خلاصه مدیریتی

هدف از حکومت در منطق انقلاب اسلامی، رشد دادن به انسان است تا زمینه بروز و شکوفایی استعدادها فراهم آید و این جز در گرو مشارکت فعال و گسترده تمامی عناصر اجتماع در روند تحول جامعه نمی‌تواند باشد. با توجه به این هدف، قانون اساسی‌ زمینه چنین مشارکتی را در تمام مراحل تصمیم‌گیری‌های سرنوشت‌ساز برای همه افراد اجتماع فراهم می‌سازد.

 قانون‌اساسی، دولت را موظف ساخته تا همه امکانات خود را برای مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش به‌کار گیرد. اصول هفتم، هشتم، بیست‌وششم، پنجاه‌وششم، یکصدم و یکصدوسوم قانون‌اساسی؛ مشارکت مردم در همه ابعاد و زمینه‌ها را نهادینه کرده است.

در این بین، مشارکت اجتماعی به‌عنوان زمینه‌ساز توسعه اجتماعی نقش بی‌بدیلی برای دستیابی به اهداف توسعه و پیشرفت اسلامی – ایرانی ایفا می‌کند. یکی از مهم‌ترین بسترهایی که صبغه اجتماعی به سیاستگذاری و توسعه می‌دهد، مشارکت اجتماعی است.

مشارکت اجتماعی نهادمند، زمینه تعامل فرد با دیگران در جامعه را در ساختاری نظام‌یافته فراهم می‌کند. این مشارکت به افزایش نشاط اجتماعی، سرمایه اجتماعی و انسجام اجتماعی منجر می‌شود و علاوه‌بر این آحاد جامعه، به طرق مختلف مانند کاهش محرومیت و حفاظت از‌ محیط‌ زیست از فعالیت ایشان منتفع می‌شوند. اصلی‌ترین مسئولیت دولت‌ها در قبال این مشارکت اجتماعی، تنظیم‌گری و حمایت از فعالیت‌های ایشان است. در الگوهای جهانی و قانون اساسی ایران چهار سطح تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا برای مشارکت اجتماعی تعریف شده است.

در قوانین عادی و برنامه‌ای سه سطح اساسی مشارکت، یعنی تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری‌ کم‌رنگ است و تشکل‌های مردمی تنظیم و حمایت مناسب را دریافت نکرده‌اند. سوق‌یافتن مشارکت به سطح اجرا‌ آن‌هم با محرک‌های اقتصادی، بدون تقویت و ساختاریابی مناسب بخش مردمی به چالش‌های جدی در ساختار اجتماعی کشور منجر خواهد شد. برای حل این مشکلات نخست باید منطق سیاستی و تقنینی بخش مردمی و الگوی روابط آن با سایر بخش‌ها مشخص شود. علاوه‌بر این، آموزش عمومی برای مشارکت آگاهانه و هدفمند و کمک به نهادمندشدن بخش مردمی باید به‌عنوان مقدمه حکمرانی مشارکتی، مدنظر قرار گیرد و در این حکمرانی تمام سطوح تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا برای مشارکت‌ در نظر گرفته شوند. جدول زیر یافته‌های این گزارش را به‌طور خلاصه با عنوان چالش‌ها و راهکارهای فائق آمدن بر‌ آنها را نشان می‌دهد:

جدول نسبت میان چالش‌ها و پیشنهادها در حکمرانی مشارکتی

الگوی زیر برای ارتقای مشارکت مردمی در سطوح چهارگانه تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا در ساختارها و احکام مدنظر پیشنهاد می‌شود. برای تقویت تصمیم‌گیری نیازمند ساختارمندشدن بخش مردمی و اصلاح ساختار مراکز تصمیم‌گیری برای اخذ نظرهای مردمی هستیم. در حوزه نظارت مردمی شفافیت برای امکان نظارت ضروری است. در سطح مطالبه‌گری مصونیت‌ کنشگران این حوزه در ساختاری قانونی اهمیت دارد و‌ درنهایت در سطح مشارکت اجرایی مردم شایستگی تشکل‌ها در اخذ پروژه‌های اجرایی و جلوگیری از رانت‌های احتمالی ضرورت دارد.

الگوی ارتقای مشارکت اجتماعی در نظام حکمرانی

مقدمه

هدف از حکومت در منطق انقلاب اسلامی، رشد دادن به انسان است تا زمینه بروز و شکوفایی استعدادها فراهم آید و این جز در گرو مشارکت فعال و گسترده تمامی عناصر اجتماع در روند تحول جامعه نمی‌تواند باشد. با توجه به این هدف، قانون اساسی‌ زمینه چنین مشارکتی را در تمام مراحل تصمیم‌گیری‌های سرنوشت‌ساز برای همه افراد اجتماع فراهم می‌سازد.

 قانون‌اساسی، دولت را موظف ساخته است تا همه امکانات خود را برای مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش به‌کار ببرد. اصول هفتم، هشتم، بیست‌وششم، پنجاه‌وششم، یکصدم و یکصدوسوم قانون‌اساسی، مشارکت مردم در همه ابعاد و زمینه‌ها را نهادینه کرده است. در این بین، مشارکت اجتماعی به‌عنوان زمینه‌ساز توسعه اجتماعی نقش بی‌بدیلی برای دستیابی به اهداف توسعه پایدار و پیشرفت اسلامی – ایرانی ایفا می‌کند. یکی از مهم‌ترین بسترهایی که صبغه اجتماعی به سیاستگذاری و توسعه می‌دهد، مشارکت اجتماعی است.

حکمرانی و مشارکت اجتماعی به ظرفیت مردم برای درگیر شدن در امور مدیریت عمومی اشاره دارد و این مهم نه صرفاً از طریق شرکت در رأی‌دادن که با پاسخگو کردن حکمرانان در قبال مردم و منافع عمومی و‌ مهم‌تر از آن، با مشارکت مردم در تصمیم‌گیری‌ها رقم می‌خورد (ریچاردلی[1]، ۲۰۱۸). نظام حکمرانی جوامع مختلف‌ ازجمله ایران، از سه بخش دولتی، خصوصی و مردمی تشکیل می‌شود و مشارکت اجتماعی ذیل بخش سوم، یعنی بخش مردمی تعریف می‌شود. دولت سازمانی سیاسی است و با انحصار قدرت مشروع به‌عنوان نماینده منافع عمومی عمل می‌کند. بازار نیز به‌عنوان نماینده بخش خصوصی با سرمایه اقتصادی و هدف افزایش سود اقتصادی فعالیت می‌کند. نهادهای مردمی نیز که اصطلاحاً بخش سوم جامعه را تشکیل می‌دهند، به‌دنبال هدفی مشترک برای همبستگی بوده و فضایی بالقوه برای نفع اجتماعی ایجاد می‌کنند (سیبونی. ۲۰۱۶).

 مشارکت اجتماعی‌ آن‌هم به‌صورت پایدار و نهادمند، زمینه تعامل فرد با دیگران در جامعه یا اجتماعات را در ساختاری نظام‌یافته تحت عنوان تشکل‌های مردمی فراهم می‌کند. این مشارکت به افزایش نشاط اجتماعی، سرمایه اجتماعی و انسجام اجتماعی منجر می‌شود و‌ علاوه‌بر این گروه‌های هدف تشکل‌ها، مانند طبقات محروم و‌ محیط‌ زیست از فعالیت این گروه‌ها منتفع می‌شوند (گایلن^[2] و همکاران، ۲۰۱۱). مهم‌ترین تشکل‌های مردمی در فرایند مشارکت اجتماعی در جهان تشکل‌های مردم‌نهاد، خیریه‌ها، تشکل‌های کارگری و کارفرمایی و تعاونی‌ها هستند‌، البته که تعاونی‌ها صبغه اقتصادی نیز دارند، اما مشارکت اجتماعی و اولویت روابط اجتماعی بر سرمایه در‌ آنها تمایزبخش این تشکل‌ها، از بخش خصوصی است.[3] طبق قانون اساسی دولت مکلف است با ایجاد تسهیلات و ارائه ابزار تولید تحت عنوان تعاونی‌ها، اقتصاد مردمی و عدالت‌محور را شکل دهد. همچنین در کشور ایران، گروه‌های جهادی و هیئت‌های مذهبی در کنار فعالیت‌های فرهنگی خود، نوعی از مشارکت اجتماعی نهادمند و تشکل‌یافته را انجام می‌دهند.

قانون اساسی نیز به‌عنوان مهم‌ترین سند قانونی کشور که برمبنای اندیشه دینی- سیاسی معاصر نوشته شده، اهمیت کلیدی در تدوین نظام مشارکت‌ براساس سنت اسلامی-ایرانی دارد. در مقدمه این سند، مشارکت مردم در حکمرانی ضرورتی حیاتی دانسته شده که‌ زمینه تحقق حکومت وعده‌ داده ‌شده مستضعفین در قرآن کریم را فراهم می‌آورد. با توجه به این مقدمه و اصول مختلف قانون اساسی مانند اصل سوم، اصل هشتم، اصل بیست‌وهفتم و اصل یکصدم قانون اساسی، چهار سطح برای مشارکت مردمی تعریف شده که عبارتست از:

1. تصمیم‌گیری،
2. مطالبه‌گری،
3. نظارت،
4. اجرا.

مهم‌ترین بخشی که جایگاه مردم، به‌ویژه در سطح تصمیم‌گیری، در قانون اساسی را بیان کرده، مقدمه این قانون است. در این بخش، شیوه حکومت در اسلام به این صورت تعریف شده است: «... هدف از حکومت، رشد دادن انسان در حرکت به‌سوی نظام الهی است (و الی‌الله المصیر) تا زمینه بروز و شکوفایی استعدادها به‌منظور تجلی ابعاد خودگونگی انسان فراهم آید (تخلقوا باخلاق الله) و این جز در گرو مشارکت فعال و گسترده تمامی عناصر اجتماع در روند تحول جامعه نمی‌‌تواند باشد. قانون اساسی زمینه چنین مشارکتی را در تمام مراحل تصمیم‌گیری‌های سیاسی و سرنوشت‌ساز برای همه افراد اجتماع فراهم می‌سازد تا در مسیر تکامل انسان هر فردی خود دست‌اندرکار و مسئول رشد و ارتقا و رهبری گردد که این همان تحقق حکومت مستضعفین در زمین خواهد بود». علاوه‌بر مقدمه قانون اساسی اصول مختلفی مشارکت اجتماعی را در حکمرانی کشور در مدل زیر مشخص کرده‌اند:

  نمودار 1. جایگاه مشارکت اجتماعی در قانون اساسی

چنانکه از اصول فوق برمی‌آید چارچوب قانون اساسی برای مشارکت مردمی در چهار سطح تصمیم‌گیری (6 بخش)، مطالبه‌گری (۳ بخش)، نظارت (۳ بخش) و اجرا (۲ بخش) به‌ترتیب اهمیت تعریف شده است. متأسفانه این تدبیر و برنامه قانون اساسی در قوانین برنامه‌ای و عادی کشور امتداد مناسبی نیافت و عملاً مشارکت مردم به صندوق رأی و اجرای برنامه‌های دولت تقلیل یافت. این درهم‌ریختگی روابط دولت و ملت به شکاف میان این دو منجر شده و سرمایه اجتماعی حاکمیت را دچار چالش کرده است. درحالی ‌که در این گزارش تمرکز بر بررسی وضعیت و چالش‌های بخش مردمی و ریشه‌یابی‌ آنها در نظام حکمرانی کشور، است. درنهایت نیز تلاش می‌شود دورنمایی برای ارتقای وضعیت مشارکت مردمی در حکمرانی ارائه کرد.

1. وضعیت‌شناسی آماری بخش مردمی در نظام حکمرانی

بخش مردمی[4] در ایران فعالیت‌های گسترده و پُردامنه‌ای دارد. هرچند آمار دقیقی از فعالیت بخش مردمی به‌دلیل ضعف نظام آماری کشور و پراکندگی متولیان این عرصه در ایران وجود ندارد، اما آمارهای غیررسمی وضعیت کمّی تشکل‌های مردمی و تعاونی‌ها را به‌شرح زیر نشان می‌دهد:

۱. تعاونی‌ها: حدود 95 هزار تعاونی فعال[5] و ۱۰۵ هزار تعاونی غیرفعال.[6]

۲. خیریه‌ها و تشکل‌های مردم‌نهاد: بیش از 56 هزار.[7]

۳. گروه‌های جهادی: بیش از ۴۲ هزار.[8]

۴. مراکز نیکوکاری کمیته امداد: حدود ۱۰ هزار.[9]

۵. انجمن‌های صنفی کارگری: حدود .۱۷۰۰^[10]

۶. هیئات مذهبی: بیش از ۱۰۰ هزار.[11]

7. انجمن‌های صنفی کارگری: حدود 1100 .[12]

۸. مساجد: حدود ۸۰ هزار.[13]

در ایران آمار دقیق و رسمی از خیریه‌ها و تشکل‌های مردم‌نهاد وجود ندارد و آمار ذکر شده از پایگاه اطلاع‌رسانی خیریه‌ها و سمن‌های کشور به‌دست ‌آمده است و‌ علاوه‌بر این آمار تفکیک‌شده‌ای میان خیریه‌ها و سایر تشکل‌های مردم‌نهاد وجود ندارد. آمار موجود در پایگاه اطلاع‌رسانی خیریه‌ها و سمن‌های کشور نیز نشان از اختصاص ۵۰ درصد از آمار مذکور به خیریه‌ها دارد. این آمارها وقتی معنادار می‌شوند که بدانیم در کشور آلمان به‌عنوان مهد خیریه‌های جهان، 20 هزار خیریه وجود دارد، اما تعداد انجمن‌های غیرانتفاعی در این کشور بیش از 600 هزار عدد است که نشان‌دهنده اهتمام بیشتر این جامعه به حوزه‌های مطالبه‌گری، نظارت و تصمیم‌گیری است و این الگوی آماری در سایر کشورها نیز به چشم می‌خورد (ریشتر، [14] ۲۰۲۰).

در حوزه بخش تعاون نیز گزارش‌ها حاکی از آن است که در سال ۲۰۱۷، در کل جهان حدود ۲ میلیون و 9۰۰ هزار تعاونی وجود دارد که این عدد نشان می‌دهد حدود ۷ درصد تعاونی‌های جهان در ایران تأسیس شده‌اند[15]! البته این آمار کمّی، جنبه کیفی پیدا نمی‌کنند. زیرا میزان مشارکت واقعی مردم در تشکل‌های مذکور و حجم مبادلات مالی آنها مشخص نیست و میزان اشتغال تعاونی‌های پُر تعداد ایران از متوسط جهانی حدود 30 درصد کمتر است. همچنین سهم تعاونی‌ها از اقتصاد ایران که‌ براساس سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم باید به 25 درصد می‌رسید، نامشخص است. نبود نظام آماری دقیق میزان سهم تعاونی‌ها از اقتصاد را در ابهام قرار داده است و در سال ۱۴۰۰ مسئولان بخش تعاون اعداد متفاوت ۳، ۴، ۷ و ۸ درصد را به‌عنوان سهم این بخش اعلام کرده‌اند. علاوه‌بر این مشخص نیست که سهم بخش تعاون با چه شاخص‌هایی باید سنجیده شود؟ و نقش اشتغال، گردش مالی،  GDP و ... در آن نامشخص است. مرکز آمار ایران در اردیبهشت‌ماه سال ۱۳۹۹ به‌موجب تصویبنامه شورای‌عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی مکلف به سنجش این سهم شده، اما همچنان این تکلیف عملی نشده است.

تعداد مساجد در ایران نیز شاید در بدو امر بالا به‌نظر رسد؛ اما حقیقت آن است که برای هر ۱۰۰۰ نفر یک مسجد در ایران وجود دارد و اگر مسجد، چنانکه در گزارش اشاره خواهد شد، به‌عنوان مکانی بیش از ادای فریضه نماز در نظر گرفته شود، این آمار پایین و نامناسب است. شایان ذکر است علی‌رغم اینکه ایران حدود ۵ درصد از مسلمانان جهان را در خود جای‌ داده است، ۳ درصد مساجد جهان را دارد.

همچنین باید توجه داشت که تشکل‌های صنفی کارگری یک سیزدهم تشکل‌های کارفرمایی است[16] (مرکز پژوهش‌ها، ب ۱۴۰۰). با توجه به این مقدمات در ادامه چالش‌های بخش مردمی در نظام حکمرانی و نتایج حاصل از آن بررسی خواهد شد.

2. بررسی مهم‌ترین چالش‌های بخش مردمی در نظام حکمرانی

1-2. عدم حمایت کافی از بخش مردمی در قوانین برنامه‌ای و عادی

اگرچه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای مردم اختیارات وسیعی در حوزه مشارکت در تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری در نظر گرفته است، اما این رویکرد در قوانین و برنامه‌های کشور انعکاس لازم را نداشته و نوعی کم‌توجهی به بخش مردمی در این قوانین و برنامه‌ها به‌چشم می‌خورد. موارد زیر نشانه‌هایی از این مسئله را نشان می‌دهد:

• اداره آیین‌نامه‌ای تشکل‎های مردمی: تشکل‌های مردمی (مانند تشکل‌های مردم‌نهاد و گروه‌های جهادی) به‌عنوان نهادهای بخش مردمی در دهه‌های گذشته بدون تقنین و صرفاً با آیین‌نامه‌ها اداره شده‌اند. مشکل اساسی آیین‌نامه‌ها ضمانت‌آوری پایین حقوق و تکالیف است؛ ضمن آنکه آیین‌نامه‌ها یک قوه در میان سایر قوا ابهام‌های بیشتر و ضمانت اجرایی پایین‌تری نسبت به قوانین دارد (مرکز پژوهش‌ها، پ1400).
• تفوق بخش دولتی و خصوصی بر تشکل‌های مردمی: بخش مردمی تنها زمانی ماهیت حقیقی خود را خواهد داشت که از دو بُعد غیردولتی و غیرانتفاعی بودن آنها حراست شود، اما قوانین میانی ما نسبت به این موضوع‌ها توجه لازم را نداشته‌اند. برای مثال در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، بهزیستی مرجع صدور مجوز و فعالیت تشکل‌های مردمی حوزه آسیب‌های اجتماعی و خدمات حمایتی و توان‌بخشی معرفی شده است (قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، ۱۳۹۵) و این موضوع به‌دلیل دست بالای بهزیستی در حیات‌وممات این تشکل‌ها، عملاً امکان مداخله مؤثر تشکل‌ها و نظارت و مطالبه‌گری ایشان از بهزیستی را خواهد گرفت و بخش مردمی را به بخش شبه‌دولتی تبدیل می‌کند. همچنین نظارت و مطالبه‌گری کارگران فعال در تشکل‌های کارگری به‌دلیل عدم امنیت شغلی و وابستگی تمدید قراردادشان به‌نظر کارفرما با چالش‌های جدی روبروست.
• جایگاه مشخص نداشتن بخش مردمی در اسناد برنامه‌های توسعه: قانون برنامه ششم توسعه در ۲۰ بخش تنظیم شده است و هیچ‌یک از این بخش‌ها به مشارکت مردمی اختصاص نیافته است. در نظامی که شیوه حکومت آن با مشارکت مردمی تعریف شده، بایسته است که در اسناد برنامه توسعه، بخش مستقلی به مشارکت مردمی اختصاص یابد.

(به جای بایسته، شایسته می تواند باشد یا خیر؟)

• جایگاه پایین بخش تعاون نسبت به بخش خصوصی: نگاهی گذرا به جایگاه و حمایت مادی و معنوی از بخش خصوصی و مجموعه‌های آن مانند اتاق بازرگانی در نظام اقتصادی کشور و مقایسه آن با بخش تعاون و مجموعه‌های آن مانند اتاق تعاون، نابرابری جدی امکانات این دو بخش را متذکر می‌شود. در‌حالی‌ که اتاق بازرگانی حمایت و حضور وزرای اقتصاد و صمت را با خود دارد، اتاق تعاون از این امکان بی‌بهره بوده است.

۲-2. ضعف مشارکت در سطوح تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری

چنانکه در مقدمه اشاره شد سه بخش تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری در قانون اساسی و ادبیات علوم اجتماعی در جهان، اولویت‌های اصلی حکمرانی و مشارکت مردمی هستند تا جایی که اندیشمندان این حوزه، حکمرانی مشارکتی را مساوی با مشارکت مردم در تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری دانسته‌اند (ریچاردلی،[17] ۲۰۱۸). قوانین و برنامه‌های کشور توجه کمی به سه حوزه اصلی مشارکت مردمی (یعنی تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری) داشته‌اند. نتیجه نادیده‌گرفتن مردم در حوزه‌های اصلی مشارکت، موجب بی‌میلی جامعه به مشارکت و عدم باور به اراده واقعی حاکمیت برای جلب مشارکت مردمی شده است. تغییر نگرش در این‌خصوص نیازمند توجه مضاعف برنامه‌های توسعه به مشارکت مردمی است.

در قانون برنامه ششم توسعه، به‌عنوان آخرین سند برنامه‌های توسعه کشور نشانی از سطوح تصمیم‌گیری و مطالبه‌گری به چشم نمی‌خورد. در سطح نظارت تنها در دو بخش این سند احکامی نگاشته شده است؛ جزء «۷» بند «الف» ماده (27) به آموزش صدهزارنفر از روستاییان و عشایر به‌عنوان عناصر پیشرو و تسهیلگر در زمینه‌‌های مختلف ازجمله «نظارت بر اثربخشی طرح‌های دستگاه‌‌های اجرایی» می‌‌پردازد که به‌دلیل عدم شناخت کافی از فلسفه این قانون و مشخص نکردن زنجیره‌های تحقق آن، نتایج اثربخشی نداشته است. ماده (۲۹) قانون برنامه ششم توسعه نیز دولت را مکلف به راه‌اندازی «سامانه ثبت حقوق و مزایا» کرده است و سامانه با یک سال تأخیر راه‌اندازی شد که تا پایان دولت دوازدهم دستگاه‌‌های بسیار کمی نسبت به ثبت حقوق و مزایای کارکنان خود در سامانه مذکور اقدام کرده‌اند. در سطح اجرایی نیز قراردادها بدون مشارکت مردمی و از بالا به ‌پایین تنظیم می‌شوند (مرکز پژوهش‌ها، الف ۱۴۰۱).

در حوزه نظارت که بهبود آن موجب پایین آمدن فساد و رفع مشکلات دستگاه‌های کشور می‌شود، مشارکت مردمی گسترده‌ترین، کم‌هزینه‌ترین و کارآمدترین گونه نظارت و مطالبه‌گری است که در نگرش دینی نیز جایگاهی ویژه دارد (نوروزی، ۱۳۹۳). در ساحت تصمیم‌گیری نیز مطالعات مختلف ملی و بین‌المللی حاکی از آن است که مشارکت مردم در تصمیم‌گیری‌های حاکمیت‌ علاوه‌بر افزایش سرمایه اجتماعی و بالاتر رفتن دقت در تصمیم‌گیری‌ها به تحقق برنامه‌های حاکمیت کمک شایانی می‌کند (قلی‌پور، ۱۳۸۷). شرایط فعلی موجب محرومیت ما از این ظرفیت گسترده مردمی است.

۳-2. غلبه سطح اجرایی در مشارکت اجتماعی نسبت به سطوح دیگر مشارکت؛ اجرای برنامه‌های دولت با اهداف اقتصادی

در میان سطوح مختلف مشارکت (تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا)، بخش اجرا تنها بخش پُررنگ مشارکت مردمی است، اما در همین سطح نیز انواع مشارکت‌های اجرایی مانند واسپاری، جمع‌‌سپاری و همیاری در این برنامه استفاده نشده و تنها به ابعادی از برون‌‌سپاری پرداخته شده است؛ به این‌صورت که برخی از فعالیت‌هایی که جزء کار یک سازمان هستند، تحت نوعی قرارداد یا پیمان از پیش تعیین‌شده به یک نهاد خارجی واگذار شود (مرکز پژوهش‌ها، الف ۱۴۰۱). در این‌صورت که بدون بستر قانونی - نظارتی دقیق و بدون رتبه‌بندی میان تشکل‌های مردمی برون‌سپاری‌ها انجام شوند، شائبه جدی رانت پیش می‌آید. محرک‌های این مشارکت نیز غالباً اقتصادی است که موجب کم‌رنگ‌شدن روابط اجتماعی و مسئولیت‌پذیری مردم در جامعه خواهد شد. درواقع تهافت میان هدف و ماهیت یکی از چالش‌های جدی مشارکت بخش مردمی است؛ هدف صرفاً اقتصادی (آن‌هم با منطق سود شخصی)، ماهیت اجتماعی (با منطق خیر همگانی) مشارکت مردمی را با چالش روبرو می‌کند.

۴-2. سیاستگذاری بخش تعاون مشابه با بخش خصوصی

بخش تعاون در نظام اقتصادی کشور در عرض بخش دولتی و خصوصی تعریف شده است و اگر تفاوت ماهوی با این دو بخش نداشته باشد، حضورش در بخش اقتصادی کشور بلاموضوع است. درواقع تعاونی‌ها رویکردی اجتماعی از اقتصاد هستند که مبتنی‌بر تشکیل روابط اجتماعی، رفع نیاز، ارتقای کار و... شکل می‌گیرند و این رویکرد متفاوت از بخش خصوصی است که مسئله اصلی آن بالابردن بهره‌وری اقتصادی و سود مادی است. این درحالی است که در قانون برنامه ششم توسعه در غالب بندهای ناظر به فعالیت دو بخش خصوصی و تعاونی، سیاستگذار نگاهی یکسان به این دو بخش داشته است؛ مواد (۸)، (۲۵)، (۲۷)، (۲۸)، (۴۶)، (۴۸)، (۷۱)، (۷۴)، (۷۵)، (۹۲) و (۹۶) موادی از قانون برنامه ششم توسعه هستند که اهداف و برنامه یکسانی برای بخش خصوصی و بخش تعاون در نظر گرفته‌اند؛‌ علاوه‌بر اینکه در ماده (۱۹) برای بخش تعاون مشابه با بخش خصوصی امتیازاتی در بانک توسعه تعاون لحاظ شده است.

مطابق با جز «۱» بند «ب» سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم و اهداف قانون برنامه پنجم توسعه، بخش تعاون باید ۲۵ درصد از اقتصاد کشور را برعهده می‌گرفت، اما نبود نظام آماری دقیق، میزان سهم تعاونی‌ها از اقتصاد را در ابهام قرار داده است و در سال ۱۴۰۰ مسئولان بخش تعاون اعداد متفاوت ۳، ۴، ۷ و ۸ درصد را به‌عنوان سهم این بخش اعلام کرده‌اند (مرکز پژوهش‌ها، ث 1400).

درنهایت نیز باید توجه داشت که آمار تعاونی‌های ایران (۷ درصد تعاونی‌های کل جهان) متناسب با سهم این بخش از اقتصاد نیست و باید در سیاست‌های بخش تعاون بازنگری صورت پذیرد.

5-2. عدم انجام تعهدات دولت به بخش تعاون

کلان‌ترین قانون در بخش تعاون، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم است که در سال ۱۳۸۶ تصویب و آخرین اصلاحات آن در سال ۱۳۹۷ اعمال شد. در این قانون چند بستر مهم برای نیل به اهداف تعاون در قانون اساسی و اسناد بالادستی عنوان شده است که مهم‌ترین‌ آنها در ماده (۲۹) اختصاص ۳۰ درصد از درآمد واگذاری‌ها به تعاونی‌های فراگیر ملی است. تعاونی‌‌های فراگیر ملی تعاونی‌هایی هستند که ۷۰ درصد از‌ آنها را سه دهک پایین جامعه تشکیل می‌دهند؛ درواقع این الگو هم موجب رشد اقتصادی کشور می‌شود و هم به توانمندسازی مستضعفین و خروج سیستم حمایتی از الگوی صدقه‌ای کمک می‌کند. متأسفانه در سال‌های مختلف سازمان برنامه‌وبودجه این سهم را به بخش تعاون اختصاص نداده است و میزان تخصیص منابع به این تعاونی‌ها نزدیک به صفر بوده است. علاوه‌بر این مسئله توانمندسازی مسئله بسیار مهمی است که در تشکل‌های مردمی‌ ازجمله تعاونی بسیار مهم است و شاید مهم‌ترین نقش دولت در قبال ایشان باشد. این موضوع در بند «ز» ماده (۹) سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم ذکر شده است و دولت مکلف شده تا برای اجرای این کار ردیف مستقلی در لوایح بودجه در نظر بگیرد که این موضوع نیز در لایحه بودجه سال۱۴۰۲ مغفول واقع شده است. مورد دیگری که در ماده (۹) این قانون دولت نسبت به بخش تعاون مکلف شده، تخفیف سهم بیمه کارفرما در تعاونی‌هاست. این بخش از قانون نیز عملکردی نزدیک به صفر داشته است؛ زیرا دولت منابع لازم برای این تخفیف را برای سازمان تامین اجتماعی فراهم نکرده است. بانک توسعه تعاون به‌عنوان حامی بخش تعاون نیز با تکالیف متعددی در حوزه بیرون از بخش تعاون روبروست که عملاً حمایت از بخش تعاون را برای این بانک بسیار دشوار کرده است. صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری تعاون که ریسک تشکیل تعاونی‌ها را برعهده می‌گیرد، از سال ۱۳۸۹ افزایش سرمایه‌ای نداشته و عملاً امکان حمایت گسترده از تعاونی‌ها را ندارد. سایر حمایت‌های این قانون از بخش تعاون نیز به‌دلیل عدم تحقق منابع مالی فاصله زیادی با وضع مطلوب دارد. درحالی‌ که تعاونی‌ها با توانمندسازی مردم به‌ویژه اقشار کم‌درآمد نقشی مهم در پیشرفت اقتصادی کشور و توانمندسازی مستضعفین و محرومیت‌زدایی داشته باشد، حمایت ناکافی دولت از این بخش و عدم تخصیص منابع به آن، این بخش را با چالش‌های مختلفی روبرو کرده است. مقام معظم رهبری نیز در دیدار با کارآفرینان، تولیدکنندگان و دانش‌بنیان‌ها در بهمن‌ماه سال ۱۴۰۱، تعاونی‌های تولید را یکی از گره‌گشاترین کارها برای ایجاد اشتغال و ایجاد عدالت اقتصادی در مجموعه‌ کشور عنوان کردند که اهمیت این حوزه را در نظام اقتصادی کشور گوشزد می‌کند.

باید توجه داشت که حتی با نگاهی صرفاً اقتصادی نیز بخش مردمی (تعاون) کارآمدی بسیار بالایی دارد و‌ علاوه‌بر ثمرات مثبت اجتماعی، نقش مهمی در بهبود و ارتقای شاخص‌های اقتصادی دارد؛ برای مثال در کشور آمریکا به‌عنوان مهد نئولیبرالیسم و خصوصی‌سازی،  گردش مالی فقط ۱۰ تعاونی اول این کشور در سال ۲۰۱۸ بیش از ۳۲ میلیارد دلار بوده است. [18]

6-2. کم‌توجهی به تقویت ساختاری بخش مردمی

بخش مردمی در منطق حکمرانی نسبت به دو بخش دولتی و خصوصی قدرت ایجابی کمتری دارد؛ زیرا بخش دولتی به پشتوانه سرمایه سیاسی و اقتصادی و بخش خصوصی به پشتوانه سرمایه اقتصادی و هر دوی این بخش‌ها به‌دلیل برخورداری از جایگاه ساختاری در حکمرانی، توان نقش‌آفرینی بالایی در پیشبرد اهداف خویش دارند، اما بخش مردمی به‌دلیل پراکندگی زیاد سرمایه‌هایش و نداشتن جایگاه ساختاری قوی نسبت به دو بخش دیگر نیازمند حمایت و پشتیبانی است. در‌واقع همان‌طور که مجلس برای تأثیرگذاری بر دولت به دعوت و صحبت بسنده نمی‌کند و ساختاری برای نظارت و مطالبه آن طراحی شده است، بخش مردمی نیز نیازمند حمایت ساختاری و قانونی است. بخشی از این حمایت‌ها در الگوهای قضایی و حقوقی برای حمایت از مردم و گروه‌های مردمی در برابر بخش دولتی و خصوصی است؛ مانند مصونیت کارگران فعال در تشکل‌های کارگری در برابر اخراج از کار و حمایت از افشاگران فساد و... . بخش دیگری از تقویت بخش مردمی، اهتمام در نهادمندسازی مؤثر این بخش برای ایفای نقش در تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری است. برای مثال تشکل‌های مردم‌نهاد و گروه‌های جهادی در ساختار کشور برای مطالبه‌گری و تصمیم‌گیری جایگاه مشخص و قانونی ندارند و باید با پیگیری موردی و فعالیت رسانه‌ای اهداف خویش را پیش برند. همچنین باید توجه داشت که آموزش مشارکت مردمی به‌عنوان حلقه اول تمهید مشارکت از دیگر موضوع‌هایی است که غفلت از آن باعث شده تا مردم به مشارکت ساختاریافته ترغیب نشوند.

خروج مطالبات مردمی از بستری کنترل‌پذیر و ناظر به مسائل واقعی به بستری سیاست‌زده و غیرقابل‌کنترل، یکی از عواقب ساختارنیافته‌بودن جامعه ماست. اگر جامعه ساختاریافته نباشد، هر خبر و برساخت رسانه‌ای، مخصوصاً در شرایط فعلی کشور و برنامه‌ریزی دشمنان، می‌تواند زمینه‌ساز یک بحران باشد. درحالی‌ که نهادمند شدن بخش مردمی امکان گفتگوی عاقلانه میان نمایندگان مردمی و دولت را میسر می‌کند.

7-2. موانع در مسیر «تشکل‌یابی» گروه‌های مردمی بدون قدرت‌ ازجمله کارگران

قانونگذاری در بنیاد خود متوجه حمایت از اقشار کم‌قدرت و مستضعف در برابر قدرتمندان بوده است تا موازنه در جامعه رقم بخورد؛ یکی از مهم‌ترین این گروه‌ها که از ابتدای شکل‌گیری انقلاب همراهی بی‌نظیری با نهضت داشته‌اند، کارگران هستند. قانون اساسی نیز در موارد مختلفی مانند اصل سی‌و‌یکم این مسئله را مدنظر قرار داده است و دولت را مکلف به توجه ویژه به این قشر کرده است، اما درحال حاضر گروه‌های کارگری با مشکلات عدیده‌ای مواجه‌اند؛ مواردی مانند به ‌تعویق‌ افتادن مکرّر حقوق آنان، اخراج بی‌قاعده آنان تحت عنوان طرح تعدیل کارگران، موقتی‌سازی قراردادهای کارگری و... ، اما شاید مهم‌ترین مشکلی که آنها در پیگیری حقوق خود با آن مواجهند، وجود موانع در مسیر «تشکل‌یابی» آنهاست. به‌عبارت ‌دیگر تشکل‌های کارگری بهترین و قوی‌ترین بازوی کارگران به‌منظور تحقق مطالبات‌شان هستند؛ اما به‌دلیل معضلاتی مانند سازوکارهای سختگیرانه در مسیر احراز صلاحیت داوطلبان نمایندگی تشکل‌ها، ترکیب اعضای تصمیم‌گیر در این تشکل‌ها، اختیارات محدود این تشکل‌ها، عدم استقلال آنها و...، فاصله زیادی با تشکل‌یابی مطلوب دارند (مرکز پژوهش‌ها، ب ۱۴۰۰). همچنین آمارها نشان می‌دهد تشکل‌های کارگری در مدل نماینده کارگران با فاصله نسبت به مدل انجمن‌های صنفی کارگران در کشور وجود دارد که درحقیقت نمی‌توان حضور یک نفر را تشکل به معنای واقعی دانست!

نمودار 2. سازمان‌های کارگری برحسب انواع^[19]

مأخذ: Weo.mcls.gov.ir

باید توجه داشت مردم، به‌ویژه طبقات مستضعف، در حالت طبیعی و اولیه، سرمایه و قدرت کافی برای پیشبرد اهداف و حفاظت از منافع خود را ندارند. در این حالت دولت و بخش خصوصی به‌دلیل سرمایه‌های اقتصادی و سیاسی خود، در تعارضات منافع با بخش مردمی پیروز خواهند بود. نهادمندسازی جامعه و تدوین قوانین به نفع طبقات مستضعف می‌تواند این معادله را برهم زند تا صدای مردم طنین و قدرت بیشتری داشته باشد. در شرایط فعلی که وضعیت نهادمند کردن بخش مردمی و تدوین قوانین به نفع بخش مردمی از وضعیت مطلوب فاصله دارد، میان تصورات و دغدغه‌های مسئولان و مردم فاصله می‌افتد و دولت تصور صحیحی از مردم نخواهد داشت. افزایش ضریب جینی در دهه 13۹۰ (ضریب جینی در این دهه تنها در سال 13۹۸ روند کاهشی داشته است و همواره روندی افزایشی داشته است) نشانه‌ای دیگر از روند صعودی فاصله گرفتن طبقات مستضعف و طبقات برخوردار است. استمرار شرایط فعلی نشان از بیشتر به حاشیه رانده‌شدن مستضعفین دارد.

8-2. نامشخص بودن منطق درونی و ارتباطی بخش مردمی با سایر بخش‌ها؛ دولتی شدن امور مردمی و مردمی شدن امور دولتی

حکمرانی خوب در تعاریف مختلف جهانی به تنظیم روابط بخش‌های مختلف یک جامعه اطلاق شده است (رزمی و همکاران، ۱۳۹۴). درنتیجه حکمرانی کشور درصورتی موفق خواهد بود که در وهله اول منطق بخش‌های مختلف جامعه و حاکمیت و نحوه روابط آنها با یکدیگر را مشخص کند. یکی از مهم‌ترین چالش‌های کشور در سیاستگذاری و برنامه‌های توسعه مشخص ‌نبودن این منطق و روابط است. چنانکه در سرفصل مربوط به بخش تعاون ذکر شد، اشتراک دو بخش خصوصی و تعاونی در ۱۱ بند قانون برنامه ششم توسعه (غالب بندهای مربوط به بخش تعاون) تفاوتی میان سیاستگذاری و هدفگذاری این دو بخش باقی نمی‌گذارد. به همین منوال وظایف ذاتی دولت و بخش مردمی و سایر بخش‌ها نیز مشخص نشده است. برای مثال منطق سیاستگذار باید در حوزه بهداشت و سلامت و متصدی آن مشخص باشد. آیا دولت باید این حوزه را در دست بگیرد یا بخش مردمی یا بخش خصوصی یا ترکیبی از آنها؟ مزیت نسبی هریک در این حوزه کدام است؟ اگر قرار است یکی از این بخش‌ها متصدی بهداشت و سلامت باشد، منطق این انتخاب و شایستگی آن بخش باید مشخص شود و اگر قرار است این کار به‌صورت ترکیبی از این بخش‌ها اداره شود، باید روابط میان این بخش‌ها مشخص شود.

البته در قانون اساسی به‌طور اجمالی مسئولیت‌های هر بخش مشخص شده است، اما امتداد این منطق در سیاستگذاری‌های برنامه‌های توسعه به چشم نمی‌خورد. برای مثال در اصل سوم قانون اساسی «ایجاد رفاه‏ و رفع فقر و برطرف‏ ساختن‏ هر نوع‏ محرومیت‏ در زمینه‌های‏ تغذیه‏ و مسکن‏ و کار و بهداشت‏ و تعمیم‏ بیمه‏» وظیفه دولت دانسته شده است، اما این منطق در سند تحول دولت مردمی به‌عنوان سند بنیادین و رویکردی دولت سیزدهم، بخش عمده‌ای از رفع فقر و محرومیت را متوجه تشکل‌های مردمی کرده است (سند تحول دولت مردمی، ۱۴۰۰: ۱۳۳). البته این به‌معنای نقش نداشتن تشکل‌های مردمی در رفع فقر و محرومیت نیست، بلکه مسئله مسئولیت و مشخص شدن منطق میان‌بخشی در برنامه‌ها و سیاستگذاری‌هاست. مشخص‌نشدن این منطق به دخالت دولت و بخش مردمی در کار یکدیگر به سردرگمی ایشان و درنهایت ناکارآمدی این بخش‌ها منجر می‌شود. سپردن امنیت مرزها و رفع فقر و محرومیت به مردم و در طرف مقابل تصدی‌گری دولت در امور مردمی و‌ کم‌رنگ کردن مسئولیت مردم در مراسم‌های مردمی مانند روز قدس و اعیاد و سوگواری‌های مذهبی از نتایج نامشخص ‌بودن منطق بخش‌های مختلف کشور در برنامه‌ها و سیاستگذاری‌هاست.

9-2. ناکارآمدی بخش مردمی اسمی و به محاق رفتن بخش مردمی واقعی

موارد پیشین در وضعیت‌شناسی این گزارش، حاکی از آن است که بخش مردمی واقعی امکان ظهور و بروز مناسب را در ایران نداشته است؛ زیرا حمایت‌های مناسب قانونی و ساختاری را دریافت نکرده و ذیل تفوق بخش دولتی و انتفاعی قرار گرفته است. درنتیجه نمی‌توان تشکل‌های پُرتعداد مردمی موجود در کشور را بروز و ظهور واقعی بخش‌ مردمی دانست. در‌حالی‌ که ایران بیش از هر کشوری در جهان خیریه و تعاونی دارد، اما وضعیت ارائه خدمات و جلب مشارکت مردم در آنها به‌مراتب ضعیف‌تر از میانگین جهانی است. آمارها نیز حاکی از آن است که اعتماد به خیریه‌ها و تعاونی‌ها در کشور از سال ۱۳۹۳ تا سال ۱۳۹۷، افت قابل‌ملاحظه‌ای داشته است (پیمایش‌های ملی سرمایه اجتماعی، ۱۳۹۳ و ۱۳۹۷).

استعفای ۱۰0 مسئول بهزیستی با تصویب بخشنامه (نه قانون) تعارض منافع در بهزیستی و اصرار ایشان بر حضور در بخش‌های واسپاری شده بهزیستی نشانی دیگر از فاصله تشکل‌های مردمی در ایران از جایگاه واقعی و مردمی خود دارد. [20] در حوزه تعاونی نیز تعداد بالای تعاونی‌ها در ایران با سهم پایین این حوزه در اقتصاد و اشتغال کشور همخوانی ندارد و نشان از کارآمدی پایین آنها دارد. در بخش تشکل‌های کارگری نیز بخش عمده آنها با عنوان نماینده کارگری به‌صورت یک‌نفره تأسیس شده‌اند که اساساً اطلاق نام تشکل بر آن علمی و موجه نیست.

10-2. پایین‌بودن سرمایه اجتماعی حاکمیت و تمایل بالای ایرانیان به مهاجرت

از مؤلفه‌های مهم سنجش میزان موفقیت نظام‌های سیاسی، وضعیت سرمایۀ اجتماعی آن‌هاست که رابطه‌ای دوطرفه با مشارکت مردمی نیز دارد. یک نظام حکمرانی بدون سرمایه اجتماعی نمی‌تواند مشارکت مردم را جلب کند و جلب مشارکت نیز به نوبه خود، سرمایه اجتماعی را افزایش می‌دهد و به‌نوعی می‌توان گفت تقویت‌کننده یکدیگرند. سرمایۀ اجتماعی به معنای میزان دارایی‌های هر نظام در ذهن جامعه، در ابعاد مختلف اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی است. هرگونه سیاستگذاری که به‌دنبال فهم و ایجاد تغییرات اجتماعی، بقا و توسعۀ نظام سیاسی یا اهداف متعالی‌تر همچون تمدن‌سازی باشد، به تمرکز بر سرمایۀ اجتماعی پیوند خورده است.

بررسی‌ها حاکی از آن است که شاخص‌های اعتماد به حکمرانی، نکویی روابط دولت- ملت و مشارکت اجتماعی، ازجمله مهم‌ترین شاخص‌‌های سنجش سرمایه اجتماعی حاکمیت هستند. به‌نظر می‌رسد در سال‌های اخیر این شاخص‌ها به‌واسطه مؤلفه‌هایی چون قدرت حفظ تمامیت ارضی، اقتدار منطقه‌ای، پاسداشت مناسک مذهبی و آیین‌های ملی، تقویت شده و به‌واسطه مؤلفه‌هایی همچون پنداشت از عملکرد نهادی، رفع مشکلات اقتصادی، مدیریت اعتراضات، عدالت طبقاتی و قضایی، سلامت اداری و مشارکت زنان دچار فرسایش شده‌ و در سال‌های اخیر نیز روندی نزولی داشته است (حدادی، ۱۴۰۱).

پیمایش رصدخانه مهاجرت ایران در سال ۱۴۰۱ حاکی از آن است که ۵۴ درصد مخاطبین تمایل زیاد و خیلی زیاد به مهاجرت دارند. میل زیاد و خیلی زیاد به مهاجرت در میان دانشجویان در سال ۱۴۰۱ نیز نسبت به سال گذشته، با یک درصد رشد به ۶۷ درصد رسیده است. دانشجویان ایرانی درحال تحصیل در دانشگاه‌های آمریکا رتبه نخست در میان دانشجویان کشورهای مختلف را در برنامه عدم بازگشت به کشورشان را دارند (رصدخانه مهاجرت ایران، ۱۴۰۱). این مسئله چالشی جدی برای تعلق خاطر ایرانیان به هویت ملی و کشور پیش آورده است که مقدمه هر نوع مشارکت مردم با نظام حکمرانی کشور و حتی فراتر از آن برای مشارکت در آبادانی کشور ولو به‌صورت فردی است.

۱۱-۲. استفاده نامناسب از ظرفیت گسترده مساجد و هیئات مذهبی

در سنت اسلامی - ایرانی، مساجد و هیئات مذهبی نقش مهمی در فعالیت‌های اجتماعی داشته‌اند و به‌نحوی در سطح محلات، امور مردم در این مکان‌ها رتق‌وفتق می‌شده است. در فرایند و سال‌های آغازین انقلاب اسلامی نیز مساجد نقشی مهم در مبارزات سیاسی و حرکات اجتماعی داشته‌اند، اما به‌تدریج تبدیل به مکانی صرفاً برای انجام مناسک مذهبی مانند نماز و عزاداری‌ها شدند که حتی در ساعات غیر نماز و جلسه هیئت تعطیل هستند و کارکردهای اجتماعی خویش را از دست دادند. در سال‌های اخیر با پویش‌های اجتماعی به‌ویژه در دوران کرونا با کمک‌های مؤمنانه بخشی از این ظرفیت احیا شد، اما همچنان تا نقطه مطلوب فاصله بسیاری زیادی وجود دارد.

۱۲-۲. ضعف در استفاده از ظرفیت اجتماعی و مشارکتی شوراهای اسلامی شهر و روستا

مطابق اصل هفتم و اصل یکصدم قانون اساسی شوراهای شهر و روستا، برای‏ پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی‏، اقتصادی‏، عمرانی‏، بهداشتی‏، فرهنگی‏، آموزشی‏ و سایر امور رفاهی‏ از طریق‏ همکاری‏ مردم‏ با توجه ‌به مقتضیات‏ محلی با شئون تصمیم‌گیری و نظارت ایجاد شدند، اما در عمل این شوراها نتوانستند از ظرفیت‌های اجتماعی و محلی برای برنامه‌های خود بهره ببرند و طرح‌های مختلف در این حوزه مانند شورایاری‌ها با شکست روبرو شد. درنهایت نیز جنبه سیاسی شوراها بر سایر جنبه‌های اجتماعی و فرهنگی غلبه پیدا کرد و گسست میان شوراها و مردم محلی را تعمیق بخشید.

3.پیشنهادهایی برای ارتقای نقش مردم در نظام حکمرانی

۱-۳. مشخص‌کردن منطق سیاستی و تقنینی بخش مردمی و الگوی روابط آن با سایر بخش‌ها

اولین اولویت نظام سیاستگذاری کشور برای تنظیم روابط بخش‌های مختلف جامعه، مشخص‌کردن منطق درونی و ارتباطی هریک از بخش‌های نظام حکمرانی و جامعه است که موضوع مدنظر این گزارش تنظیم منطق درونی بخش مردمی و مشخص‌کردن نحوه ارتباط آن با بخش‌های دولتی و خصوصی است. در‌واقع باید پیش از سپردن امور به بخش‌های دولتی، خصوصی و مردمی منطق هر بخش مشخص و نحوه رابطه این بخش‌ها با یکدیگر تصریح شود. مشخص‌کردن هرگونه حق و تکلیف در قوانین و برنامه‌های کشور، متوقف بر مشخص‌شدن این منطق و الگوی روابط است؛ برای مثال با توجه ‌به اسناد بالادستی باید مشخص شود که مزیت نسبی هریک از بخش‌های دولتی، خصوصی و مردمی در اداره یک بیمارستان چیست؟ و در صورت سپردن بیمارستان به یکی از این بخش‌ها، مسئولیت سایر بخش‌ها در قبال آن بیمارستان چیست؟ و یا مثلاً آیا بانک را می‌توان به بخش خصوصی داد؟ آیا رفع محرومیت وظیفه تشکل‌های مردم‌نهاد است؟ و ده‌ها پرسش از این ‌دست برای حوزه‌های مختلف حکمرانی باید مطرح و پاسخ داده شود. مسئله کلیدی در این میان، نقش کلان دولت برای بخش مردمی است. نقش‌های مختلفی از تسهیلگری، نظارت، شتاب‌دهندگی، حمایت مادی و معنوی، مشارکت اجرایی در پروژه‌ها و.... برای دولت قابل ‌طرح هستند که هریک به فراخور حوزه‌های مختلف مشارکت مردمی برای دولت قابل تصورند. برای مثال در تعاونی‌ها به‌ویژه برای طبقات مستضعف دولت باید وسایل تولید و امکانات لازم را فراهم آورد، در حوزه تشکل‌های خیریه و مالی باید نظارت اقتصادی خود را تقویت کند و در حوزه تشکل‌های مطالبه‌گر و تصمیم‌ساز باید سازوکار مشارکت ایشان را در حاکمیت فراهم آورد و از ایشان پشتیبانی داده‌ای و مصونیتی ایجاد کند. همچنین در مواجهه با بخش خصوصی و مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها، باید منطقی اجتماعی طراحی شود تا این حوزه صرفاً به تقویت برند شرکت‌ها و توسعه روابط سیاسی ایشان معطوف نشود. مشخص‌کردن این منطق، شاکله اصلی سیاستگذاری هر کشور و حتی احزاب آن را مشخص می‌کند و توجه به این مسئله در ایران نیز از ضرورت‌های اصلی نظام سیاستگذاری است.

۲-۳. آموزش عمومی جامعه برای مشارکت آگاهانه و هدفمند

حکیمان بزرگ تاریخ مانند ارسطو تفاوت نقش‌آفرینی خوب و بد مردم در حکومت را در آموزش‌دیدن یا ندیدن مردم می‌دانند (ارسطو، ۱۳۸۱). جامعه در شرایطی که از آموزش مناسب برخوردار نباشد، نمی‌تواند به‌خوبی نقش خود را در نظام حکمرانی ایفا کند. درواقع بدون آگاهی مناسب از مقوله مشارکت و موضوع مورد مشارکت، تمایل به مشارکت پایین می‌آید و مشارکت مطلوب محقق نخواهد شد (موسایی، ۱۳۸۹). اگر نظام آموزشی کشور به‌مقوله مشارکت بی‌توجه باشد و با منطق سرمایه‌داری و منطق رقابت و حذف، به تربیت جامعه بپردازد، شکل‌گیری کنشگران اقتصادی منفعت‌طلب، هرگونه مشارکت اجتماعی و ارزشی را در کشور از بین می‌برد و درنهایت جامعه تضعیف خواهد شد. تکلیف وزارت آموزش‌وپرورش، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، صداوسیما و سایر دستگاه‌ها به توسعه آموزش برای تمهید مشارکت در جامعه از ضرورت‌های کشور است که این موضوع از رویکرد دستگاه‌های مذکور در توسعه آموزش و تدوین کتب و ساخت برنامه تا تأسیس رشته‌های دانشگاهی را دربرمی‌گیرد. این آموزش‌ علاوه‌بر آماده‌سازی جامعه برای مشارکت هدفمند، به گفتمان‌سازی مشارکت مردمی و ایجاد مطالبه از مسئولان برای مشارکت‌پذیری کمک شایانی می‌کند.

۳-۳. کمک به نهادمند شدن بخش مردمی

نهادمند شدن جامعه به‌ویژه برای تقویت طبقات مستضعف، از دیگر ضرورت‌های نظام حکمرانی کشور است که به تقویت جامعه منجر خواهد شد. مشارکت مردمی بدون نهادمند شدن بسان انرژی‌های پراکنده و بی‌جهتی می‌ماند که به هدررفت انرژی اجتماعی و حتی آنارشی در جامعه منجر می‌شود. شهید بهشتی، تشکیلات اصیل اجتماعی و سیاسی را شرط تداوم انقلاب می‌دانستند (ذوالفقاری، ۱۳۹۸)؛ درواقع بخش مردمی بدون برخورداری از تشکیلات منسجم و قوی در سایه بخش دولتی و بخش خصوصی قرار می‌گیرد. اتفاقی که در قوانین برنامه توسعه رخ‌ داده است و در بخش‌های ساختارسازی جامعه ذیل مدیریت تام بخش دولتی صورت‌ گرفته است؛ مانند مدیریت بهزیستی در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور برای صدور مجوز، نظارت و بودجه‌دهی بخش مردمی. این رویکرد عملاً امکان نقش‌آفرینی فعال از جامعه را می‌گیرد. البته این رویکرد نافی نظارت و ساماندهی بخش مردمی، چنانکه در همه کشورهای دنیا صورت می‌گیرد نیست، بلکه نافی سیطره بخش‌های تخصصی دولتی بر بخش مردمی است.

همچنین باید امنیت اقتصادی، سیاسی و اجتماعی فعالان بخش مردمی، تا آنجا که فعالیت قانونی می‌کنند، حفظ شود تا نهادمندی به‌صورت پایدار صورت پذیرد. برای مثال ایجاد تمهیداتی برای بخش استخدامی و قراردادی (امنیت شغلی) کارگران و افراد شاغل در تشکل‌های کارگری ضروری است. علاوه‌بر این برای نهادمند کردن بخش کارگری باید از الگوی نماینده کارگری تا‌ حد ممکن اجتناب کرد و به تشکیل انجمن‌های صنفی کارگری و شورای اسلامی کار اهتمام ورزید که نهادهای تشکلی هستند.

درواقع قوانین و سیاست‌ها باید از غلبه دولت و بخش خصوصی بر بخش مردمی جلوگیری کند و آنها را در یک تعادل به همکاری و یاری یکدیگر ترغیب کند.

۴-۳. الزام نهادهای حاکمیتی به ایجاد سازوکارهای مشارکت مردمی در سطوح مختلف تصمیم‌‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا

چنانکه در مقدمه اشاره شد سه بخش تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری در قانون اساسی و ادبیات علوم اجتماعی در جهان اولویت‌های اصلی حکمرانی و مشارکت مردمی هستند. همان‌طور که قوای حاکمیتی برای برخورداری از قدرت نفوذ و استقلال نسبی ساختارسازی کرده‌اند، بخش مردمی نیز نیازمند تقویت ساختاری برای مشارکت فعال در حکمرانی است. به بیانی دیگر و برای مثال مجلس برای حفظ استقلال خود و نظارت بر دولت به توصیه اکتفا نمی‌کند و قانون اساسی ساختار رأی‌دادن به وزرا و استیضاح ایشان را تعبیه کرده است؛ با همین منطق بخش مردمی باید برای مشارکت در سطوح مختلف تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا ساختارمند و صاحب قدرت شود نه اینکه صرفاً به‌طور تزیینی به مشارکت دعوت شوند. برای ارتقای مشارکت مردمی در حوزه تصمیم‌گیری، تعبیه سامانه کارزار و نظرخواهی مردمی در سامانه‌های دستگاه‌های حاکمیتی پیشنهاد مؤثری به‌نظر می‌رسد؛ چنانکه این تجربه در کشورهای مختلفی مانند انگلستان، فنلاند و برزیل به‌صورت موفقیت‌آمیزی اجرا شده است (اخوان بهبهانی، ۱۳۹۹). در حوزه نظارت و مطالبه‌گری هزینه‌های مختلف اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و... مانند پرداخت هزینه مالی و پیگرد قضایی باید حذف شود. درنهایت با تشکیل کارگروهی قوانین معطله حوزه مشارکت مردمی مانند اصل بیست‌و‌هفتم قانون اساسی و قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات باید پیگیری شوند و دستگاه‌های مرتبط با این قوانین به عملیاتی‌کردن آنها طی یک برنامه سنجش‌پذیر موظف شوند. درنهایت نیز در فرایند اجرا، باید نظام رتبه‌بندی برای احراز شایستگی داوطلبان برای جلوگیری از رانت ایجاد شود.

به بیانی دیگر برای تقویت تصمیم‌گیری نیازمند ساختارمند شدن بخش مردمی و اصلاح ساختار مراکز تصمیم‌گیری برای  اخذ نظرهای مردمی هستیم. در حوزه نظارت مردمی شفافیت برای امکان نظارت ضروری است. در سطح مطالبه‌گری مصونیت کنشگران این حوزه در ساختاری قانونی اهمیت دارد و‌ درنهایت در سطح مشارکت اجرایی مردم شایستگی تشکل‌ها در اخذ پروژه‌های اجرایی و جلوگیری از رانت‌های احتمالی ضرورت دارد.

شکل 1: الگوی ارتقای مشارکت اجتماعی در نظام حکمرانی

۵-۳. سیاستگذاری و طراحی بخش تعاون منطبق با ماهیت و اهداف این بخش

سیاستگذاری بخش تعاون باید‌ براساس اصول تعاون صورت پذیرد. اصول تعاونی عبارتند از: گرایش به همگرایی، تـأمین نیازهـا و اهـداف مشـترک اقتصـادی، اجتماعی و فرهنگی، اداره و نظـارت مساوی اعضا، تمرکز بر ارزش‌هـای خـودیـاری، مسئولیت‌پذیری، انصاف، صداقت، آزادی، مسئولیت اجتماعی و توجه به دیگران، تخصیص مازاد به اعضا نسبت به خرید آنها، تخصیص محدود سود به سرمایه، فروش اجناس به قیمت عادلانه و پیشبرد امور آموزشی (یوسفی، ۱۳۹۵). منطبق بر این اهداف که بخش تعاون را از بخش خصوصی و صرفاً اقتصادی به‌کلی متمایز می‌کند، تعاون باید بخشی مستقل در برنامه‌های توسعه و قوانین کشور و‌ براساس اصول مذکور داشته باشد. همچنین باید به‌دنبال مزیت‌های نسبی بخش تعاون بود تا در کار ایشان و بخش خصوصی تداخل به‌وجود نیاید. تحقیقات میدانی نگارندگان مقاله و مصاحبه با مسئولین حوزه تعاون نشان می‌دهد تعاونی‌های فراگیر (حضور 70درصد از مستضعفین در این تعاونی‌ها)، تعاونی‌های فعال در گرایش‌های آب‌بری، تولید یا تأمین انرژی و تعاونی‌های مرزنشین و تعاونی‌های متبلور از ایده‌ دانشی مشترک میان چند نفر (دانش‌بنیان) از موفق‌ترین نمونه‌های تعاونی هستند.

۶-۳. حمایت دولت از بخش تعاون و بخش‌های مردمی به‌ویژه در لوایح بودجه، جلوگیری از اعمال سلیقه سازمان برنامه‌وبودجه در تخصیص منابع

بزرگ‌ترین چالش در حوزه تعاونی‌هاچنانکه ذکر شد، عدم تخصیص منابع این بخش توسط سازمان برنامه‌وبودجه و دولت‌های مختلف بوده است. با ضعیف کردن وزارت تعاون به یک معاونت در وزارتخانه‌ای تجمیع‌شده از امور مختلف عملاً امکان چانه‌زنی از این بخش گرفته شده است. بهترین راهکار برای احیا و توسعه تعاونی‌ها پرداخت منابع قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم به‌ویژه مواد (۹) و (۲۹) این قانون به بخش است.

7-3. توجه به بعد سرمایه‌ اجتماعی در تدوین همه طرح‌ها و لوایح ملی

در همه لوایح و طرح‌هایی که مخاطب عام و وسیعی در کشور دارند باید فرایندی تعریف کرد که اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی لحاظ شود. این طرح‌ها باید از لایه‌های کارشناسی مشخصی بگذرند و در مراحل مختلف از مردم نظرسنجی شود و گام‌به‌گام در یک بسته رسانه‌ای منسجم مردم در جریان امر قرار گیرند. چنانکه این تجربه در سایر کشورها به‌کار گرفته می‌شود و افزایش اعتماد عمومی را در پی داشته است. برای مثال در سایت رسمی دولت انگلستان، صفحه‌ای برای مشارکت مردم در امور مختلف از‌جمله نظردهی درباره لوایح دولتی و پیش‌نویس قوانین تعبیه شده است و در کشور مالزی، آمریکا و آلمان نیز تشکل‌های مردمی و گروه‌های نخبگان در فرایند تقنین لحاظ شده‌اند (اخوان بهبهانی، ۱۳۹۹). درواقع حتی بهترین قوانین بدون همراهی و قبول مردم، عقیم می‌مانند. تغییرات ناگهانی و بدون فرایند اقناع‌سازی در زندگی روزمره مردم ایجاد تنش می‌کند و با از بین‌بردن تحمل مردم، هرگونه مخالفت اجتماعی در سطوح مختلف اعتراض تا اغتشاش را میسر می‌کند. این مسئله در حوزه اقتصاد ایران حادتر بوده و ایده شوک‌درمانی که از نسخه‌های تند نظام سرمایه‌داری است، بارها در کشور بستر اعتراض و اغتشاش را فراهم کرده که باید تا حد امکان از آن اجتناب شود.

8-۳. برنامه جامع کاهش فاصله دولت- ملت و ترمیم سرمایه اجتماعی حاکمیت

یکی از مهم‌ترین موضوعاتی که سیاستگذار و مجری در هر کشوری باید به آن توجه داشته باشد، نگاه مردم به مسائل کشور و دستگاه‌های مختلف آن کشور است. ما در ابتدا نیازمند آن هستیم که نظام منسجم و دقیقی از پایش نگاه مردم به مسائل، اتفاقات و دستگاه‌های مختلف کشور داشته باشیم. پس از این پایش باید نسبت به هریک از مسائل مورد دغدغه مردم موضعی مناسب اتخاذ کرد. در موارد و مشکلات قابل‌ حل باید با گزارش‌دهی به مردم به حل مشکل پرداخت، اما مشخص است که هیچ کشوری نمی‌تواند تمام مشکلات خود را حل کند. در این مورد گاهی با ایجاد موفقیت در بسترهای دیگر و توضیح‌دادن به مردم یا عذرخواهی از ایشان یا برکناری و استعفای مسئول خاطی می‌توان به‌ سلامت از کنار آسیب‌های عدم توانایی حل مشکل عبور کرد. نحوه گفتگو با مردم، خبررسانی اول به‌صورت صحیح و منسجم و هوشمند، در نظر گرفتن سناریوهای دشمن برای ضربه‌زدن به کشور و مواردی از این ‌دست، باید به‌طور جدی در میان دستگاه‌ها و مسئولین نهادینه شود. باید توجه داشت که اصرار بر بی‌توجهی نسبت به برخورد با مسئولین خاطی و پاسخ به شبهات و دلخوری‌های مردم، صرفاً باعث انباشت تصورات منفی در مردم و بروز آن در صورت‌های خشمناک خواهد شد. ایجاد منافذ برای واکنش اعتراضی مردم همچون اصل بیست‌وهفتم قانون اساسی، تجمعات دانشجویی، شبکه‌های اجتماعی و... باعث خواهد شد که خشم عمومی کنترل شود. اتفاقی که در غالب کشورهای دنیا رخ می‌دهد و حساسیت بیش از حد موجب انباشت نارضایتی‌ها خواهد شد.

9-3. رفع تعارض منافع در حکمرانی بخش مردمی

یکی از موانع اصلی تحقق بخش مردمی واقعی، حضور بخش خصوصی و دولتی به‌دلیل منافع مختلف سیاسی و اقتصادی در این بخش است. در‌واقع تعارض منافع که بستر اصلی انواع فساد است (پرنیان، ۱۳۹۹)، در حوزه مشارکت مردمی نیز باید شناسایی و مرتفع شود.چنانکه اشاره شد تصویب یک آیین‌نامه جزئی در این حوزه در سازمان بهزیستی، منشأ اثر جدی و استعفای ۱۰۰ مسئول آن سازمان شده است. عضویت وزیر آموزش‌وپرورش در هیئت امنای یک تشکل خیریه با عنوان مدرسه‌سازی در دولت سیزدهم نیز بستری از تعارض منافع ایجاد می‌کند. تصویب قانون جامع مقابله با تعارض منافع در حوزه مشارکت مردمی (مانند منع‌شدن مدیران دولتی موضوع ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری و خانواده درجه ۱ ایشان در مدیریت تشکل‌های مردمی) گام مهمی در رفع موانع بخش مشارکت مردمی خواهد بود. همچنین گرفتن مشارکت از مردم و واگذاری بخشی از قدرت به مردم در بدنه اجرایی نوعی از گذشتن از منافع است که نه‌تنها در ایران که در غالب کشورهای دنیا با سختی روبرو بوده است (تیلور،[21] ۲۰۱۶).

۱۰-۳. توجه به حکمرانی محله‌محور با محوریت مساجد و هیئات مذهبی

یکی از مسائلی که به فاصله دولت و ملت دامن می‌زند تصمیم‌گیری و نظارت بر نحوه اجرای تصمیمات از راه دور است. فعال‌کردن ظرفیت محله‌ها با توجه ‌به جایگاه مساجد و هیئات مذهبی در سنت اسلامی - ایرانی می‌تواند این فاصله را کم کند، به ‌شرط آنکه نسبت میان مساجد و هیئات با محله نسبتی وثیق و پایدار بشود. این امر مستلزم آن است که مساجد و تمام نیروهای فعال در‌ آنها در یک ‌جهت و با مشارکت فعال مردم محله مسئولیت حل مسائل و مشکلات محله را برعهده بگیرند. برای این منظور نیز باید نیروهای مورد وثوق محله در هیئت امنای مسجد جایگاه داشته باشند و روحانی مسجد بیش از یک پیش‌نماز برای انجام امور جاری محله وقت بگذارد و حتی‌الامکان از اهالی همان محله باشد. باید توجه داشت که نقش همسایگی در سنت اسلامی - ایرانی اهمیت وافری دارد که در روایات نیز بازتابی گسترده داشته است. درواقع نقش همسایگی بسیاری از مسائل امنیتی، اجتماعی، فرهنگی و حتی اقتصادی محله را می‌تواند حل کند. تعاونی‌های اعتباری، خیریه‌ها، کلاس‌های ورزشی و... در مساجد از نمونه‌های موفق، ولی کم‌دامنه در مساجد و هیئات کشور هستند.

۱۱-۳. بازطراحی شوراهای اسلامی شهر و روستا با منطق اجتماعی و مشارکتی

چنانکه در بخش چالش‌ها اشاره شد شوراهای اسلامی شهر و روستا که حوزه اصلی مشارکت در حاکمیت هستند، از این وظیفه ذاتی خود فاصله گرفته‌اند. باید توجه داشت که مشارکت به‌ویژه در مراکز تصمیم‌گیر و ناظر بیش از دعوت از مردم به ساختارسازی و حمایت قانونی برای دخیل کردن مردم در فرایندها نیاز دارد. این هدف نیازمند اصلاح ساختار انتخابات شوراها و خود شوراها به‌منظور مشارکتی کردن این نهادهاست. مشارکتی کردن ساختار انتخابات شوراها می‌تواند به دخیل کردن موافقت تشکل‌ها، نهادهای مردمی و معتمدین محلی در تأیید صلاحیت‌ها معطوف باشد تا رابطه منتخبین و مردم مستحکم شود، اما تقویت بُعد مردمی شوراها مستلزم تحقق سایر پیشنهادهای این بخش مانند حکمرانی محله‌محور با محوریت مساجد و هیئات مذهبی است، البته که باید تشکل‌های مردمی برتر، در شوراها کرسی رسمی داشته باشند تا نظرشان به‌صورتی بی‌واسطه در این نهاد اعمال شود.

جدول 1. نسبت میان چالش‌ها و پیشنهادها در حکمرانی مشارکتی

جمع‌بندی و پیشنهادها

سیاستگذاری بخش مردمی و جلب مشارکت اجتماعی یکی از مهم‌ترین و پیچیده‌ترین بخش‌های حکمرانی در دنیای امروز است. جلوگیری از جذب این بخش در بخش دولتی و بخش خصوصی و در عین ‌حال هم‌افزایی و همکاری میان‌ آنها و ریل‌گذاری صحیح برای فعالیت کارآمد و سالم این بخش از مهم‌ترین چالش‌ها و پیچیدگی‌های این بخش است. اسناد برنامه توسعه در ایران به‌عنوان مشخص‌کننده سیاست کشور در دوره‌های پنج‌ساله نقشی مهم در سیاستگذاری بخش‌های مختلف کشور‌ ازجمله بخش مردمی دارد. وضعیت‌شناسی گزارش حاضر نشان می‌دهد که بخش مردمی علی‌رغم توجه ویژه قانونگذار در قانون اساسی، در قوانین عادی و برنامه‌های توسعه امتداد مناسبی نیافته است. این بی‌توجهی نسبت به سه شأن اصلی مشارکت بخش مردمی در حکمرانی، یعنی تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری بخش مردمی مضاعف بوده است. درواقع به‌نحوی تعلیق نسبت به موارد مذکور به چشم می‌خورد که نتیجه آن توسعه نامتوازن جامعه با غلبه بخش خصوصی و بخش دولتی خواهد بود.

تضعیف جامعه، تضعیف حکمرانی را در پی خواهد داشت و چنانکه در گزارش نشان داده شد موجب اختلال سایر بخش‌ها نیز خواهد شد. تقویت جامعه در ابعاد مختلف تصمیم‌گیری و نظارت که در دولت و سایر قوا و دستگاه‌ها صورت می‌پذیرد، اثربخش است و به تقویت آن بخش‌ها نیز کمک می‌کند. چنانکه در گزارش به‌طور مبسوط نشان داده شد، مطالبه‌گری جامعه به شفافیت و سلامت بیشتر دستگاه‌های دولتی می‌انجامد، اما مشارکت اجتماعی در حکمرانی نیازمند مقدماتی است تا مشارکت به‌صورتی کارآمد و مطلوب رخ دهد. دو مقدمه اصلی این فرایند آموزش عمومی جامعه برای مشارکت و تشکل‌سازی جامعه برای مشارکت سازمان‌یافته است. درواقع بدون آموزش صحیح جامعه، محتوای نامناسب مشارکت به ضد اهداف مشارکت تبدیل می‌شود. چنانچه ارسطو و بسیاری از اندیشمندان سیاسی، آموزش را تمایز بخش مشارکت مطلوب و نامطلوب دانسته‌اند و مشارکت در دنیای امروز نیازمند ساختارهای مناسب درونی و بیرونی است. یعنی در ابتدا باید الگوها و فرایندهای مشارکتی به‌طوری دقیق و کارآمد طراحی شده و پس از آن در ساختار کشور الگوهایی برای جلب مشارکت مردم و اخذ نظرهای ایشان طراحی کرد. درنهایت باید توجه داشت که بخش تعاون به‌عنوان مظهر اقتصاد مشارکتی و اجتماعی باید متناسب با همین بخش برنامه‌ریزی شود و از خلط آن با بخش خصوصی اجتناب ورزید؛ زیرا با طراحی مشابه این دو بخش، جامعه از ظرفیت‌های ویژه بخش تعاون محروم خواهد ماند. به این منظور و مستخرج از مطالب ذکر شده الگوی زیر برای ارتقای مشارکت مردمی در سطوح چهارگانه تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا در ساختارها و احکام مدنظر پیشنهاد می‌شود. برای تقویت تصمیم‌گیری نیازمند ساختارمند شدن بخش مردمی و اصلاح ساختار مراکز تصمیم‌گیری برای اخذ نظرهای مردمی هستیم. در حوزه نظارت مردمی شفافیت برای امکان نظارت ضروری است. در سطح مطالبه‌گری مصونیت کنشگران این حوزه در ساختاری قانونی اهمیت دارد و‌ درنهایت در سطح مشارکت اجرایی مردم شایستگی تشکل‌ها در اخذ پروژه‌های اجرایی و جلوگیری از رانت‌های احتمالی ضرورت دارد.

شکل 1. الگوی ارتقای مشارکت اجتماعی در نظام حکمرانی