مقدمه

برخی از مشاغل به‌دلیل ساختار ناقص روابط کار، دارای قوانین بیمه‌ای ویژه‌ای هستند که بر‌خلاف بیمه‌های اجباری، ماهیتی اختیاری دارند. فقدان کارفرمای مشخص^[1] و فصلی/موقتی بودن شغل، دو ویژگی اصلی این گروه از مشاغل است که به مشاغل سازمان نیافته مشهورند. شغل کارگران در بخش ساخت‌و‌ساز، در رده مشاغل سازمان نیافته تقسیم‌بندی می‌شود، به همین علت دارای قانون بیمه‌‌‌ای مجزای هستند که از حیث شرایط، قواعد خاصی بر آن حاکم است. از‌این‌رو بهره‌مندی کارگران ساختمانی از مزایای اجتماعی نسبت به بیمه‌شدگان مدل‌های مرسوم بیمه‌ای، متفاوت است. یکی از تفاوت‌های اصلی قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی نسبت به قانون عام تأمین اجتماعی، شرایط احراز بازنشستگی است. ماده (76) قانون تأمین اجتماعی میزان سابقه مورد نیاز برای احراز شرایط بازنشستگی را 30 سال در نظر گرفته است در‌حالی‌که ماده (10) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی سابقه مورد نیاز را 35 سال قرار داده است. متن هر دو مواد قانونی به‌صورت زیر است:

ماده (76) قانون تأمین اجتماعی: مشمولین این قانون در صورت حائز بودن شرایط زیر حق استفاده از مستمری بازنشستگی را خواهند داشت:

1. حداقل ده سال حق بیمه مقرر را قبل از تاریخ تقاضای بازنشستگی پرداخته باشند.
2. سن مرد به شصت سال تمام و سن زن به پنجاه‌و‌پنج سال تمام رسیده باشد.

تبصره «1» - کسانی که 30 سال سابقه را تمام کار کرده و در هر مورد حق بیمه مدت مزبور را به سازمان پرداخته باشند، در‌صورتی‌که سن مردان پنجاه سال و سن زنان 45 سال تمام باشد می‌‌توانند تقاضای مستمری بازنشستگی نمایند.

تبصره «۳» – بیمه‌‌شدگانی که دارای ۳۵ سال تمام سابقه پرداخت حق بیمه باشند می‌‌توانند بدون در نظر گرفتن شرط سنی مقرر در قانون تقاضای بازنشستگی‌ نمایند.

ماده (10) قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی: مشمولان این قانون در صورت دارا بودن یکی از شرایط زیر می‌توانند درخواست بازنشستگی نمایند.

1. داشتن حداقل سابقه مقرر در قانون تأمین اجتماعی و شصت سال سن تمام.
2. داشتن 35 سال کامل سابقه پرداخت حق بیمه.

تبصره - میزان مستمری بازنشستگی طبق قانون تأمین اجتماعی تعیین می‌گردد. مستمری از‌کار‌افتادگی جزئی و کلی‌، نحوه محاسبه و میزان آن و تغییرات درجه ازکارافتادگی جزئی و کلی تابع مقررات قانون تأمین اجتماعی خواهد بود.

نحوه بازنشستگی در جزء «1» و «2» ماده (10) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی، معادل ماده (76) قانون تأمین اجتماعی است. در این قانون افراد در صورت داشتن 60 سال سن تمام و دارا بودن سابقه حداقل 10 سال بیمه‌پردازی،[2] و یا داشتن 35 سال سابقه بیمه‌پردازی بدون شرط سنی، می‌توانند تقاضای بازنشستگی کنند. نکته چالش‌برانگیز این است که به‌طور معمول مشمولان قانون تأمین اجتماعی بر‌اساس ماده (76) این قانون، با 30 سال سابقه بیمه‌پردازی و شرط سنی 50 سال برای مردان و 45 سال برای زنان، می‌توانند درخواست بازنشستگی ارائه کنند، این در حالی است که قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی، نحوه بازنشستگی کارگران را به دو روش مذکور محدود کرده و به کارگران مشمول این قانون اجازه نمی‌دهد که با سابقه بیمه‌پردازی 30 سال و حداقل سن 50 سال، بازنشسته شوند. در این راستا آن‌طور‌که از مقدمه توجیهی طرح «اصلاح ماده (10) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی» استنباط می‌شود، طرح مذکور قصد دارد با کاهش سابقه مورد نیاز برای احراز شرایط بازنشستگی به 30 سال در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی، قدمی به سمت عدالت بیمه‌ای و رفع تبعیض بردارد. گزارش کارشناسی حاضر به بررسی ابعاد گوناگون اصلاح پیشنهادی این طرح پرداخته و در‌نهایت پیشنهادهایی را ارائه می‌دهد.

بررسی موضوع

ناقص بودن ساختار روابط کار در شغل کارگران ساختمانی در قواعد خاص بیمه‌ای انعکاس می‌یابد. استفاده از قواعد خاص بیمه‌ای در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی زمینه‌ساز بروز برخی ناعدالتی‌ها در ساختار این قانون شده است. ماده (10) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی که شرایط احراز بازنشستگی کارگران را مشخص می‌کند، سابقه مورد قبول برای بازنشستگی را 35 سال قرار داده است. این در حالی‌ است که ماده (76) قانون تأمین اجتماعی^[3] میزان سابقه مورد نیاز برای احراز شرایط بازنشستگی (به شرط حداقل سن برای مردان 50 سال و برای زنان 45 سال)، 30 سال تعیین کرده است. همان‌طور که پیش از این گفته شد این تفاوت در قانونگذاری نوعی تبعیض به‌حساب می‌آید و مقدمات بروز نارضایتی اجتماعی را میان کارگران بخش ساختمان فراهم می‌کند. 

ریشه‌یابی تفاوت سابقه در دو قانون

تدوین‌کنندگان قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی تلاش کرده‌اند با تغییر قواعد مرسوم، مبانی بیمه‌ای را با سازمان‌نیافتگی این شغل انطباق دهند، نتیجه این تلاش مجموعه‌ای از ساخت‌های ناسازگار بیمه‌ای در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی شده است. قواعد بیمه‌ای خاص حاکم بر این قانون ریشه در حق بیمه سهم کارفرما دارد که منشأ تفاوت در بهره‌مندی از مزایای اجتماعی برای مشولان این قانون نسبت به مدل‌های کلاسیک بیمه‌ای است. در قانون بیمه‌ اجتماعی کارگران ساختمانی، سازمان تأمین اجتماعی حق بیمه سهم کارفرما را به‌صورت درصدی از عوارض شهرداری‌ها دریافت می‌کند،^[4] به همین دلیل بیم آن می‌رود منابع حاصل از این محل، تکافوی لازم برای پوشش بیمه‌ای کارگران ساختمانی را نداشته باشد. از سمتی دیگر فصلی/موقتی بودن شغل کارگران ساختمانی، درآمد مستمر و پیوسته آنان را غیرممکن کرده و توانایی کارگران برای پرداخت مستمر و منظم حق بیمه سهم خود را کاهش داده است، این در حالی است که کارگران ساختمانی عموماً از دهک‌های متوسط و ضعیف درآمدی هستند. به‌نظر می‌رسد قانونگذار سعی داشته تأمین کسری منابع از این دو ناحیه را با افزایش میزان سابقه مورد نیاز برای بازنشستگی به 35 سال در قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی را جبران کند. بنابراین برآیند این دو مسئله، یعنی عدم کفایت عوارض شهرداری‌ها برای حق بیمه سهم کارفرما و متوسط چگالی پایین بیمه‌پردازی کارگران ساختمانی علت‌های اصلی افزایش سابقه به 35 سال در بیمه کارگران ساختمانی بوده است.

بررسی ابعاد طرح

وضعیت بهینه در بیمه‌های اجتماعی در رفتارهای یکسان با بیمه‌شدگان با شرایط یکسان حاصل می‌شود. در ادبیات مطالعات بیمه‌های اجتماعی دو اصل انصاف اجتماعی و برابری تأکید ویژه‌ای بر این گزاره دارند. به جرأت می‌توان گفت عدالت و انصاف در رفتارها و برخورداری از مزایا شرط لازم برای اثربخشی بیمه‌های اجتماعی در هر جامعه است. عدم تبعیض در برخورداری از مزایا و رفتار یکسان، استراتژی بهینه در بیمه‌های اجتماعی است. فارغ از این مسئله، بیمه‌های اجتماعی در هر کشور مبتنی بر نهادها و هنجارهای حاکم بر جامعه شکل‌بندی می‌شود و با توجه به اینکه عدالت مهم‌ترین ارزش اخلاقی جامعه ایرانی است، تبعیض ناروا در قوانین بیمه‌ای کشور در رفتار با بیمه‌شدگان عملی باطل از‌سوی هنجارهای اجتماعی تلقی می‌شود. به همین دلیل نمی‌توان تفاوت در سابقه مورد نیاز برای احراز شرایط بازنشستگی در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی و قانون تأمین اجتماعی را پذیرفت.

اشتغال در بخش ساخت‌وساز یکی از پرمخاطره‌ترین مشاغل در جهان به‌حساب می‌آید. در ایران نیز براساس داده‌های وزارت رفاه حدود نیمی از حوادث ناشی از کار در بخش ساختمان اتفاق می‌افتاد. بالا بودن سابقه مورد نیاز برای احراز شرایط بازنشستگی در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی نسبت به سایر بیمه‌شدگان، در حالی است که کارگران این بخش بیشتر در خطر حادثه شغلی قرار دارند و افزایش تعداد سال‌های اشتغال به افزایش ریسک حادثه در محل اشتغال منجر خواهد شد. علاوه‌بر‌این کارگران ساختمانی به‌دلیل ساختار ناقص شغلی از بسیاری از مزایای حین اشتغال مانند حق اولاد و حق مسکن به‌دلیل نداشتن کارفرمای مشخص محروم هستند.

تبعیض در سابقه مورد نیاز برای احراز شرایط بازنشستگی باعث شده بسیاری از کارگران ساختمانی که به‌حد حساب سن برای بازنشستگی در قانون تأمین اجتماعی نرسیده‌اند، در سال‌های اشتغال منتهی به ۳۰ سال، تغییر شغل داده تا بتوانند بر‌اساس شرایط بازنشستگی قانون تأمین اجتماعی با سابقه 30 سال بازنشسته شوند. تغییر شغل مشمولان برای سابقه 35 سال در سال‌های پایانی اشتغال نه‌تنها هدف اولیه تدوین‌کنندگان قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی تأمین نمی‌کند بلکه سردرگمی در رویه‌ها را دامن می‌زند. مجموع شرایط ناشی از تبعیض یاد‌شده کمک می‌کند که کارگران ساختمانی خود را به لحاظ اجتماعی در وضعیت پست‌تری نسبت به سایر مشاغل احساس کنند. این احساس نابرابری فارغ از تحلیل‌های اخلاقی و ارزشی، منتج به نارضایتی اجتماعی صنفی این گروه از کارگران می‌شود.

همان‌طور که گفته شد فلسفه وجودی بالا بودن سابقه در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی نسبت به قانون عام تأمین اجتماعی، شرایط خاص حق بیمه سهم کارفرما و حق بیمه سهم کارگر است. با‌این‌حال ایجاد تبعیض برای جبران کسری منابع به‌دلیل رویه‌های ناقص بیمه‌ای در بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی قابل‌توجیه نیست. هر‌چند منابع مورد نیاز برای بیمه اجتماعی به لحاظ پایداری صندوق‌های بازنشستگی اهمیت ویژه‌ای دارد، اما حمایت‌های اجتماعی ناشی از بیمه‌های اجتماعی به صرف اشتغال به کار کارگران جزء حقوق اصلی و از مزایای شغلی آنها به‌حساب می‌آیند. به همین علت نمی‌توان به بهانه کمبود منابع به تولید تبعیض در میان بیمه‌شدگان پرداخت و به وسعت نابرابری کمک کرد.

استدلال‌های بیان شده همگی در مذمت تبعیض در دو قانون یاد‌شده هستند. اما طرح حاضر توانایی رفع تبعیض ایجاد شده در این دو قانون را ندارد. در مرحله اول باید گفت پیشنهاد طرح به‌‌رغم رفع تبعیض اولیه تبعیض دیگر را تولید می‌کند که نتیجه آن، بار مالی قابل‌توجهی به سازمان تأمین تحمیل خواهد کرد که مغایر با اصل (75) قانون اساسی است. کاهش سابقه بازنشستگی بدون شرط سنی در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی ضمن کاهش منابع سازمان تأمین اجتماعی، باعث سررسید زودتر تعهدات سازمان نیز می‌شود. از‌این‌رو ممکن است منابع و مصارف سازمان را دچار عدم تعادل کند، این در حالی است که سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی تأکید ویژه‌ای بر رعایت محاسبات بیمه‌ای بر طرح‌ها و لوایح بیمه‌ای دارد. با‌این‌حال باید توجه داشت این بند از قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی نوعی تضییع حقوق کارگران در مقایسه با سایر بیمه‌شدگان بوده و آنها را از حقوق مسلم خود محروم کرده است بنابراین با این ملاحظه می‌توان به اصلاح ماده (10) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی پرداخت.

نقاط قوت طرح

1. یکسان‌سازی رویه‌های بیمه‌ای برای مشمولان بیمه‌های اجتماعی در کشور به‌گونه‌ای که شرایط احراز بازنشستگی برای کارگران با ویژگی‌های یکسان متفاوت نباشد،
2. استاندارد‌سازی سال‌های اشتغال کارگران ساختمانی برای کاهش ریسک مخاطرات اشتغال در بخش ساخت‌و‌ساز با توجه به اینکه شغل کارگران ساختمانی یکی از پرمخاطره‌ترین مشاغل به لحاظ حوادث شغلی است،
3. تقویت اصل انصاف اجتماعی و اصل برابری به‌عنوان اصول اصلی حاکم بر منطق بیمه‌های اجتماعی در کشور،
4. رفع تبعیض ناروا در میان کارگران تحت پوشش بیمه‌های اجتماعی در کشور،
5. تقویت جایگاه اجتماعی و توجه به کرامت انسانی کارگران بخش ساخت‌و‌ساز.

نقاط ضعف طرح

1. ‌‌‌در طرح حاضر توجهی به بار مالی احتمالی برای کاهش سابقه مورد نیاز برای احراز شرایط بازنشستگی در قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی نشده است که مغایر با اصل (75) قانون اساسی است. این بار مالی از طریق محاسبات اکچوئریال به‌دست آمده و امکان هزینه-فایده سیاستگذاری را فراهم می‌کند.
2. کاهش سابقه مورد نیاز برای احراز شرایط بازنشستگی در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمان باعث ایجاد تبعیضی جدید به‌نفع کارگران ساختمانی می‌شود. در این حالت کارگران ساختمانی می‌توانند با 30 سال سابقه پرداخت حق بیمه و بدون شرط سنی تقاضای بازنشستگی کنند و این مسئله یک امتیاز نسبت به مشمولان قانون تأمین اجتماعی به‌حساب می‌آید.
3. طرح مورد نظر به‌صورت موردی روی اصلاح یک بند از قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی تمرکز کرده است در‌حالی‌که این قانون به‌دلیل ساختار ناقص شغلی کارگران ساختمانی با اصول استاندارد بیمه‌ای مطابقت نداشته و‌ دچار مشکلات متعددی است.

نتیجه‌گیری

قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی در عرصه عمل به بروز نارسایی‌هایی منجر شده که همگی ناشی از قواعد خاص بیمه‌ای حاکم بر این قانون است. قواعد خاص بیمه‌ای عملکرد بیمه‌های اجتماعی را از مرزهای کارایی دور ساخته و درنهایت سرانجامی معکوس از اهداف اولیه بیمه‌های اجتماعی را نتیجه می‌دهد. تفاوت در شرایط احراز بازنشستگی در ماده (10) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمان و ماده (76) قانون تأمین اجتماعی، نوعی تبعیض ناروا و نابرابری در رفتار با بیمه‌شدگان است. با‌این‌حال پیشنهاد طرح مذکور نیز ممکن است در‌خصوص شرط سن بازنشستگی، تبعیض‌هایی را برای مشمولان دو قانون ایجاد کند. بنابراین براساس استدلال‌هایی که در این گزارش ارائه شده است، پیشنهاد می‌شود با در نظر گرفتن بار مالی احتمالی، به‌منظور رفع تبعیض ناروای حاکم، شرایط احراز بازنشستگی در ماده (10) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی بر‌اساس قانون تأمین اجتماعی باشد و با بیمه‌شدگان مشمول این قانون مطابق ماده (76) قانون تأمین اجتماعی رفتار شود. در‌نتیجه پیشنهاد می‌شود ماده (10) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی به شکل زیر اصلاح شود:

شرایط احراز بازنشستگی مشمولان این قانون مطابق با قانون تأمین اجتماعی می‌باشد.

اصلاح ماده (10) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی به شیوه فوق، علاوه بر رفع تبعض‌های جاری، شرایط را برای اجرای اصلاحات پارامتریک را در آینده هموار می‌کند. به این معنی که در صورت تصمیم قانونگذار برای اصلاح ماده (76) قانون تأمین اجتماعی مبنی‌بر افزایش سن یا سابقه مورد نیاز برای بازنشستگی (یا هرگونه تغییر دیگر)، شرایط احراز بازنشستگی برای مشمولان قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی نیز تغییر می‌کند. هرچند پیشنهاد گزارش همچنان هزینه‌هایی را نسبت به گذشته به سازمان تأمین اجتماعی تحمیل می‌کند اما در مقایسه با هزینه‌های طرح کاهش پنج (5) سال سابقه مورد نیاز برای بازنشستگی در قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی، به‌مراتب کمتر بوده و قابل‌‌اغماض است. علاوه‌بر‌این بیمه‌های اجتماعی ابزاری برای برقراری عدالت اجتماعی هستند و تصمیمات قانونگذار برای اصلاح قوانین و مقررات بیمه‌ای در جهت رفع تبعیض‌های ناروا و گسترش عدالت نباید مشروط به نداشتن بار مالی شوند.