گرچه اخیراً بخشی از توان سیاستگذاران و مسئولان اجرایی کشور به مقابله با مسائل و آسیبهای اجتماعی معطوف شده است، لکن تصویر شرایط موجود حاکی از آن است که با وجود هزینهکرد منابع انسانی و مالی بسیار و تعدد دستگاههای دخیل در این حوزه، تلاشها برای رفع مسائل و آسیبهای اجتماعی، توفیق چشمگیری نداشته است. در این رابطه، یکی از اساسیترین چالشها، وجود آشفتگی، پراکندگی و ابهام در ساحت فهم و ادراک مسائل اجتماعی و به تبع آن ناهماهنگی در میان دستگاهها و سازمانهای مرتبط جهت مداخله اثربخش در این امر است.
این گزارش با اتخاذ رویکرد واقعگرایی انتقادی تلاش کرده است نحوه مواجهه نظام حکمران بهویژه در ساحت سیاستگذار در حوزه مسائل و آسیبهای اجتماعی را در معرض داوری و ارزیابی قرار دهد. بنابراین این مطالعه در پی ارزیابی حکمرانی مسائل و آسیبهای اجتماعی در سطوح سیاستها، برنامه و قوانین است.
بررسیهای بهعمل آمده نشان میدهد که در حوزه سیاستگذاری به ویژه در سطح قانون اساسی و سیاستهای کلی رویکرد فراگیر و نسبتاً جامعی در مواجهه با مسائل و آسیبهای اجتماعی اتخاذ شده است؛ لکن، در حوزه قوانین برنامه توسعه و بودجه، علیرغم پرداختن به مسائل و آسیبهای اجتماعی، ضعف رویکرد سیاست اجتماعی جامع و نظریه سیاستی راهگشا، مشهود است.
تجربه برنامهریزی و سیاستگذاری در ایران حاکی از آن است که در کشور با تعدد و تکثر سیاستها و اسناد بالادستی مواجه هستیم و گویی در بسیاری از حوزهها تورم سیاستها و قوانین عاملی در ایجاد ناهماهنگی و سردرگمی شده است. تاکنون در حوزههای مرتبط با مسائل اجتماعی در حدود نه اصل در قانون اساسی و همچنین در حدود 26 سیاست کلی ابلاغ شده است و تلاش شده در این زمینه هماهنگی و همراستایی با قانون اساسی داشته باشند. بررسی قوانین و اسناد بالادستی در حوزه مسائل و آسیبهای اجتماعی نشان میدهد، که مسائل اجتماعی کلان جامعه مورد عنایت سیاستگذار بوده است. اگرچه نمیتوان با قطعیت اذعان نمود که قوانین موجود عاری از اشکال هستند. زیرا تجربه مواجهه نظام حکمرانی در دهههای پیشین نشان میدهد که در سطح کلان (سیاستها و اسنادبالادستی) به موضوعات اجتماعی ورود شده است؛ اما الگوی نظاممند و منسجمی برای مقابله با مسائل و آسیبهای اجتماعی در کشور وجود نداشته است و عمدتاً به صورت اقتضایی با مسائل و آسیبهای اجتماعی برخورد شده است و در اتخاذ رویکردی علمی و کارشناسی متناسب با بافت اجتماعی و فرهنگی تاخیر وجود داشته است. به واسطه وجوه اشتراکی میان برخی از سیاستهای کلی از قبیل سیاستهای کلی تأمین اجتماعی، سیاستهای کلی سلامت، سیاستهای کلی مسکن، سیاستهای کلی جمعیت، سیاستهای کلی خانواده، سیاستهای کلی اشتغال، سیاستهای کلی آموزش و پرورش، سیاستهای کلی مشارکت اجتماعی و غیره، به نظر میرسد برای ایجاد انسجام و هماهنگی میان سیاستها و ارائه یک نظریه واحد از سیاست اجتماعی در نظام خطمشیگذاری در کشور ضرورت ایجاب میکند؛ سیاستهای کلی حوزه اجتماعی از انسجام نظری و رویکردی برخودار باشند و از نگاه تکبعدی و منفک به آنها پرهیز شود؛ چرا که بهبود وضعیت اجتماعی بدون توجه به هزینههای سنگین مسکن، خصوصی شدن آموزش، میزان بالای پرداخت از جیب در نظام سلامت و نحوه مشارکت مردم در کنترل و کاهش مسائل اجتماعی امکانپذیر نیست. باید توجه داشت که هرگونه انقطاع و گسست در فرایند کنترل و مدیریت مسائل و آسیبهای اجتماعی، بنا به ماهیت پویا و زنده پدیدههای اجتماعی، به منزله هدر روی اقدامات و مداخلات گذشته و بازتولید مسائل و آسیبهای اجتماعی است. ازاینرو، تأخیر و پراکندگی در برنامههای مربوط به کنترل و کاهش مسائل و آسیبهای اجتماعی تا حصول نتیجه نهایی، منطقی و توجیهپذیر نیستند.
درواقع این رویکرد بر این نظر است که قلمروهای نظام اجتماعی باید از قابلیت لازم برای کنترل سیاستها و برنامههای دیگر دستگاهها و بخشهای اقتصادی و سیاسی کشور برخوردار باشند. لذا سیاستهای مربوط به فقر، آسیبهای اجتماعی، بهداشت و تغذیهی مناسب، مسکن و نظایر آن مرتبط با هم بوده و نمیتوان آنها را بهصورت مجرد و پراکنده در سیاستها و سازمانهای مستقل از یکدیگر راهبری کرد.
میتوان اذعان کرد که چرایی گسترش و شیوع مسائل و آسیبهای اجتماعی نه صرفاً در ساحت تقنینی و سیاستهای کلان؛ بلکه باید در حوزههای اجرایی و ضعف در اجرای سیاستها و قوانین نیز جستجو کرد. چراکه از یکسو کمتوجهی دستگاههای مجری و مواجهه نمایشی، سلیقهای، شعارگونه و مناسکی با آنها و از سوی دیگر عدم پیگیری نهادهای ناظر بر اجرای این سیاستها باعث شده است که همچنان با پدیدههای اجتماعی ناگوار مواجه باشیم. در این راستا پیشنهادات زیر ارائه میشود:
ملاحظه و بررسی شاخصهای وضعیت اجتماعی کشور (کاهش سرمایه اجتماعی و هنجارهای اخلاقی مثبت، افزایش حاشیهنشینی، فقر و نابرابریهای اجتماعی) نشان میدهد؛ جامعه ایران با انباشتی از مسائل و آسیبهای اجتماعی روبهرو است؛ تا جایی که این مسئله به یکی از نگرانیها و دغدغههای اصلی جامعه بدل شده است. تصویر شرایط موجود حاکی از آن است که با وجود هزینهکرد منابع انسانی و مالی بسیار و تعدد دستگاههای دخیل در این حوزه، تلاشها برای رفع مسائل و آسیبهای اجتماعی، توفیق چشمگیری نداشته است و مسائل طی سالیان گذشته به شیوههای نوینی بازتولید شدهاند (شورای اجتماعی کشور، 1395: 20).
بنا بر ماهیت مجادلهانگیز بودن مسائل و آسیبهای اجتماعی بحث در این خصوص با حساسیتهای زیادی همراه است. اما فهم واقعبینانه این پدیده منوط بر شناسایی دامنه و گستره مفهومی آن است. زیرا تنوع و به هم پیوستگی مسائل و مشکلات جامعه باعث شده است که همواره با فهرست بسیار متنوع و طولانی از مسائل و آسیبهای اجتماعی مواجه باشیم. مسائلی که هر کدام در ذهن مردم و حکمرانان همواره جایگاهی قابل توجه دارند. اما باید توجه داشت که درباره فهرست مسائل و آسیبهای اجتماعی، توافق و اجماعی بین کارشناسان و صاحبنظران و مدیران و سیاستگذاران وجود ندارد (یوسفوند، 1399 الف). این مسئله از آنرو است که هر گروه و طیفی بنا بر زیست جهان خاص خود مسائل و مشکلات جامعه را برساخت مینماید. این مسئله خود از عوامل اصلی شکلگیری تعارضات سیاستی است. به تأسی از چنین وضعیتی الگوهای متفاوتی به منظور فهرستبندی مسائل و آسیبهای اجتماعی و طبقهبندی موضوعی آنها، ابداع و به کار گرفته میشود و این الگوها مبنایی برای تدوین سیاستها و برنامهها قرار میگیرند.
بیتردید، چنین مفهومسازی نادرستی موجبات سیاستگذاری پراکنده را شکل داده است. زیرا زمانی که از ابتدا مبانی سیاستی با ابهام و آشفتگی شکل بگیرد منطقاً فرایندها، برآوردها و هدفها نیز اشتباه خواهند بود یا حداقل سیستم را متحمل بیشترین هزینههای ممکن خواهد کرد و از طرفی کمترین موفقیت نیز به دست میآید. شاهد مثال این قضیه نیز این مسئله است که اسناد، قوانین و ساختارها و سازمانهای بیشماری در حوزه مسائل و آسیبهای اجتماعی تلاش میکنند و اعتبارات زیادی نیز به این حوزه تخصیص داده شده است؛ اما آنچه امروز بیشتر نمایان است، شیوع، گسترش و تنوع روزافزون آسیبها و مسائل اجتماعی است. از اینرو؛ ضرورت ایجاب میکند در مواجهه با مسائل و آسیبهای اجتماعی در سطوح مختلف سیاستی- اجرایی مواجههای علمی و کارشناسی صورت گیرد.
این گزارش با اتخاذ رویکرد واقعگرایی انتقادی[1] تلاش کرده است مواجهه نظام حکمران بهویژه در ساحت سیاستگذار در حوزه مسائل و آسیبهای اجتماعی را در معرض داوری و ارزیابی قرار دهد. برای این منظور در قالب سه گزارش به این مسئله پرداخته میشود. گزارش اول راجعبه بررسی سیاستها و اسنادبالادستی، گزارش دوم درباره بررسی رویکردها و مکانیسمهای مقابله با مسائل و آسیبهای اجتماعی و در نهایت گزارش سوم پیرامون آسیبشناسی و تهیه گزارش نظارتی درمورد اقدامات و فعالیتهای اجرایی دستگاههای متولی مسائل و آسیبهای اجتماعی انجام میشود. در این راستا؛ هدف این مطالعه، ارزیابی نظام حکمرانی در مواجهه با مسائل و آسیبهای اجتماعی در ساحت سیاستها و اسنادبالادستی است.
در خصوص مختصات مفهومی مسائل و آسیبهای اجتماعی لازم است اشاره شود که مسئله اجتماعی ساحتی مبنایی و بنیادیتر از آسیب اجتماعی دارد؛ زیرا مسائل اجتماعی محصول شبکهای از عوامل و شرایط اجتماعی متفاوتی است که در طول فرایندهای مختلف شکل میگیرند و از آنجایی که مسائل اجتماعی خاصیت خودتقویتکنندگی دارند؛ برخی از عوارض آنها در قالب انحرافات و آسیبهای اجتماعی نمود پیدا میکند. جان مشونیس (۱۳۹۵) بر مبنای مرور پژوهشها و نظریات اجتماعی، هشت قضیه را برای شناسایی مسئله اجتماعی برشمرده است. جدول شماره (۱) قضایای فوق را به صورت خلاصه نمایش میدهد.
رویکردهای نظری جامعهشناسی هم هر یک بهنوبه خود، «مسئله اجتماعی» را به گونهای خاص تبیین کردهاند. به طور مثال، در رویکرد ساختی کارکردی، جامعه سیستمی تلقی میشود که بر مبنای وفاق ارزشی و هنجاری انسجامیافته و اجزای آن هماهنگ با یکدیگر در جهت حفظ تعادل و توازن اجتماعی کار میکنند (ریتزر، 1379). بر اساس این رویکرد، مسئولیت آسیبهای اجتماعی متوجه افراد و نتیجه انحراف فرد از معیارها و هنجارهای جامعه است.
در مقابل، رویکرد تضاد اجتماعی به جای تمرکز بر آسیبهای اجتماعی، به مسائل اجتماعی بنیادین همچون نابرابری، فساد و فقر به عنوان منشأ اصلی شکلگیری آسیبهای اجتماعی میپردازد. این رویکرد به جای مقصر دانستن فرد (قربانی)، جامعه را مسئول نابسامانیهای اجتماعی تعریف میکند. نظریهپردازان (ایتزن و همکاران، 1396) این رویکرد معتقدند توزیع نابرابر منابع، ثروت و فرصتهای اجتماعی عوامل زمینهای شکلگیری آسیبها و مسائلی چون حاشیهنشینی، سرقت، تکدیگری، اعتیاد، روسپیگری و نظایر آن هستند. ازاینرو، راه حل اساسی جهت رفع مؤثر آسیبها، پرداختن به مسائل اجتماعی و زمینههای اصلی شکلگیری آنهاست.
رویکرد تعامل نمادین بر تصوری که مردم از مسائل اجتماعی در زندگی معمول و روزمره دارند تأکید دارد. ایده مرکزی این رویکرد حاکی از آن است که آسیب اجتماعی، متکی بر تعریفی است که مردم از آن دارند.
با توجه به آنچه گفته شد، در این گزارش قصد بر آن نیست که منازعه رویکردهای نظری حوزه مسائل اجتماعی مورد چالش و بررسی قرار گیرد، بلکه به نظر میرسد، مرور دیدگاههای نظری میتواند تا حدی چشماندازهای مفهومی این حوزه را مورد بازبینی و واکاوی بیشتر قرار دهد و راهنمایی برای این گزارش تلقی شود.
جدول 1. قضایای معطوف به شناسایی و تحلیل مسائل اجتماعی
|
قضایای مسائل اجتماعی |
شرح |
|
۱. برخاسته از فرایندهای جامعه هستند؛ |
مسائل اجتماعی بیش از آنکه ناشی از قصور شخصی باشد؛ محصول ساختارهای جامعه است. |
|
۲. ساحتی فردی ندارند؛ |
اعمال قربانیان حداقل نقش را در وقوع مسائل اجتماعی دارند؛ بالا یا پایین بودن میزان جرائم نه به افراد، بلکه به نحوه سازماندهی جامعه و کیفیت حکمرانی وابسته است. |
|
۳. تعابیری اجتماعی هستند؛ |
واقعیت هر چه که باشد مردم باید به این نتیجه برسند که چه وضعیتی را مسئله اجتماعی مهمی به شمار آورند. |
|
۴.ناشی از دیدگاههای متفاوت مردم است؛ |
به طور مثال در رویکرد آسیبزا: هرچه نرخ طلاق افزایش یابد، به همان نسبت از میزان استحکام و انسجام خانواده کاسته میشود و آنرا به یک نهاد آسیبپذیر تبدیل میکند و موجب فرسایش کارکردهای نهادی آن میشود. در رویکرد فرصتزا: طلاق نوعی سازوکار اجتماعی مورد تأیید شرع و عرف جهت پایان دادن به مسائل و مشکلات لاینحل خانوادگی است، مضافاً اینکه امری مهم برای هدایت افراد به سمت شکلگیری کانونهای خانوادگی پایدار است. این مثال حاکی از آن است؛ کهبسا «مسئله» یکی، «راهحل» دیگری باشد. |
|
۵. در طول زمان تغییر میکنند؛ |
دیدگاه عموم درباره مسائل اجتماعی با گذشت زمان عوض میشود: یک قرن پیش غارت اموال مردم در راهها یک آسیب اجتماعی جدی بود ولی اکنون کمتر کسی به این موضوع می اندیشد. یا مسائل فضای مجازی که امروزه یک آسیب اجتماعی است در آن زمان اصلاً وجود نداشت. |
|
۶. هم شامل ارزشهای ذهنی و هم واقعیتهای عینی است؛ |
در طول دو دهه اخیر شاهد افزیش نرخ طلاق هستیم؛ اما آیا این امر مؤید وجود «مسئله طلاق» است؟ واقعیت، مهم است، ولی برداشت ذهنی از هر موضوعی نیز به همان اندازه مهم است. عدهای که مسئولیتهای خانوادگی را محدودکننده فرصتهای افراد میدانند، طلاق را مسئلهای مهم قلمداد نخواهند کرد؛ ولی مردمی که ارزشهای موجود در کانون خانواده را ارج مینهند، میزان بالای طلاق را مسئلهای مهم قلمداد میکنند. |
|
۷. قابل حل هستند؛ |
جامعهشناسان معتقدند بسیاری از مسائل اجتماعی را میتوان محدود کرد؛ ولو نتوان به طور کامل از میان برداشت. با این همه، توقع ندارند بتوان همه مسائل اجتماعی را حل کرد. |
|
۸. به هم مرتبطند. |
مسائل اجتماعی ریشه در جامعه دارند و به هم مرتبطند. برای مثال کاهش کودکان فقیر به حل مسائلی مانند ترک تحصیل، اعتیاد و جرم کمک میکند. برعکس، ممکن است با حل یک مسئله، مسئله جدیدی سر برآورد. مثلاً فضای مجازی با وجود تسهیل ارتباطات و غیره، باعث ظهور جرائم سایبری و ناهنجاریهای مجازی شده است. |
مأخذ: (مشونیس، 1395 با اضافات)
مشونیس (۱۳۹۵) در کنار تبیین های نظری – اجتماعی، بافت حکمرانی هر جامعه را از رویکردهای سیاسی نیز متأثر میداند. برهمین مبنا سه رویکردِ محافظهکار، اصلاحگرایانه و رادیکال از منظر وی قابل بررسی هستند:
بر مبنای رویکرد محافظهکاری، مسائل اجتماعی حاصل نقص افرادی خاص یا تصمیمات بد مردم در زندگی است. بنابراین، وقتی مسئلهای پیش میآید، باید کار نابکاران باشد. به همین دلیل است که محافظهکاران طرفدار آن نوع خطمشی سیاسیاند که مسئله اجتماعی را ضعف افراد میداند تا ضعف جامعه. برای مثال اگر مسئله، بیکاری است محافظهکاران معتقدند که برای کمک به بیکاران باید آنان را به تحصیل بیشتر یا آموختن مهارتهای جدید سوق داد تا قابلیت بیشتری برای کارفرمایان پیدا کنند. محافظهکاران با در پیش گرفتن چنین رویکردی میگویند، روال جامعه خوب است و در نهایت از وضع موجود حمایت میکنند.
اصلاحگرایان اما معتقدند مسائل اجتماعی، برخاسته از جامعه و نابرابری اجتماعی است. آنان به جای تغییر رادیکال، در پی اصلاح نهادهای جامعه هستند. برای مثال، برای مبارزه با بیکاری، به اصلاحاتی از قبیل تقویت قوانین ضد تبعیض و گسترش قدرت اتحادیههای کارگری یا فراخواندن دولت به ایجاد شغل کافی، در راستای تأمین کار برای افراد نیازمند کار، دست میزنند.
نهایتاً رادیکالها، خطمشی سیاسیای فراتر از اصلاحات مورد نظر اصلاح گرایان را دنبال میکنند. از نظر آنان مسائل اجتماعی، گواه بر این است که چارچوب حکمرانی اساساً ناقص است و ادعا میکنند جایگزین کردن اقتصاد سرمایهداری با نظام اقتصادی دیگر، تنها راهحل واقعی بیکاری است. از آنجا که خطمشی سیاسی رادیکال، خارج از جریان غالب سیاسی است، معمولاً با مخالفتهایی شدید مواجه میشود.
ذکر رویکردهای سیاستی فوق، در تحلیل مسائل و آسیبهای اجتماعی، نشان میدهد، نظام سیاستگذار بنا بر ملاحظات سیاسی خود، رویکرد سیاستی مشخصی را برای دست یافتن به اهداف و آرمانهای خود در پیش میگیرد. در این چارچوب در ادامه نحوه مواجهه نظام حکمرانی با مسائل و آسیبهای اجتماعی در سطح سیاستها و اسنادبالادستی بررسی میشود.
اسناد و سیاست های مقابله با مسائل و آسیبهای اجتماعی در ایران
مسائل و آسیبها اجتماعی مبتلابه جامعه ایران، ماهیتی متکثر و انباشتی پیدا کرده است (فاضلی، 1398، یوسفوند، 1398). بنابراین برای کنترل و کاهش مسائل و آسیبهای اجتماعی، نیازمند مدیریتی کارآمد در عرصه سیاستی و اجرایی جهت ایجاد هماهنگی بین «نهادها و نظامات[2]» درگیر این حوزه هستیم. جهت نیل به این مقصود باید موانع، مشکلات و چالشهای نظام حکمرانی این حوزه احصاء، مورد بررسی و راهکارهای خروج از چالشها طراحی شود. در این بخش بررسی سیاستها و اسناد بالادستی حوزه مسائل و آسیبهای اجتماعی مورد بررسی قرار میگیرد.
نظام حکمرانی مسائل و آسیبهای اجتماعی در هر جامعهای متأثر از یک یا چند رویکرد سیاستی است، رویکرد سیاستی تعیین میکند که نظام حکمران چه واکنشی در عرصههای سیاستگذاری و اجراء در خصوص مسائل و آسیبهای اجتماعی داشته باشد (انواع رویکردها در بخش اول به تفصیل شرح داده شده است). از آنجایی که رویکرد سیاستی در قالب سیاستها، اسناد و قوانین تجلی پیدا میکند، در ادامه این بخش، به بررسی رویکرد غالب بر سیاستهای کلی و قوانین برنامه توسعه پرداخته میشود.
در این بخش به بررسی اسناد بالادستی از قبیل قانون اساسی، سیاستهای کلی و قوانین برنامه توسعه در رابطه با مقابله با مسائل و آسیبهای اجتماعی پرداخته شده است؛
در قانون اساسی نه اصل به موضوع مسائل و آسیبهای اجتماعی اشاره کرده است؛ این موارد در قالب جدول 2 مورد اشاره قرار گرفته است.
جدول 2. مسائل و آسیبهای اجتماعی مصرح در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
|
اصول |
متن قانون |
محورهای موضوع |
|
۳ |
دولت جمهوری اسلامی ایران موظف است برای نیل به اهداف مذکور در اصل سوم، همه امکانات خود را برای امور زیر به کار برد: ۱. ایجاد محیط مساعد برای رشد فضایل اخلاقی بر اساس ایمان و تقوی و مبارزه با کلیه مظاهر فساد و تباهی. ۸. مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش. ۹. رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینههای مادی و معنوی. ۱۰. ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور. ۱۲. پیریزی اقتصادی صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینههای تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه. ۱۴. تأمین حقوق همه جانبه افراد از زن و مرد و ایجاد امنیت قضایی عادلانه برای همه و تساوی عموم در برابر قانون. |
- مبارزه با فساد - مبارزه با تبعیض - مشارکت عمومی - رفاه و رفع فقر و محرومیت - عدالت جنسیتی
|
|
۱۰ |
از آنجا که خانواده واحد بنیادی جامعه اسلامی است، همه قوانین و مقررات و برنامهریزیهای مربوط باید در جهت آسان کردن تشکیل خانواده، پاسداری از قداست آن و استواری روابط خانوادگی بر پایه حقوق و اخلاق اسلامی باشد. |
- تسهیل ازدواج - حمایت از نهاد خانواده |
|
۲۰ |
همه افراد ملت اعم از زن و مرد یکسان در حمایت قانون قرار دارند و از همه حقوق انسانی، سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با رعایت موازین اسلام برخوردارند. |
- عدالت جنسیتی - برابری در برابر قانون |
|
۲۱ |
دولت موظف است حقوق زن را در تمام جهات با رعایت موازین اسلامی تضمین نماید و امور زیر را انجام دهد: ۱. ایجاد زمینه های مساعد برای رشد شخصیت زن و احیاء حقوق مادی و معنوی او. ۲. حمایت مادران، بالخصوص در دوران بارداری و حضانت فرزند، و حمایت از کودکان بی سرپرست ۴. ایجاد بیمه خاص بیوگان و زنان سالخورده و بیسرپرست. |
- ارتقاء جایگاه زن - حمایت از کودکان بی سرپرست - حمایت از بیوگان و زنان سالخورده و بی سرپرست |
|
۲۸ |
هر کس حق دارد شغلی را که بدان مایل است و مخالف اسلام و مصالح عمومی و حقوق دیگران نیست برگزیند. دولت موظف است با رعایت نیاز جامعه به مشاغل گوناگون، برای همه افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی را برای احراز مشاغل ایجاد نماید. |
- حق اشتغال |
|
۲۹ |
برخورداری از تأمین اجتماعی از نظر بازنشستگی، بیکاری، پیری، ازکارافتادگی، بی سرپرستی، در راه ماندگی، حوادث و سوانح، نیاز به خدمات بهداشتی و درمانی و مراقبتهای پزشکی به صورت بیمه و غیره، حقی است همگانی. دولت موظف است طبق قوانین از محل درآمدهای عمومی و درآمدهای حاصل از مشارکت مردم، خدمات و حمایتهای مالی فوق را برای یک یک افراد کشور تأمین کند. |
- تأمین اجتماعی - حمایت از نیازمندان و رفع محرومیت |
|
۳۱ |
داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند. |
- تأمین مسکن نیازمندان |
|
۴۳ |
برای تأمین استقلال اقتصادی جامعه و ریشه کن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد، با حفظ آزادی او، اقتصاد جمهوری اسلامی ایران بر اساس ضوابط زیر استوار می شود: ۱. تأمین نیازهای اساسی: مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان، آموزش و پرورش و امکانات لازم برای تشکیل خانواده برای همه. |
- رفع فقر و محرومیت - تأمین نیازهای اساسی |
|
۴۸ |
در بهره برداری از منابع طبیعی و استفاده از درآمدهای ملی در سطح استانها و توزیع فعالیتهای اقتصادی میان استانها و مناطق مختلف کشور، باید تبعیض در کار نباشد، به طوری که هر منطقه فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه و امکانات لازم در دسترس داشته باشد. |
- رفع تبعیض - توزیع عادلانه منابع |
|
۴۹ |
دولت موظف است ثروتهای ناشی از ربا، غصب، رشوه، اختلاس، سرقت، قمار، سوء استفاده از موقوفات، سوء استفاده از مقاطعهکاریها و معاملات دولتی، فروش زمینهای موات و مباحات اصلی، دایر کردن اماکن فساد و سایر موارد غیر مشروع را گرفته و به صاحب حق رد کند و در صورت معلوم نبودن او به بیتالمال بدهد. این حکم باید با رسیدگی و تحقیق و ثبوت شرعی به وسیله دولت اجرا شود. |
- برچیدن اماکن فساد - مبارزه با انحرافات اجتماعی |
ضروری است در خصوص اصول مرتبط با حوزه مسائل و آسیبهای اجتماعی در قانون اساسی، به چند نکته اشاره شود:
تحقق اهداف سیاستهای کلی و قوانین برنامه در حوزه امور اجتماعی مستلزم نظریه سیاستی روشن، تدوین دستورالعملهای معطوف به اجرای نظریه، ایجاد و یکپارچهسازی ساختارهای چابک با ماموریت مشخص و کاربست ابزارهای سیاستی کارآمد است، که از این طریق چرخه حکمرانی اجتماعی در کشور را به گردش در آورد (یوسفوند، 1399). در غیر این صورت چالشهای پیشروی اجرای اسناد و قوانین پیشین نیز عملکرد نهادها را دچار اختلال خواهد کرد. در نظام سیاستگذاری هر عمل و کرداری واجد معنایی است که ضرورتاً بایستی در چارچوب نظریه سیاستی روشن در زمان خود اجرا شود تا بتواند روندها و چرخهها را به حرکت در بیاورد؛ در غیر این صورت «ناهمزمانی سیاستگذاری» بهوجود خواهد آمد که این امر نه تنها باعث کاهش اثربخشی فعالیتها خواهد شد، بلکه خنثیسازی اقدامات و هزینه- فرصت در پی دارد. در این رابطه تلاش شده است با مرور سیاستهای کلی در حوزه مسائل و آسیبهای اجتماعی در ایران، ماهیت و رویکرد مواجهه با پدیدههای اجتماعی مورد بررسی قرار گیرد؛ تا از این طریق بتوان ضمن فهم نسبت رویکردی سیاستها با یکدیگر، نحوه مواجهه با پدیدههای اجتماعی در این مجموعه بررسی شود و در عین حال بتوان مختصات سیاستهای کلی در حوزه اجتماعی را ترسیم نمود. از اینرو در ادامه در قالب جدول 3 فهرست سیاستهای کلی مرتبط با موضوع ارائه شده است. سعی بر آن بوده است با مرور سیاستهای کلی مصادیق مرتبط با مسائل و آسیبهای اجتماعی در هر یک از آنها مورد شناسایی قرار گیرد تا از این طریق بتوان میزان توجه و نقطه تمرکز این سیاستها در مواجهه با پدیدههای اجتماعی شناسایی شود.
جدول 3. مسائل و آسیبهای اجتماعی مورد اشاره در سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران
|
|
عنوان سیاست |
تاریخ ابلاغ |
مصادیق مسائل اجتماعی |
مصادیق آسیبهای اجتماعی |
|
1 |
سیاستهای کلی برنامه دوم توسعه |
1372/7/18 |
- عدالت و برابری(بند «۱») - اشتغال(بند «۱») - حمایت از مناطق محروم (بند «۱») - فساد (بندهای «۱» و «۴») - مشارکتهای مردمی (بند «۸») |
- |
|
2 |
سیاستهای کلی نظام درمورد «شبکههای اطلاعرسانی رایانهای» |
1377/7/11 |
- |
- امنیت اجتماعی (بند «1») - جرائم الکترونیکی (بند «5») |
|
3 |
سیاستهای کلی برنامه سوم توسعه |
1378/2/12 |
- عدالت و رفع نابرابری (بند «1») - مبارزه با فقر (بند «2») - ایجاد اشتغال (بند «3» ، «6»، «14»، «24») - فساد (بند «27») - آمایش سرزمینی (بند «30») |
- جرائم و مفاسد اجتماعی (بند «33») |
|
4 |
سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران درمورد «امنیت اقتصادی» |
1379/11/3 |
- مبارزه با فقر |
|
|
5 |
1379/11/8 |
- تقویت مشارکت و انسجام اجتماعی (بند «1»، «2»، «5»، «۸»، «9»، «10») |
- مشکلات اجتماعی (بند «6») |
|
|
6 |
سیاستهای کلی نظام در بخش امنیت قضایی |
1381/7/28 |
- تضمین عدالت و تأمین حقوق فردی و اجتماعی (بند «1») |
- کاهش عناوین جرائم (بند «14») |
|
7 |
سیاستهای کلی برنامه چهارم توسعه |
1382/9/20 |
- عدالت و برابری (بند «12»، «19») - پیشگیری از فساد (بند «17») - تعادل منطقهای و رفع محرومیت (بند «19») - ایجاد اشتغال و کاهش بیکاری (بند «34») |
- آسیبهای اجتماعی جوانان (بند «15») - جرائم و مفاسد اجتماعی (بند «27») |
|
8 |
سیاستهای کلی نظام در بخش مالی |
1383/2/12 |
- رونق اشتغال (بند «6») |
- |
|
9 |
سیاستهای کلی نظام در خصوص مبارزه با مواد مخدر |
1385/7/12 |
- |
- اعتیاد (بند «1» تا «11») |
|
10 |
سیاستهای کلی برنامه پنجم توسعه |
1387/10/21 |
- قانونگرایی و انضباط اجتماعی (بند «3») - پیشگیری و مبارزه با فساد (بند «14») - رشد اقتصادی و بهبود فضای کسب و کار (بند «21») - گسترش عدالت اجتماعی و رفع نابرابری (بند «34») - کاهش بیکاری (بند 35) - تقویت انسجام و همبستگی ملی (بند «44») |
- آسیبهای اجتماعی جوانان (بند «12») - ارتقای امنیت اجتماعی (اعتیاد، حاشیه نشینی، ناهنجاریهای اجتماعی و فرهنگی) (بند «20») - پیشگیری از آسیبهای فردی و اجتماعی (بند «35» |
|
11 |
سیاستهای کلی نظام اداری |
1389/1/14 |
- مبارزه با فساد اداری (بند «13» ، «21») |
- |
|
12 |
89/11/29 |
- حاشیه نشینی (بند «6») |
- |
|
|
13 |
سیاستهای کلی نظام در بخش مسکن |
89/11/29 |
- احیای بافت فرسوده (بند «2» |
- |
|
14 |
سیاستهای کلی نظام در بخش تشویق سرمایهگذاری |
1389/11/29 |
- توسعه اشتغال (بند « ۸» |
- |
|
15 |
سیاستهای کلی اشتغال |
1390/4/28 |
- افزایش اشتغال (بندهای «1» تا «13») |
- |
|
16 |
سیاستهای کلی آمایش سرزمین |
1390/9/21 |
- تعادل منطقهای (بند «د») |
- |
|
17 |
سیاستهای کلی نظام در بخش صنعت |
1391/9/29 |
- انسجام و تعادل منطقه ای (بند «6») |
- |
|
18 |
سیاستهای کلی تولید ملی، حمایت از کار و سرمایه ایرانی |
1391/11/24 |
- بهبود فضای کسب و کار و افزایش اشتغال (بند «1» تا «23») |
- |
|
19 |
سیاستهای کلی ایجادتحول درنظام آموزش و پرورش کشور |
1392/2/5 |
- |
- پیشگیری از آسیبهای اجتماعی دانشآموزان و معلمان (بند «5») |
|
20 |
سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی |
1392/11/29 |
- اشتغال و عدالت اجتماعی (بند «4») - فساد (بند «19») |
- |
|
21 |
سیاستهای کلی سلامت |
1393/1/18 |
- تأمین امنیت غذایی و بهرهمندی عادلانه آحاد مردم (بند «6») - تحقق عدالت در سلامت (بند «7» و «8») |
- تحکیم بنیان خانواده و رفع موانع تنش آفرین در زندگی فردی و اجتماعی (بند «3») |
|
22 |
سیاستهای کلی جمعیت |
1393/2/30 |
- ایجاد اشتغال (بند «۸») - جلوگیری از مهاجرت (بند «10») |
- رفع موانع ازدواج، تسهیل و ترویج تشکیل خانواده (بند «2») |
|
23 |
سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه |
1394/4/9 |
- افزایش اشتغال (بند «1»، «2»، «14»، «7۸») - عدالت اجتماعی (بند «14») - مبارزه با فساد (بند «39») - سامانبخشی مناطق حاشیهنشین (بند «49») |
- امنیت فضای مجازی (بند «34») - تقویت نهاد خانواده و ارتقاء جایگاه زن(۴۶) - مبارزه با مواد مخدر (بند «57») |
|
24 |
سیاستهای کلی خانواده |
1395/6/13 |
- |
- استحکام و صیانت از نهاد خانواده (بند «1» تا «16») |
|
25 |
سیاستهای کلی تأمین اجتماعی |
1401/1/21 |
- تأمین اجتماعی چند لایه - فقر، محرومیت - عدالت اجتماعی - مشارکت - پیوست تأمین اجتماعی |
- آسیب های اجتماعی - فقر شهری و روستایی - خانواده |
|
26 |
سیاستهای کلی برنامه هفتم توسعه |
1401/06/20 |
- استقرار نظام جامع تأمین اجتماعی (بند «5») - تحقق سیاستهای کلی آمایش سرزمین (بند «11») |
- تحکیم نهاد خانواده و رفع موانع رشد و شکوفایی بانوان (بند «15») - ارتقای سلامت اجتماعی و پیشگیری و کاهش آسیبهای اجتماعی به ویژه اعتیاد، حاشیهنشینی، طلاق و فساد بر اساس شاخصهای معتبر و بهرهگیری حداکثری از مشارکت مردم و با زمانبندی متناسب (بند «18») |
برمبنای اطلاعات جدول فوق میتوان به نکات زیر اشاره کرد:
نظر به ماهیت چندوجهی بودن مسائل و چالشهای پیشروی نظام حکمرانی، ضرورت به کارگیری نظریه سیاستی که بتواند حوزههای مختلف را مد نظر قرار داده و به سمت حل مسائل اجتماعی حرکت کند. از اینرو؛ به واسطه وجوه اشتراکی میان برخی از سیاستهای کلی از قبیل سیاستهای کلی تأمین اجتماعی، سیاستهای کلی سلامت، سیاستهای کلی مسکن، سیاستهای کلی جمعیت، سیاستهای کلی خانواده، سیاستهای کلی اشتغال، سیاستهای کلی آموزش و پرورش، سیاستهای کلی مشارکت اجتماعی و غیره، به نظر میرسد؛ برای ایجاد انسجام و هماهنگی میان سیاستها و ارائه یک نظریه واحد از سیاست اجتماعی در نظام خطمشیگذاری در کشور ضرورت ایجاب میکند سیاستهای کلی حوزه اجتماعی در یک منظومه رویکردی یکپارچه دیده شوند و از نگاه تکبعدی و منفک به آنها پرهیز شود؛ چرا که سیاست اجتماعی بدون توجه به هزینههای سنگین مسکن، خصوصی شدن آموزش، میزان بالای پرداخت از جیب در نظام سلامت و نحوه مشارکت مردم در کنترل و کاهش مسائل اجتماعی امکانپذیر نیست. از اینرو؛ انسجام سیاستها عاملی موثر در تقویت هماهنگی نهادی تلقی میشود.
نمودار 1. سیاست اجتماعی و منطق مواجهه حکمرانان
در امتداد قانون اساسی و سیاستهای کلی، قوانین برنامه از جمله اولین عرصههایی است که با ریلگذاری مناسب بستر اجراییسازی اهداف سیاستها را فراهم مینمایند. در این مسیر شش قانون برنامه توسعه پس از انقلاب اسلامی اجرا شده است و اکنون نظام حکمران در مرحله تدوین و تصویب قانون برنامه هفتم توسعه است. در بررسی به عمل آمده از محتوای شش قانون برنامه توسعه پیشین پیرامون موضوع مسائل و آسیبهای اجتماعی نکاتی در این رابطه قابل طرح است.
جدول 4. مواد مرتبط با مسائل و آسیبهای اجتماعی در قوانین برنامه توسعه
|
قوانین برنامه |
مواد قوانین برنامه |
|
اول |
- قانون برنامه اول توسعه، بر آسیبهای اجتماعی ناشی از افزایش جمعیت مانند ناسازگاریهای اجتماعی و استفاده از مواد مخدر تاکید دارد. |
|
دوم |
- قانون برنامه دوم توسعه بر ریشهکنی اعتیاد و مبارزه با مفاسد اجتماعی و تهاجم فرهنگی، عدالت اجتماعی، کاهش فقر و محرومیت، ایجاد اشتغال و حمایت از بنگاههای اقتصادی کوچک (در موضوع بیکاری)، تاکید دارد. |
|
سوم |
- قانون برنامه سوم توسعه، معطوف به تحولات اقتصادی و اجتماعی، بحران اقتصادی و افزایش نرخ بیکاری و افزایش تعداد جمعیت زیر خط فقر در دورههای رکود و تورم شدید است که این عوامل را در ازدیاد جرائم، خودکشی و اختلالات روانی، اعتیاد و طلاق و سایر آسیبهای اجتماعی موثر میداند. |
|
چهارم |
در قانون برنامه چهارم توسعه برای اولینبار لزوم تصویب طرح جامع کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی مطرح میشود و همچنین لزوم توجه به موضوع سرمایه اجتماعی را مطرح میکند. |
|
پنجم |
- در قانون برنامه پنجم توسعه به مواردی مانند مبارزه با مواد مخدر و روانگردانها، سامانبخشی به مناطق حاشیهنشین و پیشگیری و کنترل ناهنجاریهای عمومی اشاره شده است. |
|
ششم |
- در قانون برنامه ششم توسعه، قانونگذار در مقایسه با ادوار قبل به شکل جدیتر به مقوله آسیبهای اجتماعی ورود کرده است. در این قانون به منظور پیشگیری و کاهش آسیبهای اجتماعی، نسبت به تهیه طرح جامع کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی با اولویت اعتیاد، طلاق، حاشیهنشینی، کودکان کار و مفاسد اخلاقی مشتمل بر محورهای پیشگیری، خدمترسانی و بازتوانی، شناسایی و بهبود نقاط آسیبخیز، حمایت از زنان سرپرست خانوار، مقابله با اعتیاد و ساماندهی کودکان کار، احکامی مصوب شده است. |
(منبع: شش قانون برنامه توسعه ج.ا.ا)
حکمرانان در قالب قوانین برنامه توسعه به عنوان یکی از مهمترین عرصههای سیاستگذاری اجتماعی در طی این سالها تلاش داشتهاند با لحاظ کردن منابع و پتانسلهای نظام اجرایی کشور ضمن پیگیری رویکردهای معطوف به رشد اقتصادی، مسئله آسیبدیدگان اجتماعی و اقشار آسیبپذیر را نیز در برنامهریزی خود قرار دهد. اگرچه در شش قانون برنامه توسعه پس از انقلاب اسلامی بر مسائل اجتماعی پایه از قبیل تبعیض، فقر و محرومیت و غیره اشاره شده است؛ اما مقوله آسیبهای اجتماعی در این شش قانون برنامه به ویژه سه برنامه اول به حد کفایت مورد توجه واقع نشده است و صرفاً از قانون برنامه چهارم توسعه اهمیت پرداختن به موضوع آسیبهای اجتماعی مورد توجه حکمرانان قرار گرفته است.
قانون برنامه چهارم توسعه نخستین برنامه از برنامههای توسعه بعد از انقلاب است که آسیبهای اجتماعی در آن به مثابه یک مسئله مورد توجه قرار گرفته است. در این برنامه، مقرر شد دولت در قالب تهیه و تدوین طرح کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی نسبت به کاهش آسیبهای اجتماعی با اولویت پیشگیری از اعتیاد در کشور اقدام کند. در برنامه پنجم توسعه، برخلاف خواست و انتظار کارشناسان مبنی بر تداوم مسیر گشوده شده در برنامه چهارم، مسائل و مشکلات اجتماعی با بیاعتنایی برنامهریزان، بهحاشیه رانده شد. در این برنامه، همزمان با برجستگی مفهومی نهاد خانواده در بخشهای مختلف آن، آسیبهای اجتماعی نیز به درون قلمرو این نهاد تقلیل یافت و از این منظر مورد توجه قرار گرفت. اما در برنامه ششم توسعه، آسیبهای اجتماعی مجدداً با اولویت اعتیاد، طلاق، حاشیه نشینی، کودکان کار و مفاسد اخلاقی در معرض دید برنامهریزان واقع و در ردیف مسائل محوری برنامه نیز قرار گرفتند. بدین ترتیب، برنامه پنجم توسعه را بایستی به عنوان یک انقطاع و گسست در پروسه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی در کشور به شمار آورد. در این خصوص، باید توجه داشت که هرگونه خلل یا عقبنشینی در فرایند کنترل و مدیریت آسیبهای اجتماعی، بنا به ماهیت پویا و زنده پدیدههای اجتماعی، به منزله ضایع شدن محصول و خروجی مداخلات گذشته و اعطای فرصت به بازگشت مجدد آسیبهای ترمیم شده خواهد بود. ازاینرو، توقف و گسست در برنامههای مربوط به کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی تا حصول نتیجه نهایی، منطقی و توجیهپذیر نیستند (کرمانی، 1400).
بررسی احکام قانونی برنامههای توسعه در ایران در حوزه مسائل و آسیبهای اجتماعی نشاندهنده عدم تبعیت قوانین برنامه از یک خط سیر واحد و راهگشای اجتماعی است؛ بهطوری که مسائل و آسیبهای اجتماعی کمتر تابع یک نظام مسئلهیابی و اولویتبندی شده اجتماعی بوده است. بدیهی است نظام حکمرانی مجموعهای از زنجیرههای بههم پیوستهای هستند که بر یکدیگر تاثیر متقابل دارند؛ از اینرو، کارکردهای نظام اجتماعی به عملکرد فعالیتهای فرابخشی آن نیز بستگی دارد و رویکرد صرفاً بخشی نمیتواند سرریز ناکارآمدی حوزههای دیگر را پوشش دهد. از آنجایی که نظام اجتماعی ماهیتی فرابخشی دارد، بایستی آن را بهمثابه نظام جامع سیاستگذاری اجتماعی مدنظر قرار داد و از تقلیل آن بهعنوان صرفاً یکی از مقولههای سیاست اجتماعی پرهیز نمود. اما رویکرد غالب در نظام حکمرانی کشور بیشتر موید نگاه حداقلی و تعلیقی به موضوع اجتماعی بوده است. درواقع این رویکرد با توجه به چالشهای موجود در حوزۀ روند فزایندۀ مسائل و آسیبهای اجتماعی و افزایش فقر و نابرابری و انحرافات اجتماعی بر این نظر است که قلمروهای نظام اجتماعی باید از قابلیت لازم برای کنترل سیاستها و برنامههای دیگر دستگاهها و بخشهای اقتصادی و سیاسی کشور برخوردار باشند. لذا سیاستهای مربوط به فقر، آسیبهای اجتماعی، بهداشت و تغذیهی مناسب، مسکن و نظایر آن مرتبط با هم بوده و نمیتوان آنها را بهصورت مجرد و پراکنده در سازمانهای مستقل از یکدیگر راهبری کرد.
هر ساله دولتها با اتخاذ رویکردهای مختلف سند مالی خود را تنظیم میکنند. این فرآیند که نظام بودجهریزی نامیده میشود، مهمترین رخداد سیاستگذاری کشور و شاخص سطح عقلانیت و ظرفیت نظام حکمرانی نسبت به مسائل و مشکلات جامعه است؛ درحقیقت این سند، بارزترین ابزار جهت نیل به توسعه در ابعاد مختلف و روشنترین برهان برای نمایش رویکرد حکمرانان به مسائل یک جامعه است از اینرو، نحوه تأمین و تخصیص اعتبارات در حوزههای مختلف موید، سطح عقلانیت حکمرانان در اداره کشور و همچنین نشاندهنده اولویتهای دولت در نحوه مواجهه و مقابله با مسائل و مشکلات جامعه است.
از آنجایی که مسائل و آسیبهای اجتماعی فرارونده هستند و خاصیت خودتقویتکنندگی دارند؛ انتظار میرود نظام سیاستگذار در چنین شرایطی، مواجههای تمام عیار داشته باشد و دستگاهها علاوه بر اینکه خودتقویتکننده باشند؛ یکدیگر را یاری رسانند. اما روایت وضع موجود حکایتی خلاف قاعده است. بهطوری که دستگاههای متولی در این حوزه کمتر هم تقویتکننده هستند و به تعبیر بهتر بیشتر از اینکه همگرا باشند، واگرا هستند و این امر باعث شده است؛ طراحی که برای مقابله با آسیبهای اجتماعی تنظیم میشود؛ چندان کارآیی لازم و مورد انتظار را نداشته باشد؛ تاحدی که نتایج ارزیابی قانون برنامه ششم توسعه در حوزه آسیبهای اجتماعی حاکی از این است که «با وجود صرف هزینه و انجام اقدامات متعدد از سوی دستگاههای مسئول و متولی در زمینه پیشگیری، کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی، به دلیل شرایط نامناسب اقتصادی و اجتماعی ناشی از تحریم و کرونا از یک سو و از سوی دیگر، وجود مسائل مالی و مشکلات فرایندی از جمله فقدان یک برنامه جامع اقدام و عمل، ضعف هماهنگی، بخشینگری و کمبود منابع و امکانات، اقدامات صورت گرفته جامعیت، کفایت، پایداری و اثربخشی لازم در زمینه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی متناسب با احکام برنامه را نداشته و بر خلاف حکم قانون برنامه مبنی بر کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی، آسیبهای اجتماعی در طول سالهای اجرای برنامه افزایش یافتهاند (کرمانی، یوسفوند، 1401).
با عنایت به ماهیت آسیبهای اجتماعی به عنوان یک چالش جدی پیشروی جامعه و حکمرانان، ضرورت ایجاب میکند؛ منطق مواجهه با این مسئله مورد بررسی و کنکاش علمی قرار گیرد و بسترهای تولید آسیب اجتماعی که محصول کژکارکرد نهادی است، اصلاح و مورد بازنگری قرار گیرند. از اینرو؛ عملکرد نظام بودجهریزی به عنوان «گلوگاه سیاستی» در نظام حکمرانی در کنترل و یا افزایش آسیبهای اجتماعی نقش بسیار پر رنگی را دارا است که در صورت وجود کیفیت در این عرصه و لحاظ نگاه اجتماعی در نظام تصمیمگیری شاهد توسعه اجتماعی و در غیر اینصورت، نابرابری و عدم تعادل منطقهای و در امتداد آن شیوع و گسترش آسیبهای اجتماعی را در پی خواهد داشت. لذا حکمرانان با در دست داشتن اختیار توزیع بودجه و ملاحظات سیاستگذاری خود این حق را برای خود قائل هستند که نظام بودجهریزی خاصی را سالانه براساس مسائل و مشکلات کشور و اولویتهای برنامهای تعریف کند. اما این نظام بایستی به گونهای عمل کند که نه تنها آن را مساوی توزیع نکند و از منطق عدالت اجتماعی خارج نشود[4]؛ بلکه به دستگاه تولید فقر و نابرابری نیز تبدیل نشود. بنابراین، تحلیل و ارزیابی اعتبارات مندرج در لوایح بودجه سنواتی و تلاش برای فهم سازوکارها و راهبردهای دولت از خلال تغییرات برنامهای و اعتباراتی، اهمیت و ضرورتی بنیادین دارد.
نظام حکمرانی مسائل و آسیبهای اجتماعی علاوه بر مسئله ساختارسازی با مشکل توزیع و تخصیص اعتبارات عمومی نیز مواجه است. براساس گزارش بودجه 1400 مرکز پژوهشهای مجلس (کرمانی، یوسفوند، 1399)، اعتبارات آسیبهای اجتماعی در طول سالهای اجرای قانون برنامه ششم توسعه حدود 132 درصد افزایش داشته است؛ اما، این رشد به معنای افزایش منابع برای انجام مداخلات بیشتر نبوده است. زیرا نسبت اعتبار آسیبهای اجتماعی به کل اعتبارات منابع عمومی دولت در طول 5 سال گذشته (58/0 درصد) تغییری نداشته است، این در حالی است که مسائل اجتماعی پدیدآورنده آسیبهای اجتماعی، مانند فقر و نابرابری در طول همین مدت، افزایش قابل توجهی داشته است. به عنوان مثال ضریب جینی که شاخص نمایانگر اختلاف طبقاتی در جامعه است در همین دوره 5 سال از 36 صدم درصد در سال 1396 به بالای 40 صدم درصد در سال جاری رسیده است.
فراتر از مسئله کاهش یا افزایش اعتبارات، آنچه بیشتر در این حوزه اهمیت دارد؛ مسئله نظارت بر هزینهکرد اعتبارات است؛ زیرا، ضعف شاخصههای نظارتی بودجه در کنار سایر عوامل ساختاری مانع از توزیع، تخصیص و عملکرد مناسب حداقل اعتبارات موجود در حوزه آسیبهای اجتماعی در دولت شده است. موضوعی که با افزایش قابل توجه برنامههای کلی و مبهم در زمینه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی در سنوات گذشته، حتی موجب تخصیص کمتر اعتبارات به برنامههای موضوع کنترل آسیبهای اجتماعی شده است.
بررسی اعتبارات آسیبهای اجتماعی در طول قانون برنامه ششم توسعه تاکنون، همواره با قبض و بسط همراه بوده است. نوساناتی که از فقدان برنامه و نبود اولویت مشخص در حوزه کنترل و کاهش آسیبهای اجتماعی در کشور حکایت دارد. زیرا، بودجه ترجمان عملیاتی برنامهها و خطمشیهای دولت است و تغییرات نامنظم آن در یک حوزه مشخص، خلاء وجود یک برنامه بلندمدت در آن حوزه را نشان میدهد. مسألهای که نمود آن را در افزایش قابل توجه سهم اعتباری لایۀ سایر آسیبهای اجتماعی[5] نیز میتوان مشاهده کرد. جدای از این مسأله، افزایش اعتبارات حوزه «سایر آسیبهای اجتماعی» با توجه به ماهیت کلی و نامشخص برنامههای این بخش بیانگر این واقعیت است که روند توزیع اعتبارات آسیبهای اجتماعی در طول سالهای گذشته نهتنها متناسب با اولویتهای قانون برنامه ششم توسعه نبوده است؛ بلکه بر خلاف منطق بودجهریزیمبتنی بر عملکرد و اصل شفافیت عمل نموده است. از آنجایی که سند مالی سالانه دولت بایستی برمبنای اسنادبالادستی و قوانین برنامه تنظیم شود، تحقق اهداف برنامهها، بهنحوه تأمین و توزیع اعتبارات در قوانین بودجه سنواتی کشور وابسته است؛ از اینرو چگونگی توزیع مبهم و نامتوازان اعتبارات حوزه آسیبهای اجتماعی در طول اجرای قانون برنامه ششم توسعه نشان میدهد، قوانین بودجه پنج سال اخیر در راستای نیل به اهداف و نیات قانون برنامه ششم توسعه در حوزه آسیبهای اجتماعی نبوده است (همان).
«سیاستگذاری اجتماعی» به مجموعه اقدامهایی گفته میشود که حکمرانها به منظور مدیریت مسائل اجتماعی همچون فقر، فساد، نابرابری و عدالت اجتماعی، بهداشت و سلامت، آموزش و مسائل جمعیتی و رفاهی، در دستور کار قرار میدهند که نقش اثرگذاری در ارتقای مشروعیت سیاسی آنها دارد. توجه به این نوع سیاستگذاری، بهویژه، در دورانی که جوامع مختلف با انواعی از عدم قطعیتها و مخاطرههای اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و زیستمحیطی مواجهاند، اهمیت دوچندانی یافته است. سیاستگذاری اجتماعی یکی از خطمشیهای اساسی حکمرانی نوین است و با سه هدف کاهش سطح نابرابریها، افزایش سطح رفاه اجتماعی و بهبود دسترسی شهروندان به فرصتهای اجتماعی- اقتصادی دنبال میگردد.[6] با توجه به تعریف ارائه شده از سیاستگذاری اجتماعی بایستی افزود، اتخاذ سیاست اجتماعی در نظام حکمرانی مدرن در مواجهه با نابخردیها و یکجانبهنگریهایی است که نظام سرمایهداری، دیگر عرصههای حیات اجتماعی را در نوردیده است و اکنون بیش از هر زمان دیگری، ضرورت اتخاذ یک رویکرد اجتماعی فراگیر و میانرشتهای در نظام حکمرانی احساس میشود. در این مسیر سیاست اجتماعی به عنوان مرکز ثقل هماهنگی میان حوزههای مختلف تلقی میشود که با لحاظ کردن وجوه بینبخشی، نظام تصمیمگیر را در مسیر پیشرفت و تعالی حمایت مینماید. برای این منظور، توجه به لوازم ایجاد چنین تفکری در نظام تقسیم کار سازمانی ضروری است.
سیاستگذاری یک چرخه و زنجیره بهمپیوسته از مسئلهشناسی، برنامهریزی، اقدامات و ارزیابیهاست که ماهیتی فرآیندی دارد. برای موفقیت در این عرصه، حتماً بایستی چرخه سیاستگذاری در دو سطح کلان و خرد تکمیل شود و هیچ یک از این امور نادیده انگاشته نشود. تجربه برنامهریزی و سیاستگذاری در ایران حاکی از آن است که در کشور با تعدد و تکثر سیاستها و اسناد بالادستی مواجه هستیم و گویی در بسیاری از حوزهها تورم سیاستها و قوانین عاملی در ایجاد ناهماهنگی و سردرگمی شده است. تاکنون در حوزههای مرتبط با مسائل اجتماعی در حدود نه اصل در قانون اساسی و همچنین در حدود 26 سیاست کلی ابلاغ شده است و تلاش شده در این زمینه هماهنگی و همراستایی با قانون اساسی داشته باشند. بررسی قوانین و اسناد بالادستی در حوزه مسائل و آسیبهای اجتماعی نشان میدهد، که مسائل اجتماعی کلان جامعه مورد عنایت سیاستگذار بوده است. اگرچه نمیتوان با قطعیت اذعان نمود که قوانین موجود عاری از اشکال هستند. زیرا تجربه مواجهه نظام حکمرانی در دهههای پیشین نشان میدهد که در سطح کلان (سیاستها و اسنادبالادستی) به موضوعات اجتماعی ورود شده است؛ اما الگوی نظاممند و منسجمی برای مقابله با مسائل و آسیبهای اجتماعی در کشور وجود نداشته است و عمدتاً به صورت اقتضایی با مسائل و آسیبهای اجتماعی برخورد شده است و در اتخاذ رویکردی علمی و کارشناسی متناسب با بافت اجتماعی و فرهنگی تاخیر وجود داشته است. به واسطه وجوه اشتراکی میان برخی از سیاستهای کلی از قبیل سیاستهای کلی تأمین اجتماعی، سیاستهای کلی سلامت، سیاستهای کلی مسکن، سیاستهای کلی جمعیت، سیاستهای کلی خانواده، سیاستهای کلی اشتغال، سیاستهای کلی آموزش و پرورش، سیاستهای کلی مشارکت اجتماعی و غیره، به نظر میرسد برای ایجاد انسجام و هماهنگی میان سیاستها و ارائه یک نظریه واحد از سیاست اجتماعی در نظام خطمشیگذاری در کشور، ضرورت ایجاب میکند؛ سیاستهای کلی حوزه اجتماعی از یک انسجام نظری برخودرا باشند و از نگاه تکبعدی و حداقلی به آنها پرهیز شود؛ چرا که بهبود وضعیت اجتماعی بدون توجه به هزینههای سنگین مسکن، خصوصی شدن آموزش، میزان بالای پرداخت از جیب در نظام سلامت و نحوه مشارکت مردم در کنترل و کاهش مسائل اجتماعی امکانپذیر نیست. علاوه براین باید توجه داشت که هرگونه انقطاع و گسست در فرایند کنترل و مدیریت مسائل و آسیبهای اجتماعی، بنا به ماهیت پویای پدیدههای اجتماعی، به منزله هدر روی اقدامات و مداخلات گذشته و بازتولید مسائل و آسیبهای اجتماعی است. ازاینرو، تأخیر و پراکندگی در برنامههای مربوط به کنترل و کاهش مسائل و آسیبهای اجتماعی تا حصول نتیجه نهایی، منطقی و توجیهپذیر نیستند.
در این راستا پیشنهادات زیر ارائه می شود:
