مقدمه

مالیات بر سیگار و دخانیات ازجمله مالیات‌های غیرمستقیم و نوعی مالیات بر مصرف است. میزان این مالیات و تأثیر آن بر سلامت و بهداشت جامعه، کاهش مصرف سیگار، میزان قاچاق مواد دخانی و اثر آن بر تولید و اشتغال، ازجمله مباحث پرچالش و مناقشه برانگیز است. نرخ مالیات بر سیگار داخلی در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده مصوب سال 1400، 25 درصد تعیین شده بود که هر ساله 5 واحد درصد نرخ آن افزایش می‌یابد، اما برخی سال‌ها بحث افزایش نرخ این مالیات یا وضع مالیات‌‌های دیگر بر سیگار در بودجه‌‌های سنواتی مطرح می‌‌شود. در لایحه بودجه سال 1402 نیز به موضوع مالیات سیگار پرداخته شد و این موضوع به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در بند «ﻫ» تبصره «17» قانون بودجه سال 1402، مالیات دیگری علاوه‌بر مالیات بر ارزش‌افزوده، بر سیگار وضع شده است. متن ذیل در قانون بودجه مذکور آمده است:

«از ابتدای سال ۱۴۰۲ به قیمت خرده­فروشی از هر نخ سیگار تولید داخل با نشان ایرانی مبلغ پانصد (۵۰۰) ریال، تولید داخل با نشان (برند) بین المللی یک هزار (۱.۰۰۰) ریال و هر بسته پنجاه گرمی‌‌ تنباکوی قلیان داخلی دویست هزار (۲۰۰.۰۰۰) ریال ‌‌به‌عنوان  مالیات اضافه و از هر نخ سیگار وارداتی مبلغ هشت هزار (۸.۰۰۰) ریال و هر بسته پنجاه گرمی ‌‌تنباکوی قلیان وارداتی سیصد و پنجاه هزار (۳۵۰.۰۰۰) ریال ‌‌به‌عنوان حقوق ورودی دریافت می‌شود تا مطابق ردیفهای این قانون به نسبت مساوی برای بخش سلامت با اولویت احداث و تجهیز مراکز ناباروری و زایشگاههای دولتی ، ورزش همگانی و ورزش بانوان هزینه گردد».

به‌علت چندوجهی بودن این موضوع و آثار و پیامدهای متعدد آن‌‌، همچنین تداوم تکرار موضوع مالیات سیگار در قوانین بودجه سنواتی در ادامه گزارش در مورد ابعاد مختلف وضع مالیات بر سیگار و دخانیات، مقایسه تطبیقی با کشورهای مورد نظر از حیث قیمت، میزان مالیات و درآمد سرانه و اثر افزایش این مالیات بر قاچاق دخانیات، مباحثی ارائه شده است.

1. میزان مصرف و تولید سیگار در کشور

طبق آخرین گزارش‌های مراجع رسمی کشور ازجمله وزارت صنعت، معدن و تجارت و ستاد صنایع دخانی، برآورد مصرف سیگار در کشور در سال 1400 و ۳سال اخیر 65 میلیارد نخ در سال است. این برآورد در ۳سال اخیر ثابت بوده و میزان مصرف سیگار در کشور تغییر محسوسی نداشته است.[1]

تولید سیگار در کشور در سال‌های اخیر رشد چشمگیری داشته است. به‌طوری که طبق آمار وزارت صنعت، معدن و تجارت و مرکز ملی دخانیات کشور، میزان تولید سیگار در کشور از 29 میلیارد نخ در سال 1393 به 58 میلیارد نخ در سال 1399 و 62.5 میلیارد نخ در سال 1400 رسیده است.

2. میزان قاچاق و واردات سیگار در ایران

برآورد قاچاق در کشور از شکاف میزان تولید سیگار در کشور و میزان مصرف سیگار به‌دست می‌آید. زیرا میزان صادرات بسیار اندک است، واردات نیز در چهار سال اخیر نزدیک به صفر بوده است، پس می‌توان از آن چشم‌پوشی کرد. درواقع هرچه سیگار در کشور تولید می‌شود مصرف شده و مازاد نیاز مصرفی از طریق قاچاق تأمین می‌شود. البته حجم قاچاق برآوردی و تخمینی است و برآورد حجم قاچاق به‌دلیل پیچیدگی‌‌ها و ابهاماتی که دارد با مشکلات زیادی مواجه بوده، زیرا به برآورد مصرف و سایر متغیرها بستگی دارد. طبق محاسبات براساس آخرین آمار موجود، برآورد قاچاق سیگار در سال‌های اخیر روند کاهشی داشته است، به‌طوری که برآورد قاچاق سیگار 6.6 میلیارد نخ (نزدیک 7 میلیارد نخ) در سال 1399 و در سال 1400، برآورد قاچاق سیگار 3.1 میلیارد نخ بوده است.

به دلایل مختلف ازجمله افزایش تولید سیگار در کشور، مقررات گمرکی و تعرفه بالای واردات سیگار، آمار واردات در چهار سال اخیر بسیار ناچیز و در حد صفر است. آخرین سالی که حجم قابل اعتنایی واردات سیگار انجام شده است سال 1396 بوده که 3.3 میلیارد نخ واردات رسمی سیگار بوده، اما در سال 1399 و 1400 واردات سیگار در حد صفر بوده است.

جدول 1. برآورد مصرف، تولید، قاچاق و واردات سیگار در کشور (میلیارد نخ)

مأخذ: وزارت صمت و سایر دستگاه‌ها، 1401.

3. مقایسه تطبیقی قیمت سیگار و درآمد سرانه کشورهای مختلف و ایران

به‌منظور مقایسه دقیق قیمت سیگار میان کشورهای مختلف دو شاخص قیمت سیگار برند مارلبرو و ارزان‌ترین سیگار مد نظر قرار می‌گیرد. با فرض در نظر گرفتن قیمت 80 هزار تومان برای سیگار مارلبرو (یا برند مشابه آن) در ایران، با در نظر گرفتن دلار 40 هزار تومان، این نرخ معادل 2 دلار خواهد شد. ارزان‌ترین سیگار در ایران نیز حدود 9 هزار تومان است که معادل 0.22 دلار است. همچنین قیمت سیگارهای پُر مصرف در ایران حدود 25 هزار تومان معادل 0.62 دلار است.

طبق آخرین آمار بانک جهانی، درآمد سرانه در ایران با دلار رایج (نرخ دلار بازار آزاد)، 2756 دلار و با دلار  PPP(شاخص برابری قدرت خرید)، 15791 دلار است.[3] مطابق آخرین آمار منتشر شده در سال 2022 در پایگاه‌های معتبر بین‌المللی، وضعیت قیمت سیگار و درآمد سرانه در کشورهای منتخب به‌شرح زیر است.‌

جدول 2. قیمت سیگار و درآمد سرانه در سه کشور اروپایی، سه کشور آفریقایی، سه کشور آسیایی و آمریکا

Source: numbeo, 2022; WHO,2021, data.worldbank, 2022.

جالب توجه است که قیمت سیگار در اسپانیا و پرتغال یکسان است، ولی درآمد سرانه متفاوتی دارند. در قاره آفریقا نیز نسبت رابطه سیگار به درآمد سرانه همیشه برقرار نیست. با وجود اینکه درآمد سرانه مراکش پایین‌تر از مصر است، اما قیمت سیگار در مراکش بالاتر است. درآمد سرانه در هند و لبنان پایین‌تر از ایران است، ولی قیمت سیگار در این کشورها از ایران بالاتر است.

درمجموع می‌توان گفت وضع مالیات و تنظیم قیمت سیگار بیش از آنکه به درآمد سرانه آن کشور مربوط باشد به شرایط ساختاری آن کشور در نحوه مدیریت قاچاق و توان مقابله با قاچاق، شاخص‌های سلامت و بهداشت، میزان استعمال دخانیات در آن کشور، ذائقه مردم آن کشور، نیاز آن کشور به درآمد مالیاتی، وزن دهی بین مالیات مستقیم و غیرمستقیم، توانایی شناسایی درآمدها در اخذ مالیات و... ارتباط دارد.

در ایران و کشورهای کمتر توسعه‌یافته روش‌های متنوعی برای قاچاق سیگار در کشور وجود دارد. برخی از آنها مانند کوله‌بری، بازارچه مرزی، ته‌لنجی و خودروهای شوتی مختص ایران و معدود کشورهای درحال توسعه هستند و کمتر می‌‌توان نمونه‌های آنها را در کشورهای دیگر مشاهده کرد. در بحث کنترل هوشمند مبادلات مالی و کنترل قاچاق کشورهای اروپایی توانایی بسیار بالاتری نسبت به کشورهای آسیایی و آفریقایی دارند. همچنین سلامت اهمیت بالاتری برای سیاستگذاران این کشورها دارد. بنابراین قیمت و مالیات سیگار و مواد دخانی را بالاتر از کشورهای کمتر توسعه‌یافته تعیین می‌کنند. همچنین در مقایسه اروپا و آمریکا باید گفت که در سیستم آمریکایی تأکید بر مالیات بر درآمد و مالیات‌های مستقیم است نه تأکید بر مالیات بر کالا و خدمات همچون سیگار؛ ولی در سیستم اروپایی مالیات‌های غیرمستقیم ازجمله مالیات بر ارزش‌افزوده و مالیات بر کالاهای آسیب‌رسان همچون سیگار تأکید ویژه‌ای وجود دارد. بنابراین اینکه تصمیم سیاستگذار و توانایی دستگاه اجرایی در تأمین بودجه کشور از طریق مالیات‌های مستقیم باشد یا مالیات غیرمسقیم، بر نرخ مالیات و قیمت سیگار در آن کشور تأثیرگذار است.

4. نرخ مالیات سیگار در کشورهای منتخب و ایران

براساس آخرین گزارش‌های معتبر بین‌المللی برای سال 2022 میلادی، نرخ مالیات کشورهای اروپایی، آفریقایی، آسیایی و آمریکا به‌شرح زیر است.

جدول 7. نرخ مالیات سیگار در کشورهای منتخب

Source: Taxfoundation; Tobacconomics; Ictd; Tobaccofreekids.

بررسی سایر کشورهای جهان نشان می‌دهد، میانگین قیمت هر پاکت سیگار در جهان 5.6 دلار و نسبت مالیات به قیمت سیگار (نرخ مالیات) در دنیا به‌طور متوسط 61٪ قیمت خرده‌فروشی است.[7]

5. میزان مصرف، تولید و مالیات تنباکوی معسل در کشور

طبق برآورد وزارت صنعت، معدن و تجارت، در سال 1400، میزان 11489 تن تنباکوی معسل در کشور مصرف شده است. از این میزان، 4886 تن در داخل کشور به‌صورت رسمی تولید بوده و حدود 6563 تن یا کمی بیشتر قاچاق و تولید تقلبی است.

درحال حاضر نرخ مالیات تنباکو در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده مصوب سال 1400 مشابه مالیات سیگار تعیین و در بند «ت» ماده (17)[8] تصریح است.

درخصوص میزان درآمد مالیاتی به‌دست آمده از تنباکوی معسل، با توجه به اینکه در گزارش‌های خزانه‌‌داری و آمارهای واصله از سازمان امور مالیاتی تفکیک درآمد این بخش در ردیف‌ها موجود نبوده و مخلوط با سایر درآمدهاست، باید میزان مالیات را از راه برآورد به‌دست آورد. مطابق بند «ف» تبصره «6» قانون بودجه سال 1400، به هر بسته پنجاه گرمی تنباکوی قلیان داخلی سی‌وسه هزار (۳۳.۰۰۰) ریال به‌عنوان مالیات و به هر بسته پنجاه گرمی تنباکوی وارداتی یکصد هزار (۱۰۰.۰۰۰) ریال به‌عنوان حقوق ورودی اضافه می‌شود. با توجه به اینکه حجم عرضه تنباکوی مجاز حدود 4886 تن است، درآمد مالیاتی حاصل از آن حدود 3220 میلیارد ریال بوده است.

6. بررسی آثار افزایش مالیات سیگار بر قاچاق

یکی از سناریوهایی که در زمان بررسی بودجه بعضاً پیشنهاد می‌شود، افزایش قابل توجه مالیات سیگار (بالاتر از افزایش طبیعی پیش‌بینی شده در قانون) است. درخصوص اثر افزایش شدید[9] قیمت سیگار (بیش از افزایش قیمتی که در اثر افزایش ۵ درصدی مالیات بر ارزش‌افزوده در هر سال اتفاق می‌افتد)، مباحث گسترده‌ای از جهات مختلف می‌توان بیان کرد. در این زمینه به‌طور خلاصه می‌توان به نکات زیر اشاره کرد:

1. افزایش شدید مالیات دخانی (بیش از افزایش سالیانه‌ای که در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده اتفاق می‌افتد) به‌صورت بالقوه می تواند منجر به افزایش قاچاق محصولات دخانی شود.
2. فقدان زیرساخت لازم برای رصد اطلاعات کالا و مبادلات مالی (به‌خصوص سامانه مؤدیان و پایانه‌های فروشگاهی و مبارزه با پولشویی در بانک‌ها) موجب تشدید تأثیر افزایش مالیات سیگار بر افزایش قاچاق خواهد شد.
3. گستردگی مرزهای آبی و خاکی کشور و شرایط خاص کشورهای همسایه موجب افزایش تأثیر مالیات سیگار بر قاچاق خواهد شد.
4. به صرفه بودن قاچاق، وزن پایین و قیمت بالای سیگار، آسان بودن قاچاق آن و احتمال پایین کشف قاچاق ازجمله عوامل تشدید قاچاق سیگار در ایران شده است.
5. با توجه به برآوردها، افزایش 100 درصدی مالیات سیگار، منجر به افزایش 100 درصدی قاچاق نشده و قاچاق به میزان کمتری رشد خواهد کرد؛ لذا اگر نرخ مالیات سیگار دوبرابر شود، قاچاق الزاماً دو برابر نمی‌شود.
6. پیش‌نیاز ضروری برای افزایش مالیات سیگار اجرای قوانین کنترل‌کننده مانند قانون سامانه مؤدیان و پایانه‌های فروشگاهی و اجرای ضوابط مبارزه با پولشویی در بانک‌هاست تا امکان هرگونه قاچاق را به حداقل برساند. اجرای این قوانین حدود 3 سال زمان نیاز دارد که اکنون بخشی از مراحل آن درحال اجراست.
7. می‌توان پس از اجرای قانون سامانه مؤدیان و پایانه‌های فروشگاهی و همگام با افزایش مالیات دخانی، اقدامات دیگری ازجمله تشدید جریمه قاچاق و تقویت اجرای مبارزه با قاچاقچیان در مرزها و درون کشور انجام داد. در این‌صورت می‌‌توان انتظار داشت که قاچاق محصولات دخانی به میزان قابل‌توجهی کاهش یابد.

7. ملاحظات اثر مالیات بر سیگار و دخانیات در کاهش مصرف

1. سیگار کالای کم‌‌کشش[10] است. پس افزایش مالیات بر سیگار به همان اندازه بر کاهش مصرف اثر ندارد و افراد سیگاری که عادت به استعمال مداوم دارند به‌راحتی مصرف‌شان را کاهش نمی‌‌دهند؛ بلکه سیگار ارزان‌‌تر (کم‌کیفیت‌تر) یا قاچاق را جایگزین مصرف قبلی خود می‌‌کنند.[11]
2. اثر مالیات بر سیگار و دخانیات و افزایش قیمت آن بیش از اینکه معطوف به مصرف‌‌کنندگان فعلی باشد بر افراد غیرسیگاری است (برای ایجاد انگیزه منفی برای استعمال دخانیت در آینده). مطالعات بین‌‌المللی در کشورهای مختلف ازجمله بنگلادش نیز گویای همین واقعیت است.[12]
3. براساس مطالعات جهانی از تجربه کشورهایی مانند آمریکا، فرانسه و سایر کشورها،[13] اثر مالیات بر دخانیات در کاهش مصرف در بلندمدت بیشتر است و در کوتاه مدت اثر کمی دارد. کما اینکه مطابق بررسی‌‌های این پژوهش در ایران، در سال 1397 قیمت سیگار حدود 100% افزایش داشته، اما کاهش مصرف چشمگیری رخ نداده است. به‌عنوان شاهدی دیگر، در دو سال اخیر قیمت تنباکو (معسل) ۳برابر شده، اما گزارشی از کاهش مصرف قلیان وجود ندارد، بلکه دخانیات قاچاق جایگزین شده است.
4. تجارب جهانی در موفقیت اثر افزایش مالیات بر کاهش مصرف دخانیات بسیار متفاوت است و میزان موفقیت سیاست قیمتی در کاهش مصرف به میزان توانمندی آن کشور در کنترل قاچاق بستگی دارد. اگر کشور توانایی مقابله با قاچاق را نداشته باشد، به‌راحتی دخانیات ارزان قاچاق جایگزین دخانیات رسمی مشمول مالیات می‌‌شود و سیاست قیمتی در کاهش مصرف با شکست مواجه می‌‌شود، اما اگر امکان قاچاق وجود نداشته باشد یا اندک باشد، جنس ارزان به‌راحتی نمی‌‌تواند جایگزین سیگار گران‌‌شده شود و در بلندمدت قطعاً موجب کاهش مصرف سیگار و دخانیت در جامعه خواهد شد.

جمع‌‌بندی و ارائه پیشنهادهای سیاستی

مالیات بر سیگار و دخانیات ازجمله مالیات‌های غیرمستقیم و نوعی مالیات بر مصرف است. میزان این مالیات و تأثیر آن بر سلامت و بهداشت جامعه، کاهش مصرف سیگار، میزان قاچاق مواد دخانی و اثر آن بر تولید و اشتغال، ازجمله مباحث پرچالش و مناقشه‌برانگیز است. وضع مالیات بر سیگار و دخانیات در بلندمدت می‌تواند باعث کاهش مصرف دخانیات و ارتقای سلامت جامعه شود، اما در وضع مالیات بر سیگار باید به عوامل دیگر مثل قاچاق، تولید داخلی و آثار توزیعی نیز توجه کرد. در قانون بودجه سال 1402 مالیات اندکی علاوه‌بر مالیات بر ارزش‌افزوده سیگار و دخانیات بر هر پاکت سیگار و هر بسته تنباکو وضع شده است. نتایج بررسی‌های این گزارش حاکی از آن است که:

از نظر مالیاتی، مطلوب بود به‌جای مقدار ثابت بر هر نخ سیگار، درصدی از قیمت به‌عنوان مالیات اضافی بر سیگار تعیین می‌شد. هم در تجربه جهانی هم در سایر مالیات‌ها مانند مالیات بر ارزش‌افزوده یا حقوق ورودی، مالیات به‌صورت درصد و نسبتی از قیمت تعیین می‌شود نه میزان ثابت بر هر پاکت. از نظر بودجه‌ریزی اختصاص درآمد ناشی از مالیات بر سیگار به مصرف خاص (برای مثال بهداشت) خلاف اصل بودجه‌ریزی یکپارچه و اصل جامعیت و اصل عدم تخصیص است. در بودجه ریزی اصولی باید همه منابع تجمیع و همه مصارف نیز تجمیع شود و هر منبعی به مصرف خاصی اتصال نیابد.[14]. درخصوص اثر افزایش مالیات سیگار بر حجم قاچاق، مسلماً افزایش مالیات دخانی به‌صورت بالقوه می‌تواند منجر به افزایش قاچاق محصولات دخانی شود. همچنین پیش‌نیاز ضروری برای افزایش مالیات سیگار اجرای قانون سامانه مؤدیان و پایانه‌های فروشگاهی و اجرای ضوابط مبارزه با پولشویی در بانک‌هاست تا امکان هرگونه قاچاق را به نزدیک صفر برساند. درمجموع تا زیرساخت‌های کنترل قاچاق و رصد مبادلات مالی به‌خصوص قانون سامانه مؤدیان و پایانه‌های فروشگاهی و ضوابط مبارزه با پولشویی به اجرای کامل درنیاید، نباید به‌صورت جهش گونه مالیات سیگار و قیمت آن را افزایش داد. زیرا ممکن است پیامدهای خوبی در مقوله قاچاق و تولید نداشته و حتی واکنش‌های اجتماعی در پی داشته باشد؛ لکن از آنجا که مالیات اضافی تعیین شده بر سیگار در قانون بودجه سال 1402 به مقدار اندکی است، نگرانی چندانی بابت افزایش قاچاق وجود ندارد. همچنین اگرچه در حالت ایده­آل، تصویب مالیات بر دخانیات و سیگار در قوانین بودجه و سایر قوانین موقت از حیث تشتت، پراکندگی، عدم ثبات و تغییر مداوم قوانین امر مطلوبی نیست؛ اما با توجه به ضرورت‌های بودجه‌ای و پایین بودن میزان مالیات وضع شده می‌توان از وضع مالیات اندک در بودجه اغماض کرد. شایان ذکر است که وضع مالیات جدید در قوانین بودجه با ماهیت بودجه ناسازگار است و مغایر اصل پنجاه‌ودوم قانون اساسی است.

این نکته نیز شایان ذکر است که سازوکار افزایش آهسته و تدریجی که در قانون دائمی مالیات بر ارزش‌افزوده به‌صورت افزایش سالیانه 5 واحد درصد پیش‌‌بینی شده، سازوکار مناسبی است. این سازوکار تدریجی ضمن افزایش درآمدهای دولت و کمک به بهبود سلامت جامعه در بلندمدت به مجریان فرصت می‌دهد تا همگام با افزایش آهسته مالیات و قیمت سیگار زیرساخت‌های کنترل قاچاق و بستر‌های هوشمند رصد دقیق مبادلات مالی را فراهم کنند. بنابراین پیشنهادهای سیاستی به‌شرح ذیل ارائه می‌شود:

• رقم و میزان مالیات بر سیگار در سال‌های آینده بیش از این مقدار افزایش نیابد. زیرا افزایش آن تبعات منفی اقتصادی و اجتماعی خواهد داشت.
• سیاستگذاران و مجریان به اجرای کامل قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان و اجرای ضوابط مبارزه با پولشویی و سایر اقدامات کنترلی برای جلوگیری از افزایش قاچاق اهتمام وی‍ژه داشته باشند.
• اثر افزایش 5 واحد درصدی مالیات بر ارزش‌افزوده سیگار و دخانیات و اثر مالیات اضافی بر دخانیات در قانون بودجه سال 1402، بر شاخص‌های سلامت، «مصرف، قاچاق، تولید دخانیات» و رفاه خانوارها سنجیده شود تا راهنمایی باشد برای تصمیم‌گیری در سال‌های آینده.