مقدمه

«طرح الحاق یک تبصره به ماده واحده بیمه کشاورزی» مشتمل بر ماده‌واحده و چهار بند است که با هدف ایجاد پوشش حداکثری بیمه برای محصولات راهبردی کشاورزی در راستای کاهش ریسک تولید این محصولات و نهایتاً تقویت امنیت غذایی کشور تنظیم و در تاریخ 1399/05/01 اعلام وصول شد. طراحان در ماده‌واحده طرح مذکور، صندوق بیمه کشاورزی را مکلف کرده‌اند «محصولات راهبردی کشاورزی که خرید تضمینی می‌شوند را در برابر خطرات فاجعه‌بار و گسترده (سیل، سرمازدگی، خشکسالی و ...) تحت پوشش بیمه پایه فراگیر و اجباری قرار دهد». سایر احکام موضوعه، در بندهای «1، 2، 3 و 4» طرح پیشنهادی تقریر شده که به‌شرح زیر است:

۱. مشارکت دولت در حق بیمه‌های این تبصره حداقل ۷۰ درصد خواهد بود.

۲. برابر آیین‌نامه اجرایی این تبصره، حق بیمه سهم کشاورز هر ساله به قیمت خرید تضمینی اضافه شده و در زمان خرید تضمینی از حساب کشور کسر و به حساب صندوق بیمه کشاورزی واریز می‌شود.

۳. لیست محصولات مشمول این تبصره در هر سال با پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی به تصویب مجمع عمومی صندوق بیمه کشاورزی می‌رسد.

۴. آیین‌نامه اجرایی این طرح باید حداکثر ظرف۳‌ماه توسط وزارت جهاد کشاورزی با مشارکت صندوق بیمه کشاورزی تهیه و به تصویب هیئت وزیران برسد.

در ادامه اظهارنظر کارشناسی درخصوص کلیات و جزییات طرح مذکور ارائه می‌شود.

الف) اظهارنظر کارشناسی پیرامون کلیات

1. نقد الگوی فعلی بیمه‌پذیری محصولات کشاورزی

قبل از پرداختن به جزییات مفاد طرح پیشنهادی، ذکر مطالب مختصری از باب نقد الگوی فعلی بیمه‌پذیری محصولات کشاورزی و اشاره به الگوهای مختلف حمایت‌های بیمه‌ای و نقش دولت در این حمایت‌ها، برای تصمیم‌گیری مناسب‌تر نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در این‌خصوص، حائز اهمیت است. توضیح اینکه، درحال حاضر الگوی حمایت‌های بیمه‌ای از بخش کشاورزی چندان کارامد نیست و نفع و رضایت دولت، صندوق بیمه کشاورزی و کشاورزان را تأمین نمی‌کند. زیرا از یکسو، فعالیت‌های صندوق بیمه کشاورزی و کارگزاری‌های تابعه برای مدیریت ریسک کشاورزی، عمدتاً در انعقاد قرارداد بیمه با کشاورزان، دریافت حق بیمه و پرداخت غرامت به خسارت‌دیدگان خلاصه شده است و اقدام‌‌های کارساز چندانی برای کاهش ریسک ازجمله توسعه و ترویج فرهنگ بیمه و آموزش و توانمندسازی کشاورزان برای پیشگیری از تشدید خسارت‌ها انجام نمی‌دهند تا حداقل از میزان خسارت‌ها و پرداخت غرامت کاسته شود، البته صندوق بیمه برای کشاورزانی که یکسری اقدامات را برای پیشگیری از تشدید خسارت‌ها انجام می‌دهند و یا اگر در سال‌های بیمه شده غرامتی دریافت نکرده‌اند، تخفیف‌هایی در حق بیمه‌شان در نظر می‌گیرد، ولی این تخفیف‌ها کافی نیست. در این راستا، می‌توان رعایت الگوی کشت را مبنای اعمال تخفیف حق بیمه ملاک قرار داد.

ازسوی دیگر، نوع پوشش بیمه‌ای یا همان روش ارزیابی و پرداخت خسارت نیز مبتنی‌بر الگوی بیمه عملکردی یا محصول است. در این الگو، مبنای پرداخت خسارت، کاهش عملکرد محصول نسبت به میانگین مزرعه و یا منطقه است [البته بسته به نوع محصول فرمول ارزیابی خسارت متفاوت است] که اثربخشی مناسبی در تضمین و جبران درآمد از دست رفته کشاورزان ندارد.

در موارد نادری هم از بیمه قیمت استفاده می‌شود که اگر در اثر نوسانات بازار، قیمت محصولی کاهش پیدا کرد، صندوق بیمه مابه‌التفاوت را جبران می‌کند. این درحالی است که درحال حاضر در بیشتر کشورها از روش بیمه درآمدی[1] استفاده می‌شود. در این نوع بیمه، ریسک‌های قیمت و عملکرد محصول توأمان پوشش داده می‌شود. در بیمه درآمدی یک حداقل درآمد برای تولیدکننده تضمین می‌شود و زمانی غرامت به کشاورز تعلق می‌گیرد که درآمد واقعی کشاورز بعد از بروز خسارت به سطحی پایین‌تر از درآمد تضمین ‌شده برسد. شایان ذکر است، وجود اطلاعات دقیق و به‌صورت سرّی زمانی از میزان تولید، فروش و قیمت محصولات کشاورزی، یکی از الزام‌های اصلی برقراری بیمه درآمدی است که درحال حاضر در کشور چنین اطلاعاتی تهیه نشده است.

ضمن اینکه، صندوق بیمه کشاورزی درحال حاضر در تأمین بخش زیادی از مخارج بیمه کشاورزی (یعنی هزینه‌های پرداخت غرامت به کشاورزان و هزینه‌های اجرایی) به دولت وابسته است و برنامه‌ای برای خوداتکا شدن و قطع یا کاهش وابستگی به حمایت‌های مالی دولت ندارد. این رویکرد و الگو تقریباً پُرهزینه‌ترین الگویی است که بار مالی فراوانی بر دوش دولت و بیت‌المال برجای می‌گذارد و همه‏ساله دولت مبالغی - هر چند محدود- برای جبران بدهی‌های صندوق به بانک کشاورزی پرداخت می‌کند، البته در اینکه دولت‌ها به‌منظور کاهش ریسک فعالیت در بخش کشاورزی، باید تمام یا بخشی از حق بیمه محصولات کشاورزی را تأمین کنند، تردیدی وجود ندارد و در اغلب کشورهای دنیا نیز همین منطق حاکم است،[2] زیرا میزان حمایت بخش دولتی از بیمه کشاورزی رابطه مستقیمی با ضریب نفوذ و گستره پوشش بیمه کشاورزی دارد، ولی این حمایت‌ها نباید به‌گونه‌ای باشد که صندوق بیمه کشاورزی را در حالت انفعال و همواره متکی به حمایت‏های مالی دولتی نگه دارد و این صندوق نخواهد و یا نتواند به سمت خوداتکایی شدن حرکت کند. مضاف بر اینکه این روش سبب شده است به‌دلیل محدودیت‌های منابع مالی دولت، پرداخت غرامت به خسارت‌دیدگان به‌موقع و به‌اندازه نباشد و درنتیجه به نارضایتی کشاورزان منجر شود. به‌عبارت کلی‌تر می‌توان گفت الگوی بیمه محصولات کشاورزی در ایران، الگوی تقریباً دولتی است که به «مدل بیمه کشاورزی مبتنی‌بر کنترل دولت» معروف است. این درحالی است که در کشورهای مختلف، الگوهای بیمه‌ای گوناگونی ازجمله «مدل بیمه کشاورزی مبتنی‌بر مکانیسم بازار (عرضه و تقاضا)» و «مدل بیمه کشاورزی مبتنی‌بر مشارکت دولت و بخش خصوصی» مورد استفاده قرار می‌گیرد. در بسیاری از کشورها که بخش خصوصی نقش فعالی در بیمه‌پذیری محصولات کشاورزی ایفا می‌کند، دولت‌ها به‌عنوان بیمه اتکایی برای بیمه‌گران کشاورزی عمل می‌کنند. بنابراین شاید مناسب‌ترین الگوی بیمه محصولات کشاورزی برای کشور ما نیز مدل مشارکت بخش‌های خصوصی و تعاونی با حمایت بخش دولتی به‌عنوان «بیمه‌گر اتکایی»[3] باشد. البته یکی از الزام‌های برقراری این نوع بیمه، انجام اقداماتی برای کاهش ریسک سرمایه‌گذاری و ارتقای سودآوری کسب‌وکارهای بخش کشاورزی است که می‌تواند عامل انگیزشی خوبی برای تشویق حضور کارگزاری‌های بیمه خصوصی (تجاری) و تعاونی در بیمه‌گری بخش کشاورزی باشد.

2. پیشینه تقنینی بیمه پایه و فراگیر یا اجباری محصولات کشاورزی

در ابتدای تأسیس صندوق بیمه کشاورزی ذیل بانک کشاورزی در سال 1362، انعقاد قرارداد بیمه با کشاورزان، اختیاری بود و اگر کشاورزی تمایل به بیمه محصولات تولیدی خود داشت، به کارگزاری‌های بیمه کشاورزی مراجعه و قرارداد بیمه را منعقد می‌کرد. تا اینکه برای نخستین بار بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، با تصویب قانون الحاق یک تبصره به ماده واحده قانون بیمه محصولات کشاورزی – مصوب 1362/03/01 - در تاریخ 1384/04/05، بیمه اجباری درخصوص طیور مورد تأکید قرار گرفت. در تبصره الحاقی، «کلیه تولیدکنندگان طیور اعم از لاین، اجداد، مادر، گوشتی و تخم‌گذار موظف [شد]ند جوجه‌های یک‌روزه خود را در مبادی تولید در مقابل خسارت‌های ناشی از سوانح طبیعی، حوادث قهری، امراض واگیر حیوانی عمومی و قرنطینه‌ای مذکور در این قانون (حذف کانون‌های آلوده) که توسط سازمان دامپزشکی کشور اعلام می‌گردد، از طریق صندوق بیمه محصولات کشاورزی بیمه نمایند». همچنین به صندوق بیمه کشاورزی تأکید شد که حق رد تقاضای هیچ‌یک از واحدهای مذکور را نخواهد داشت که در صورت استنکاف، جبران خسارت وارد شده به متضرر به‌عهده اشخاص حقیقی و حقوقی طرف استنکاف‌کننده گذارده شد. بر این اساس، از مردادماه سال 1384، بیمه اجباری طیور شروع شد.

چهار سال بعد و در قانون نظام جامع دامپروری مصوب 1388/05/07 بیمه اجباری این بار برای تولیدکنندگان حوزه دام تکلیف شد. در ماده (9) این قانون، کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که اقدام به سرمایه‌گذاری در امور دام می‌نمایند، موظف شدند براساس قوانین و ضوابط موجود، نسبت به برقراری بیمه دام، نهاده‌ها، ابنیه، تجهیزات، تولیدات و شاغلین (اعم از دائم و موقت) دامداری‌های خود اقدام کنند. حدود یکسال بعد، قانونگذار با تصویب قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی در تاریخ 1389/04/23، مجدد در بند «ج» ماده (32) این قانون به موضوع برقراری بیمه‌های تمام خطر اجباری برای محصولات دامی و سایر محصولات هدفگذاری شده به انتخاب و اعلام وزارت جهادکشاورزی، تصریح کرد. با وجود این، بیمه اجباری برای زیربخش دام شکل اجرایی به خود نگرفت تا اینکه در بند «ث» ماده (33) قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1395/12/14، پوشش بیمه اجباری کلیه دام‌ها در مقابل بیماری‌های مشترک و واگیردار به شکل مشخص‌تری به دولت تکلیف شد. حکم مذکور به این شرح است: «دولت مکلف است در اجرای بندهای سوم و ششم سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و به‌منظور متنوع‌سازی ابزارهای حمایت از بخش کشاورزی، تأمین و تجهیز منابع، توسعه و امنیت سرمایه‌گذاری، افزایش صادرات محصولات کشاورزی و ارزش‌افزایی و تکمیل زنجیره ارزش محصولات کشاورزی اقدامات ذیل را به انجام برساند: ... ث) پوشش بیمه اجباری کلیه دام‌ها در مقابل بیماری‌های مشترک و واگیردار، پرداخت حداقل پنجاه‌درصد (۵۰%) سهم بیمه‏گر توسط دولت و اجرای برنامه حذف دام در کانون‌های آلوده پس از پیش‌بینی در بودجه سنواتی».

پس از این بود که وزیر جهاد کشاورزی وقت، «دستورالعمل اجرایی پوشش بیمه اجباری کلیه دام‌ها ...» را به شماره 020/4047 مورخ 1398/02/31 ابلاغ کرد. به‌تبع آن سازمان دامپزشکی کشور نیز در نامه‌ای به تمامی استان‌ها، به شماره 25984/10/98 مورخ 1398/04/25، اعلام کرد که با توجه به مصوبه ستاد بیمه دام کشور و اعلام آمادگی صندوق بیمه کشاورزی، از تاریخ ابلاغ این نامه، عملیات اجرایی بیمه اجباری در سطح کشور و در تمامی سطوح دامداری‌های صنعتی، نیمه صنعتی، اصیل، دورگ، بومی، روستایی، عشایری اعم از دام سبک و سنگین، آبزیان (میگو، ماهیان خاویاری، سردابی، گرمابی و ...)، زنبور عسل و کرم ابریشم شروع می‌شود. بنابراین بیمه اجباری دام حدوداً از مردادماه سال 1398 شروع شده و تاکنون تداوم داشته است.

به‌لحاظ بودجه‌ای، پیش‌بینی اعتبار مورد نیاز برای اجرای بند «ث» ماده (33) قانون برنامه ششم توسعه، از قانون بودجه سال 1396 آغاز شد و در جدول ردیف‌های متفرقه به شماره طبقه‌بندی (114-550000) ردیفی تحت عنوان «پوشش بیمه اجباری کلیه دام‌ها در مقابل بیماری‌های مشترک و واگیر - موضوع بند «ث» ماده (33) قانون برنامه ششم توسعه» با اعتباری بالغ بر 50 میلیارد ریال در نظر گرفته شد. این ردیف در قوانین بودجه سال‌های بعد (1397، 1398، 1399، 1400 و 1401) نیز کماکان [البته با تغییراتی در شماره طبقه‌بندی و مبلغ] حفظ شده است. علاوه‌بر این، از قانون بودجه سال 1399 به بعد نیز در تبصره «13» اعتبار دیگری درخصوص همین تکلیف قانونی پیش‌بینی شده است.

در کنار کاستی‌ها، به‌سبب موفقیت‌ها و رضایت‌مندی‌هایی که در اثر اجرابی بیمه اجباری برای زیربخش دام و طیور ایجاد شده است، برخی از نمایندگان محترم مجلس در پی این هستند که این الگو را برای محصولات سایر زیربخش‌های کشاورزی به‌ویژه زراعت تسری دهند. طرح پیشنهادی در همین راستا تنظیم شده است. براساس مطالب یاد شده، کلیات و نفس طرح بیمه فراگیر و اجباری محصولات راهبردی در قالب «طرح الحاق یک تبصره به ماده واحده بیمه کشاورزی»، مورد تأیید است، ولی در جزییات طرح اشکالاتی وجود دارد که در ادامه بیان می‌شود.

ب) اظهارنظر کارشناسی پیرامون جزییات طرح

1. در ماده‌واحده به صندوق بیمه کشاورزی تکلیف شده است که «محصولات راهبردی کشاورزی که خرید تضمینی می‌شوند را در برابر خطرات فاجعه‌بار و گسترده (سیل، سرمازدگی، خشکسالی و ...) تحت پوشش بیمه پایه فراگیر و اجباری قرار دهد». در اینجا اگرچه صندوق بیمه کشاورزی مکلف شده محصولات مذکور را به شرط انجام خرید تضمینی توسط دولت بیمه کند، ولی چون کشاورزان در فروش محصولات خود به دولت با قیمت تضمینی، مختار هستند و تا به ‌حال هم تجربه نشان داده است که کشاورزان بیشتر تمایل دارند محصولات خود را در بازار آزاد و مستقیماً به کارخانجات یا دلالان که قیمت بیشتری نسبت به قیمت تضمینی دولت می‌پردازند، بفروشند،[4] به‌نظر می‌رسد هدف طراحان از پوشش بیمه حداکثری این محصولات محقق نشود. به‌عبارتی ضمانت اجرای مناسبی برای بیمه اجباری محصولات راهبردی پیش‌بینی نشده است، زیرا طبق مفاد این طرح، بیمه اجباری فقط برای آن دسته از کشاورزانی است که محصول خود را به دولت بفروشند، نه همه کشاورزانی که محصولات راهبردی تولید می‌کنند؛ لذا اجرای بیمه اجباری به این شکل کمک شایانی به پوشش حداکثری ریسک تولید محصولات اساسی و درنهایت تقویت امنیت غذایی کشور نمی‌کند. حتی آورده مالی خاصی برای صندوق بیمه کشاورزی هم نخواهد داشت. به این دلیل که هم سهم دولت و هم سهم کشاورز در حق بیمه محصولات راهبردی، به تمایل کشاورزان به فروش محصولات خود به دولت وابسته است که در عمل با توجه به نارضایتی‌های برخی از کشاورزان از قیمت تضمینی، این تمایل همواره در سطح پایینی قرار دارد. علاوه‌بر این، نبود بستری برای آگاهی‌بخشی مناسب و کافی به کشاورزان در مورد فرایند بیمه‌گری و شرایط و مزایای آن، ناکارامدی بیمه‌گران در عمل به تعهدات خود در جبران خسارت کشاورزان، فقدان اطلاعات و داده‌های شفاف و دقیق وضعیت بخش کشاورزی و نابه‌سامانی‌های نظام بازاریابی محصولات کشاورزی، چالش‌هایی هستند که عدم چاره‌اندیشی برای مرتفع ساختن آنها، در تحقق هدف این طرح و ایجاد پوشش بیمه فراگیر برای بخش کشاورزی با دشورای‌های جدی روبه‌رو خواهد بود.
2. ایراد بعدی به مشخص نبودن نحوه عمل صندوق در بیمه محصولات راهبردی برمی‌گردد. به این‌صورت که مفاد طرح به‌گونه‌ای تدوین شده که در ذهن مخاطب ابهام‌ها و سئوالات متعددی از جهت چگونگی فرایند بیمه‌گری ایجاد می‌کند. به عبارت دقیق‌تر، معلوم نیست برای جبران خسارات احتمالی کشاورزان تولیدکننده محصولات راهبردی در طول فرایند تولید، آیا در ابتدای کشت هر محصول قرارداد بیمه بین بیمه‌گذار (کشاورز) و بیمه‌گر (صندوق) منعقد خواهد شد یا زمانی که کشاورز با خسارت مواجه شود؟ آیا خود کارگزاران صندوق بیمه کشاورزی در شهرستان‌ها باید به تولیدکنندگان این محصولات مراجعه و محصولات آنها را بیمه کنند یا اینکه تولیدکنندگان باید به صندوق مراجعه و اقدام به بیمه محصولات خود نمایند؟! و اگر به هر دلیلی قرارداد بیمه منعقد نشده باشد، تکلیف دریافت حق بیمه سهم کشاورز و جبران خسارت به چه شکلی خواهد بود؟ این سئوالات و ابهامات بیشتر به این دلیل مطرح است که احساس می‌شود، رویه مورد نظر برای صدور بیمه‌نامه در این طرح با رویه فعلی صندوق متفاوت خواهد بود. توضیح اینکه در پورتال رسمی صندوق بیمه کشاورزی و در قسمت راهنمای صدور بیمه‌نامه،[5] تقریر شده که برای عقد قرارداد بیمه، بیمه‌گذاران (کشاورزان) باید به شعب بانک کشاورزی و یا شرکت‌های خدمات بیمه‌ای (کارگزاری بیمه) در شهرستان‌ها مراجعه کنند و این قرارداد تنها درصورتی قابل اعتبار و استناد است که «بیمه‌گذار و بیمه‌گر آن را امضا کرده و مبلغ حق بیمه نیز به حساب [صندوق بیمه کشاورزی] واریز شده باشد». همچنین در متن بیمه‌نامه تعهدات طرفین و شرایطی که باعث می‌شود، غرامت شامل حال بیمه‌گذار شود، قید می‌شود تا به‌خصوص بیمه‌گذاران از مواردی که ممکن است آنها از به‌رغم خسارت دیدن از شمولیت پرداخت غرامت خارج سازد، آگاهی یابند تا دچار خطا نشوند. حال اگر طبق این طرح قرار باشد حق بیمه سهم کشاورز و حتی دولت و به‌عبارتی بیمه‌نامه زمانی برقرار شود که خرید تضمینی انجام شود، دیگر رویه فعلی صندوق جاری نخواهد بود. بنابراین نیاز است در این‌خصوص ابهام‌زدایی صورت پذیرد.
3. در بند «1» طرح پیشنهادی تصریح شده که سهم دولت در پرداخت حق بیمه محصولات مورد نظر حداقل ۷۰ درصد خواهد بود. بند «2» مربوط به حق بیمه سهم کشاورز است، ولی برخلاف بند «1» در اینجا به‌صراحت تعیین نکرده که این سهم چقدر یا چند درصد از کل حق بیمه خواهد بود یا اینکه بر چه اساسی این حق بیمه تعیین خواهد شد. لذا از این جهت واجد ابهام و محل اشکال است. تعیین این موارد در قالب آیین‌نامه اجرایی، به‌لحاظ اینکه ماهیت تقنینی دارند و ممکن است در آیین‌نامه اجرایی هدف قانونگذار به‌درستی و به‌طور کامل رعایت یا اعمال نشود، با اصل هشتادوپنجم قانون اساسی مغایر به‌نظر می‌رسد.
4. ابهام دیگر مربوط به نحوه اعمال حق بیمه سهم کشاورز در نرخ قیمت تضمینی محصولات راهبردی است. در اینجا معلوم نیست که آیا حق بیمه سهم کشاورز (معادل حداکثر 30 درصد کل حق بیمه) به‌عنوان یکی از معیارها به سرجمع قیمت خرید تضمینی محصولات مورد نظر اعلامی توسط «شورای قیمتگذاری و اتخاذ سیاست‌های حمایتی محصولات اساسی کشاورزی» موضوع تبصره «1» قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی، اضافه و سپس اعلام خواهد شد و یا اینکه بدون تغییر معیارهای تعیین قیمت تضمینی، رقم جداگانه‌ای برای حق بیمه تعیین خواهد شد؟! اگر مقصود مورد اول باشد، این موضوع باید از حیث اصول تنقیحی و قانون‌نویسی صحیح (موضوع بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری) در قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوب سال 1368 با اصلاحات بعدی آن تصریح شود نه در این طرح.
5. ابهام بعدی به نحوه وصول این حق بیمه‌ها مربوط است که قاعدتاً سهم حق بیمه دولت (حداقل 70 درصد) باید در بودجه سنواتی پیش‌بینی شود که در این‌خصوص تصریحی در متن طرح مشاهده نشد. درخصوص سهم حق بیمه کشاورز نیز در بند «2» گفته شده که برابر آیین‌نامه اجرایی، «حق بیمه سهم کشاورز هر ساله به قیمت خرید تضمینی اضافه شده و در زمان خرید تضمینی از حساب کشور[6] کسر و به حساب صندوق بیمه کشاورزی واریز می‌گردد». اگر فارغ از ایراد مطرح ‌شده در بند قبلی، فرض را بر این بگذاریم که نرخ حق بیمه سهم کشاورز به قیمت تضمینی افزوده و سپس در موقع انجام خرید تضمینی، از حساب وی کسر و به حساب صندوق واریز شود، این به این معناست که بازهم دولت باید این حق بیمه را پرداخت کند نه کشاورز. لذا در اینجا قید عبارت «حق بیمه سهم کشاورز» در بند «2» و حتی سهم حداقل 70 درصدی دولت در بند «1» طرح، معنا و مفهومی نخواهد داشت. زیرا 100 درصد حق بیمه را دولت پرداخت خواهد کرد و وجهی از کشاورز – نه در زمان کشت و نه در زمان فروش محصول- بابت حق بیمه دریافت نخواهد شد. بنابراین اگرچه حمایت مجدانه و همه‌جانبه دولت از تولید محصولات راهبردی برای تحقق اهداف خودکفایی و تقویت امنیت غذایی جامعه امر لازمی است، ولی تأمین 70 درصدی و یا 100 درصدی سهم حق بیمه این محصولات، بار مالی زیادی بر دوش دولت خواهد داشت که در صورت عدم پیش‌بینی منابع مالی جهت تأمین سهم دولت، با ایراد اصل هفتادوپنجم قانون اساسی مواجه خواهد شد.

برای مدیریت این موضوع می‌توان حمایت‌های دولت از بیمه کشاورزی را هدفمندتر کرد. به این شکل که درصد این حمایت‌ها برای محصولات راهبردی یا اساسی بیشتر از سایر محصولات باشد و سهم و مشارکت کشاورزان در پرداخت حق بیمه محصولات غیرراهبردی افزایش پیدا کند. البته در اجرای سیاست پرداخت یارانه بیشتر توسط دولت برای بیمه محصولات راهبردی باید این ملاحظه را داشت که از کشت این محصولات در مناطق پرخطر جلوگیری شود و یا حداقل اجازه افزایش سطح زیرکشت داده نشود. مشروط به اینکه معیشت جایگزین برای کشاورزان تولیدکننده این محصولات در مناطق پرخطر تأمین شود. شناسایی و هدایت کشاورزان به سمت مناطقی که از هر نظر قابلیت کشت محصولات راهبردی را دارند و به نسبت ریسک کمتری هم متوجه‌شان می‌شود، راهکار مؤثر دیگری است که می‌تواند در خودکفایی و تقویت امنیت غذایی نقش بسزایی داشته باشد.

6. دائمی بودن سهم حداقل 70 درصدی دولت در پرداخت حق بیمه محصولات اجباری از جهتی واجد ایراد است. بالاخره با توجه به محدودیت منابع مالی دولت و همچنین عدم ضرورت جدی برای پوشش ریسک تصمیمات غلط تولیدکنندگان در وقوع حوادث خسارت‌بار، نیاز است تصمیم‌گیری درستی در هدایت یارانه‌های دولت به سمت تولید انجام شود.
7. همچنین عبارت «از حساب کشور کسر و ...» در متن بند «2» ابهام دارد و مشخص نیست منظور از حساب کشور چیست؟
8. ضمن اینکه به‌کار بردن عبارت «محصولات راهبردی کشاورزی که خرید تضمینی می‌شوند» در ماده‌واحده از این جهت محل ابهام است که در برخی از قوانین و مقررات به‌جای محصولات راهبردی کشاورزی از عبارات دیگری مانند «محصولات یا کالاهای اساسی کشاورزی» استفاده شده است و عدم تعیین تکلیف این ابهام، اجرای قانون را با اختلال مواجه خواهد کرد. توضیح اینکه، محصولات راهبردی در بند «الف» ماده (31) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی مصوب 1389/04/23 با اصلاحات بعدی، به این شکل تعریف شده است: «محصولاتی که مستقیماً در امنیت غذایی نقش دارد و به این واسطه ضرورتاً باید در داخل کشور تولید شود». درحالی که قانونگذار در قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوب 1368/06/21 با اصلاحات بعدی، از لفظ «محصولات اساسی کشاورزی» استفاده کرده و در ماده‌واحده آن محصولاتی ازقبیل ‌گندم، برنج، جو، ذرت، چغندر، پنبه‌وش، دانه‌های روغنی،‌ چای، سیب‌زمینی، پیاز و حبوبات، کشمش، خرما، برگه، مرکبات و سیب و انار و انجیر و محصولات دامی و پیله ابریشم را جزو محصولات اساسی کشاورزی برشمرده است.
9. از طرفی در بند «3» طرح پیشنهادی مقرر شده که لیست محصولات راهبردی دارای خرید تضمینی، سالیانه توسط وزارت جهاد کشاورزی به صندوق بیمه کشاورزی پیشنهاد شود و در صورت تصویب مجمع عمومی صندوق، مورد شمول بیمه شوند. این درحالی است که در قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی، بیش از 20 قلم کالا به‌عنوان محصولات دارای قابلیت خرید تضمینی معرفی شده و دولت را موظف کرده که همه‌ساله نسبت به خرید تضمینی آنها از طریق واحدهای ذیربط اقدام کند. همچنین در ماده (31) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع طبیعی نیز تصریح شده که ترکیب نوع محصولات یعنی فهرست محصولات در طبقه‌‌بندی الف) محصولات راهبردی، ب) محصولات ویژه و ج) محصولات خاص منطقه‌ای، طی برنامه‌های پنجساله توسعه کشور توسط وزارت جهادکشاورزی تعیین و ابلاغ می‌شود. لذا واگذار کردن تعیین و تصویب فهرست محصولات دارای خرید تضمینی به مجمع عمومی صندوق بیمه کشاورزی، با صدر قوانین یاد شده مغایرت پیدا می‌کند. درحالی ‌که مصوبه مجمع عمومی صندوق بیمه کشاورزی نمی‌تواند در تغایر با قانون جاری کشور باشد. مضاف بر موارد ذکر شده، واژه «لیست» در متن بند «3»، به‌دلیل غیرفارسی بودن، مغایر با اصل پانزدهم قانون اساسی است. ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود واژه «فهرست» جایگزین واژه مذکور شود.
10. در رابطه با اینکه گفته شده فقط آن دسته از محصولات راهبردی که ‍[توسط دولت] خرید تضمینی می‌شوند، تحت پوشش بیمه پایه فراگیر و اجباری قرار می‌گیرند، باید گفت این موضوع می‌تواند در عمل به تداوم اجرای سیاست نه‌چندان مؤثر و اثربخش خرید تضمینی محصولات اساسی کشاورزری توسط دولت بیانجامد. زیرا اگر محصولی راهبردی خرید تضمینی نداشته باشد، از شمول بیمه اجباری خارج می‌شود. این درحالی است که اجرای سیاست خرید تضمینی محصولات اساسی یا راهبردی کشاورزی توسط وزارت جهاد کشاورزی برای تنظیم بازار، در طول این سال‌ها محل اشکال و ایراد بسیاری بوده و نقدهایی به آن وارد شده است. زیرا غالباً وزارت جهاد کشاورزی در خرید تضمینی وارد امر تصدی‌گری می‌شود و رأسا به خرید و فروش این محصولات مبادرت می‌ورزد که این فرایند بعضاً با توزیع رانت و فساد همراه بوده است. درحالی که وزارت مذکور باید تشکل‌ها را توانمند و زمینه‌های حضور آنها را فراهم کند. بنابراین اگر در کوتاه‌مدت امکانپذیر نباشد حداقل در میان‌مدت و بلندمدت باید سازوکار مناسب‌تری برای اجرای بیمه اجباری محصولات راهبردی کشاورزی تعبیه شود.
11. شایان ذکر است که برای تقویت امنیت غذایی و تحقق خودکفایی در تولید محصولات اساسی کشاورزی اگرچه پیگیری سیاست اجرای بیمه اجباری نقش کمک‌کننده دارد، ولی بهتر آن است که در قالب برنامه‌ای مدون، مناطقی از کشور که از نظر حاصلخیزی، منابع آب و شرایط اقلیمی و جغرافیایی قابلیت و استعداد مناسبی دارند و سطح ریسک‌شان به‌لحاظ مخاطرات طبیعی و غیرطبیعی پایین است، شناسایی و کشت این محصولات به آن مناطق هدایت شود. یعنی مناطقی از کشور به مناطق ویژه امنیت غذایی تبدیل شوند.

جمع‌بندی و پیشنهادها

نظر به لزوم حمایت حاکمیت از کشاورزان تولیدکننده محصولات راهبردی یا اساسی کشاورزی برای کاهش ریسک تولید این محصولات و همچنین تقویت امنیت غذایی و کاهش وابستگی به دول خارجی در تأمین مواد غذایی حیاتی جامعه، با کلیات «طرح الحاق یک تبصره به ماده واحده بیمه کشاورزی» موافقت می‌شود، اما با توجه به اینکه مفاد طرح مبهم تهیه شده و جزییات تقنینی ضروری تدقیق نشده است، نیاز به اصلاح و تکمیل دارد. در این راستا پیشنهاد می‌شود با رعایت تشریفات مندرج در قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، متن زیر به‌عنوان تبصره الحاقی (9) به ماده‌واحده قانون بیمه کشاورزی مصوب سال 1362 با اصلاحات بعدی، جایگزین طرح مذکور شود:

«تبصره الحاقی 9- صندوق بیمه کشاورزی موظف است کلیه تولیدکنندگان محصولات اساسی موضوع قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مصوب 1368/06/21 با اصلاحات بعدی که خرید تضمینی می‌شوند را در مقابل خسارت‌های ناشی از‌ سوانح طبیعی و حوادث قهری نظیر تگرگ، طوفان، بادهای گرم موسمی، خشکسالی، زلزله، سیل، سرمازدگی، یخبندان، آتش‌سوزی، صاعقه، آفات و امراض نباتی عمومی و‌ قرنطینه‌‌ای و امراض واگیر حیوانی عمومی و قرنطینه‌ای بیمه نماید. صندوق بیمه کشاورزی مجاز به رد تقاضای هیچیک از تولیدکنندگان مذکور که درخواست خود را به‌صورت الکترونیکی (درج در سامانه جامع بیمه کشاورزی) و یا حضوری ثبت کرده‌اند، نمی‏باشد. در غیر این‌صورت جبران خسارت وارد شده به متضرر به‌عهده صندوق بیمه کشاورزی خواهد بود.

حق بیمه موضوع این تبصره تماماً توسط دولت در قانون بودجه سنواتی پیش‌بینی و به صندوق بیمه کشاورزی پرداخت می‌شود. پرداخت خسارت به بیمه‌شدگان مشمول این تبصره، منوط به رعایت الگوی کشت و سطح‌بندی مخاطرات اقلیمی و طبیعی تولید محصولات کشاورزی ابلاغی وزارت جهاد کشاورزی توسط بیمه‌شدگان است.

وزارت جهاد کشاورزی مکلف است ظرف حداکثر 9‌ماه، نسبت به تعیین و اعلام تناسب اراضی زراعی-باغی و سطح‏بندی مخاطرات اقلیمی و طبیعی تولید محصولات کشاورزی در پهنه‏های کشاورزی اقدامات لازم را به عمل آورد».

شایان ذکر است اساساً برای تقویت نظام بیمه‌گری در بخش کشاورزی و تحقق پوشش حداکثری بیمه محصولات کشاورزی، ضرورت دارد به سمت پیاده‌سازی مدل‌های مشارکت عمومی - خصوصی و تعاونی حرکت شود و دولت‌ها بیشتر نقش «بیمه‌گر اتکایی» را عهده‌دار باشند.