مقدمه

اهمیت ایجاد یک نظام که دارایی‌های دولتی را مدیریت کرده و برای دستیابی به اهداف دولت به‌کار گیرد، سبب شده است تا مدیریت دارایی‌های متعلق به دولت، از‌جمله املاک و مستغلات به‌عنوان یک حوزه متمایز از مدیریت عمومی، در کنار حوزه‌هایی همچون بودجه‌ریزی یا مدیریت دولتی مورد توجه قرار گیرد. با این وجود به‌دلیل عدم استقرار الزامات مورد نیاز برای کاهش هزینه فرصت بهره‌برداری از اموال و استفاده مؤثر از ظرفیت آنها، فروش و مولدسازی دارایی‌های دولت به‌عنوان بخشی از نظام مدیریت دارایی، به یکی از مسیرهای پوشش صوری کسری بودجه مبدل شده است، به‌طوری‌که به‌دلیل بیش‌برآوردی منابع در این بخش، عملاً درصد تحقق بسیار پایینی مشاهده می‌شود. با‌این‌حال در نبود قانون تخصصی مدیریت اموال، در سال‌های اخیر قوانین بودجه سنواتی به محملی برای پیشبرد حداقلی اهداف نظام مدیریت دارایی مبدل شده است.

در این گزارش نخست بخش فروش و مولدسازی دارایی‌ها در لایحه بودجه سال 1402 به لحاظ اطلاعات و آمارهای کلی مورد بررسی قرار می‌گیرد. سپس نکات قابل‌توجه درباره لایحه مذکور ارائه می‌‌شود؛ ابلاغ مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا درخصوص مولدسازی دارایی‌های دولت در سال 1401، بدون شک بر برنامه‌ها و اقدام‌های این حوزه در قالب بودجه نیز تاثیرگذار است؛ لذا در این بخش به ارتباط میان احکام بودجه عمومی و مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا در موضوع مولدسازی پرداخته خواهد شد. در پایان نیز پیشنهادهایی به‌منظور اصلاح و تکمیل این بخش از لایحه بودجه مطرح شده است. 

1. اعداد و ارقام

حداقل دو گروه از ردیف‌های منابع بودجه را می‌توان ذیل مفهوم فروش و مولدسازی دارایی‌ها دسته‌بندی کرد:

• منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول،
• منابع حاصل از واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای.

در حال حاضر به لحاظ حجم عواید، دسته اول یعنی منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول حائز اهمیت است. در جدول 1 عناوین و میزان منابع پیش‌بینی شده از این محل به تفکیک‌ منابع عمومی (ملی و استانی) ‌و اختصاصی مشاهده می‌شود.

همان‌طور که مشخص است منابع حاصل از این بخش به‌طور سرجمع (ملی و استانی – منابع عمومی و اختصاصی) نزدیک به 109 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. این بند از ردیف‌های مختلفی تشکیل شده است که عمدتاً به فروش املاک و مستغلات مربوط است که به موجب احکامی از قوانین مختلف در ردیف‌های جدول 5 بودجه درج می‌شوند. مهم‌ترین ردیف این جدول ردیف «فروش اموال منقول و غیرمنقول مازاد دولت (موضوع بند «هـ» تبصره «11»)» است که با حدود 100 هزار میلیارد تومان، بیش از 90 درصد از حجم منابع این بخش را تشکیل می‌دهد. این ردیف در سال 1401 در تبصره «18» و پیش از آن عموماً در قالب تبصره «12» بودجه ثبت می‌شد که در لایحه بودجه سال 1402، به تبصره «11» انتقال یافته است. گفتنی است که تمامی رقم 100 هزار میلیارد تومان مربوط به این ردیف، به‌صورت منابع عمومی ملی درج شده است.

جدول 1. منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال در لایحه بودجه سال 1402 (میلیون ریال)

همان‌طور که در جدول 2 مشخص است، در دسته دوم یعنی منابع حاصل از واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1402، رقم ناچیز 100 میلیون تومان پیش‌بینی شده است. منابع پیش‌بینی شده این بخش در قانون بودجه سال‌های 1400 و 1401 به‌ترتیب یک هزار میلیارد تومان و 500 میلیارد تومان بوده است. به‌نظر می‌آید این نحوه درج عدد، ناشی از عدم برآورد نسبتاً دقیق از منابع حاصل از این بخش است؛ این موضوع به‌طور کلی برخلاف اصل شفافیت در بودجه قلمداد می‌شود.

جدول 2. منابع حاصل از واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه سال 1402 (میلیون ریال)

مأخذ: همان.

در سالیان اخیر، پیش‌بینی منابع بودجه‌ای از محل فروش و واگذاری اموال دولت به‌عنوان یکی از زیرمجموعه‌های واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای به انجام رسیده است. این قبیل فروش و واگذاری‌ها تا سال 1396 اغلب به موجب احکامی غیر از تبصره‌های بودجه صورت می‌پذیرفت، با این وجود از سال 1396 تا سال 1401 عمدتاً در قالب تبصره‌های بودجه، احکامی در این خصوص تدوین شد. شکل 1 ارقام مصوب و عملکردی منابع عمومی از محل فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول را نمایش می‌دهد. این نمودارها نشانگر کل فروش و واگذاری هستند، چه ردیف‌های مرتبط با قوانین خاص و چه ردیف‌هایی که در قالب تبصره‌های بودجه پیش‌بینی شده است. همان‌طور که از شکل مشخص است، دو نکته اصلی در این خصوص جلب توجه می‌کند؛ نخست افزایش چشمگیر منابع پیش‌بینی شده این بخش از سال 1399 و دوم درصد تحقق بسیار پایین که در سالیان اخیر تشدید شده است. در شش سال اخیر (از سال 1396 تا انتهای هشت‌ماهه اول سال 1401)، جمعاً حدود 11 هزار میلیارد تومان (کمتر از 9 درصد از کل منابع پیش‌بینی شده در این سال‌ها) منابع عمومی از محل فروش و واگذاری اموال دولت تحقق یافته است.

شکل 1. منابع عمومی از محل فروش و واگذاری اموال دولت در بودجه‌های سنواتی (هزار میلیارد تومان)^[1]

مأخذ: برگرفته از قوانین بودجه و گزارش‌های خزانه‌داری کل کشور.

2. نکات قابل توجه

1-2. مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا

در سال 1401، شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا در جلسه شصت‌وهفتم (67)، مصوبه مولدسازی دارایی‌های دولت را به تصویب رساند. بر این اساس هیئت عالی مولدسازی دارایی‌های دولت به‌منظور شناسایی و تعیین تکلیف اموال غیرمنقول مازاد دولتی تشکیل شد. هدف از این گزارش تشریح و تحلیل این مصوبه نیست و لذا در اینجا به جزئیات و بحث‌های پیرامون آن پرداخته نمی‌شود. با این وجود، گفتنی است که مطابق مصوبه مذکور و آیین‌نامه مورد تصویب هیئت عالی مولدسازی، وظایف و سازوکارهای جدیدی در این حوزه پیش‌بینی شده است. به‌علاوه در متن مصوبه بر هزینه‌کرد عواید حاصل از واگذاری در سقف بودجه مصوب تأکید شده است. بر این اساس، شایسته است بودجه سال 1402 تطابق لازم را با چارچوب این مصوبه داشته باشد. به‌این‌ترتیب علاوه‌بر پرهیز از ایجاد سردرگمی‌های احتمالی برای دستگاه‌های مجری و ذی‌ربط، پایش مسئولیت‌ها و سنجش خروجی‌ها آسان‌تر خواهد بود.

2-2. بیش‌برآوردی منابع

درخصوص منابع پیش‌بینی شده برای فروش و مولدسازی دارایی‌های دولت (109 هزار میلیارد تومان) مسئله بیش‌برآوردی بسیار جدی است. همان‌طور که ذکر شد، در شش سال اخیر جمعاً حدود 11 هزار میلیارد تومان منابع عمومی از محل فروش و واگذاری اموال دولت تحقق یافته است. لذا به‌‌رغم اثر تورم بر ارزش اموال، باز هم پیش‌بینی تحقق 109 هزار میلیارد تومان منابع از این بخش در سال آینده محل تردید است.

3-2. لزوم آشکارسازی هزینه‌ فرصت اموال

پیشبرد اهداف مدیریت دارایی به‌خصوص در بخش املاک و مستغلات، مستلزم آشکارسازی هزینه‌های هنگفت نگهداری و بهره‌برداری از املاک دولتی است. این آشکارسازی علاوه‌بر کمک به شکل‌گیری فشار اجتماعی، داده‌های مفیدی را به‌منظور استفاده در سایر مراحل مدیریت املاک دولتی در اختیار قرار می‌دهد. به بیانی دیگر ریالی‌سازی هزینه فرصت بهره‌برداری از املاک دولتی، موجب می‌شود دستگاه‌ها علاوه‌بر پاسخگویی درخصوص بودجه ریالی به پاسخگویی در قبال املاک تحت اختیار خود نیز سوق داده شوند. بنابراین حتی اگر فرض کنیم به‌دلیل شکل بودجه‌ریزی در کشور، اعمال اجاره بر املاک دولتی هیچ انگیزه‌ای مالی برای پرهیز از احتکار املاک و افزایش بهره‌وری در این حوزه به‌وجود نمی‌آورد، اما فشار اجتماعی و پاسخگویی درخصوص هزینه‌‌ فرصت آشکار شده، بر این موارد بی‌تأثیر نیست.

۴-2. لزوم تصویب قانون تخصصی در حوزه مدیریت اموال بخش عمومی

حرکت به‌سمت مدیریت کارآمد در بخش دارایی‌های دولت ازجمله املاک و مستغلات در بلندمدت، مستلزم تصویب یک قانون تخصصی است تا ضمن نسخ قوانین به غایت متشتت و پراکنده و ناکارآمد در این حوزه، الزامات اساسی مدیریت و مولدسازی اموال دولت را در اختیار قرار دهد. رهاسازی اموال (در قالب فروش و مولدسازی) صرفاً بخشی از زنجیره مدیریت اموال است که تمرکز بر آن نمی‌بایست موجب کم‌توجهی به الزامات مربوط به دیگر مراحل مدیریت دارایی شود. 

3. احکام پیشنهادی

1-3. اصلاح کل بند «هـ» تبصره «11»[2]

الف) دلایل توجیحی:

• لزوم تکلیف بر دستگاه‌های دولتی. با توجه به اینکه عموماً دستگاه‌ها انگیزه لازم را برای معرفی و رهاسازی اموال مازاد به‌طور خودکار ندارند، لذا می‌بایست درخصوص دستگاه‌های دولتی «اجازه» به «تکلیف» مبدل شود.
• تطبیق با مصوبه سران قوا. همان‌طور که پیش از این ذکر شد، بهتر آن است که چارچوب این احکام در موضوع‌های اصلی بر مصوبه سران قوا منطبق باشد تا از سردرگمی دستگاه‌ها جلوگیری شده و ضمناً به‌منظور ارتقا در پاسخگویی، مسئولیت‌ها مشخص شود. لذا شایسته است به‌جای «مجوز وزیر امور اقتصادی و دارایی»، «مجوز هیئت عالی مولدسازی» جایگزین ‌شود. همچنین ازآنجا‌که در مصوبه مذکور بر بازگشت 50 درصد از عواید به دستگاه در اختیار دارنده ملک تأکید شده است، بهتر آن است که این موضوع در بودجه نیز تصریح شود.
• سنجه «مازاد» بودن. در متن لایحه از اموال مازاد نام برده شده است، اما سنجه‌ای برای این موضوع ذکر نشده است. لذا بدین‌منظور پیشنهاد می‌شود به‌جای لفظ «مازاد» از عبارت «اموالی که به‌منظور وظایف ذاتی دستگاه مورد بهره‌برداری مستقیم قرار ندارد» استفاده شود تا سنجه تشخیص «مازاد» به نوعی مشخص شود.
• اجازه واگذاری به وزارت امور اقتصادی و دارایی. اگر وزارت امور اقتصادی و دارایی رأساً اجازه فروش و واگذاری اموال مازاد دستگاه‌ها را در اختیار داشته باشد، این موضوع به تحریک دستگاه‌ها نسبت به تسریع در تعیین تکلیف اموال مازاد تحت اختیارشان منجر خواهد شد. لذا پیشنهاد می‌شود این اجازه در متن حکم تصریح شود.
• اجازه فروش اقساطی کمتر از یک سال. گزارش‌های غیررسمی نشان می‌دهد که در سال‌های اخیر، رقم مزایدات بدون برنده املاک دولتی در کشور بسیار بالا بوده است. یکی از عوامل عدم توفیق در فروش اموال مازاد، الزام خریداران به پرداخت یکجای وجه معامله است. لذا به‌منظور تسهیل معاملات و افزایش دامنه متقاضیان می‌توان با دریافت وثیقه‌های معتبر، از ظرفیت تقسیط زیر یک سال بهره برد.
• لزوم عدم تمرکز بر فروش و استفاده از سایر روش‌ها. از‌آنجایی‌که درخصوص بسیاری از املاک ممکن است انتقال مالکیت (آن هم به شکل فروش)، بهترین تصمیم نباشد، لذا باید ظرفیت استفاده از روش‌هایی همچون اجاره بلندمدت و معاوضه (به‌منظور تجمیع ساختمان‌های اداری) در قانون دیده شود. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود این موارد نیز در متن لایحه مورد توجه قرار گیرند.
• مجوز استفاده از ظرفیت این بند به نهادهای غیردولتی. اگرچه موضوع این بند طبیعتاً تعیین تکلیف اموال مازاد دولت است، با این وجود سایر نهادها از‌جمله سایر قوا و همچنین نهادهای عمومی غیردولتی می‌توانند از ظرفیت‌های پیش‌بینی شده به‌منظور تعیین تکلیف اموال مازاد خود استفاده کنند. بنابراین در متن پیشنهادی این نهادها مجاز به استفاده از این سازوکار شده‌اند.
• جایگاه کمیسیون ماده (5) شورای عالی شهرسازی و معماری. درخصوص جزء مربوط به کمیسیون ماده (5) شورای عالی شهرسازی و معماری درخصوص تغییر کاربری، ممکن است این شائبه ایجاد شود که منظور از متن حکم الزام کمیسیون مذکور به تغییر کاربری است، درحالی‌که این کمیسیون خود مرجع تعیین و تصویب است. درنتیجه‌ می‌توان با اضافه کردن عبارت «اعلام نظر» این شائبه را از بین برد. «کمیسیون ماده (5) و ... مکلفند .... نسبت به اعلام نظر درخصوص کاربری مناسب اقدام کنند».
• به‌کارگیری ظرفیت استان‌ها. پیشبرد فعالیت‌های اجرایی این حوزه مسلماً مستلزم همراهی و ایفای نقش دستگاه‌های استانی و شهرستانی خواهد بود. بدین‌منظور شایسته است به‌صورت قانونی مسئولیت پیگیری فعالیت‌ها به کمیسیونی با همین وظیفه مشخص یا نهادی همچون شورای برنامه‌ریزی استان‌ها، محول شود.

2-3. پیشنهاد بند الحاقی به تبصره «11» – الزام به گزارش‌دهی دستگاه‌ها

الف) دلایل توجیحی: به‌منظور آگاهی مجلس شورای اسلامی از فرایند و نتایج فروش و مولدسازی اموال دولت، در راستای وظایف نظارتی مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد می‌شود گزارش‌های منظمی توسط دستگاه‌های مسئول به مجلس ارائه گردد.

3-3. پیشنهاد بند الحاقی به تبصره «11» – تکمیل سازوکار نظارت بر مولدسازی

الف) دلایل توجیحی: به‌نظر می‌آید انجام فروش و مولدسازی اموال دولت از طریق مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا، در مسیر اجرا مستلزم تکمیل سازوکارهای نظارتی باشد. بر همین اساس پیشنهاد می‌شود این مهم در قالب تشکیل کمیته نظارتی یا از طریق شورای هماهنگی دستگاه‌های نظارتی پیگیری شود.

4-3. پیشنهاد الحاق به انتهای بند «ز» تبصره «11» – شفاف‌سازی اطلاعات اموال و دارایی‌های دولت

الف) دلایل توجیحی: شفافیت اطلاعات موجود در سامانه سادا می‌تواند ضمن تحریک دستگاه‌ها در راستای همکاری، موجبات شناسایی املاک جدید و همکاری مردمی در این زمینه را فراهم آورد.

5-3. پیشنهاد بند الحاقی به تبصره «11» – آشکارسازی هزینه فرصت اموال در اختیار دستگاه‌ها

الف) دلایل توجیحی:

یکی از پایه‌های اساسی مدیریت املاک و مستغلات دولت، آشکارسازی هزینه فرصت بهره‌برداری از این اموال است. این راهبرد بر بسیاری از اقدام‌های آتی حوزه مدیریت دارایی اعم از شناسایی اموال، تشخیص مازاد و مولدسازی تأثیر بسزایی دارد. بدین‌منظور پیشنهاد می‌شود معادل هزینه اجاره‌بهای املاک تحت بهره‌برداری دستگاه‌های اجرایی (به‌صورت اطلاعی و بدون درج در سقف) در بودجه منعکس شود.

جمع‌بندی

در لایحه بودجه 1402 ، بیش از 100 هزار میلیارد تومان منابع از محل فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول پیش‌بینی شده است. تحقق این میزان منابع از این محل، با تردید جدی مواجه است. در قالب بندهای انتهایی تبصره «11» بودجه نیز احکامی با موضوع فروش و واگذاری اموال و همچنین ثبت اطلاعات اموال دستگاه‌های اجرایی مطرح شده است. با توجه به مصوبه اخیر شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا پیشنهاد می‌شود این احکام با رویکرد تطبیق با مصوبه مذکور، ایجاد ظرفیت ریالی‌سازی هزینه بهره‌برداری از اموال دولتی، ارتقای ظرفیت‌های نظارت بر فرایند فروش و مولدسازی و همچنین ارتقای شفافیت و دسترسی به اطلاعات اموال دولتی، تکمیل و اصلاح شود.