خلاصه مدیریتی

شواهد بسیاری وجود دارد که نشان می‌دهد سرمایه اجتماعی به موفقیت برنامه‌های توسعه منجر می‌شود. سرمایه اجتماعی باعث می‌شود مردم با دولت همدلی و همکاری داشته باشند تا برنامه‌های توسعه به‌خوبی اجرا شود. از طرف دیگر، کاهش اعتماد و سرمایه اجتماعی باعث می‌شود دولت‌ها نتوانند به‌خوبی حکمرانی کنند؛ بنابراین برای موفقیت برنامه توسعه و نیز برای حکمرانی خوب، به سرمایه اجتماعی نیاز است. با این ‌حال، یکی از نکات عمومی در برنامه‌های توسعه جمهوری اسلامی کم‌توجهی به سرمایه اجتماعی است.

در این گزارش تلاش می‌شود جایگاه سرمایه اجتماعی در برنامه‌های توسعه بررسی و برای ارتقای این جایگاه در قانون برنامه هفتم توسعه، نکاتی به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد شود. در این مسیر، با بررسی جایگاه سرمایه اجتماعی در برنامه‌های توسعه قبلی، آسیب‌های مسیر طی‌شده آشکار و راهبردهای مناسب برای پرداختن به سرمایه اجتماعی در برنامه هفتم توسعه مشخص می‌شود.

سؤال اصلی این است: در برنامه‌های توسعه، چگونه به سرمایه اجتماعی پرداخته شده بود؟ در کنار این سؤال اصلی، این پرسش‌ها نیز مطرح هستند: سرمایه اجتماعی چطور می‌تواند تحقق اهداف برنامه‌های توسعه را تسهیل کند؟ چه جنبه‌هایی از سرمایه اجتماعی در هریک از برنامه‌های توسعه برجسته شده‌اند؟ چه راهبردها و راهکارهایی وجود دارد که سرمایه اجتماعی در برنامه‌های بعدی، در جایگاه مناسب و مؤثر قرار گیرد؟

در سه برنامه نخست توسعه، رویکردی اقتصادی غالب بود و حتی نامی از سرمایه اجتماعی در این برنامه‌ها نیست. از برنامه چهارم به ‌بعد، سرمایه اجتماعی به برنامه‌های توسعه راه یافت. در قانون برنامه چهارم مؤلفه‌های ساختاری، شناختی و ارتباطی در تعادل بودند و به هر سه مؤلفه توجه شده بود. در قانون برنامه پنجم توسعه، به ساختار مولد سرمایه اجتماعی کمتر توجه شد؛ اما مؤلفه ارتباطی و به‌خصوص احکام مرتبط با انسجام ملی، در متن قانون بیش از همه برنامه‌های قبلی برجسته شده بود. در قانون برنامه ششم، مؤلفه ساختاری سرمایه اجتماعی فربه و برجسته شده بود؛ درنتیجه، راهبرد اصلی دولت و مجلس تقویت ساختارهای تولید سرمایه اجتماعی بود. در این میان، سازمان‌های مردم‌نهاد جایگاه ویژه‌ای داشتند. مؤلفه ارتباطی که همکاری بین افراد را میسر می‌کند، در این برنامه ضعیف‌تر از سایر مؤلفه‌هاست.

پیشنهاد می‌شود در قانون برنامه هفتم، به مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی نظم و تعادل بخشیده شود. در این زمینه، طراحی بسته سیاستی برای ارتقای سرمایه اجتماعی که در آن همۀ مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی در کنار هم دیده شود می‌تواند راهگشا باشد. همچنین تقویت مؤلفه ساختاری سرمایه اجتماعی از طریق تأکید بر مشارکت اجتماعی اهمیت دارد. در این زمینه گنجاندن گروه‌های جهادی در برنامه هفتم و واگذاری نقش‌هایی به آنها می‌تواند راهکار مؤثری باشد. به‌علاوه، بهره‌گیری از ساختارهای مردمی مانند نظام‌های صنفی و تشکل‌ها مفید است.

پیشنهاد می‌شود مؤلفه شناختی سرمایه اجتماعی از طریق ارتقای شفافیت تقویت شود. در برنامه‌های توسعه، اغلب تلاش شده از طریق افزایش نظارت سازمان‌های رسمی بازرسی و حسابرسی، با فساد مبارزه و اعتماد عمومی جلب شود؛ اما به شفافیت عمومی کم‌توجهی شده است. به‌عنوان راهکار، پیشنهاد می‌شود در برنامه هفتم توسعه احکامی گنجانده شود که دولت را به تولید آمار و انتشار عمومی آن موظف کند. این الزام ممکن است به افزایش شفافیت منجر شود.

پیشنهاد می‌شود مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی، از طریق تبدیل سیاست‌های کلی به قوانین اجرایی تقویت شود. در متن قوانین برنامه‌های توسعه و ازجمله برنامه ششم، احکامی وجود دارد که ماهیتشان همچنان سیاست‌های کلی است؛ درحالی ‌که لازم است سیاست‌های کلی پردازش و تحلیل شوند و با تعیین راهبردها و راهکارهای اجرایی، صورت و هیئت قانونی پیدا کنند. به‌صورت خاص، انسجام اجتماعی که یکی از مقوله‌های مربوط به مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی است، اغلب دچار این آفت شده و مناسب است در برنامه هفتم، به‌صورت واقعی به قانون اجرایی تبدیل شود.

درنهایت، پیشنهاد می‌شود شاخص‌های «سنجش‌پذیر، بی‌ابهام، قابل‌ حصول، مرتبط، آسان‌یاب و در محدوده زمانی» برای سرمایه اجتماعی در برنامه هفتم درج شود تا براساس آن ارتقا یا احیاناً زوال سرمایه اجتماعی به‌خوبی پایش شود.

مقدمه

برنامه توسعه سندی است که در آن وضع مطلوب اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در چارچوب محدودیت‌ها و منابع پیش‌بینی‌شده، ترسیم می‌شود و خط‌مشی‌ها و سیاست‌های مناسب برای تحقق آن در نظر گرفته می‌شود (برمکی، 1393ب: 4). برنامه توسعه پنج‌ساله تلاش می‌کند منابع موجود در کشور را برای رسیدن به وضع مطلوب بسیج کند. یکی از منابع مهمی که برای رسیدن به توسعه باید ساماندهی شود «سرمایه اجتماعی» است؛ بنابراین ضروری است که برنامه توسعه به این موضوع بپردازد.

موضوع سرمایه اجتماعی برای توسعه در ایران جنبه‌های مهم‌تری هم دارد. در موقعیتی که اقتصاد در ایران با چالش‌های متعددی مواجه است و از طرف دیگر تحریم‌ها نیز وضع را دشوارتر کرده، ضروری است به ابزارهای غیراقتصادی تکیه شود. سرمایه اجتماعی یکی از این ابزارهاست که به‌جای پول و ثروت، به توانایی بازیگران برای همکاری با یکدیگر برای رسیدن به اهداف مشترک بازمی‌گردد؛ زیرا همدلی و همکاری میان دولت و مردم به‌خوبی شکل می‌گیرد و این، قدرت محرکه خوبی برای پیش‌بردن برنامه توسعه است.

تجربه نشان می‌دهد کشورهایی با سرمایه مالی، فیزیکی و انسانی کم می‌توانند برای توسعه به سرمایه اجتماعی تکیه کنند؛ برای مثال، بانک جهانی از دهه1990 میلادی تلاش می‌کند از سرمایه اجتماعی کمک بگیرد و توسعه جامعه‌محور[1] را در کشورهای توسعه‌نیافته پیگیری کند. اکنون این سازمان از حدود چهارصد برنامه توسعه جامعه‌محور در سراسر جهان پشتیبانی می‌کند. (نوری،[2] 2022: 68)

در حالتی که سرمایه اجتماعی زیاد باشد، مردم و دولت می‌توانند برنامه‌های مشترک توسعه را با هزینه کمتری پیش ببرند؛ برعکس، اگر سرمایه اجتماعی کم باشد، برنامه توسعه با صرف هزینه‌های زیاد هم نمی‌تواند به موفقیت برسد. اینجاست که سرمایه اجتماعی و توسعه به‌هم گره می‌خورند: بدون سرمایه اجتماعی، ضریب موفقیت برنامه توسعه به‌شدت کاهش می‌یابد؛ درحالی‌ که با وجود سرمایه اجتماعی، ضعف‌ها در حوزه سرمایه مالی، فیزیکی و انسانی جبران می‌شود. این موضوع برای برنامه توسعه در جمهوری اسلامی بسیار مهم است. همراهی مردم با سیاستگذاران باعث هم‌افزایی و بهبود پیشبرد برنامه‌ها می‌شود.

هرچند برنامه توسعه توسط دولت نوشته و پیگیری می‌شود، مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون برنامه توسعه، در راهبری این برنامه اثرگذار است؛ بنابراین مهم است که مجلس به‌گونه‌ای قانون برنامه هفتم را راهبری و تصویب کند که به رشد و ارتقای سرمایه اجتماعی منجر شود. در این چارچوب، شناخت مسیر طی‌شده اهمیت دارد.

در گزارش حاضر تلاش می‌شود با بررسی جایگاه سرمایه اجتماعی در برنامه‌های توسعه قبلی، آسیب‌های مسیر طی‌شده آشکار و راهبردهای مناسب برای پرداختن به سرمایه اجتماعی در برنامه هفتم توسعه مشخص شود. سؤال اصلی این است: در برنامه‌های توسعه، چگونه به سرمایه اجتماعی پرداخته شده بود؟ در کنار این سؤال اصلی، این پرسش‌ها نیز مطرح هستند: سرمایه اجتماعی چطور می‌تواند تحقق اهداف برنامه‌های توسعه را تسهیل کند؟ چه جنبه‌هایی از سرمایه اجتماعی در هریک از برنامه‌های توسعه برجسته شده‌اند؟ چه راهبردها و راهکارهایی وجود دارد که سرمایه اجتماعی در برنامه‌های بعدی، در جایگاه مناسب و مؤثر قرار گیرد؟

1. تمهید نظری: سرمایه اجتماعی و توسعه

1-1. مفهوم سرمایه اجتماعی و مؤلفه‌های آن

مفهوم سرمایه اجتماعی، به‌خصوص در بیست سال گذشته، برای پژوهشگران علوم اجتماعی جذاب شده است (بُروزان و فاناریک،^[3] 2016: 418). سرمایه اجتماعی در سطح دولتی را می‌توان «توانایی دولت برای برانگیختن همکاری مردم، برای رسیدن به سود دوطرفه» تعریف کرد (ناک،^[4] 2007: 42). هر دولتی که بهتر و بیشتر بتواند همکاری و مشارکت مردم را جلب کند، سرمایه اجتماعی بیشتری دارد. قاعدتاً برانگیختن مردم برای همکاری با دولت به ساختار مناسب، آمادگی ذهنی و شناختی کافی و برقراری ارتباط قوی میان مردم و دولت نیاز دارد.

نظریه‌های گوناگونی درباره سرمایه اجتماعی وجود دارد که در چارچوب نظری خاص، مؤلفه‌هایی را شناسایی کرده‌اند. در این گزارش، از چارچوب نظری به‌کاررفته در مقاله ستنزنی[5] برای دسته‌بندی مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی استفاده می‌شود. این مدل سرمایه اجتماعی به‌خوبی توانسته است ابعاد مختلف سرمایه اجتماعی را پوشش دهد و به جنبه‌های گوناگون سرمایه اجتماعی توجه دارد. به‌نظر می‌رسد برای تحلیل عملیاتی برنامه‌های توسعه جمهوری اسلامی، این مدل تا حد زیادی مؤلفه‌های فراوان و پراکنده در برنامه‌های توسعه را پوشش دهد. در این چارچوب، سه دسته مؤلفه سرمایه اجتماعی از یکدیگر تفکیک می‌شوند:

1. مؤلفه ساختاری: بخشی از سرمایه اجتماعی ملموس و مشاهده‌شدنی است و به وضع نظام اجتماعی مربوط می‌شود که در آن تعداد مؤسسه‌ها، نظام اداره امور روزمره شهروندان، تعداد سازمان‌های مدنی و... اهمیت پیدا می‌کنند (ستنزنی، 2015: 131). این مؤلفه سرمایه اجتماعی را ساختاری می‌نامیم و به آن چیزی برمی‌گردد که «اقدام» مردم (مانند مشارکت‌های سازمان‌یافته) در آن اهمیت دارد (هان،[6] 2016: 1316). سازمان‌های مردم‌نهاد و شبکه‌های محلی ازجمله عناصری هستند که در این دسته جای می‌گیرند و تعداد و کیفیت آنها به افزایش سرمایه اجتماعی منجر می‌شود.
2. مؤلفه شناختی: بخش دیگری از سرمایه اجتماعی ملموس و دیدنی نیست و در ذهن افراد وجود دارد. بخش شناختی سرمایه اجتماعی شامل اعتماد، رعایت هنجارها و... است (ستنزنی، 2015: 132). مؤلفه شناختی به «احساس» مردم (مانند اعتماد) بازمی‌گردد (هان، 2016: 1316). رضایت از نهادهای عمومی بر سرمایه اجتماعی اثر دارد و در این بخش قرار می‌گیرد. هرچه نهادهای عمومی بهتر بتوانند رضایت مردم را با خدمت‌رسانی جلب کنند، سرمایه اجتماعی دولت افزایش می‌یابد (بنیامین،[7] 2019: 139).
3. مؤلفه ارتباطی: بخشی دیگر از سرمایه اجتماعی باعث تسهیل ارتباط می‌شود. در جامعه‌ای که جنبه ارتباطی سرمایه اجتماعی قوی باشد، افراد بیش از آنچه انتظار می‌رود اعتماد و همکاری می‌کنند (ستنزنی، 2015: 132). جنبه‌هایی از سازمان اجتماعی که هم‌بستگی و همکاری را تسهیل می‌کند و در سرمایه اجتماعی اهمیت دارد، در این بخش قرار می‌گیرد (پاتنام،^[8] 1995: 67). بخش ارتباطی سرمایه اجتماعی ماهیتی نمادین دارد و به ارتباط میان اعضا مربوط می‌شود. کیفیت این ارتباط‌ها باعث تقویت سرمایه اجتماعی می‌شود. باید توجه داشت که این جنبه از سرمایه اجتماعی هم ملموس نیست، اما بسیار اهمیت دارد؛ زیرا ارتباط‌های قوی کمک می‌کند که موقعیت‌های بهتری برای فرد فراهم شود (اُلیف و همکاران،[9] 2022: 8) و سرمایه اجتماعی بیشتری کسب کند.

وجود همه این مؤلفه‌ها برای برانگیختن همکاری میان مردم و دولت و درنتیجه بهبود سرمایه اجتماعی اهمیت دارد. نبود یا کم‌توجهی به برخی از این مؤلفه‌ها ممکن است مانع کسب و حفظ سرمایه اجتماعی شود.

1-2. ضرورت سرمایه اجتماعی برای برنامه توسعه

شواهد بسیاری وجود دارد که نشان می‌دهد سرمایه اجتماعی در توسعه اثر دارد (انگبرس و رابین،[10] 2018: 568؛ ترزو،[11] 2021: 15). با این ‌حال، نکته عمومی در برنامه‌های توسعه جمهوری اسلامی کم‌توجهی به این ظرفیت است که در بخش‌های بعد به آن می‌پردازیم. بانک جهانی در چارچوب نقش سرمایه اجتماعی در توسعه، توصیه کرد در افغانستان برنامه هم‌بستگی ملی[12] برای کاهش فقر اجرا شود و تلاش این بود که با شکل‌دادن به شبکه‌های ارتباطی و استفاده از سرمایه اجتماعی، مناطق محروم و عقب‌افتاده افغانستان توسعه پیدا کنند (نوری، 2022: 77).

رویکردهای جدید توسعه متکی است به مشارکت عمومی مردم. تأکید بر این است که توسعه از طریق مشارکت حاصل می‌شود (نوری، 2022: 75). در توسعه مشارکتی، پاسخگویی سریع و مؤثر به اولویت‌های افکار عمومی اهمیت دارد (میشلر و رُز،[13] 2001: 56). تلاش برای طی فرایند توسعه، بدون توجه به سرمایه اجتماعی و جلب مشارکت مردم ممکن نیست موفقیت‌آمیز باشد. در این زمینه، توجه به این مثال ممکن است روشنگر باشد: در تمامی برنامه‌های توسعه پس از انقلاب اسلامی، فسادستیزی محل توجه بوده است؛ اما این کار از طریق افزایش نظارت پیگیری می‌شد و نه از طریق شفافیت. به واژه‌های شفافیت و فساد در کل برنامه‌های اول تا ششم کمتر از ده بار اشاره شده است. پاسخگویی در کل برنامه‌های اول تا ششم، پانزده بار آمده است؛ اما واژه نظارت در تمامی برنامه‌ها زیاد تکرار شده و فقط در برنامه ششم بیش از پنجاه بار آمده است (مصطفوی، 1396: 100–101). این یعنی نظارت بدون اتکا به مشارکت و سرمایه اجتماعی دنبال می‌شد. اگر بپذیریم که به‌رغم تأکید بر نظارت نتوانستیم فساد را کنترل کنیم، آن‌گاه متوجه می‌شویم فسادستیزیِ غیرمشارکتی به‌وضوح شکست خورده است. شایان توجه است که رتبه ایران در ادراک فساد[14] در سال 2021، در میان 180 کشور، 150 بود (ترنسپرنسی اینترنشنال،[15] 2021). اگر در کنار نظارت، ابزارهای مبتنی‌بر سرمایه اجتماعی (مانند شفافیت و پاسخگویی) در برنامه‌های توسعه گنجانده می‌شد، احتمالاً ادراک عمومی فساد در کشور کاهش می‌یافت. این مثال نشان می‌دهد که ابزارهای غیرمشارکتی (و بی‌توجهی به سرمایه اجتماعی) چگونه در رسیدن به اهداف توسعه ناکارامد هستند.

1-3. روش‌شناسی: تحلیل مضمون

در این گزارش، برای بررسی جایگاه سرمایه اجتماعی در قوانین برنامه توسعه کشور، از روش «تحلیل مضمون»[16] استفاده شده است. این روش کیفی از طریق تحلیل داده‌های متنی، داده‌های پراکنده و متنوع را به داده‌هایی غنی و تفصیلی تبدیل می‌کند. (شیخ‌زاده و همکاران، ۱۳۹۰: ۱۵۳)

مضمون،^[17] معنی و مفهوم موجود در مجموعه‌ای از داده‌ها را نشان می‌دهد. مضمون را می‌توان الگویی دانست که در داده‌ها یافت می‌شود و حداقل به توصیف و سازماندهی مشاهدات و حداکثر به تفسیر جنبه‌هایی از پدیده می‌پردازد. به‌طور کلی، مضمون ویژگی تکراری و متمایزی در متن است که به‌نظر پژوهشگر، نشان‌دهنده درک و تجربه خاصی درباره سؤالات تحقیق است. (شیخ‌زاده و همکاران، ۱۳۹۰: ۱۵۹)

برای تحلیل مضمون، ابتدا کل متن مطالعه و کدگذاری می‌شود، سپس کدهای مرتبط به مضمون‌های پایه‌ای تبدیل می‌شوند. در مرحله بعد، مضمون‌های پایه‌ای[18] مشابه با یکدیگر تلفیق می‌شوند و به مضمون‌های سازمان‌دهنده[19] می‌رسیم؛ درنهایت هم مضمون‌های سازمان‌دهنده تحلیل می‌شوند.

برای مشخص‌ترشدن روش کار، روندی که برای رسیدن به یکی از مضمون‌ها طی شده است بیان می‌شود:

۱. مطالعۀ متن «قانون برنامه پنج‌ساله دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران».

۲. برچسب‌زدن به بخش‌هایی از متن که با سرمایه اجتماعی مرتبط می‌شود؛ مثلاً در بخش دوم، شماره ۲، مورد ۱۰ آمده است: «10. پرورش روحیه هم‌بستگی ملی و... .» به نظر می‌رسد این مورد با سرمایه اجتماعی در ارتباط است؛ بنابراین با کد «هم‌بستگی» ثبت می‌شود.

۳. کدهایی که دال بر هم‌بستگی، پیوستگی و... است درقالب مضمون پایه‌ای انسجام ثبت می‌شوند.

۴. مضمون پایه‌ای انسجام و سایر مضمون‌های پایه‌ای مشابه، ذیل مضمون سازمان‌دهنده «ارتباطی» گردآوری می‌شود.

۵. مضمون‌های سازمان‌دهنده موجود در هر برنامه با هم مقایسه می‌شوند و از تحلیل آنها نتایجی به‌دست می‌آید که در متن بیان شده است.

1-4. چارچوبی برای ارزیابی محتوای برنامه‌های توسعه

برنامه‌های توسعه برای ارتقای سرمایه اجتماعی لازم است به هر سه مؤلفه پیش‌گفته توجه کافی داشته باشند. به این منظور، باید ساختار مناسب برای جریان‌یافتن سرمایه اجتماعی در نظر گرفته شود؛ اعتماد و سایر سویه‌های مؤلفه شناختی به‌اندازه کافی تقویت شود تا قابلیت افزایش سرمایه اجتماعی در حاکمیت فراهم شود؛ درنهایت، مواردی نیز که باعث تسهیل همکاری و ارتباط میان افراد می‌شود تقویت شود. تنها در این‌صورت است که می‌توان گفت برنامه توسعه توانسته برای تقویت سرمایه اجتماعی برنامه‌ریزی کند.

در برنامه‌های توسعه ضرورتی ندارد توجه به مؤلفه‌های سه‌گانه سرمایه اجتماعی یکسان باشد؛ اما انتظار این است که در برنامه توسعه هوشمندانه، بین این مؤلفه‌ها توازن برقرار باشد. قاعدتاً‌ اگر قانونی بستر و ساختار مناسب برای سرمایه اجتماعی فراهم نکرده، ولی به دو مؤلفه دیگر (شناختی و رابطه‌ای) به‌جد توجه کرده باشد، نمی‌تواند به ارتقای سرمایه اجتماعی کمک کند؛ زیرا گسترش و تقویت سرمایه اجتماعی به هر سه مؤلفه به‌صورت متوازن نیاز دارد.

در برنامه‌های توسعه، مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی بررسی شد و ذیل هریک از این مؤلفه‌ها، مضمون‌هایی یافت شد که در جدول زیر بیان می‌شود:

جدول 1. مضمون‌های مرتبط با سرمایه اجتماعی

در ذیل بُعد ساختاری سرمایه اجتماعی مشارکت، شبکه‌سازی و سازمان‌های مردم‌نهاد وجود دارند که بستری برای جریان‌یافتن سرمایه اجتماعی فراهم می‌کنند. این مضمون‌ها ابزارهایی هستند که باعث می‌شوند سرمایه اجتماعی شکل گیرد.

مؤلفه شناختی بُعد ذهنیِ سرمایه اجتماعی است و بیش از همه باعث برانگیختن اعتماد می‌شود. با وجود فسادستیزی، رضایتمندی، تکریم و شفافیت است که اعتماد افراد جلب می‌شود. اگر دولت با فساد مبارزه نکند، شأن و منزلت مردم را حفظ نکند و درصدد کسب رضایت مردم برنیاید، اعتماد مردم را از دست می‌دهد؛ بنابراین، وجود مؤلفه شناختی در برنامه‌های توسعه اهمیت دارد.

مؤلفه ارتباطی همه آن مواردی است که باعث می‌شود افراد به یکدیگر متصل شوند و همکاری و ارتباط میان آنها تسهیل شود. در قوانین برنامه‌های توسعه، مواردی همچون هنجارهای ارتباطی، دگرخواهی و انسجام درج شده است که باعث پیوستگی و افزایش همکاری میان افراد می‌شود. وجود متوازن این موارد در برنامه توسعه باعث تقویت سرمایه اجتماعی خواهد شد.

در قسمت بعد، مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی و موارد ذیل آن‌ها در برنامه‌های توسعه بررسی می‌شود.

2. سرمایه اجتماعی در برنامه‌های توسعه

سرمایه اجتماعی در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه کم‌وبیش بازتاب داشته است. در این بخش، برنامه‌ها را مقایسه می‌کنیم و نشان می‌دهیم که در هر برنامه، چه اولویت‌ها و مؤلفه‌هایی از سرمایه اجتماعی محل توجه سیاستگذاران قرار گرفته است.

در جدول 2، ماهیت 6 برنامه توسعه مقایسه می‌شود. رویکرد هریک از این برنامه‌ها نشان می‌دهد که سیاستگذاران چه ابزاری برای گسترش سرمایه اجتماعی در نظر گرفته‌اند و چه انتظاری از سرمایه اجتماعی دارند.

جدول 2. مقایسه اهداف و سیاست‌های کلی 6 برنامه توسعه

مأخذ: معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور 1393.

2-1. بررسی احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

اولین برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در سال 1368 نوشته شد. به‌صورت کلی، در قانون برنامه اول تمرکز بر موضوع‌های اقتصادی بود و احکام آن کمتر به موضوع‌های اجتماعی و فرهنگی می‌پرداخت؛ برای مثال، اغلب جاهایی که کلمه «مشارکت» به‌کار رفته بود به‌معنای دریافت پول از مردم است ‎(تبصره «8» و «2-2» و «3-15» و «3-1-4» قانون اول توسعه 1368). بخش‌هایی از قانون هم که در آنها به موضوع‌های سیاسی یا اجتماعی اشاره شده، معمولاً کلی و بدون شاخص‌گذاری است (بندهای «3-۴» و «3-18» و «8-5» قانون اول توسعه 1368).

جدول 3. احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه اول توسعه

همان‌طور که اشاره شد، برنامه اول ماهیت اقتصادی دارد و به موضوع سرمایه اجتماعی حتی به‌عنوان ابزاری در جهت کسب درآمد توجه نداشته است. مشارکت و ساختارهایی که می‌توانست بستری برای سرمایه اجتماعی باشد، در قانون توسعه به‌گونه‌ای مطرح شده که سویه‌های اجتماعی ندارد؛ بنابراین اصلاً ساختارهای مناسب برای سرمایه اجتماعی در نظر نگرفته است.

مؤلفه‌های شناختی که به اعتماد و... باز می‌گردد تقریباً در قانون برنامه اول مفقود است. مضمون‌های مربوط به ساختار سرمایه اجتماعی هرچند از نظر تعداد بیشتر از سایر مؤلفه‌هاست، اما همان‌طور که اشاره شد، اغلب این مضمون‌ها، به‌معنای مشارکت واقعی مردم نیست و مردم فقط به‌عنوان منبع درآمد دولت در نظر گرفته شده بودند. بنابراین، هرچند مضمون استخراج ‌شده، دلالت بر مشارکت دارد، اما چون این مشارکت صرفاً به‌معنای خدمت‌رسانی اقتصادی مردم به دولت است، نمی‌توان آن را مشارکت کامل تلقی کرد. مؤلفه ارتباطی در این قانون اندک است؛ اما مواردی را بیان کرده که کلیدی، مهم و ارزشمند است و به همین دلیل می‌توان گفت در قانون برنامه توسعه اول، به مؤلفه ارتباطی بهتر از سایر مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی توجه شده است.

2-2. بررسی احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

برنامه دوم توسعه نیز مانند برنامه اول توسعه ماهیتی اقتصادی دارد. چه‌بسا احکام این قانون بیش از برنامه اول، اقتصادی است. عبارت «سرمایه اجتماعی» در متن قانون نیامده است و البته ذکر این عبارت نیز الزاما به معنای جایگاه والا بخشین به سرمایۀ اجتماعی نیست. اما ذکر این عنوان، یک نشانۀ نمادین از اهتمام دولت به موضوع سرمایۀ اجتماعی بود که در اینجا مفقود است. به‌هرحال ردپای مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی به شکلی ضعیف و کم‌رمق، در بخش‌های مختلف قانون وجود دارد. .

مؤلفه ساختاری سرمایه اجتماعی در این قانون همچنان با بی‌توجهی مواجه است. اغلب مواردی که مشارکت به‌کار رفته، معنای اقتصادی مد نظر قانونگذاران بوده است (تبصره «7»، تبصره «76»، بند «13» از قسمت 6 از بخش دوم قانون دوم توسعه، 1373). در ادبیات علوم اجتماعی، معمولاً همکاری و مشارکت جنبه «دگریاری» و کار گروهی دارد؛ اما در این قانون، حتی همکاری و مشارکت با عنوان «خودیاری» پیوند خورده و معنای آن این است که برای طرح‌های عمرانی، از مردم پول دریافت شود (تبصر «7» قانون دوم توسعه، 1373)؛ یعنی نگاه اجتماعیِ حداقلی نیز در برنامه دوم توسعه کمیاب است.

مؤلفه شناختی سرمایه اجتماعی نیز در این قانون چندان محل توجه قرار نگرفته است. این کم‌توجهی به مؤلفه شناختی باعث آسیب‌دیدن سرمایه اجتماعی می‌شود؛ مثلاً در بخش نظری اشاره شد که جلب رضایت مردم یکی از عناصر در مؤلفه شناختی سرمایه اجتماعی است. در قانون برنامه دوم توسعه، جلب رضایت مردم و ارباب‌رجوع جزو اهداف مصرح در متن نیست. این بی‌توجهی به جلب رضایت عمومی، در سال‌های بعد اثر خود را نشان داد. براساس گزارش توسعه انسانی سازمان ملل، نمره شاخص رضایت کلی ایرانیان ۴۸درصد بوده است (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، 1394الف: 411)؛ درنتیجه در برنامه‌های بعدی توسعه، رضایت مردم و ارباب‌رجوع به‌صراحت درج شد. این موضوع نشان می‌دهد که بی‌توجهی به هریک از مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی ممکن است چه تأثیر مخربی داشته باشد.

نکته دیگر اینکه در حوزۀ مؤلفه‌های شناختی، طیفی از موارد وجود دارد که اعتمادآفرین است. هم «نظارت» باعث کاهش فساد و افزایش اعتماد می‌شود و هم «شفافیت». نظارت که در قوانین آمده، به‌معنای مراقبت دولتی و پایش رسمی است؛ اما شفافیت، باعث می‌شود شهروندان و عموم مردم مراقب عملکرد مسئولان و رویه‌های جاری کشور باشند. با این توضیح، شفافیت بیش از نظارت دولتی با سرمایه اجتماعی سازگار است و مشارکت مردم را به‌همراه دارد؛ اما در قانون برنامه دوم، تأکید اصلی بر نظارت است، نه مشارکت. به‌عبارت دیگر، از طیف ابزارها و موضوع‌هایی که در مؤلفه شناختی وجود دارد، آن بخشی در قانون گنجانده شده که دولتی‌تر است و با سرمایه اجتماعی ارتباط کمتری دارد. اینکه ۳۵ بار کلمه نظارت تکرار شده و فقط یک بار به شفافیت اشاره شده نشان می‌دهد که سیاستگذاران بیش از آنکه براساس سرمایه اجتماعی و اعتماد قانون بنویسند، به نظارت و پایش مداوم می‌اندیشیدند.

در قانون برنامه دوم، همچنان خط سیر برنامه قبلی دنبال می‌شود و مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی بیش از سایر مؤلفه‌ها محل توجه است. این مؤلفه بر مواردی دلالت دارد که باعث گسترش ارتباط میان افراد می‌شود؛ برای مثال، در این قانون به «همکاری همه‌جانبۀ دولت و ملت در گسترش روح تفاهم اجتماعی، وحدت و انسجام ملی، قانون‌گرایی، تبادل نظر و خیرخواهی و دلسوزی متقابل دولت و ملت» اشاره شده )بخش دوم، بند «۱۳» قانون دوم توسعه، 1373) و البته به‌دلیل کلی‌بودن، شبیه پند و اندرز است، نه قانون. همچنین در متن قانون برنامه دوم، بر «پرورش روحیه مسئولیت‌پذیری، نظم و انضباط و تعاون عمومی و هم‌بستگی اجتماعی» (بند «۶» از قسمت ۲ از بخش دوم قانون دوم توسعه، 1373) و «وجدان کاری» (قسمت ب از تبصره «۶۹» قانون دوم توسعه، 1373) تأکید شده است.

جدول 4. احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه دوم توسعه.

در جمع‌بندی باید گفت که در قوانین اول و دوم توسعه، عبارت‌ها و شاخص‌های مرتبط با سرمایه اجتماعی مورد توجه نبوده‌اند. به علاوه، در عمل نیز دولت دست به اقدامات و فعالیت‌هایی زد که بیشتر با هدف توسعه شاخصه‌های اقتصادی بود و بهبود سایر مؤلفه‌ها، از جمله سرمایۀ اجتماعی، مد نظر قرار نگرفت.

2-3. بررسی احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

مؤلفه ساختاری سرمایه اجتماعی، در قانون برنامه سوم توسعه، کم‌کم با رویکرد اجتماعی معرفی می‌شود و دیگر اقتصادیِ صرف نیست. مشارکت که ابزار مهم ساختاردادن به سرمایه اجتماعی است، در این قانون موضوع توجه قرار دارد.

در این قانون نیز مانند دو برنامه گذشته، مؤلفه شناختی که به تقویت اعتماد مربوط است نادیده گرفته شده است. همان‌طور که قبلاً اشاره شد، مؤلفه شناختی با ذهن و احساسات مردم مرتبط می‌شود و بخش نادیدنی و غیرملموس سرمایه اجتماعی است. طبیعی است که با نگاه اقتصادی، صرفاً شاخص‌های سنجیدنی و شمارش‌پذیر است که در دایره نگاه سیاستگذاران اهمیت می‌یابد؛ درحالی‌ که مؤلفه شناختی سرمایه اجتماعی نیز به‌اندازۀ مؤلفه ساختاری (که ملموس است) اهمیت دارد.

مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی نیز کمرنگ و کلی بیان شده است. در این قانون تلاش می‌شود از طریق تقویت انسجام ملی، مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی تقویت شود.

در جمع‌بندی قانون برنامه سوم می‌توان گفت همچنان در موضوع سرمایه اجتماعی، شاهد نبود توازن میان مؤلفه‌های مختلف سرمایه اجتماعی هستیم. برخلاف برنامه‌های گذشته، به مشارکت که به مؤلفه ساختاری مربوط است بیشتر توجه شده است؛ اما دو مؤلفه شناختی و ارتباطی نادیده گرفته شده است.

جدول 5. احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه سوم توسعه.

2-4. بررسی احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

برنامه چهارم توسعه از منظر سرمایه اجتماعی، انقلاب به‌شمار می‌رود؛ زیرا برای اولین‌بار، از لفظ «سرمایه اجتماعی» سخن گفته شد و دولت نیز مکلف شد برای ارتقای سرمایه اجتماعی اقداماتی انجام دهد (ماده (98) قانون چهارم توسعه، 1383). علت را می‌توان در ابلاغ سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی جستجو کرد که در آن بر سرمایه اجتماعی تأکید شده بود (سند چشم‌انداز، 1382).

در ‌فصل هشتم قانون برنامه چهارم (ارتقای امنیت انسانی و عدالت اجتماعی)، ذیل ‌بخش سوم (توسعه سلامت، امنیت انسانی و عدالت اجتماعی) تصریح شده که برای ارتقای سرمایه اجتماعی، این اقدامات در سال اول برنامه پیگیری شود: سنجش و ارزیابی سرمایه اجتماعی؛ گزارش سالیانه از عوامل تأثیرگذار بر سرمایه اجتماعی؛ توجه به مؤلفه‌ها از قبیل اعتماد، انسجام، قانون‌گرایی و وجدان اجتماعی؛ ارزیابی سالیانه رضایت عمومی و بررسی تغییرات آن درنتیجه عملکرد عمومی حاکمیت؛ تدوین طرح جامع مشارکت و نظارت مردم و نهادهای غیردولتی؛ زمینه‌سازی گسترش کیفی‌و‌کمّی نهادهای مدنی (ماده (۹۸) قانون چهارم توسعه، 1383). پرداختن و برجسته‌کردن این مؤلفه‌ها برای تقویت سرمایه اجتماعی اهمیت داشت.

در برنامه چهارم، شاخص‌های سنجیدنی در حوزه سرمایه اجتماعی که برای نظارت بر عملکرد مجری ضروری هستند مفقود است. تصویب احکام قانونی بدون شاخص و قابلیت ارزیابی، در برخی از موارد با عدم تصویب آن مساوی است و کمکی به رسیدن به اهداف نگارش قانون نمی‌کند (دفتر مطالعات اجتماعی، 1400ب: ۸). این درحالی است که مثلاً در همین قانون برنامه چهارم تقویت فضاهای فرهنگی، هنری، ورزشی و گردشگری با «شاخص‌هایی که در سال اول برنامه چهارم به تصویب هیئت وزیران می‌رسد» (ماده (۱۰۴) بند «د» قانون چهارم توسعه، 1383) هدفگذاری و شاخص‌گذاری شده بود؛ یعنی در قانون برنامه چهارم، دولت به‌صراحت مکلف شده بود شاخص‌هایی تدوین کند که براساس آنها رشد فضاهای فرهنگی، هنری، ورزشی و گردشگری قابل رصد و پایش شود. اما در مورد تقویت سرمایه اجتماعی، قانون برنامه چهارم چنین الزامی را برقرار نکرده است. بنابراین امکان پایش رسمی و دقیق کاهش یا افزایش سرمایه اجتماعی فراهم نشد.

تحول مهم دیگری که در برنامه چهارم رخ داد، این بود که «سازمان امور اجتماعی کشور» که مدتی پیش تشکیل شده بود (شورای‌عالی اداری، 1395)، به‌عنوان متولی موضوع سرمایه اجتماعی در کشور معین شد (ماده (80) قانون ششم توسعه، 1396). وضع قانون بدون معین‌کردن مجری، درواقع مهمل‌گذاشتن موضوع است؛ اما زمانی که سازمان معینی برای اجرای آن قانون مشخص شود می‌توان امید داشت که اهداف مشخص‌شده بهتر تأمین شود. قانونی که مخاطب و مجری خاص داشته باشد اجراشدنی‌تر است تا قانونی که به‌صورت کلی و عام، انجام وظیفه‌ای را از دولت بخواهد. در حالت دوم که کلیت دولت مورد خطاب قرار گرفته، هیچ بخشی از دولت خود را مخاطب قانون نمی‌داند و ترجیح می‌دهد وظایف اختصاصی خود را انجام دهد، نه وظایف عمومی دولت را.

اشکال و ضعف در این است که مجری، ضمانت اجرایی کافی برای اطمینان از اجرای احکام قانون در نظر نگرفته بود (امانی و همکاران، 1399: 34). نتیجه اینکه بسیاری بخش‌های برنامه و ازجمله موارد مربوط به سرمایه اجتماعی، به اهداف تعیین‌شده نرسید.

جدول 6. احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه چهارم توسعه.

در برنامه چهارم توسعه، مؤلفه ساختاری در شکل مشارکت و شبکه‌سازی پیش‌بینی شده بود و این یعنی در قانون، زمینه و ساختار لازم برای سرمایه اجتماعی فراهم شده بود.

برخلاف سه قانون قبلی برنامه توسعه، در قانون برنامه چهارم توجه کافی به مؤلفه شناختی سرمایه اجتماعی صورت گرفته بود. کسب رضایت مردم در متن قانون آمده بود. به‌علاوه، تکریم و فسادستیزی نیز محل توجه قرار گرفته بود و این موارد به تقویت مؤلفه شناختی سرمایه اجتماعی منجر می‌شود.

به مؤلفه ارتباطی نیز همانند برنامه‌های گذشته، پُر پرداخته شده بود و بیش از همه بر تقویت انسجام و هم‌بستگی ملی تأکید شده بود. تقویت ارزش‌های تاریخی و فرهنگی و دینی مردم باعث انسجام‌بخشی به جامعه ایرانی می‌شود و این به ارتقای سرمایه اجتماعی کمک می‌کند.

با این توضیح مشخص می‌شود که در برنامه چهارم، به موضوع سرمایه اجتماعی بهتر و متوازن‌تر از برنامه‌های گذشته توجه شده و مؤلفه‌های سه‌گانه سرمایه اجتماعی به‌شکل متعادلی تنظیم شده بود؛ بنابراین، قانون برنامه چهارم توسعه از این منظر برنامه‌ریزی درستی برای تقویت سرمایه اجتماعی داشت.

2-5. بررسی احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

در برنامه پنجم توسعه، سرفصل سرمایه اجتماعی حفظ شده، اما احکامی که مستقیم به موضوع سرمایه اجتماعی بپردازد، ذیل آن وجود ندارد. این نوعی عقب‌گرد در سیاستگذاری حوزه سرمایه اجتماعی است.

در این برنامه، بر شاخصه‌های مربوط به هویت اسلامی‌ایرانی تأکید فراوان شده بود (مواد (۳) و (۵) و (۷) و (۱۲) و (۱۵) و (۱۹) قانون پنجم توسعه، 1389) و به نظر می‌رسد سیاستگذاران بیش از هر چیز تلاش می‌کردند با تقویت مؤلفه شناختی از طریق تحکیم انسجام، سرمایه اجتماعی را بهبود بخشند.

در برنامه پنجم به شفاف‌سازی و توزیع اطلاعات توجه شده بود (ماده (۵۴) قانون پنجم توسعه، 1389). همچنین، نقش و جایگاه مناسبی برای سازمان‌های مردم‌نهاد در نظر گرفته شد (مواد (۱۰۲)، (۲۱۱) و (۲۳۰) قانون پنجم توسعه، 1389).

جدول 7. احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه پنجم توسعه.

هرچند سرمایه اجتماعی در برنامه پنجم به‌صراحت ذکر نشده، آشکار است که دولت و مجلس به این موضوع بی‌اعتنا نبوده و مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی را در برنامه پیگیری کرده‌اند.

به مؤلفه ساختاری سرمایه اجتماعی، در قانون برنامه پنجم توسعه کم‌توجهی شده است. هرچند مشارکت و نیز شبکه‌سازی در این قانون ذکر شده، توجه به آن به‌وضوح از برنامه گذشته کمتر شده است.

در این قانون، مؤلفه شناختی که به افزایش اعتماد منجر می‌شود به‌خوبی محل توجه قرار گرفته است؛ به‌خصوص بر شفافیت و تولید آمار و اطلاعات کافی تأکید شده است و این نشان می‌دهد دولت و مجلس، آگاهانه برای افزایش اعتماد مردم برنامه‌ریزی می‌کردند.

اما بیش از همه، مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی در قانون برنامه پنجم توسعه برجسته است. هرچند در همۀ قوانین برنامه‌های توسعه، مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی جایگاه مهمی داشت، در هیچ‌یک از قوانین قبلی برنامه توسعه تا این اندازه مؤلفه ارتباطی برجسته نبود. بیش از همه، بر انسجام به‌عنوان یکی از مضمون‌های مهم مؤلفه ارتباطی تأکید شده بود.

به‌نظر می‌رسد راهبرد اصلی دولت و مجلس برای تقویت سرمایه اجتماعی، انسجام‌بخشی به جامعه و تقویت هم‌بستگی مردمی بود.

ضعف اصلی این قانون که به ارتقای سرمایه اجتماعی ضربه می‌زد، بی‌توجهی به ساختارهای مولد سرمایه اجتماعی بود. به‌نظر می‌رسد بدون فراهم‌کردن ساختارهای مناسب برای جاری‌شدن سرمایه اجتماعی نمی‌توان با تکیه بر مؤلفه ارتباطی، انتظار داشت که سرمایه اجتماعی بهبود یابد.

2-6. بررسی احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران

قانون برنامه ششم توسعه مصوب 14 اسفندماه 1395، در 124 ماده تنظیم و برای اجرا در سال‌های 1396 تا1400 در نظر گرفته شده بود (ارغوانی و غلامی، 1397: 13). نخستین بخش، برنامه اقتصاد کلان است و نشان می‌دهد در برنامه‌های توسعه، اقتصاد همچنان بیش از حوزه‌های دیگر اهمیت دارد.

در فرایند تدوین برنامه ششم توسعه، قوۀ مجریه با هدف کاهش حجم لایحۀ برنامه، برخی احکام را با این استدلال که ماهیت دائمی دارند و در برنامه‌های مختلف توسعه تکرار می‌شوند، از لایحۀ برنامه تفکیک کرد و این بخش با عنوان «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور»، در بهمن‌ماه 1395 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید (دفتر مطالعات اقتصادی، 1400: 2). در این قانون، توجه اندکی به موضوع‌های غیراقتصادی و ازجمله موضوع‌های مربوط به سرمایه اجتماعی شده است؛ بنابراین در بررسی جایگاه سرمایه اجتماعی در قانون‌های برنامه‌های توسعه کشور به «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» نمی‌پردازیم و قانون برنامه ششم توسعه بررسی می‌شود.

در متن قانون برنامه ششم، چند بار عبارت «سرمایه اجتماعی» تصریح شده است. در مادۀ (80)، دولت موظف به «تدوین سالیانۀ اطلس آسیب‌های اجتماعی و سرمایه اجتماعی» شده است (مادۀ (80)، الف، بند «3» قانون ششم توسعه، 1396). همچنین سازمان هلال‌احمر مکلّف شده «با استفاده از توان و ظرفیت‌های مردمی و افزایش مشارکت‌های اجتماعی مردم»، به حفظ و ارتقای سرمایه اجتماعی کمک کند (مادۀ (77) الف قانون ششم توسعه، 1396). در مادۀ (63) نیز وزارت آموزش‌وپرورش به‌عنوان مهم‌ترین نهاد «مولد سرمایه اجتماعی» معرفی شده است (مادۀ (63)، الف، بند «3» قانون ششم توسعه، 1396). هرچند آموزش‌وپرورش در ارتقای سرمایه اجتماعی مؤثر است، اینکه مهم‌ترین نهاد مولد سرمایه اجتماعی است محل بحث است و احتمالاً در استعمال تعبیر سرمایه اجتماعی، معنای خاص آن مدنظر نبوده است.

در قانون برنامه ششم، به مؤلفه ساختاری سرمایه اجتماعی توجه ویژه صورت گرفته است. در بخش‌های مختلف قانون، به سازمان‌های مردم‌نهاد نقش سپرده شده و این موضوع، ساختاری را برای تولید سرمایه اجتماعی فراهم می‌سازد. همچنین کلمۀ مشارکت بارها در قانون برنامه ششم توسعه تکرار شده که نشان می‌دهد ابزار مشارکت نیز در سپهر اندیشۀ سیاستگذاران، جایگاه جدی برای تولید سرمایه اجتماعی دارد.

مؤلفه شناختی سرمایه اجتماعی نیز در قانون برنامه ششم جایگاه خوبی دارد. موضوع‌های مربوط به مؤلفه شناختی مانند شفافیت، فسادستیزی،‌ تکریم و رضایتمندی، در این قانون برجسته شده است. برای افزایش شفافیت، اموری در نظر گرفته شد: راه‌اندازی مؤسسات رتبه‌بندی در حوزۀ بازار سرمایه، راه‌اندازی سامانۀ تدارکات الکترونیکی دولت، الزام تمامی دستگاه‌های اجرایی به افتتاح حساب‌های بانکی نزد بانک مرکزی و انجام عملیات‌ها صرفاً از طریق خزانه‌داری کل کشور، الزام بانک مرکزی به استقرار سامانه‌های نظارتی برخط با هدف نظارت مستمر بر نظام بانکی، الزام دولت به راه‌اندازی سامانۀ ثبت حقوق و مزایا و ...(دفتر مطالعات اقتصادی، 1396: ۶). این تأکید بر شفافیت زمینۀ جلب و تقویت اعتماد عمومی را فراهم می‌سازد و قوت برنامه ششم به‌شمار می‌رود.

مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی در قانون برنامه ششم توسعه، به‌نسبت دو مؤلفه دیگر جایگاه وزینی ندارد. در قوانین برنامه‌های قبل و به‌خصوص در برنامه پنجم، مؤلفه ارتباطی محل توجه ویژه بود؛ اما در قانون برنامه ششم، سیاستگذاران ترجیح داده بودند به مؤلفه ساختاری و مؤلفه شناختی سرمایه اجتماعی بپردازند. در معدود مواردی که در این قانون به موضوع مرتبط با مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی اشاره شده، کلی‌گویی صورت گرفته و عبارت‌ها بدون راهکارهای اجرایی قوی ردیف شده‌اند؛ مثلاً «به‌منظورِ ارتقا، تعالی، مقاوم‌سازی فرهنگی، بسترسازی فرهنگی و دستیابی به سیاست ابلاغی برنامه و اهداف سند چشم‌انداز نظام و اجرای سند مهندسی فرهنگی مبنی‌بر تحقق توسعه متناسب با مقتضیات فرهنگی و متکی بر حفظ و ارتقای ارزش‌های اسلامی، انقلابی و ملی و مردم‌سالاری دینی، اصول و فضایل اخلاقی و کرامت و حقوق انسانی، هویت و انسجام ملی...» (مادۀ (92) قانون ششم توسعه، 1396).

به‌نظر می‌رسد راهبرد اصلی سیاستگذاران برای تقویت سرمایه اجتماعی در برنامه ششم، رشد مؤلفه ساختاری است. به‌عبارت دیگر، سیاستگذاران مانع اصلی در تولید سرمایه اجتماعی را ضعف ساختارهای مولد سرمایه اجتماعی تلقی و برای رفع این نقص تلاش کرده‌اند. از این نظر می‌توان رویکرد قانون برنامه ششم به سرمایه اجتماعی را مانند قانون برنامه سوم دانست؛ با این تفاوت که در قانون برنامه ششم، ابزار ساختاریِ جدیدی به‌نام سازمان‌های مردم‌نهاد نیز افزوده شده است.

جدول 1. احکام مرتبط با سرمایه اجتماعی در قانون برنامه ششم توسعه

این امکان وجود داشت که سرمایه اجتماعی نقش پُررنگ‌تری در برنامه ششم داشته باشد. در این برنامه، اهداف و احکامی وجود دارد که سرمایه اجتماعی قادر بود به تحقق آنها کمک کند؛ اما عموماً سیاستگذار ترجیح داده به‌جای تکیه بر سرمایه اجتماعی، از ابزارهای اقتصادی و فنی بهره‌گیری کند. جالب است که در سند برنامه ششم، «اجتماع‌محور» نبودن برنامه‌های قبلی توسعه اشکال شناخته شده و چنین نوشته شده بود: «عدم انسجام در مدیریت اجتماعی، نادیده ‌گرفتن نقش عوامل، عناصر و نهادهای واسط بین دولت و جامعه و همچنین اجتماع‌محور نبودن اجرای سیاست‌های اجتماعی، ازجمله دلایل استهلاک سرمایه اجتماعی در سطوح مختلف است» (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، 1394 الف: 411)؛ با این‌ حال، برنامه ششم هم به این آفت گرفتار شد و همچنان نگاهی غیر اجتماع‌محور داشت. در جدول ۸ به نقاط غفلت از سرمایه اجتماعی در برنامه ششم اشاره شده است.

جدول 8. غفلت از تأثیر سرمایه اجتماعی در بخش‌های مختلف برنامه ششم

نتیجه‌گیری و پیشنهادها

بسیاری از نظریه‌ها سرمایه اجتماعی را برای برنامه‌های توسعه ضروری می‌دانند (کریشنا و آپهوف،[23] 2007: 85)؛ بنابراین باید برای موفقیت برنامه‌های توسعه، سرمایه اجتماعی تقویت شود. به این منظور، در برنامه‌های توسعه باید جایگاه مناسبی برای سرمایه اجتماعی در نظر گرفته شود.

در سه برنامه نخست توسعه، رویکردی اقتصادی غالب بود و حتی نامی از سرمایه اجتماعی در این برنامه‌ها نیست. یک اشکال کلی همۀ برنامه‌های توسعه این است که این اسناد قانونی درواقع برنامه حسابداری ملی هستند، نه برنامه توسعه (دفتر مطالعات اقتصادی، 1394: 8). به همین دلیل، شاخص‌ها و مؤلفه‌های اقتصادی در این برنامه‌ها پُررنگ‌ترند و توسعه اجتماعی جدی گرفته نمی‌شود؛ درنتیجه، در حوزۀ اجتماعی مشکلاتی مانند ناهماهنگی و موازی‌کاری، نبود قانون جلب مشارکت، نبود ابزار لازم درصورت عدم تحقق برنامه‌های اجتماعی (سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، 1394ب: 339) به‌وجود می‌آید. در این چارچوب، طبیعی است که به سرمایه اجتماعی هم بی‌مهری شود.

از برنامه چهارم به ‌بعد، سرمایه اجتماعی به برنامه‌های توسعه راه یافت. در قانون برنامه چهارمْ مؤلفه‌های ساختاری، شناختی و ارتباطی در تعادل بودند و به هر سه مؤلفه توجه شده بود؛ اما در قانون‌های بعدی توسعه، این تعادل به هم می‌خورد.

در قانون برنامه پنجم توسعه، ساختار مولد سرمایه اجتماعی کمتر محل توجه قرار گرفت؛ اما مؤلفه ارتباطی و به‌خصوص احکام مرتبط با انسجام ملی، در متن قانون بیش از همۀ برنامه‌های قبلی برجسته شده بود. به‌نظر می‌رسد این قانون در تلاش بود با تقویت انسجام اجتماعی، سرمایه اجتماعی را تقویت کند.

در قانون برنامه ششم، برخلاف برنامه پنجم، مؤلفه ساختاری سرمایه اجتماعی فربه و برجسته شده بود؛ درنتیجه راهبرد اصلی دولت و مجلس، تقویت ساختارهای تولید سرمایه اجتماعی بود. در این میان، سازمان‌های مردم‌نهاد جایگاه ویژه‌ای داشتند. مؤلفه ارتباطی که همکاری بین افراد را میسر می‌کند، در این برنامه ضعیف‌تر از سایر مؤلفه‌هاست؛ درحالی‌که در اغلب قوانین برنامه‌های توسعه، به مؤلفه ارتباطی بیش از همه توجه شده بود.

نکتۀ دیگر در مورد برنامه ششم این است که در این برنامه، بندهایی وجود دارد که با کمک سرمایه اجتماعی، زمینۀ اجرایی ‌شدن آن احتمالاً بهتر فراهم می‌شد؛ اما در این موارد، سیاستگذار به ابزار سرمایه اجتماعی بی‌توجه بود. مثلاً در حل مسئلۀ کم‌آبی، پدافند غیرعامل، جنگ نرم و... این امکان وجود داشت که مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی به‌کار گرفته شود و اهداف قانونگذار بهتر تأمین شود. با جلب مشارکت مردم، مهار کم‌آبی تسهیل می‌شد؛ اما سیاستگذار ترجیح داد سایر ابزارهای غیرمشارکتی و غیرمرتبط با سرمایه اجتماعی را به‌کار گیرد.

جدول 9. مقایسه مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی در برنامه‌های  توسعه

پیشنهادها

با توجه به مطالبی که بیان شد پیشنهاد می‌شود راهبردها و راهکارهای زیر در تدوین برنامه هفتم در نظر گرفته شود تا سرمایه اجتماعی جایگاه مؤثرتری در قانون برنامه داشته باشد:

۱. راهبرد نظم و توازن‌ بخشیدن به مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی در قانون برنامه توسعه هفتم: در تمامی برنامه‌های توسعه که تاکنون در مجلس تصویب شده است، مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی وجود دارد؛ اما در اغلب این قوانین برنامه‌های توسعه، میان مؤلفه‌ها توازن برقرار نیست. درحالی‌که مؤلفه‌های ساختاری، شناختی و ارتباطی باید در توازن و تعادل باشند تا ساختار مناسب برای تولید سرمایه اجتماعی فراهم شود، اعتماد و رضایت مردم جلب شود و انسجام و پیوستگی میان افراد برقرار شود. در این صورت است که می‌توان امیدوار بود سیاستگذاری صحیح برای ارتقای سرمایه اجتماعی فراهم شده است.

راهکار: طراحی بسته سیاستی برای ارتقای سرمایه اجتماعی: برای نظم ‌بخشیدن به مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی در برنامه هفتم توسعه،‌ پیشنهاد می‌شود بسته‌ای سیاستی تهیه و در آن همۀ مؤلفه‌های سرمایه اجتماعی در کنار هم دیده شود. حُسن بسته سیاستی این است که به سرمایه اجتماعی به‌صورت بخشی و تک‌سویه نگاه نمی‌شود و همۀ ابعاد آن در نظر گرفته می‌شود.

۲. راهبرد تقویت مؤلفه ساختاری از طریق تقویت مشارکت اجتماعی: مناسب است در برنامه هفتم توسعه، احکام به‌گونه‌ای تنظیم شود که از مشارکت مردمی حداکثر استفاده صورت گیرد. هرجا که امکان مشارکت مردم در سیاستگذاری، اجرا و نظارت وجود دارد، دولت موظف شود از مشارکت مردم بهره گیرد.

راهکار ۱: گروه‌های جهادی این توان را دارند که در عرصۀ سیاستگذاری، اجرا و نظارت حضور داشته باشند؛ درحالی‌که در برنامه‌های گذشته به گروه‌های جهادی اشاره نشده است. پیشنهاد می‌شود به‌عنوان اقدام عملیاتی، نام گروه‌های جهادی در برنامه هفتم بیاید و نقش‌هایی به آنها واگذار شود. گروه‌های جهادی ابزار و ساختار مناسبی برای جلب مشارکت مردم و تولید سرمایه اجتماعی هستند.

راهکار ۲: پیشنهاد می‌شود در برنامه هفتم، شبکه‌های ارتباطی جدیدی برای جلب مشارکت مردم در نظر گرفته شود. شبکۀ کارمندان دولتی، گروه‌های مذهبی، انجمن‌های محلی، انجمن‌های صنفی و... ساختارهایی هستند که می‌توانند به تقویت سرمایه اجتماعی کمک کنند (انگبرس و رابین،^[24] 2018: 574). این شبکه‌های ارتباطی می‌توانند مردم را گردهم آورند و زمینۀ تولید سرمایه اجتماعی را فراهم کنند. موظف ‌کردن دولت به تقویت این شبکه‌های ارتباطی و سپردن نقش به آنها، به رشد ساختارهای حامل سرمایه اجتماعی کمک می‌کند.

راهکار ۳: تقویت ساختارهای موجود مردمی مانند تشکل‌های صنفی: تقویت ساختارهای مردمی و اهتمام در نهادمندسازی مؤثر این بخش برای ایفای نقش در تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری، ممکن است در تقویت سرمایه اجتماعی اثر داشته باشد. قدرت ‌بخشیدن به تشکل‌های کارگری که بهترین و قوی‌ترین بازوی کارگران برای تحقق مطالباتشان است، در این زمینه مؤثر خواهد بود. البته مهم است که این تشکل‌های صنفی، به‌معنای واقعی، مردمی و مستقل باشند. تشکل‌های صوری و ظاهری که از استقلال یا قدرت کافی برخوردار نباشند نمی‌توانند در بهبود سرمایه اجتماعی مؤثر باشند.

۳. راهبرد تقویت مؤلفه شناختی از طریق تقویت شفافیت: در برنامه‌های توسعه، اغلب تلاش شده از طریق افزایش نظارت سازمان‌های رسمی بازرسی و حسابرسی، با فساد مبارزه و اعتماد عمومی جلب شود؛ اما به شفافیت عمومی کم‌توجهی شده است. شفافیت عمومی اطلاعات کافی در اختیار مردم می‌گذارد که بر عملکرد بخش‌های مختلف دولت نظارت کنند. درواقع، همۀ مردم به بازرس و حسابرس تبدیل می‌شوند. در این صورت، احتمال وقوع فساد بسیار کم شده و اعتماد مردم برانگیخته می‌شود. در برنامه‌های توسعه، این نظارت عمومی نادیده گرفته شده است. بی‌توجهی به حق دسترسی شهروندان به اطلاعات، نبود آموزش مناسب سیاسی و مدنی، ناآگاهی از روند تصویب طرح، ضعف استفاده از انجمن‌های عمومی )قاسمی، قزلسفلی و مسلمی مهنی، 1399: 215) باعث شده نظارت مردمی در برنامه‌های توسعه تضعیف شود. پیشنهاد می‌شود در برنامه هفتم توسعه، این ضعف برطرف شده و به مقولۀ شفافیت توجه بیشتری شود.

راهکار: تقویت جریان تولید و انتشار اطلاعات و آمار: در برنامه‌های توسعه، گردش اطلاعات و آمار چندان محل توجه قرار نگرفته است. پیشنهاد می‌شود در برنامه هفتم توسعه، احکامی گنجانده شود که دولت را به تولید آمار و انتشار عمومی آن موظف کند. در این صورت می‌توان امیدوار بود که شفافیت و نظارت مردمی تقویت شود؛ به‌خصوص آمارهایی در زمینۀ بدهی‌ها و مطالبات دولتی، وضعیت صندوق‌های تأمین اجتماعی و بازنشستگی، آب و محیط ‌زیست، متغیرهای مرتبط با شفافیت و فساد و... در این حوزه بسیار ضروری است. اکنون در موضوع‌هایی که اشاره شد، تولید آمار صورت نمی‌گیرد (دفتر مطالعات اقتصادی، 1395: ۱۷). اکنون کشورهای مختلفی وجود دارند که در جهت حکمرانی باز، دسترسی عمومی به داده‌ها را فراهم کرده‌اند. تجربۀ این کشورها قابل بهره‌برداری است و با کاربست این تجربه‌ها می‌توان امیدوار بود که سرمایه اجتماعی افزایش یابد.

۴. راهبرد تقویت مؤلفه ارتباطی از طریق تبدیل سیاست‌های کلی به قوانین اجرایی: در متن قوانین برنامه‌های توسعه و ازجمله برنامه ششم، بسیاری احکام در حد سیاست‌های کلی باقی مانده است. این کلی‌گویی‌ها اغلب در مورد مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی است. تا وقتی سیاست‌های کلی در این حوزه به قانون تبدیل نشوند، نمی‌توان امیدوار بود که اجرایی شوند؛ درحالی‌که باید سیاست‌های کلی پردازش و تحلیل شوند و با تعیین راهبردها و راهکارهای اجرایی، صورت و ماهیت قانونی پیدا کنند؛ مثلاً بند «۶۸» سیاست‌های کلی برنامه ششم بر «تلاش شایسته برای تبیین ارزش‌های انقلاب اسلامی و دفاع مقدس و دستاوردهای جمهوری اسلامی» تأکید دارد )سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه: 68). در قانون برنامه ششم، این سیاست به این شکل بازتاب یافته است: «تعمیق ارزش‌های انقلاب اسلامی» (مادۀ (106)، ب 2.۲ قانون ششم توسعه، 1396). این بازنویسی سیاست در متن قانون برنامه، به اجرایی ‌شدن آن کمکی نمی‌کند. به‌جای این، باید مجلس و دولت بررسی کنند که چه قوانین دقیقی می‌تواند ارزش‌های انقلاب اسلامی را عمق ببخشد. پس از طراحی قوانین لازم، آنها را در قالب احکام برنامه هفتم در متن قانون برنامه بگنجانند.

راهکار ۱: تدوین احکام قانونی مناسب برای تقویت انسجام: یکی از ابزارهای بسیار مهم تسهیل ارتباط میان افراد و تقویت مؤلفه ارتباطی سرمایه اجتماعی، انسجام است؛ زیرا شهروندانی که با دولت همگرا هستند، بیشتر با دولت همکاری می‌کنند؛ اما کسانی که از نظر ایدئولوژیک با دولت فاصله دارند، با نهادهای عمومی همکاری نمی‌کنند. براساس تحقیقات، این همگرایی ایدئولوژیک با دولت بیشترین تأثیر را در همکاری مردم با دولت دارد (کریستنسن و لگرید،[25] 2005: 505). در اغلب قوانین برنامه‌های توسعه، بر موضوع انسجام و تقویت همگرایی تأکید شده است؛ اما به کلی‌گویی بسنده شده و قوانین و احکام مناسب و مؤثر در این برنامه‌ها تعبیه نشده است. مثلاً عبارت «زنده و نمایان نگهداشتن مبانی اسلام ناب محمدی(ص) و اندیشۀ دینی، سیاسی و فرهنگی و سیرۀ عملی حضرت امام‌ خمینی(ره)، بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران و مقام معظم رهبری(مد ظله العالی)...» در اغلب برنامه‌ها تکرار شده و درنهایت نیز سر از قانون دائمی برنامه‌های توسعه کشور درآورده است (مادۀ (۳۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور). این عبارت کلیشه‌ای به قوانین و احکام مؤثر تبدیل نشد و به‌رغم تصویب آیین‌نامۀ اجرایی برای بند «الف» و «ب» این ماده (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور، 1400) نتوانسته از دام کلی‌گویی رها شود.

راهکار ۲: تقویت ارادۀ دولت برای شنیدن صدای مردم: یکی از ویژگی‌های دولت کنونی اهتمام به گفتگو با مردم است. سخن‌گفتن بی‌واسطه با مردم ازجمله اقدامات مثبت مسئولان در سال‌های اخیر است؛ اما شنیدن صدای طیف‌های مختلف مردم در برنامه‌ای مدون و شفاف که کاملاً همین حس را به ایشان منتقل کند، بسیار ضروری‌تر است. بهره‌گیری از فضای مجازی به‌عنوان نبض و شاخص جامعه و برگزاری کمیسیون‎های مشترک با ذی‌نفعان، ازجمله ابزارهایی است که می‌توان صرفاً شنوندۀ صدای مردم بود.

5. تعیین شاخص‌های سنجیدنی در برنامه توسعه: یکی از مهم‌ترین ضعف‌های برنامه‌های توسعه در حوزۀ سرمایه اجتماعی، شاخص‌گذاری عینی و سنجیدنی است. به‌صورت دقیق مشخص نیست که در طول برنامه توسعه، دولت چقدر برای بهبود و ارتقای سرمایه اجتماعی اقدام کرده و چه کم‌کاری‌هایی در این حوزه وجود دارد.

راهکار: برای رفع این ایراد پیشنهاد می‌شود در قانون برنامه توسعه، سازمان امور اجتماعی وزارت کشور مکلف شود برای توسعه و تکمیل نظام پایش شاخص‌های سرمایه اجتماعی تا پایان اجرای قانون برنامه اقدام کند. نظام پایش شاخص‌های سرمایه اجتماعی برای سنجش دقیق و مستمر طراحی شود و البته باید به‌جای شاخص‌های «ورودی»، بر شاخص‌های «کارایی، اثربخشی، نتیجه‌ای و پیامدی» تمرکز داشته باشد؛ مثلاً برای پایش میزان پیوندهای قومی ـ ‌مذهبی و ملی، شاخص‌هایی مانند «تعداد جشنواره‌های برگزار شدۀ قومی ـ ‌مذهبی» معیار سنجش نباشد؛ ‌بلکه شاخص‌هایی که اثر نهایی این جشنواره‌ها را آشکار می‌سازند معیار سنجش قرار گیرد. این شاخص‌ها باید سنجش‌پذیر، بی‌ابهام، دست‌یافتنی، مرتبط، آسان‌یاب و در محدودۀ زمانی مشخص باشد. (دفتر مطالعات اجتماعی، 1400ب: 9)

در حوزه سرمایه اجتماعی، شاخص‌های گوناگون طراحی شده و می‌توان شاخص‌های دیگری نیز طراحی کرد؛ اما این شاخص‌ها که در پژوهش‌های دانشگاهی مشهور هستند، باید به حوزۀ حکمرانی نیز نفوذ کند و سیاستگذار اجازه دهد این شاخص‌های متقن و عینیِ سرمایه اجتماعی، در قانون برنامه توسعه درج شود؛ درنتیجه امکان رصد و پایشِ کاهش و افزایش سرمایه اجتماعی فراهم می‌شود.

جدول 10. راهبردها و راهکارهای افزایش سرمایه اجتماعی در برنامه هفتم