قدرتها در عرصه بینالملل ذیل دو محور مورد بررسی و تحلیل قرار خواهد گرفت: الف) شناخت مختصات نظم ژئواکونومیک و ژئوپلیتیک سابق و نشانههای تضعیف آن؛ ب) مختصات تقابل و تعارض کنونی قدرتها در پهنه جغرافیای اقتصادی و جغرافیای سیاسی.
پایان جنگ سرد را بهنوعی میتوان آغاز دوره جهانیسازی دانست؛ دست برتر آمریکا در اقتصاد جهانی، جریان آزاد سرمایه و ائتلافهای غالب نظامی آمریکا علیه رقبا از ویژگیهای بارز این دوره است. ترتیبات اقتصاد لیبرال پس از جنگ جهانی دوم توسط اقتصاددانان طراحی شد، اما این ترتیبات برمبنای یک برنامه کلی بود که توسط استراتژیستهای سیاست خارجی تهیه شده بود. سیاستگذاران آمریکایی دوران پساجنگ میدانستند چه میخواهند: چیزی که گزارش شورای امنیت ملی آمریکا در سال ۱۹۵۰ از آن اینگونه یاد کرد: «محیطی که در آن، سیستم آمریکایی توان ابقا داشته باشد و به کامیابی برسد». از دید این سیاستگذاران، برتری جهان آزاد، مجرایی برای تسلط و غلبه بر کمونیسم شوروی بود و این برتری توسط ترتیبات لیبرال بهدست آمده بود. اگرچه هدف نهایی یک هدف ژئوپلیتیک بود، اما روابط اقتصادی بینالملل پس از پایان جنگ سرد با قوانین اقتصادی شکل گرفتند. در دوره مورد بحث، اصولی که سیاستهای تجاری یا نرخ ارز را مشخص میکردند اصولی کاملاً اقتصادی بودند. (Pisani Ferry, 2021)
اما با بروز بحران مالی سال 2008 و اوجگیری چین در اقتصاد جهانی، دست برتر برای این کشور ایجاد شد و توانست محدودیتهایی در مقابل ورود کشورهای غربی به بازار خود وضع کند؛ این رویارویی اقتصادی، چین و رقبایش را بر آن داشت تا بر سر منابع تأمین اقتصادهای خود به رقابت بپردازند. چالش پایداری زنجیره تأمین باعث ایجاد رقابتهای گسترده میان قطبهای قدرت شد که این رقابتها منتهی به ایجاد ائتلافهای سیاسی با کشورهای صاحب منابع و صاحب بازار مصرف شده و این روند همچنان ادامه دارد. این سازوکار ائتلافسازی، رقابتهای اقتصادی مرسوم را بیش از پیش به سمت رقابتهایی ژئوپلیتیک سوق داد. خروجی چنین روندی، قطبیشدگی در جهان و ایجاد مجموعهای از سازوکارهای ائتلافی در جهان امروز است که ترجمان آن را میتوان چندجانبهگرایی دانست.
با عبور جهان از دوره جهانیسازی، سیاستگذاری اقتصادی نیز دستخوش تغییرات عمده شده است؛ به این معنا که در دوره جدید، این استراتژیستهای جغرافیایی هستند که خطوط کلی کنش اقتصاد را تعیین میکنند؛ امری که در دوره ترامپ و آغاز جنگ تجاری با چین آشکارا مصداق پیدا کرد و در دوره بایدن نیز بهنحوی دیگر درحال پیگیری است. لذا بهنظر میرسد در دنیای جدید، اصول دانش ژئوپلیتیک بر مؤلفههای دانش اقتصادی کلاسیک مستولی شده است.[30] پیشرفت چین و رقابت رو به رشد این کشور با ایالاتمتحده، بهمثابه نقطه پایانی بر جهان تکقطبی است؛ لذا شناخت جهان جدید تنها با دانشی بدیل میسر خواهد شد؛ توضیح اینکه با شکست ایده همگرایی از طریق یکپارچهسازی اقتصادی میتوان گفت دانش ژئوپلیتیک اهمیت بسیار بیشتری پیدا کرده است. تمرکز بایدن بر مسئله چین و تصمیم او مبنیبر بقای محدودیتهای تجاری (که توسط رئیسجمهور قبل از او یعنی دونالد ترامپ وضع شده بود) تأیید میکند که جهان وارد دوره جدیدی شده است. (همان)
در این بخش بهصورت اجمالی توضیح داده میشود که قدرتهای حال حاضر جهانی، در پهنه جغرافیای سیاسی و جغرافیای اقتصادی چه سطحی از تقابل و تعارض با یکدیگر دارند.[31] فهم مختصات تعارض قدرت به ما کمک خواهد کرد صحنه بینالملل را بهدرستی شناخته و بر آن اساس، برنامهریزی دقیقتری برای خنثیسازی تحریم و جانمایی جدید خود در عرصه بینالملل انجام دهیم.
حسب بررسیهای تاریخی، چین درصورتی که نتواند رشد پایداری را برای اقتصاد خود تمهید کند دچار نابسامانی اقتصادی-اجتماعی و بهتبع آن، هرجومرج داخلی خواهد شد. این کشور برای تمهید مسیر رشد پایدار باید زنجیره ارزش خود را در مسیر جغرافیایی مشخصی گسترده کند. بهطور مشخص این کشور قصد دارد در دورهای که دیگر، مزیت نیروی کار ارزان را در اختیار ندارد و جمعیت این کشور به سمت پیری میرود صنایع خود را به سمت لایههای بالاتر زنجیره ارزش حرکت دهد. در این رویکرد، بسیاری از صنایع نسل پایینتر چین در طول مسیر ابتکار کمربند و راه گسترده خواهند شد. منحنی «زنجیره ارزش جهانی لبخند» که در شکل زیر آمده است تبیین مناسبی از سیاست صنعتی چین در بازاریابی ابتکار کمربند و راه را به نمایش میگذارد.
|
پیش از تولید: فعالیتهای غیرملموس |
|
تولید: فعالیتهای ملموس |
|
پس از تولید: فعالیتهای غیرملموس |
شکل 1. منحنی زنجیره ارزش جهانی لبخند
توضیح شکل: عمده ارزشافزوده بخشهای اقتصادی در بخش خدمات، تحقیق و توسعه، طراحی و بازاریابی شکل میگیرد؛ چین در نظر دارد با گذار به این مرحله در کنار گسترش نوآوری، تبدیل به قطب اقتصادی شود و از قِبَل آن، استانداردهای خود را در سطح جهان گسترش دهد؛ گسترش زنجیره ارزش چینی در مسیر ابتکار این کشور یک دلالت مهم خواهد داشت؛ آنکه تولید و تجارت در طول مسیر ابتکار کمربند و راه، تحت مدیریت این کشور قرار خواهد گرفت.
چین با ایجاد این کریدور اقتصادی بر طیف کاملی از مؤلفههای بنیادین اقتصادی اعم از زنجیرههای تأمین اقلام اولیه، پردازش کالا و بازاریابی حکمرانی خواهد کرد و همزمان با اتصال به بازار مصرف اروپا، بازارهای پایدار آسیایی نیز برای خود مهیا خواهد کرد؛ از منظر جغرافیای سیاسی، چین برای ایجاد چنین اتصالی سه مسیر اصلی را در نظر گرفته است:
شکل 2. مسیرهای اصلی ابتکار کمربند و راه چین
مسیر جغرافیایی اول مسیر شمالی است که از روسیه و کشورهای تحت نفوذ آن میگذرد؛ این مسیر از منظر جغرافیای انسانی بهدلیل تراکم پایین جمعیت، ظرفیت چندان مناسبی برای ایجاد یک کریدور اقتصادی را ندارد. همچنین جنگ روسیه و اوکراین نیز منجر به تضعیف این مسیر شده است. مسیر دوم، کمربند دریایی است که از دریای چین جنوبی آغاز شده و با حرکت به سمت اقیانوس هند، تنگههای مهم کانال سوئز و هرمز را نیز شامل میشود. این مسیر اگرچه میتواند با اتکا به اقتصاد ساحل کشورهای جانمایی شده در مسیر، مقیاس بالایی از تبادلات را به ارمغان آورد، ولی از منظر ژئوپلیتیکی یک محدودیت جدی دارد؛ این محدودیت چیزی نیست جز ائتلافهای امنیتی و سیاسی ایجاد شده توسط ایالاتمتحده در مسیر این کمربند؛ ائتلافهایی نظیر پیمان آکوس، کواد، کواد 2 و پیمان ابراهیم و همچنین سیاست «کنش شرق» هند (که حاوی برنامههای جدی امنیتی در راستای مهار چین است) جزء فهرست بلند تهدیدهای چین در این مسیر هستند که در ادامه توضیحات اجمالی در مورد این ائتلافها ارائه خواهد شد.
مسیر عمومی سوم از مرزهای غربی چین آغاز و از مسیر کشورهای افغانستان و پاکستان به ایران و تا سواحل مدیترانه کشیده میشود؛ این مسیر دو مزیت عمده دارد: اولاً تراکم جمعیتی بالاتر و ثانیاً وجود اقتصاد صاحب کامودیتیهای[32] اصلی در این کمربند که اتفاقاً این اقتصاد، واجد نظم مستقل امنیتی است؛ توضیح اینکه اقتصاد ایران میتواند در این مسیر نقش مهمی ایفا کند.
یکی از چالشهای اساسی آمریکا و چین را میتوان رقابت بر سر آینده نقشه ارزی جهان دانست. در این رقابت رو به فزونی، مهم آن است که قیمتگذاری کامودیتی و اقلام اساسی در سبد تجارت جهانی با چه ارزی صورت میگیرد؛ ارزهای مورد مبادله در بازارهای فوقالذکر، بازارهای مالی مرتبط با خود را نیز ایجاد میکنند. با گسترش تجارت چین، این کشور تبدیل به بزرگترین واردکننده و صادرکننده بسیاری از اقلام اساسی جهانی شده است؛ این رویداد در کنار افزایش سهم یوآن در سبد ذخایر ویژه بانکهای مرکزی، خطری جدی برای اقتصاد آمریکاست. زیرا این امکان وجود خواهد داشت که در بلندمدت و چهبسا در میانمدت، یوآن چین موقعیت دلار آمریکا را به خطر بیندازد. ازاینرو ایالاتمتحده در جهت مهار ابتکار راهبردی چین (ابتکار کمربند و راه) برنامههای متعددی را در دستور کار خود قرار داده است. اقدامات آمریکا در این زمینه را میتوان در دو محور نرم و سخت دستهبندی کرد که در ادامه توضیحی در رابطه با هر دو محور ارائه خواهد شد.
4-2-2-1. مختصات برخورد سخت آمریکا و کشورهای همپیمان با اقتصاد چین
در نوع سخت، شاهد ایجاد کریدورهای اقتصادی و امنیتی تحت ائتلاف با آمریکا هستیم که در شکل زیر، مهمترین آنها نمایش داده شده است.
شکل 3. کریدورهای تحت ائتلاف با آمریکا در راستای برنامه مهار چین
توضیح شکل:
منبع: یافتههای پژوهش
در محدودههای جغرافیایی مشخص شده ابتکارات سخت کریدوری آمریکا طراحی و عملیاتی شدهاند؛ ویژگی عمده کشورهای مندرج در ائتلافهای فوقالذکر، ارتباطات اقتصادی برمبنای دلار و روابط امنیتی- اقتصادی درهمتنیده با آمریکاست؛ این ائتلافها زمینه مهار چین را فراهم میآورند. در ادامه توضیح تکمیلی در مورد این کریدورها و ائتلافها ارائه خواهد شد.
الف) کریدور هندوابراهیمی و نقش کشورهای مختلف در آن
13 اکتبر سال 2021 آنتونی بلینکن، وزیرخارجه ایالاتمتحده در واشنگتن دی سی میزبان وزرای خارجه هند، رژیم صهیونیستی و امارات بود. چهار کشور توافق کردند یک مجمع اقتصادی بینالمللی جدید را با هدف استفاده از مجموعهای منحصربهفرد از قابلیتها، دانش و تجربه در جهت پیشبرد روابط اقتصادی و سیاسی اعضا تشکیل دهند. ایالاتمتحده برای محافظت از موقعیت خود در برابر چین، همکاریهای امنیتی دریایی در منطقه غرب و جنوب اقیانوس هند را دنبال میکند.[33] این ائتلاف کمی پیشتر و در زمان ترامپ با اعلام تشکیل پیمان ابراهیم شکل گرفته بود؛ این پیمان بهنوعی آغاز کنش رژیم صهیونیستی برای ایجاد شبکهای از قراردادهای انرژیپایه با برخی کشورها و اعلام اتحاد و ائتلاف با آنها بود. البته در پیمان ابراهیم، ازبکستان نیز عضو صندوق شد؛ وجه مشترک سه عضو صندوق یعنی ازبکستان، امارات و رژیم صهیونیستی، نقش طلا و جواهرات در اقتصاد هر سه کشور بود؛ نقطهای که دقیقاً هند را به این پیمان متصل کرد. درواقع عمده سرمایهگذاری این کریدور بر روی طلا، جواهرات، الماس، کالاهای با فناوری بالا و حملونقل ترکیبی[34]و[35] است. این گزاره را میتوان بهصورت مصرحی در «پروژه 50»[36] امارات ردیابی کرد.
شکل 4. نمای کلی کریدور هندوابراهیمی
در کریدور هندوابراهیمی چندین طرح مهم در دستور کار است:
همانطور که مشخص است نقشآفرینی اماراتمتحدهعربی در این کریدور بسیار جدی است. مؤلفههای راهبردی کنش امارات متحده عربی در این کریدور را میتوان بهشرح زیر توصیف کرد:
همه سیاستهای فوق در یک جانمایی جغرافیایی هوشمندانه و بههمپیوسته در کنار یکدیگر چیده شدهاند؛ کریدور مورد بحث با اتصال 8 کشور هدف همکاری جامع اقتصادی امارات،[39] قابلیت پیادهسازی یک جریان تجارت جهانی پرقدرت را ایجاد میکند. این جریان تجاری بزرگ همخوانی بالایی با نقشههای آمریکا نیز دارد و میتوان آن را در پازل مهار چین نیز تعریف کرد.
ب) پیمان امنیتی شامل ژاپن، استرالیا، کره جنوبی و آمریکا (پیمان آکوس): این پیمان امنیتی در راستای توسعه تسلیحات هستهای در استرالیا و ایجاد بستر امنیتی مشترک میان اعضا برای مهار چین در ناحیه هندوپاسیفیک منعقد شده است.
ج) کنش ژئواکونومیکی ترکیه بهعنوان بال شرقی ناتو در مناطق ترکزبان جهان: این سیاست، کشورهای ترکزبان مشتمل بر ترکیه، آذربایجان، ترکمنستان، قزاقستان، قرقیزستان و مناطق ترکزبان چین و روسیه را شامل میشود و هدف اصلی آن، گسترش چتر ناتو در مسیر میانی ابتکار کمربند و راه چین در قالب بههمپیوستگیهای اقتصادی است.
د) پیمان نظامی- امنیتی کواد: ابزار اصلی آمریکا برای اعمال قدرت در حوزه ایندوپاسیفیک برای زیر فشار قرار دادن راه دریایی ابریشم نوین و مقابله با خطکشیهای جغرافیایی مد نظر چین در دریای چین جنوبی، گروه کواد بوده است. این گروه با نام «گفتگوی چهارجانبه امنیتی» اتحادی راهبردی غیررسمی میان ایالاتمتحدهآمریکا، هند، ژاپن و استرالیا است که با اجلاسهای نیمهمنظم، تبادل اطلاعات و تمرینهای نظامی میان کشورهای عضو حفظ شده است؛ با وجود اینکه تنشها و وقفههایی در عملکرد این پیمان ایجاد شده است، اما هراس از قدرتگیری چین سبب شده چهار کشور فوقالذکر، کنشها و تعاملات نظامی دو یا سهجانبه خود را تداوم ببخشند. (رئیسینژاد، 1401، صص. 131-3).
ﻫ.) سایر اقدامات و ابتکارات در آفریقا: ایالاتمتحده آمریکا بهموازات ابتکار کمربند و جاده چین و طرح «دروازه جهان» اتحادیه اروپا، بهدنبال توسعه و حفظ نفوذ خود در آفریقاست؛ نقاط اصلی این کنش نوار ساحلی شرق آفریقا با تأکید بر کشور کنیا و تنگه مهم بابالمندب و کانال سوئز است. این کنش ایالات متحده میتواند تجارت بین چین و اروپا را تحتالشعاع قرار دهد.
4-2-2-2. مختصات تقابل نرم آمریکا و کشورهای همپیمان آن با چین
آمریکا نهتنها در عرصه جغرافیای اقتصادی- امنیتی، بلکه در حوزههای نرم نیز مهار چین را دستور کار خود قرار داده است؛ برخی از حوزههای نرم تقابل آمریکا و چین عبارتند از:
الف) شبکه نقطههای آبی:[40] شبکه نقطههای آبی از نوامبر سال ۲۰۱۹ بهعنوان طرحی اقتصادی توسط آمریکا و با همراهی استرالیا و ژاپن راهاندازی شد. این طرح که تمرکز اصلی آن بر کشورهای حوزه جنوب و جنوب شرقی آسیاست بهجای توسعه پروژههای زیربنایی در کشورهای مختلف (مانند آنچه در طرح راه ابریشم جدید در دستور کار چین قرار دارد) به ایجاد سازوکار اعتبارسنجی و ارزیابی پروژههای زیرساختی در قالب استانداردهای معین بینالمللی میپردازد. معیارهای ارزیابی در این طرح به رعایت اصول حکومتی بینالمللی برمیگردد که در اسنادی نظیر اصول گروه بیست[41] مبنیبر بهبود کیفیت سرمایهگذاری زیربنایی، تعهدات گروه هفت[42] درخصوص تأمین مالی نوین برای توسعه و درنهایت در اصول اکواتور[43] ذکر شدهاند. اصول فوق بر شفافیت، مبارزه با فساد و مشارکت جوامع محلی تأکید دارند؛ یعنی دقیقاً مواردی که به ادعای آمریکا در طرح راه ابریشم چین مفقودند. دومین کارویژه شبکه نقطههای آبی به دسترسیهای مالی برای اجرای پروژههای زیربنایی مربوط میشود. شرکت آمریکایی تازه تأسیس سرمایهگذاری توسعه بینالمللی[44] با ۶۰ میلیارد دلار سرمایه، ابزار اصلی تأمین مالی در شبکه نقطههای آبی خواهد بود[45].
ب) ابتکار ساخت جهانی بهتر:[46] در ادامه مسیر، شبکه نقاط آبی به ابتکار «ساخت جهانی بهتر» پیوست و گسترش یافت. در ژوئن سال 2021، رهبران «جی۷» در گردهمایی در کورنوال انگلستان، درباره یک طرح نوین برای حمایت از سرمایهگذاری در زیرساختهای جهانی با هدف رفع نیازهای جهانی و در راستای کاهش شتاب ابتکار عمل کمربند و راه چین توافق کردند. جزئیات مربوط به این ابتکار در بیانیه پایانی جی۷ اشاره نشده، اما کاخسفید با انتشار گزارشی با جزئیات بیشتر، این ابتکار عمل را «بازسازی جهان بهتر» نامیده و از آن بهعنوان «مشارکت زیرساختی ارزشمحور، شفاف و با استاندارد بالا و به رهبری دموکراسیهای بزرگ برای کمک به رفع نیاز بیش از ۴۰ تریلیون دلاری در توسعه زیرساخت کشورهای درحال توسعه» تا سال ۲۰۳۵ یاد کرده است. هسته بنیادین این طرح برپایه تسریع و تشویق سرمایههای خصوصی برای سرمایهگذاری در زیرساختهای جهانی با تمرکز بر چهار زمینه است: آبوهوا، بهداشت و امنیت بهداشتی، فناوری دیجیتال و برابری جنسیتی و برابری. همچنین، این ابتکار بر ۶ اصل راهنما استوار است: ارزش محوری، حکمرانی خوب و استانداردهای قوی، دوستدار آبوهوا، مشارکت استراتژیک نیرومند، بسیج سرمایه خصوصی از طریق توسعه امور مالی و افزایش تأثیر امور مالی عمومی چندجانبه. به این ترتیب، با اعلام این ابتکار، ایالاتمتحده و شرکای جی۷ خود چشمانداز واحدی را برای توسعه زیرساختهای جهانی ارائه میکنند. ابتکار بازسازی جهان بهتر، کشورهای جهان سوم و درحال توسعه را هدف اصلی خود قرار داده است. بنا به گزارش نشست جی۷، دامنه ابتکار بازسازی جهان بهتر «جهانی خواهد بود از آمریکای لاتین و کارائیب تا آفریقا و ایندوپاسیفیک». به سخن دیگر، هدف اصلی، سرزمینهایی است که چین پتانسیل نفوذ در آنها را دارد. نکته مهم آن است که این ابتکار، تمرکز بالایی در ایجاد قواعد مشخص برای کنش صندوقهای ثروت عمومی و خصوصی در موضوع هدایت سرمایه دارد.
ج) ابتکار هاب زیرساخت جهانی[47]: این ابتکار نیز تقریباً با همان مختصات شبکه نقاط آبی و در میان کشورهای گروه 20 درحال پیگیری است، اما این ابتکار، قواعدی خاص برای ایجاد زیرساختها تعریف میکند.
بریتانیا اگرچه تا به حال ابتکارهایی[48] را معرفی کرده است، ولی خود این کشور ضلعی از اضلاع برخورد غرب با چین است. بهنظر میرسد عضویت در جامعه اروپا این نقش را به بریتانیا داده بود، اما با خروج از اتحادیه اروپا، این دوره به پایان رسید و بریتانیا ناچار است بار دیگر نقش جدیدی برای خود در عرصه جهانی تعریف کند. اندیشکده پالیسی اکسچنج[49] در گزارشی تحت عنوان «یک چرخش بهشدت بریتانیایی»[50] نیاز فعلی بریتانیا را تغییر رویکرد و توجه به ایندوپاسفیک معرفی کرده است. در کانون این دیدگاه، رقابت با چین بر سر کسب جایگاه قدرت برتر قرار دارد. (Harper, 2020) در همین حال، بررسی محتوای سند «بریتانیای جهانی در عصر رقابتی»[51] نشان میدهد که تلاش بریتانیا برای بازگشت به آسیا محل توجه این کشور است.
در شرایط کنونی، بریتانیا پس از خروج از بازار واحد اروپا بهدنبال یافتن بازارهای تجاری جدید است. ازسوی دیگر، ظهور چین هم نیازمند واکنش منسجم بریتانیاست؛ کنشگری در ایندوپاسفیک چنین فرصتی را در اختیار بریتانیا قرار میدهد. بریتانیا بهدنبال استفاده از فرصتهای اقتصادی موجود در منطقه ایندوپاسفیک است.[52] همچنین بررسیها حاکی از کنش نظامی انگلستان در منطقه مذکور است. لذا میتوان گفت بریتانیا با گسترش حضور نظامی و فعالیت اقتصادی در منطقه ایندوپاسیفیک بهدنبال ایجاد پیوندهایی اقتصادی با فضای اقتصادی درحال شکلگیری در ایندوپاسیفیک است. توضیح آنکه لندن هماکنون مرکز تسویه یورودلار (دلارهای خارج از سیستم مالی آمریکا) است؛ بهنظر میرسد بریتانیا با معرفی نقطه تمرکز جدید خود (ایندوپاسیفیک) بهدنبال تقویت مراکزی برای در دست گرفتن و کنترل جریان یوآنی و سایر ارزهای درحال تقویت است؛ لذا در این موضوع نیز کنش بریتانیا در جهت مدیریت و مهار چین مشهود است.
روسیه یکی از کشورهایی است که کنشگری قابلتوجهی در تجارت کامودیتیها و کالاهای اساسی دارد؛ صادرات قابل توجه انرژی به اروپا و چین و همچنین تجارت قابلتوجه غلات، این کشور را طی سالیان اخیر بهعنوان اقتصاد دارای وضعیت شبهانحصاری در بازار کامودیتیها مطرح کرده است؛ هدف اصلی تقابلهای ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک آمریکا با روسیه، از بین بردن وضعیت شبهانحصاری مذکور است. آمریکا در تقابل ژئوپلیتیک با روسیه چند هدف عمده را دنبال میکند: الف) چرخش وابستگی راهبردی اتحادیه اروپا از روسیه به سمت آمریکا؛ ب) ایجاد تنش امنیتی و از رونق انداختن مسیر شمالی کمربند و راه چین (مسیری که تا پیش از بحران، محل عبور حدود میلیونها تن کالا از چین به اروپا و بالعکس بود.)؛ ج) کاهش قابلتوجه درآمدهای ارزی روسیه از محل تجارت کالاهای اساسی.
این راهبرد ژئوپلیتیک ایالاتمتحده آمریکا باعث خواهد شد اولاً رقبای اصلی آن کشور یعنی چین و روسیه هدف آفند اقتصادی قرار گیرند و ثانیاً اروپای قارهای (اتحاد روسیه و آلمان بهعنوان مرکزیت اروپای قارهای) تضعیف شده و بهجای آن، وابستگی راهبردی فراآتلانیتیکی شکل گیرد؛ در نقطه مقابل، رفتار روسیه نیز کاملاً مبتنیبر قواعد ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک است؛ به این معنا که این کشور تلاش میکند مزیتهای مبتنیبر جفرافیای خود را حفظ کرده و وضعیت شبهانحصاری در بازار کامودیتیها و کالاهای اساسی را تداوم بخشد. بر این اساس بهنظر میرسد جنگ روسیه و اوکراین، نمودی از فرایند تغییر نظم بینالمللی بوده و تداوم آن، عاملی مهم در تغییر آرایش ژئواکونومیک جهانی خواهد بود؛ لذا از این منظر دلالتهای مهمی برای اقتصاد ایران خواهد داشت.
برای فهم کنش ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک روسیه و رقبای این کشور باید موضوع کریمه و حوادث پس از آن را وارد تحلیل خود کنیم. روسیه پس از الحاق کریمه به حوزه جغرافیایی خود و متعاقب تحریمهای ناشی از آن، برقراری روابط کلان اقتصادی با چین را در پیش گرفت؛ عواید حاصل از این رابطه، تبدیل به نقطه اتکای روسیه برای اقدام در جنگ علیه اوکراین شد، چراکه خارج از محدوده تحریمپذیری غرب، جریان مالی وسیعی نصیب این کشور کرد. یعنی پیش از جنگ روسیه و اوکراین، روندی آغاز شده بود که طی آن، چرخه تسویه مالی کامودیتیهای تولیدی روسیه از دلار و یورو به سایر ارزهای قابل اتکا مانند یوآن منتقل شده بود یا حداقل، این تجارت با واسطه کشورهای ثالث نظیر امارات و از طریق درهم تسویه میشد؛ جنگ روسیه و اوکراین، این روند را تشدید کرده و باعث خواهد شد سیستم اعتباری بینالمللی تغییرات جدی را تجربه کند؛ مشخصاً متعاقب این تغییر، چرخه ارزی ارزهای کالامحور مانند یوآن و روبل در برابر نظمهای ارزی سنتی قرار خواهد گرفت.
از طرف دیگر با افزایش فشار روسیه بر چرخه تأمین انرژی اروپا، احتمال این میرود که تغییرات سیاسی جدیدی در این قاره تجربه شود و ایالاتمتحده یکی از ذینفعان چنین تغییری خواهد بود؛ این روند از آن جهت در راستای منافع آمریکاست که وابستگی اروپا بهخود را افزایش داده و بهتبع، اروپای ضعیفتر تبعیت بیشتری از آن کشور خواهد داشت؛ نکته مهم آن است که آمریکا درحال تأمین لوازم اقتصادی چنین وابستگیای در بلندمدت بهوسیله افزایش ظرفیت صادراتی انرژی خود به اتحادیه اروپاست.
بررسیهای پژوهش حاضر نشان میدهد که کنشگران اصلی بینالمللی همواره بهدنبال عناصر ذیل بوده و خواهند بود:
الف) هاب شدن با بازیگری در زنجیره ارزش و زنجیره تأمین در حوزههای مختلف؛ ازجمله تجارت بهنحوی که بازیگر طرف مقابل را مجبور به انجام تجارت از مسیر خود کنند. کشورها در این مسیر با هدف ایجاد اهرمهایی برای توازن تلاش دارند سایر بازیگران را مجبور به تسویه مالی تجارت از طریق نظام مالی و بانکی خود کرده و متناسب با ظرفیت ژئوپلیتیک، دیگران را مجبور به استفاده از مسیرهای جغرافیایی خود کنند؛ یکی از مصادیق این امر حاکمیت شرکتهای بزرگ این کشورها بر روی زنجیرههای تأمین و ارزش جهانی است.
ب) افزایش حداکثری اتصال و دسترسی: هر کشوری براساس اشتراکات فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و اقتصادی خود مجموعهای از اتصالات را ایجاد میکند. درواقع معاملات کلان بلندمدت که مؤلفه اساسی در قدرتیابی بینالمللی هر کشور است براساس همین اتصالات شکل میگیرد.
ج) قدرتیابی در کریدورهای مجازی: عمده تولید ارزشافزوده خالص در کریدورهای مجازی[53] صورت میگیرد و بنای این کریدورها بر اعتبار بازاری، سلطه سیاسی، سرمایه ناملموس و کنش یک کشور در نقاط بالای زنجیره ارزش مانند خدمات پیشرفته طراحی، حق برند، لایسنسهای معتبر در سطح جهان، اعتبارهای مجوزدهی، استانداردها و ... است؛ قدرتهای بزرگ بهدنبال افزایش قدرت نهادی خود و بینالمللیکردن استانداردها و نهادهای داخلی خود هستند. رقابت در سطح استانداردها، موضوعی مهم در این رابطه است؛ این استانداردها هستند که رفتار کشورهای مندرج در نقاط پایین هرم قدرت جهانی را تحت کنترل قدرتها قرار میدهند.[54]
علاوهبر موارد فوق که همه کنشگران بین المللی بهدنبال آنها هستند دو محور زیر بهطور خاص توسط نظم آنگلوساکسونی پیگیری میشود:
الف) تداوم تفوق دریا بر خشکی (لجستیک دریاپایه): بهنظر میرسد یکی از عوامل رفتار خرابکارانه کشورهای دریایی حاکم بر نظم آنگلوساکسونی در سایر کشورها (نظیر ایجاد بحران اوکراین) آن باشد که اتصال اوراسیایی از طریق خشکی جلو نرود تا نظم چند صدساله بحری جهان مورد خدشه واقع نشود. در این پازل، کشورهای مسیر جاده زمینی ابتکار کمربند و راه مورد هجوم گسترده قرار گرفته و اروپا باید در نظم فراآتلانتیکی قرار گیرد. ازجمله مصداقهای جدی این نظم فراآتلانتیکی، نقش آینده آمریکا در تأمین انرژی اروپا (چه بهصورت مستقیم و چه بهصورت غیرمستقیم از طریق اعمال کنترل بر ذخایر کشورهایی مانند قطر و استرالیا) است.
ب) جلوگیری از متنوعسازی سبد ذخایر ارزی توسط کشورها و ایجاد مانع در مسیر ایجاد نقاط تسویه جدید خارج از حوزه نفوذ ارزهای جهانروا (تداوم فرمانروایی دلار): سیاست آنگلوساکسونها برای ادامه قدرت خود، مبارزه با متنوعسازی ذخایر ارزی است. توضیح اینکه نظم آنگلوساکسونی سعی دارد همچنان تسویه تجارت بینالملل توسط ارزهای وابسته به آنها (یعنی دلار (آمریکا، کانادا و استرالیا)، پوند و ین) صورت گیرد. این بدین معناست که سایر کشورها باید تجارت و حساب سرمایه خود را ذیل ائتلاف امنیتی آمریکا صورتبندی کنند. یکی از اضلاع مهم این مسئله نقش هر کشور در زنجیره تأمین اقلام اساسی است.
براساس توضیحات فوق بهنظر میرسد که تعارضات امروزی نظام بینالملل و تغییرات در نظم کنونی جهانی، افزون بر رقابتهای سیاسی و منازعات نظامی و امنیتی، به مدل جدیدی از قدرتیابی اقتصادی نیز دامن زدهاست. زنجیرههای اقتصادی جهانی تشکیلشده در آسیا، اروپا و آمریکای شمالی به مرزهای اشباع درونی خود نزدیک شده و دیگر نمیتوانند روندهای توسعهای خود را بدون تعارض با یکدیگر طی نمایند. آمریکا و اقتصاد آن کشور بهعنوان مرکز یکی از بزرگمقیاسترین زنجیرههای ارزش جهانی جایگاه سابق خود را از دست داده است.[55] همچنین اتصال هرچه بیشتر دو قطب برّی جهان (چین و اتحادیه اروپا) از طریق زمین، قدرت بحریای همچون آمریکا را در حاشیه ژئوپلیتیک جهان قرار میدهد. به همین خاطر آمریکا برای بازسازی درونی خود نیازمند بهرهگیری از ابزارهای غیراقتصادی با هدف متوقف ساختن سایر رقبای جهانی است. برای تحقق این هدف هم چارهای جز ناامنسازی محیط پیرامونی رقبا ندارد. یکی از ابزارهای ناامن سازی، تحریم است. براساس چنین نگاهی، تحریم یک پدیده مبتنیبر جغرافیا بوده و بهعنوان ابزاری برای شکلدهی به یک ژئوپلیتیک و ژئواکونومی جدید به خدمت گرفته میشود. براساس این نگاه جدید، تحریم دیگر صرفاً ناشی از مناقشه میان ایران و آمریکا نیست؛ اگرچه تقابل بین جمهوری اسلامی ایران و بلوک غرب به رهبری آمریکا، واجد محورهایی دارای موضوعیت است (نظیر تلاش آمریکا برای کاهش مظاهر و مصادیق قدرت ایران در حوزههای هستهای، دفاعی، کنش منطقهای و ...)، اما بهنظر میرسد فشار تحریمی آمریکا و همپیمانان آن بر ایران را باید فراتر از روابط دو کشور تحلیل کرد؛ مفاد پژوهش حاضر نشان داد که تقابل کنشگران اصلی جهانی، عاملی با اهمیت در اعمال انواع و اقسام فشار بر کشورهای ثالث نظیر ایران است؛ اگرچه روایت فوق، ردپایی حداقلی در لفاظیهای مقامات ایالاتمتحده و کنش رسانهای آن کشور دارد، اما برپایه مستندات پژوهشی و تجربه تاریخی، فشار تحریمی آمریکا بر ایران را باید فراتر از صِرف تقابل و تعارض جمهوری اسلامی ایران و بلوک غرب به رهبری آمریکا تحلیل کرد.
براساس مطالب فوق و تحلیل تقابل و تعارض قدرتها، چهار دلالت مشخص بهشرح زیر در نسبت با اقتصاد ایران قابل طرح است:
دلالت راهبردی اول: در هر حوزه جغرافیای سیاسی، سلسلهای از معاملات کلان اقتصادی منعقد میشود که این معاملات، در دورههای تاریخی و به فراخور رویدادهای مختلف، دستخوش تغییر و تحول میشوند؛ اساساً یکی از عوامل توضیحدهنده پویایی تحولات کلان بینالمللی، همین تغییر و تحول در معاملات کلان کشورهاست. در سالهای اخیر با تغییر در نقشه تجارت جهان در حیطههای متعدد نظیر تجارت کالاهای اساسی (کامودیتی) و همچنین متعاقب دگرگون شدن زنجیرههای ارزش جهانی، معاملات کلان و قراردادهای پیشین بهشدت درحال تغییر هستند. با این تغییرات، منافع ژئوپلیتیکی و ژئواکونومیکی قدرتها نیز متحول خواهد شد و در نتیجه، این قدرتها درصدد بازآرایی و بازچینش نظم جدید در جهت منافع خود برخواهند آمد. در شرایط حاضر، نوع تقابل و تعامل قدرتهای جهانی بیش از پیش ژئوپلیتیکی شده است؛ جهانی چندجانبهگرایانه که هر کشوری برای بقا و توسعه خود باید بهدنبال ایجاد نوعی موازنه باشد، اما هر قدرت منطقهای ناچار به انتخاب است تا نقش جدید برای خود در نظم آینده جهان تعریف کند؛ نظم جدید ابعاد پیچیدهای بهخود میگیرد و حتی استانداردهای تبادلات اقتصادی در نظم جدید متفاوت خواهد بود؛ ازاینرو کشورها در راستای ایفای نقش متناسب با نظم پیشرو باید سازوکارهای اجرایی خود را در انطباق با پروندههای توازنبخش جدید بازآرایی و بهینهسازی کنند. ایران اسلامی-تمدنی نیز از این قاعده مهم مستثنا نیست.
دلالت راهبردی دوم: بهدلیل جانمایی جغرافیایی ایران در منطقهای مهم و محوری (جغرافیایی که محل تنش و نزاع کنشگران بینالمللی است) و همچنین بهدلیل نقشآفرینی ایران در صادرات مجموعهای از کالاهای راهبردی نظیر نفت، گاز، فرآورده، محصولات پتروشیمی، فلزات معدنی و ...، تحتتأثیر قرار گرفتن کشورمان از ناحیه تنش قدرتها امری کاملاً محتمل و قابل پیشبینی در بازه زمانی میانمدت و چهبسا بلندمدت است؛ چه اینکه در ادوار مختلف تاریخی، اقتصاد ایران از ناحیه نزاع میان قطبهای قدرت تحتالشعاع قرار گرفته است؛ بهطور مشخص، اینکه درحال حاضر ذینفع صادرات نفت، گاز و فرآورده ایران کدام کشور است و همچنین، اینکه موقعیت جغرافیایی و ترانزیتی ایران به کدام کنشگر فرامنطقهای نفع خواهد رساند، پارامترهایی مهم و تعیینکننده در موضوع تداوم تحریم یا رفع آنها هستند؛ با توجه به استغنای خریداران سابق (هند، کره جنوبی، ژاپن و ...) نسبت به نفت ایران و همچنین امکان بهرهمندی کشورهایی نظیر چین، روسیه و آسیای میانه از موقعیت جغرافیای اقتصادی و ترانزیتی ایران، رفع زیربنایی تحریمها و انتفاع واقعی اقتصاد ایران از آن محل، بسیار بعید و دور از دسترس بهنظر میرسد.
دلالت راهبردی سوم: در پرونده تقابل آمریکا و چین بهنظر میرسد که آمریکا بهدنبال تخریب یا کنترل مسیرهای اصلی ابتکار کمربند و راه چین است؛ با این تفسیر تحریم ایران را میتوان در کنار پروندههایی نظیر ظهور طالبان در افغانستان، بیثباتی سیاسی عراق، تنشهای حاکمیتی در پاکستان، ناامنی در سوریه و فروپاشی دولت در لبنان مورد تحلیل قرار گیرد.
دلالت راهبردی چهارم: رویدادهای معرفی شده در بخش چهارم گزارش، زمینه ایجاد چند تغییر عمده در مسیرهای کریدوری را ایجاد کردهاند که بهنظر میرسد سرجمع این تغییرات میتواند نکات مهمی برای اقتصاد ایران داشته باشد؛ اولاً مسیر میانی زمینی ابتکار کمربند و راه چین (مسیر عبوری از ایران) ارزندگی بیشتری پیدا کرده است؛ ثانیاً کاهش صادرات انرژی روسیه به مقصد اروپا باعث خواهد شد تجارت انرژی این کشور با کشورهای جنوبی روسیه اهمیت بیشتری پیدا کند و ایران بهعنوان جغرافیای مناسب جهت دسترسی روسیه به آبهای گرم، ارزش راهبردی بالایی پیدا کرده است؛ ثالثاً مازاد تجاری غله روسیه و کشورهای آسیای میانه، قابلیت ترانزیت و بازفرآوری از مسیر جغرافیای ایران را خواهد داشت. از طرف دیگر کاملاً بدیهی است که ایالاتمتحده درحال نظاره نظم جدید درحال شکلگیری است و از تمامی ابزارهای در اختیار خود برای مقابله با تفوق نظم غیرآمریکایی استفاده خواهد کرد. مهمترین ابزار آمریکا در مقابل ایران تحریم است و این ابزار اخیراً بهصورت گسترده علیه اقتصاد روسیه نیز بهکار گرفته شده است. براساس توضیحات فوق، بسیار بعید است آمریکا در پروندههایی نظیر ایران و روسیه، تحریم را از جعبه ابزار خود خارج کند.
از آنجا که تحریم، بستر و زمینه توسعه سنتی ایران را مختل کرده است، لذا پاسخگویی به تحریم نیز باید در همان سطح پیگیری شود. با توجه به توضیحات پیشگفته، هر راهبرد خنثیسازی تحریم باید از رهگذر تعریف یک برنامه توسعهای جدید بگذرد؛ توضیح اینکه نیاز اقتصاد ایران در شرایط حاضر، تعریف نقشی جدید برای خود در عرصه بینالملل است؛ این تعریف نقش جدید را میتوان «پاسخ دقیق به پدیده تحریم» یا همان «خنثیسازی تحریم» تلقی کرد. همانطور که گفته شد تحریم ایران درواقع یک کنش ژئوپلیتیکی و ژئواکونومیکی ازسوی ایالاتمتحده آمریکا بوده و تا زمانی که توجیهات چنین سیاستی برای آمریکا برقرار شد سیاست آن کشور در تحریم ایران بدون تغییر باقی خواهد ماند؛ بر این اساس، خنثیسازی تحریم که از طریق «جانمایی جدید اقتصاد ایران در عرصه بینالملل» عملیاتی میشود، باعث خواهد شد نهتنها نقش تمدنی ایران احیا شود، بلکه ریلگذاری پیشرفت کشور نیز صورت گیرد.
در راستای پیشبرد راهبرد جانمایی جدید ضروری است دستگاه سیاستگذاری کشور با احصای نیازهای فرامرزی و طی یک تدبیر چندبُعدی- چندکشوری، اقدام به حلوفصل نیازهای فرامرزی خود ذیل پروندههای متعدد کند؛ پروندههایی که هریک بر پهنهای خاص از جغرافیا و در نسبت با زنجیرهای از مناطق پیرامونی[56] معنا و مفهوم پیدا میکنند؛ در این راهبرد جدید نمیتوان انتظار داشت که نیازهای فرامرزی ایران، همگی ذیل یک پرونده منحصربهفرد رفع شوند،[57] بلکه در این راهبرد، برای نیازهای فرامرزی کشور اعم از تأمین و واردات کالاهای اساسی خوراکی، واردات کالاهای سرمایهای و واسطهای مرتبط با تولید، دسترسی به نقاط تقاطع ارزی و مکانیسمهای تسویه تجاری و ... باید پروندهها و پروژههای متعدد طراحی شود؛ تجمیع این پروندهها و وجه قوامبخش آنها را میتوان «ابتکار راهبردی ایران» نامید؛ ابتکار ایران را به این صورت میتوان تعریف کرد: «طراحی نسبت راهبردی ایران با فرامرز ذیل برنامهها و پروندههای دارای آورده اقتصادی و ایجادکننده درهمتنیدگی سیاسی-امنیتی»؛ پروندهها و برنامههای ذیل ابتکار راهبردی ایران باید چند ویژگی اساسی داشته باشند:
در انتها لازم است به دو نکته مهم اشاره شود:
الف) درصورتی که مختصات راهبرد جدید ایران طراحی شده و مشخص شود ایران چه نوع و چه سطحی از کنشگری در سطح منطقه و فرامنطقه خواهد داشت، آنگاه میتوان سایر برداشتهای چهارگانه از خنثیسازی تحریم را نیز ذیل ابتکار جدید ایران بهکار گرفت؛ به بیان روشنتر، زمانی که مختصات راهبرد جانمایی جدید مشخص شود آنگاه تصمیمگیری در مورد محورهای زیر میسر خواهد بود:
ب) پروژهها و پروندههایی که قرار است با مختصات و ویژگیهای فوق ذیل راهبرد جانمایی پیگیری شوند عمدتاً در بازه زمانی میانمدت و بلندمدت قابل تعریف هستند. بهنظر میرسد در بازه زمانی کوتاهمدت، پیشبرد دستور کار مذاکراتی با مشخص کردن محورهای دقیق داده و ستانده و نه تلاش برای رفع کلیه تحریمها و عادیسازی روابط اقتصادی با کشورهای بلوک غرب (در بخش 1-2 توضیح داده شد که چرا در شرایط حاضر اساساً عادیسازی روابط اقتصادی با شرکتها و بانکهای مندرج در اتمسفر مالی و تجاری متعارف غرب، گزینهای در دسترس نیست) امکانپذیر خواهد بود که البته بحث در مورد این موضوع، در چارچوب گزارش حاضر نمیگنجد.
جمعبندی، نتیجهگیری و ارائه توصیه سیاستی
در این گزارش توضیح داده شد که چرا هیچیک از برداشتهای چهارگانه از خنثیسازی تحریم (مشتمل بر رفع حقوقی تحریم و عادیسازی روابط اقتصاد با بلوک غرب، دور زدن تحریم و صدور مجوزهای موردی، استفاده از ابزارهای مقابله با تحریم و اصلاحات داخلی اقتصاد ایران) پاسخ دقیق به پدیده تحریم نیستند. برای شناخت بهتر پدیده تحریم، مختصات نظم جهانی در حوزههای ژئواکونومیکی مورد ارزیابی قرار گرفت؛ مطابق با مطالعات، نشان داده شد تحریم ایران و ماندگاری آن را باید برپایه تحولات ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک و در صحنه درگیری قدرتهای اقتصادی جهانی مورد تحلیل قرار داد. همچنین در گزارش توضیح داده شد که بهموجب تحریم حداکثری اقتصاد ایران و متعاقباً، برهمخوردن معامله کلان ایران و غرب (معاملهای که در ازای صادرات نفت به کشورهای مندرج در بلوک غرب، ارز جهانروا در اختیار اقتصاد ایران قرار میداد و از محل آن ارز، تمام نیازهای فرامرزی ایران مرتفع میشد.) باید خروج از زیست نفتی در دستور کار قرار گرفته و جانمایی جدید اقتصاد ایران در عرصه بینالملل، بهمثابه پاسخ دقیق به پدیده تحریم تلقی شود. نکته مهم آنکه در دوره جدید، تدبیر خارجی و حتی سیاستگذاری داخلی، بدون درک از نقشه و درک از فضای جغرافیایی و همچنین عدم فهم از کلانمعاملههای شکل گرفته پیرامونی محتوم به شکست است. توصیه سیاستی پژوهش حاضر آن است که ایران با عبور از دوره زیست نفتی خود، باید بتواند «کلانمعاملههای جدیدی» را با فصل مشترک قرار دادن عامل جغرافیا طراحی و تدبیر کند.
در این نگاه بدیل، نیازهای فرامرزی کشور طی یک تدبیر چندبُعدی و ذیل پروژههای متعدد حلوفصل میشوند؛ پروژههایی که هریک، بر پهنهای خاص از جغرافیا و در نسبت با زنجیرهای از مناطق پیرامونی معنا و مفهوم پیدا میکنند. پروژههای ذیل راهبرد «جانمایی جدید» باید چند ویژگی مشخص داشته باشند: الف) جایگیری پروژهها و پروندهها در پهنههای جغرافیایی و در نسبت با زنجیرههای ارزش منطقه و فرامنطقه؛ نه صرفاً پروندههایی که در روابط دوجانبه تعریف میشوند؛ ب) طراحی نگاشت نهادی داخلی منعطف و دارای قابلیت تصمیمگیری و اجرا در نسبت با پروندههای برونمرزی؛ ج) همبستگی میان استراتژی توسعه صنعتی و برنامه آمایش سرزمین کشور نسبت با پروژههای راهبردی تعریف شده؛ د. تقاطعگیری و همبستکردن حوزههای قدرت اقتصادی، سیاسی و اجتماعی؛ د) سازگار بودن پروژههای راهبردی برونمرزی با یکدیگر؛ و. ایجاد هارمونی میان استفاده از منابع داخلی پیشرفت و منابع خارجی.
کلام آخر آنکه تنها درصورتی که مختصات راهبرد جدید ایران طراحی شده و مشخص شود، ایران چه نوع و چه سطحی از کنشگری در سطح منطقه و فرامنطقه خواهد داشت، آنگاه میتوان سایر برداشتهای چهارگانه از خنثیسازی تحریم را نیز ذیل ابتکار جدید ایران بهکار گرفت؛ به بیان روشنتر، زمانی که مختصات راهبرد جانمایی جدید مشخص شود آنگاه تصمیمگیری در مورد محورهای زیر میسر خواهد بود: الف) خروج ایران از محدوده تحریمپذیری، زمینه مذاکره سازنده برای رفع حقوقی تحریمها را فراهم خواهد آورد؛ ب) محورهای دارای خلأ در موضوع مقابله با تحریم (و نه همه ابعاد آن) از طریق تاکتیک «صدور مجوزهای موردی و دور زدن تحریم» مورد تدبیر قرار میگیرند؛ ج) از آنجا که مشخص میشود اقتصاد ایران میخواهد در نسبت با زنجیرههای ارزش و تأمین منطقه و فرامنطقه چه نقشی ایفا کند آنگاه استفاده از ابزارهای مرتبط نظیر پیمان پولی دو یا چندجانبه، استقرار بانکداری فراساحلی و ... معنا و مفهوم پیدا میکند؛ د) درنهایت، جهتگیری اصلاحات اقتصاد داخلی نیز در نسبت با راهبرد جانمایی جدید تعیین میشود.
- شرکتهای تعاونی و تولیدی نظیر گروه بهمن، شرکت کالسیمین، شرکت فولاد مبارکه اصفهان، شرکت تراکتورسازی ایران، شرکت توسعه معادن زینک ایران، بنیاد تعاون بسیج و بانکهایی نظیر بانک ملت، بانک مهر اقتصاد، گروه مالی مهر اقتصاد، بانک پارسیان، بانک سینا در تاریخ 24 مهرماه سال 1397، تحت گفتمان مقابله با تروریسم.[60]
- درج نام سپاه پاسداران انقلاب اسلامی در فهرست سازمانهای تروریستی آمریکا و وضع محدودیتهای جدی علیه نهادها و اشخاص همکار با سپاه و کلیه زیرمجموعههای آن بهموجب قانون کاتسا.[61]
- تحریم 39 شرکت پتروشیمی ایران تحت گفتمان مقابله با تروریسم[62] (به بهانه ارتباط مالی و تجاری با قرارگاه سازندگی خاتمالانبیا) در تاریخ 18 خردادماه سال 1398.
- تحریم بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی ایران ذیل عنوان مقابله با تروریسم[63] در تاریخ 27 شهریورماه سال 1398.
- تحریم شرکتهای فعال در حوزه حملونقل نظیر شرکت خطوط کشتیرانی جمهوری اسلامی ایران، شعبه مستقر آن در چین با نام شرکت کشتیرانی ای. سیل و شرکت هواپیمایی ماهان در تاریخ 20 آذرماه سال 1398 به اتهام انتقال سلاحهای کشتارجمعی.[64]
- تحریم کلیت بخش عمرانی، معدن، تولید کارخانهای و صنعت نساجی ایران در 20 دیماه سال 1398 به اتهام[65] کمک به تروریسم، اشاعه سلاحهای کشتار جمعی، کمک به توسعه موشکهای بالستیک و کمک به فعالیتهای مخرب منطقهای.
- تحریم شرکتهای بزرگ و اشخاص فعال در حوزه صنایع فلزی ایران[66] در تاریخ 20 دیماه سال 1398 به اتهام کمک به تروریسم، اشاعه سلاحهای کشتار جمعی، کمک به توسعه موشکهای بالستیک و کمک به فعالیتهای مخرب منطقهای.
- تحریم 18 بانک ایرانی[67] در تاریخ 18 مهرماه سال 1399 به اتهام کمک به تروریسم، اشاعه سلاحهای کشتار جمعی، کمک به توسعه موشکهای بالستیک و کمک به فعالیتهای مخرب منطقهای.
- وضع تحریمهای گسترده علیه اشخاص و نهادهای فعال در حوزه تجارت نفت و محصولات پتروشیمی در شهریورماه[68]، آبانماه[69] و آذرماه[70] سال 1399؛ بهطور خاص تحریم وزارت نفت، شرکت ملی نفت ایران و شرکت ملی نفتکش تحت عنوان مقابله با تروریسم.
- تحریم اشخاص حقیقی و حقوقی فعال در صنعت فولاد ایران در تاریخ 16 دیماه ۱۳۹۹، به اتهام حمایت از اشاعه سلاحهای کشتارجمعی، تروریسم و نیروهای متخاصم منطقهای؛ بهطور خاص تحریم 12 مجتمع صنعتی فولاد کشور.
- تحریم نهادهای زیرمجموعه ستاد اجرایی فرمان امام و آستان قدس رضوی[71] در تاریخ 24 دیماه ،1399 به اتهام ارتباط با رهبر جمهوری اسلامی ایران.
الف) افزایش ریسک تعامل با ایران از طریق لفاظیهای رسمی: تجربه چند سال اخیر نشان داد که بخشی از قدرت اعمال تحریمها مربوط به اقداماتی است که ازسوی مقامات آمریکایی در فضای رسانهای و غیررسمی با ابزارهایی نظیر لفاظیهای رسمی با هدف پیچیدهتر کردن فضای تحریمی و همچنین ارعاب کشورها و شرکتهایی که قصد همکاری و تعامل اقتصادی با ایران دارند صورت میگیرد. منظور از لفاظیهای رسمی، ایراد سخنرانی و صدور بیانیههای رسمی ازسوی مقامات آمریکایی و اروپایی با موضوع ریسک بالای سیاسی و اقتصادی تعامل با ایران است؛ این سنخ از ابزارها، بارها در دوره برجام، علیه ایران بهکار گرفته شدهاند. [72]
همچنین ساختارها و نهادهای رسمی ایالاتمتحده نیز ابزارهای بهخصوصی را در جهت افزایش ریسک بهکار میبندند. صدور انواع دستورالعملهای هشدارآمیز، جهتدهی منفی به پرسش و پاسخهای مرتبط در سایت وزارت خزانهداری و صدور انواع اعلامیههای هشدارآمیز ازجمله اقداماتی محسوب میشود که در راستای افزایش ریسک و کارآمدسازی تحریمها صورت گرفته است. طلایهدار استفاده از ابزار تحمیل ریسک نیز شبکه اجرایی جرائم مالی[73] است که از طریق صدور انواع توصیهنامهها،[74] علائم هشداردهنده،[75] اعلامیهها،[76] فکتشیتها[77] و همچنین دستورالعملهایی نظیر احکام اداری،[78] راهنما،[79] اطلاعیههای ثبت فدرال[80] و غیره، تعامل اقتصادی با اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی را بهشدت پرریسک جلوه میدهد.
ب) افزایش ریسک تعامل با ایران از طریق هجمههای رسانهای: متعاقب اقدامات رسمی فوق، دستگاههای تبلیغاتی و لابیهای دستنشانده، بهصورت گسترده هجمه رسانهای خود را آغاز کرده و بانکها و تاجران خارجی را نسبت به تعامل با ایران بهشدت هراسناک میکنند. بنیاد دفاع از دمکراسیها، ایرانوایر،[81] ایران واچ،[82] اتحاد علیه ایران هستهای[83] و ... نهادهایی هستند که بهصورت دائم، تعامل شرکتها و بانکهای خارجی با اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی را رصد کرده و اطلاعات مربوطه را نوبهنو بهروزرسانی کرده و بر روی تارنمای خود منتشر میکنند.
ج) افزایش ریسک تعامل با ایران از طریق فشارهای غیررسمی: حتی اگر اقدامات رسانهای فوق نیز مانع از تعاملِ بخشی از اشخاص حقیقی و حقوقی خارجی با ایران نشود این بار نوبت به گماشتههای زیرمجموعه نهادهای اطلاعاتی آمریکایی - صهیونیستی میرسد که با ارسال پیامها و نامههای محرمانه به اشخاص خارجیِ طرف تعامل با ایران، آنها را تهدید کرده و نسبت به عواقب رابطه اقتصادی با ایران به آنها هشدار دهند.
نسلهای اولیه تحریم در دهه پایانی قرن بیستم و دهه آغازین قرن جاری که با تحریمهای هدفمند شناخته میشوند نه در آمریکا، بلکه اولین بار در سوئیس و در سمینار اینترلاکن متولد شدند، در دور بُن- برلین تکامل شده و در نشست استکهلم به ثمر نشستند. این نشستها با هدف طراحی سازوکارهایی بهمنظور کاهش تبعات فوقالعاده سنگین و ناخواسته تحریمها برگزار شد؛ برای مثال پرونده تحریم عراق در دهه ۱۹90 با مرگ چندصدهزار کودک عراقی همراه شد. مسئله اصلی طراحان تحریمهای جامع، نقصان در سیستم سازماندهی و نظارتی سازمان ملل بر اجرای تحریمها و همچنین فقدان ظرفیتهای اجرایی در دولتهای عضو این سازمان بود. یکی از این نقصانها این بود که در فرایند وضع و اجرای تحریم، کشور ثالث (که هدف تحریم نبود) دچار آسیب میشد. بنابر اذعان شرکتکنندگان در سمینار اینترلاکن، تحریمهای مالی نه اکسیر تمام دردها بوده و نه بهطور مجزا و و مستقل از سایر بخشها کارایی دارند؛ بلکه تنها در صورت لحاظ کردن آنها بهعنوان بخشی از یک استراتژی جامع برای اعمال تغییر در دولتهای هدف، اثربخش خواهند بود. اضلاع برنامه ارائه شده در سمینار مذکور عبارت بودند از:
در بخش پیشین گفته شد که کنش تحریمی آمریکا با انگیزههای ژئوپلیتیکی آغاز شد و در دوره تشدید تحریمها نیز ابعاد جدید ژئوپلیتیکی پیدا کرد که برخی از نمودهای آن در منطقه ما در بخشهای آتی ارائه خواهد شد. با این توضیح تحریم همان برهمخوردن معاملات کلان حوزههای ژئوپلیتیکی است در این بخش نخست توضیح داده میشود که در معنای ژئوپلیتیک و ژئواکونومیک، تحریم چه تأثیری بر کشور تحریمشونده بار میکند و در بخش بعدی به این موضوع پرداخته میشود که موفقیت هر راهبرد تحریمی، متوقف بر کدام عوامل ژئوپلیتیکی است.
در تفسیر ژئواکونومیکی از تحریم، تأثیرگذاری این پدیده را میتوان در آیینه مسیرهای تجارت جهانی مشاهده کرد؛ خارج شدن اقتصادِ تحت تحریم از یک یا چند معامله بزرگ، نمود اساسی پدیده تحریم در معنای ژئواکونومیکی آن است. برخی مصادیق این تعریف از تحریمها عبارتند از:
الف) تنگناهای تشکیل سرمایه خارجی و چالش ورود شیوههای تولیدی جدید: از منظر اقتصادی و فنی، یکی از راهکارهای اصلی ارائه تولیدات جدید در هر کشوری انتقال شیوههای تولید از طریق سرمایهگذاری خارجی است؛ بهطوری که تولید داخلی بتواند از طریق کسب دانش ضمنی بهوسیله اخذ لیسانسها، نقشههای فنی، شیوههای مدیریتی بهروز، فرایندهای یکپارچهسازی صنعتی و ... فعالیت صنعتی خود را گسترش دهد. تحریم، این محور را در کشور تحت تحریم با چالش مواجه میکند.
ب) تنگناهای دسترسی به استانداردهای مبادله و تولید: کشور تحریمگر تلاش میکند با نفوذ در نهادها و ساختارهای استانداردساز، تحقق اهداف خود را از طریق اهرم فشارِ این استانداردها پیش ببرد. عدم دسترسی کافی ایران به مجوزهای دریانوردی، سوئیفت و بیمهگری مصداقی از این چالش است.
ج) دور خوردن و خروج از مسیرهای اصلی تجاری: زمانیکه در محیط ژئوپلیتیکی، رقبا موفق شوند مسیرهای کلان تجاری را به سمت خود بکشند و کشور تحت تحریم را از این مسیرها حذف کنند، آنگاه تحریم محقق شده است.
د) ایجاد اصطکاک در زنجیره تأمین پایدار تجاری و بهتبع، چالش در تأمین کالاهای اساسی: تحریم باعث میشود اقتصاد تحت تحریم بهجای سرمایهگذاری توسعهای و ایجاد زنجیره تأمین پایدار تجاری، منابع ارزی خود را صرف رفع نیازهای داخلی و بهطور خاص، تأمین کالاهای اساسی خود کند؛ در کنار آن، تحریمهای بانکی و لجستیکی نیز باعث میشوند تأمین کالاهای اساسی از خارج با اصطکاک انجام شود.
ﻫ.) شکلگیری گلوگاه برای کنترل روابط کشور تحت تحریم: یکی از سیاستهای تحریمی آمریکا، در دست گرفتن گلوگاههای روابط اقتصادی کشور تحت تحریم با سایر کشورهای تحت ائتلاف است. نقش امارات بهعنوان گلوگاه روابط مالی ایران، مصداقی مهم در این موضوع است که خود، نیازمند پژوهشی مجزاست.
و) اصطکاک در مسیر مشارکت راهبردی در زنجیرههای ارزش انرژی: به میزانی که یک کشور در پیشبرد دیپلماسی انرژی و بازیگری در این حوزه عقب بماند، در اقتصاد منطقه و فرامنطقهای دور خواهد خورد.
ز. اصطکاک در مسیر امتدادبخشی به زنجیره ارزش صنعتی: بخش مهمی از برنامه توسعه صنعتی هر کشور باید در نسبت با زنجیرههای ارزش پیرامونی طراحی شود. بهدلیل توسعه فناوری در سطح جهان و ماهیت بهروزشوندگی آن لازم است دائماً کشورها نسبت خود را با زنجیرههای ارزش بسنجند. ضعف هر کشور در این عرصه در نسبت با سایر رقبا در واقع بهمثابه دور خوردن در مسیرهای کریدوری است.
ز) اصطکاک در مسیر مشارکت در بههم پیوستگیهای جریانات مالی: در امتداد هر مسیر کلان تجاری، یک بههمپیوستگی مالی و ارزی نیز شکل میگیرد؛ اگر جریان مالی خارجی و ارزی یک کشور با مسیر تجاری همخوان نباشد، آنگاه امکان ایجاد اختلال توسط بازیگر ثالث در این مسیر تجاری فراهم خواهد شد.
یک پیششرط مهم برای اثرگذاری هر سیاست تحریمی، میزان تفوق ژئوپلیتیکی طرف تحریمکننده است که در ادامه مصادیق این تفوق مورد بحث قرار خواهد گرفت. براساس تعریف ارائه شده، میزان و نوع اثرگذاری تحریم بر اقتصاد هدف، وابستگی بالایی بهترتیبات ژئواکونومیک کشور تحریمکننده و تحریمشونده دارد؛ این وابستگی به این دلیل است که اساساً تحریم در گستره نظم ژئوپلیتیکی جهانی معنا و مفهوم پیدا میکند؛ برخی عوامل موفقیت یک سیاست تحریمی/ضدتحریمی عبارتند از:
الف) توانایی ائتلافسازی کشور تحریمکننده: ایجاد حمایت بینالمللی از تحریمها، همگانی کردن و توانایی در نظارت و کنترل آنها بسیار دشوار است؛ قدرت کشور تحریمکننده در ائتلافسازی، نقش مهمی در پیشبرد سیاست تحریمی دارد.
ب) اندازه اقتصادی، سازوکارهای همسایگی و جایگاه جغرافیایی کشور تحت تحریم
یکی از دلایلی که بهموجب آن، تحریم سال 2014 علیه روسیه شکست خورد، سایز اقتصاد و سازوکار همسایگی این کشور بود. البته در کنار اندازه اقتصادی و همسایگی جغرافیایی، نفوذ سیاسی پیرامونی نیز اهمیت قابلتوجه دارد؛ عمق نفوذ جغرافیای سیاسی یک کشور باعث میشود هزینه فشار اقتصادی خارجی بر کشورهای همجوار نیز بار شود؛ بهعبارت دیگر یک کشور بزرگ با سازوکار همسایگی موفق میتواند شوک منفی تحریم را به مناطق پیرامون منتقل و سایر زنجیرههای اقتصادی پیرامونی را درگیر کند و از این طریق، هزینه سیاسی کشور تحریمکننده را افزایش دهد.
ج) عمق روابط مالی کشور تحریمکننده و کشور تحریمشونده: استقلال نسبی یا مطلق کشور تحریمشونده از زیرساختهای مالی کشور تحریمکننده باعث میشود اثرگذاری تحریم کاهش یابد؛ برای مثال روسیه بهوسیله پیمانهای پولی دوجانبه، میزان و عمق اثرگذاری تحریمها را کاهش داد؛ همچنین استقلال نسبی از زیرساختهای متعارف بانکی (نظیر سوئیفت) اثرپذیری این کشور از تحریم را کاهش داده است.
ترجمان چنین نگاهی این است که کشوری میتواند از دام تحریم بگریزد که در منطقه خود معاملات فرامنطقهای طراحیکند.
