گزارش نظارتی ارزیابی وضعیت زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی کشور

نوع گزارش : گزارش های نظارتی

نویسنده

کارشناس گروه عمران و شهرسازی دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

چکیده
ارتقاء سهم ارزش افزوده بخش حمل و نقل در تولید ناخالص ملی کشور با توجه به نقش مؤثر آن در بعد اقتصادی و اجتماعی، یکی از مهم ترین از ضرورت‌های توسعه ملی به‌شمار می‌رود. امروزه استفاده از شبکه ریلی در بین حوزه‌های مختلف حمل‌ونقل، به‌دلیل مزایا و قابلیت‌های ویژه ازجمله حمل انبوه با قیمت مناسب، افزایش نظم و ایمنی، کاهش تصادفات، قابلیت افزایش سرعت مطمئن، کاهش مصرف سوخت و کاهش آلودگی زیست‌محیطی بسیار مورد توجه است. در همین راستا، توسـعه حمل‌ونقل ریلی در اولویت سیاست‌های کلان و مصوبات دولت‌ها در دهه‌های اخیر قرار گرفته است. با این‌حال علی‌رغم صرف تلاش و هزینه بسیار در این زمینه، به‌دلیل فقدان نقشه راه مشخص، یارانه های پنهان سوخت در حوزه حمل و نقل جاده ای، تعدد، تطویل و افزایش هزینه طرح‌ها و بازدهی پایین، سهم حمل‌ونقل ریلی در سال‌های اخیر نه تنها افزایش مطلوبی نداشته، بلکه کاهش نیز یافته است. شبکه راه‌آهن به‌دلیل هزینه بسیار بالای ساخت و نگهداری خطوط، ایستگاه‌ها، پایانه‌ها و تأسیسات جانبی، بخشی از سرمایه ملی محسوب می‌شود. حفظ این سرمایه عظـیم نیازمند تدوین یک برنامه جامع و منسجم به منظور ساخت، بهـره‌برداری، تعمیر و نگهداری زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی است. انجام صحیح و بموقع این اقدام‌ها نقش مؤثری در ارتقای شاخص‌های مهم ارزیابی ازجمله سرعت، ایمنی سیر و حرکت، راحتی و همچنین کاهش هزینه‌های بهره‌برداری و افزایش بازدهی سیستم دارد. در بخش اول گزارش عملکرد دولت در تحقق مواد قانونی برنامه پنج ساله ششم توسعه در حوزه حمل‌ونقل ریلی بررسی اجمالی شده است. در بخش بعدی، ارزیابی وضعیت نگهداری از زیرساخت‌های شبکه ریلی کشور و اعتبارات مورد نیاز و تحقق یافته این حوزه براساس اطلاعات شرکت ملی راه‌آهن ارائه شده است. در ادامه گزارش با استناد بر اطلاعات سازمان بازرسی کل کشور به بررسی وضعیت طرح‌های حمل‌ونقل ریلی از دید کلان و بیان چالش‌ها و ارائه راهکاری‌های پیشنهادی در این رابطه پرداخته شده است.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

شبکه حمل و نقل ریلی با طول تقریبی 15 هزار کیلومتر که با در نظر گرفتن سازه های فنی متعدد اعم از تونل، پل، ترانشه، گالری و ... به بیش از 22 هزار کیلومتر می رسد، یکی از مهم ترین زیرساخت های حمل و نقل کشور به شمار می رود.

نگهداری و تعمیرات (نگهداشت) شبکه ریلی در دو بخش خط و سازه های فنی و  ارتباطات و علائم الکتریکی صرفا در بخش های  بحرانی و الزام آور، سالانه اعتباری بالغ بر 6 هزار میلیارد تومان نیاز دارد. این در حالیست که کل اعتبار واگذار شده به این حوزه از محل طرح های عمرانی مرتبط با بهسازی و نوسازی در سال 1401، جمعا حدود 1.1 هزار میلیارد تومان بوده است.

علاوه بر نگهداری و تعمیرات خطوط شبکه ریلی، بر اساس تجربیات فنی و شرایط بهره برداری کشور، خطوط ریلی هر 15 سال یکبار نیازمند بهسازی هستند و هر 40 سال یکبار نیز به بازسازی نیاز دارند. هزینه هر کیلومتر بهسازی خطوط ریلی معادل 3 میلیارد تومان و هزینه هر کیلومتر بازسازی برابر 10 میلیارد تومان در سال 1400 برآورد شده است. با توجه به طول خطوط اصلی شبکه ریلی باید سالانه 800 کیلومتر بهسازی و 300 کیلومتر بازسازی صورت پذیرد. این در حالی است که طی دهه ی گذشته به دلیل عدم تکافوی اعتبارات مورد نیاز، به طور میانگین سالانه 140 کیلومتر عملیات بهسازی و 120 کیلومتر بازسازی انجام شده. در واقع در هر سال 660 کیلومتر عقب ماندگی بهسازی (83 درصد) و 180 کیلومتر عقب ماندگی بازسازی (60 درصد) خطوط شبکه ریلی به تکالیف انباشته اضافه شده است. یکی از مهم ترین دلایل وضعیت بحرانی کیفیت شبکه حمل و نقل ریلی کشور، وقوع آسیب های انباشته ناشی از عدم اقدام به موقع در سنوات گذشته است که اهمیت توجه به بحث نگهداشت و ضرورت تامین مالی به موقع را نشان می دهد.

علی رغم اینکه اغلب طرح‌هایی که در چند سال اخیر به بهره برداری رسیده، مراکز استان‌های مهم را به شبکه ریلی متصل کرده و یا مسیر ترانزیتی بوده اند، اما ظواهر امر حاکی از عدم کارایی لازم در این طرح‌هاست. اگرچه اتصال مراکز استان ها و بهره مندی هم وطنان از شبکه ریلی از اهداف برنامه ریزی حمل و نقل است، لیکن با توجه به محدودیت های تامین مالی، اولویت تخصیص اعتبار طرح های ریلی باید بر اساس رشد اقتصادی، میزان بار ریل پسند، ملاحظات آمایش سرزمین و اولویت های ترانزیتی کشور تعیین شود.

در حال حاضر بسیاری از طرح‌های موجود در قانون بودجه فاقد توجیه بوده و صرفا باعث اتلاف منابع کشور می گردد. عملکرد حمل و نقل ریلی کشور علی رغم افزایش خطوط ریلی، نسبت به دو دهه گذشته قابل قبول نبوده است. از مهم ترین دلایل عدم افزایش سهم حمل بار و مسافر در شبکه ریلی می توان به کمبود زیرساخت، کمبود ناوگان و بهره وری پایین خطوط ریلی موجود، عدم اجرای ظرفیت‌های قانونی موجود، سیاست‌های تعرفه ای و هزینه ای غیر اقتصادی، عدم تناسب بین فراگیر بودن شبکه ریلی در مقایسه با جاده ای، یارانه های پنهان سوخت در حمل و نقل جاده ای و عدم تحقق همزمان الزامات ناوگانی و زیرساختی اشاره کرد.

ارتقاء وضعیت شبکه حمل و نقل ریلی در کشور همواره با مشکلات اساسی همچون کمبود اعتبارات، عدم توجه به دسترسی تمام بنادر به راه آهن، فرسودگی و افزایش خرابی زیرساخت‌ها و ناوگان ریلی، افزایش نرخ ارز و هزینه بالای تامین قطعات و ماشین آلات به دلیل تحریم‌ها روبرو است. از طرفی فقدان مدل مصوب و عملیاتی و اسناد بالادستی از دلایل افزایش قابل توجه هزینه‌های عمرانی در کشور است، چرا که اولویت‌های توسعه زیرساخت‌های حمل و نقل ریلی و سایر حوزه‌ها به درستی تعیین نمی شود و فشارها و اعمال نظر برخی نمایندگان و مسئولین استانی در تعریف پروژه‌های کم اهمیت و فاقد اولویت بار مالی اضافی به دولت وارد کرده است. به علاوه، طرح‌های عمرانی از سوی یک مرجع واحد تصویب نمی شوند و بعضی از ردیف ها از طرحی به طرح دیگر که اعتبار بیشتری دارد منتقل می شوند و برخی از طرح‌های پیوست قانون بودجه نیز فاقد مجوز ماده 23 هستند. از دیگر اشکالات موجود می توان به کمبود اعتبارات و ضعف تضامین در پروژه‌های مهم و پر تردد، اولویت دهی به برخی پروژه‌های پر هزینه و فاقد توجیه و وجود پروژه‌های موازی، اشاره نمود که به دلیل ضعف نظارت بر فرآیند تصویب و کنترل طرح های ریلی روی می دهد.

انجام مطالعات امکان سنجی طرح‌ها و توسعه پذیری مناطق، تعیین نقش نواحی مختلف از نظر تقسیم کار ملی و استقرار فعالیت‌های مختلف و امکانات زیربنایی و به طور کلی بررسی دقیق موضوع آمایش سرزمین از نکات مهمی دیگری است که باید در تعریف طرح‌ها به صورت الزام درآید.  از طرفی تطویل و سنواتی شدن طرح‌ها یکی از عواقب تعدد طرح‌های زیرساختی است که موجب وارد آمدن هزینه‌های سربار به دلیل افزایش هزینه تمام شده، افت کیفیت، تضعیف پیمانکار، عدم بازدهی پروژه و مغفول ماندن طرح‌های مهم و الویت دار می شود. اقدام اساسی و لازم در این زمینه، اولویت بندی و غربال گری طرح‌های در دست اجرا، حذف پروژه‌های فاقد توجیه و توقف طرح‌های کم بازده و با درصد پیشرفت پایین است.

در تعریف و تکمیل طرح های عمرانی لازم است به نقش آن ها در توسعه تولید و چرخه اقتصادی توجه وی‍ژه ای مبذول شود و طرح هایی که اثرات پسینه بیشتری بر رشد ارزش افزوده و پیشرفت اقتصادی کشور در پی دارند در اولویت تخصیص بودجه قرار گیرند. در این زمینه، مهندسی ارزش به عنوان یکی از الزامات افزایش بهره وری و بهبود طرح‌ها علی رغم لازم الاجرا بودن در کشور به درستی رعایت نمی شود. از سوی دیگر، روش قانونی برای حذف پروژه‌های با پیشرفت فیزیکی کم یا فاقد اولویت از منظر مهندسی ارزش، وجود ندارد. لذا انجام مطالعات مهندسی ارزش و استفاده از نتایج آن باید در ارزیابی و تعریف طرح‌ها و همچنین حذف پروژه‌های بدون توجیه به صورت الزام در قوانین لحاظ شود.

لازم به ذکر است که در سال های اخیر مشارکت بخش خصوصی در توسعه زیرساخت‌های کشور بسیار ضعیف بوده است و موانع اصلی جذب سرمایه گذار مانند نقص قوانین در مورد تکمیل طرح‌های نیمه تمام، نرخ پایین بازگشت سرمایه، فقدان مشوق‌های کافی، ضعف بیمه و تضامین و ... باید مورد بررسی قرار گیرد. همچنین به منظور جلب مشارکت بانک‌ها و سایر منابع مالی و جذب سرمایه گذاران بخش خصوصی در طرح های عمرانی باید اقدامات مقتضی از جمله اصلاح قانون احداث پروژه‌های عمرانی و آیین نامه اجرایی آن، ایجاد تضامین و مشوق‌های کافی سرمایه گذاری در جهت افزایش سودآوری طرح ها و تامین منابع مالی مورد نیاز صورت پذیرد.

  مقدمه

 

شبکه حمل‌ونقل ریلی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین شیوه‌های حمل کالا و مسافر در جهان دارای مزایای نسبی بسیاری در مقایسه با سایر حوزه‌های حمل‌ونقل خصوصاً حمل‌ونقل جاده‌ای است. از مهم‌ترین مزایای طرح‌های حمل‌ونقل ریلی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

الف) هزینه مقرون به‌صرفه عملیات بهسازی و نوسازی خطوط ریلی

بهسازی خطوط راه‌آهن در بازه‌های 7 ساله انجام می‌شود که هزینه‌ای معادل 35% هزینه روسازی خواهد داشت. عملیات نوسازی خطوط نیز که هر 15 سال باید انجام گیرد هزینه‌ای معادل 70% هزینه روسازی راه دارد. بنابراین می‌تواند گفت بهسازی و نوسازی هر کیلومتر خطوط ریلی به‌طور متوسط هر 7 سال هزینه‌ای معادل 40 % هزینه‌های روسازی راه نیاز دارد. همچنین هزینه عملیات بهسازی زیرسازی راه‌آهن در هر 10 سال معادل 10 درصد هزینه احداث آن است.

ب) درآمدهای مستقیم و غیرمستقیم از شبکه حمل‌ونقل ریلی

درآمدهای مستقیم شامل درآمد به‌دست آمده از حمل بار و مسافر و ارزش اسقاط است. با توجه به هزینه‌های بالایی که هر ساله صرف نگهداری و بازسازی خط و ناوگان ریلی می‌شود، این تجهیزات در پایان عمر مفید خود مستهلک و غیرقابل استفاده نیستند، لذا ارزش اسقاطی یا ارزش باقی‌مانده از طرح‌های ریلی به‌عنوان یکی از مزایای این شبکه نسبت به شبکه راه‌ها برشمرده می‌شود. علاوه‌بر ارزش اشتغال‌زایی در طرح‌های ریلی، درآمدهای دیگری نیز به‌صورت غیرمستقیم از شبکه ریلی حاصل می‌شود که می‌توان به کاهش هزینه‌های ناشی از صرفه‌جویی در مصرف سوخت و روغن، افزایش ایمنی، کاهش تصادفات و کاهش آلودگی زیست‌محیطی اشاره کرد.

درحال حاضر شبکه حمل‌ونقل ریلی با طول تقریبی 15000 کیلومتر، یکی از مهم‌ترین زیربناهای حمل‌ونقل کشور به‌شمار می‌رود. طول معادل این شبکه با در نظر گرفتن سازه‌های فنی متعدد اعم از تونل، پل، ترانشه، گالری و ... مطابق با جدول ذیل به بیش از 22000 کیلومتر می‌رسد که با احداث و بهره‌برداری از خطوط جدید، سالانه گسترده این شبکه توسعه می‌یابد (جدول1). از مهم‌ترین وظایف حوزه فنی و زیربنایی شرکت راه‌آهن، حفظ کیفیت خطوط شبکه ریلی در طول زمان در راستای ایمنی سیر قطارها، پیشگیری از بروز سوانح و حوادث، تثبیت و ارتقای ظرفیت خطوط در بخش‌های سرعت سیر، میزان تناژ بار عبوری و آسایش مسافران ریلی است که نگهداری و تعمیرات (نگهداشت) شبکه ریلی را امری حیاتی و الزام‌آور می‌نماید.

 

(شکل 1)   نقشه جامع ریلی کشور (در دست ساخت و مطالعه- ایستگاه‌ها و طول بلاک‌ها) ]1[

 

 

  • وضعیت خطوط و سازه‌های فنی شبکه ریلی کشور ]2[

ردیف

عنوان

واحد

تعداد

1

طول خطوط اصلی

کیلومتر

11728

2

طول خطوط صنعتی، تجاری

کیلومتر

1170

3

طول خطوط مانوری

کیلومتر

2141

جمع

طول کل خطوط شبکه

کیلومتر

15039

4

تعداد کل سوزن

دستگاه

7940

5

تعداد کل پل

دستگاه

30855

6

تعداد کل تونل

دستگاه

473

7

تعداد کل گالری

عدد

87

8

تعداد ایستگاه‌های شبکه

عدد

521

9

تعداد بلاک‌های شبکه

عدد

520

10

طول شبکه راه‌آهن برقی

کیلومتر

196

جمع

طول کیلومتر معادل خطوط شبکه

کیلومتر معادل

22000

 

علاوه‌بر نگهداری و تعمیرات خطوط شبکه ریلی، براساس تجربیات فنی و شرایط بهره‌برداری کشور، خطوط ریلی هر 15 سال یک‌بار نیازمند بهسازی هستند و هر 40 سال یک‌بار نیز به بازسازی نیاز دارند. هزینه هر کیلومتر بهسازی خطوط ریلی معادل 3 میلیارد تومان و هزینه هر کیلومتر بازسازی برابر 10 میلیارد تومان در سال 1400 برآورد شده است.

  1. عملکرد مواد قانونی برنامه پنج‌ساله ششم توسعه در حوزه حمل‌ونقل ریلی

 

طبق اظهارات وزرات راه و شهرسازی، با توجه به توان مهندسی و اجرایی کشور سالانه هزار کیلومتر خط آهن در کشور قابل اجراست اما در حال حاضر متوسط سالانه احداث و بهره برداری خطوط راه آهن به دلیل محدودیت اعتبارات و افزایش هزینه های اجرایی حدود 200 کیلومتر است. اغلب طرح‌هایی که در چند سال اخیر به بهره‌برداری رسیده، مراکز استان‌های مهم را به شبکه ریلی متصل کرده و یا مسیر ترانزیتی بوده اند، اما ظواهر امر حاکی از عدم کارایی لازم در این طرح‌هاست که کماکان همین روند مشاهده می شود. درحال حاضر بسیاری از طرح‌های موجود در قانون بودجه فاقد توجیه بوده و صرفاً باعث اتلاف منابع کشور می‌شود. جدول زیر عملکرد شرکت راه‌آهن در بهسازی، نوسازی و توسعه خطوط ریلی کشور در سال 1400 و برنامه 1401 را نشان می‌دهد. در ادامه به بررسی تحقق مواد (52) و (57) برنامه ششم توسعه پرداخته شده است.

  • عملکرد سال 1400 و برنامه سال 1401 شرکت راه‌آهن در بهسازی، بازسازی و توسعه خطوط ]3[

عنوان شاخص

عملکرد 1400

برنامه 1401

بهسازی و نوسازی خطوط

128 کیلومتر

135 کیلومتر (به شرط تخصیص منابع)

توسعه و افزایش ظرفیت

172 کیلومتر

180 کیلومتر

 

ماده (52)

به‌منظور تقویت اقتصاد حمل‌ونقل ریلی و ترغیب سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی در این زمینه و تسریع و تسهیل اجرای طرح‌ها (پروژه‌ها) و افزایش رضایتمندی و اقبال عمومی از خدمات ارائه شده در این نوع حمل ونقل:

الف) سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی در احداث و بهره‌برداری از حمل‌ونقل ریلی درون‌شهری و برون‌شهری مانند سرمایه‌گذاری در مناطق کمترتوسعه یافته تلقی شده و مشمول کلیه قوانین و مقررات مرتبط با سرمایه‌گذاری در مناطق کمتر توسعه یافته خواهد بود.

مشروح عملکرد:

در طول برنامه ششم توسعه برای 27 شرکت متقاضی سرمایه‌گذاری با مبلغ 45887 میلیارد ریال مجوز صادر و به اداره کل مالیات‌های مستقیم به‌منظور بهره مندی از معافیت مالیاتی طبق آیین‌نامه اجرایی ماده (132) اصلاحی قانون مالیات‌های مستقیم برای توسعه ناوگان ریلی معرفی شده‌اند.

با توجه به ابلاغیه مصوبه جلسه هیئت امنای صندوق ملی به شماره 398941 به تاریخ 1399/07/27 مبنی‌بر «تلقی نمودن سرمایه‌گذاری بخش‌های غیردولتی در طرح‌های احداث و بهره‌برداری از حمل‌ونقل ریلی درون‌شهری و برون‌شهری به‌عنوان سرمایه‌گذاری در مناطق مشمول اعمال نرخ ترجیحی برای اعطای تسهیلات ارزی و ریالی» نامه‌ای از وزارت راه به‌منظور اصلاح نظامنامه ضوابط و شرایط اعطای تسهیلات منابع ریالی و ارزی و ابلاغ آن به بانک‌های عامل ارسال گردید که صندوق توسعه ملی از تاریخ ابلاغ این مصوبه هیئت امنای صندوق، آن را در قراردادهای جدید اعمال نموده و عطف به ماسبق نمی‌گردد.

دلایل عدم تحقق:

اصلاح دیرهنگام نظامنامه ضوابط و شرایط اعطای تسهیلات منابع ریالی و ارزی و ابلاغ آن به بانک‌های عامل از دلایل عدم تحقق این موضوع است و با توجه به گزاره قانون و عدم هدف گذاری کمی، امکان ارزیابی درصد تحقق میسر نمی باشد.

 

ماده (57)

 الف) دولت مکلف است به‌منظور تکمیل و اجرای طرح‌های (پروژه‌های) حمل‌ونقل ریلی، دوخطه کردن مسیرها و احداث خطوط برقی و سریع‌السیر، علاوه‌بر مشارکت‌های دولتی- خصوصی و افزایش اعتبارات این حوزه در بودجه سالانه، یک درصد منابع حاصل از فروش نفت و گاز سهم دولت را در قالب بودجه سالانه به وزارت راه و شهرسازی اختصاص دهد تا طرح‌های حمل‌ونقل ریلی با اولویت مناطق کمتر توسعه یافته اجرا گردد.

مشروح عملکرد:

به‌دلیل عدم درج ظرفیت مذکور در قانون بودجه سال‌های برنامه فاقد عملکرد می‌باشد.

 

  • منابع پیش‌بینی شده در ردیف درآمدی 210100 جدول شماره 5 قانون بودجه سنواتی ]3[

سال

منابع پیش‌بینی شده (هزار میلیارد تومان)

سهم حمل‌ونقل ریلی (هزار میلیارد تومان)

1396

114

1.1

1397

101

1

1398

153

1.5

1399

57

0.6

1400

349

3.5

جمع کل

774

7.7

 

 

ماده (57)

 ب) با توجه به قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت مصوب 1386/09/18 به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی شود که در طول اجرای قانون برنامه، سهم حمل‌ونقل ریلی بار حداقل به سی درصد و سهم حمل‌ونقل ریلی مسافر حداقل به بیست درصد برسد.

مشروح عملکرد:

  • سهم حمل‌ونقل ریلی طی برنامه ششم توسعه (1396 تا 1400) ]3[

شرح

سهم عملکردی (درصد)

1396

1397

1398

1399

1400

حمل بار

9.8

10.3

9.2

9.2

8.5

جابه‌جایی مسافر

13.7

15.8

16.8

10.7

16.7

 

(شکل 2)   سهم حمل بار و مسافر در حمل‌ونقل ریلی طی برنامه ششم توسعه (1396 تا 1400)

 

دلایل عدم تحقق:

  • عملکرد حمل‌ونقل ریلی کشور علی‌رغم افزایش خطوط ریلی، نسبت به دو دهه گذشته قابل قبول نبوده و به‌دلایلی ازجمله کمبود زیرساخت، کمبود ناوگان و بهره‌وری پایین خطوط ریلی موجود، سهم حمل بار و مسافر افزایشی نداشته است و در کل سهم حمل و نقل ریلی در مقایسه با جاده ای بسیار پایین تر از حد مورد انتظار است (شکل زیر).

 

(شکل 3)   سهم بخش های مختلف حمل و نقل در جابجایی بار و مسافر و ترانزیت کالا در سال 1401 ]4[

 

 

  • اجرا نشدن ظرفیت‌های قانونی موجود؛ مانند عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در ماده (70) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (تجمیعی سال 1396 تا 1400 به مبلغ 2 هزار میلیارد تومان)، عدم تحقق منابع مالی پیش‌بینی شده در بند «الف» ماده (57) و سایر اعتبارات مورد نیاز برای اجرای طرح‌های ریلی دارای اولویت (تجمیعی سال 1396 تا 1400 به مبلغ 7.7 هزار میلیارد تومان) و عدم اعمال کامل معافیت مالیات بر ارزش‌افزوده خدمات حمل‌ونقل ریلی پیش‌بینی شده در بند «ب» ماده (52).
  • سیاست‌های تعرفه‌ای و هزینه‌ای متفاوت بین ریل و جاده.
  • عدم تناسب بین مقادیر شاخص‌ها و اندازه ریلی در مقایسه با جاده‌ای (طول جاده‌ها در مقایسه با شبکه ریلی، تعداد کامیون‌ها در مقایسه با ناوگان ریلی).
  • عدم تحقق همزمان الزامات ناوگانی و زیرساختی.
    1. وضعیت نگهداشت زیرساخت‌های شبکه ریلی، هزینه‌ها و اعتبارات

 

در این قسمت به وضعیت نگهداشت شبکه ریلی در بخش «خط و سازه‌های فنی» که مرتبط با زیرساخت‌های عمرانی حوزه حمل‌ونقل ریلی کشور است پرداخته شده است. اعتبار مورد نیاز نگهداری از 22 هزار کیلومتر معادل خطوط شبکه ریلی در سال 1401 بالغ بر 2200 میلیارد تومان برآورد شده است که در قالب قراردادهای نگهداری تخصیص داده می‌شود. در کنار آن، از طریق انجام عملیات بهسازی و بازسازی در بخش‌های ریل، سوزن و ماشین‌آلات مکانیزه اقدام به نگهداشت خطوط می‌شود.

 

2-1. نگهداشت خطوط ریلی از طریق عملیات بهسازی

همان‌طور که گفته شد بهسازی خطوط شبکه ریلی هر 15 سال یک‌بار باید انجام شود که با توجه به طول خطوط اصلی شبکه ریلی سالیانه 800 کیلومتر بهسازی باید صورت پذیرد. این درحالی است که طی دهه گذشته به‌دلیل عدم تکافوی اعتبارات مورد نیاز، به‌طور میانگین سالیانه 140 کیلومتر (حدود 18 درصد از طول مورد نیاز)‌ عملیات بهسازی انجام شده و هر سال 660 کیلومتر عقب‌ماندگی بهسازی خطوط شبکه ریلی به تکالیف انباشته اضافه شده است. در این شرایط طبق شکل ذیل به‌منظور تحقق برنامه و جبران تکالیف انباشته شده از سنوات قبل مبلغ 4380 میلیارد تومان جهت انجام عملیات بهسازی شبکه ریلی در سال 1401 مورد نیاز است که براساس ظرفیت وضعیت منابع بودجه/ ماشین‌آلات و با نگاهی به سوابق عملیاتی و شرایط خطوط ریلی در بخش‌های بحرانی، 300 کیلومتر بهسازی در سال الزام‌آور است که با در نظر گرفتن رقم ریالی هر کیلومتر بهسازی طبق فهرست بهای سال 1400، اعتبار بخش الزام‌آور سالیانه 900 میلیارد تومان خواهد بود.

 

(شکل 4)   نمودار وضعیت بهسازی خطوط شبکه ریلی ]2[

 

 

2-2. نگهداشت خطوط ریلی از طریق عملیات بازسازی

براساس معیار استانداردهای فنی بازسازی خطوط شبکه ریلی هر 40 سال یک‌بار الزامی است. علی‌رغم اینکه با توجه به خطوط اصلی شبکه ریلی سالیانه باید 300 کیلومتر بازسازی انجام پذیرد، در دهه اخیر به‌دلیل کمبود اعتبارات به‌طور میانگین سالیانه صرفاً 120 کیلومتر (حدود 40 درصد از طول مورد نیاز)‌ بازسازی انجام شده است. به‌عبارتی در هر سال به‌طور متوسط 180 کیلومتر عقب‌ماندگی بازسازی خطوط شبکه ریلی به تکالیف انباشته اضافه می‌شود. لذا با توجه به شکل ذیل و به‌منظور تحقق برنامه و جبران تکالیف انباشته از سنوات قبل مبلغ 4800 میلیارد تومان به‌منظور انجام عملیات بازسازی شبکه ریلی در سال 1401 مورد نیاز است. از طرفی طبق ظرفیت وضعیت منابع بودجه/ ماشین‌آلات و با نگاهی به سوابق عملیاتی و شرایط خطوط ریلی در بخش‌های بحرانی، سالیانه 100 کیلومتر بهسازی الزام‌آور است که با در نظر گرفتن هزینه هر کیلومتر بازسازی طبق فهرست بهای سال 1400، سالیانه 1000 میلیارد تومان اعتبار الزام‌آور خواهد بود

 

(شکل 5)   نمودار وضعیت بازسازی خطوط شبکه ریلی ]2[

 

 

2-3. تأمین و نگهداشت سوزن خطوط شبکه ریلی

درحال حاضر در بخش تأمین، نگهداری و تعمیرات سوزن به‌عنوان مهم‌ترین گلوگاه بخش روسازی، تعداد 8000 دستگاه سوزن با عمر متوسط بالای 35 سال در شبکه ریلی موجود است که 2000 دستگاه از آن، معادل 25 درصد کل، کاملاً فرسوده بوده و نیازمند جایگزینی هستند. هزینه خرید هر دستگاه سوزن در سال 1400 بالغ بر 2 میلیارد تومان برآورد شده است، لذا 4 هزار میلیارد تومان اعتبار جهت تعویض این تعداد دستگاه سوزن در شبکه ریلی نیاز است. با فرض انجام این کار طی یک برنامه پنج ساله به‌طور میانگین هر سال 400 میلیارد تومان نیاز خواهد بود (شکل زیر). با توجه به اینکه درحال حاضر تعداد 46 دستگاه سوزن در وضعیت بحرانی قرار دارند، مبلغ 92 میلیارد تومان صرفاً بابت تأمین و تعویض سوزن‌های بحرانی شبکه ریلی لازم است.


(شکل 6)   نمودار وضعیت سوزن‌های شبکه ریلی ]2[

 

2-4. تأمین و نگهداشت ماشین‌آلات مکانیزه

عملیات نگهداشت شبکه ریلی توسط ماشین‌آلات مکانیزه انجام می‌شود که درحال حاضر 82 دستگاه انواع ماشین‌آلات مکانیزه نگهداری و تعمیرات خطوط در طول شبکه در‌حال فعالیت هستند. سالیانه اعتباری بالغ بر 137 میلیارد تومان به‌منظور نگهداشت، تعمیرات نیمه اساسی و پشتیبانی فنی این ماشین‌آلات نیاز است. این در‌حالی است که تعداد 13 دستگاه ماشین‌آلات به‌علت نیاز مبرم به تعمیرات اساسی و 12 دستگاه به‌علت نیاز به بازسازی متوقف بوده و اعتبار لازم برای انجام تعمیرات و آماده به‌کار شدن آنها به‌ترتیب 120 و 484 میلیارد تومان است. با فرض تأمین اعتبار تعمیرات این ماشین‌آلات در برنامه پنج‌ساله مبلغ 258 میلیارد تومان در سال نیاز خواهد بود.

 

(شکل 7)   وضعیت نگهداشت ماشین‌آلات مکانیزه ریلی ]2[

 

2-5. خلاصه وضعیت اعتبارات نگهداشت خط و سازه‌های فنی شبکه حمل‌ونقل ریلی

اعتبار لازم جهت عملیات نگهداشت خط و سازه‌های فنی شبکه ریلی کشور و انجام بخشی از تکالیف انباشته شده سنوات قبل در بخش‌های مختلف اعم از قراردادهای نگهداری کل شبکه، بهسازی و بازسازی خطوط، سوزن و ماشین‌آلات مکانیزه بالغ بر 14121 میلیارد تومان برآورد شده است که مبلغ 4329 میلیارد تومان از آن صرفاً بابت تحقق برنامه سال 1401 در بخش‌های بحرانی و الزام‌آور است. با وجود این اعتباری که از محل منابع عمومی بودجه سال 1401 به این منظور ابلاغ شده است، مبلغ 960 میلیارد تومان معادل تقریباً 22 درصد از بودجه مورد نیاز برای انجام برنامه عملیاتی سال در بخش‌های بحرانی و الزام‌آور از محل طرح «بهسازی، نوسازی و نگهداری خطوط راه‌آهن» است.

 

 

 

  • هزینه نگهداشت سالیانه خط و سازه‌های فنی ]1و2[

عنوان

واحد

مقدار

اعتبار مورد نیاز

(میلیارد تومان)

اعتبار واگذار شده در 1401

(میلیارد تومان)

بهسازی و بازسازی خطوط و ابنیه شبکه و خرید ادوات

بهسازی خطوط و سازه‌های فنی

کیلومتر معادل

200

804

0

بازسازی خطوط و سازه‌های فنی

کیلومتر معادل

317

4265

ریل مورد نیاز

تن

57886

1440

سوزن مورد نیاز

دستگاه

286

716

تراورس مورد نیاز

عدد

988164

688

نگهداری شبکه ریلی

کیلومتر

11728

3071

960

جمع کل

10985

960

 

طبق اطلاعات مندرج در جدول فوق می‌توان اذعان داشت که با توجه به اعتبار ابلاغی 960 میلیارد تومانی در سال 1401 (معادل 9 درصد اعتبار مورد نیاز)، عملاً این اعتبار تکافوی عملیات بهسازی و بازسازی و خرید ادوات مورد نیاز را نداشته و لذا بالاجبار کل اعتبار به نگهداری شبکه تخصیص پیدا کرده است که با این‌حال این رقم نیز معادل 39 درصد اعتبار مورد نیاز حوزه نگهداری است. به‌طور کلی نگهداشت خط و سازه‌های فنی در سال 1401 با 92 درصد کمبود اعتبار مواجه است.

 

  • عقب‌ماندگی‌ها و تکالیف انباشته نگهداشت خط و سازه‌های فنی]1و2[

عنوان

واحد

مقدار

اعتبار مورد نیاز (میلیارد تومان)

بهسازی خطوط و سازه‌های فنی

کیلومتر

5337

16200

مرمت و تعمیر پل‌ها

دستگاه

470

253

تثبیت زیرسازی خطوط شبکه

کیلومتر

127

850

بهسازی و ایمن‌سازی ترانشه

کیلومتر

62

743

بهسازی و مقاوم‌سازی تونل‌ها

کیلومتر

26.5

405

نوسازی و بازسازی خطوط و سازه‌های فنی

کیلومتر

2013

26657

ساماندهی و تثبیت ماسه‌های روان

کیلومتر

600

5700

خرید ماشین‌آلات مکانیزه

دستگاه

60

2600

تأمین قطعات، ادوات و ماشین‌آلات

حجمی

-

12900

جمع کل

66308

 

  • حداقل اعتبار سالیانه مورد نیاز برای نگهداشت خط و سازه‌های فنی

 (براساس حفظ حداقل ضریب ایمنی سیر و حرکت و حذف نقاط بحرانی)]1و2[

عنوان

حداقل اعتبار مورد نیاز (میلیارد تومان)

هزینه نگهداری خطوط موجود

2200

هزینه بازسازی 105 کیلومتر خط

1050

هزینه بهسازی 350 کیلومتر خط

1050

هزینه تعویض 146 دستگاه سوزن بحرانی

292

هزینه نگهداری ماشین‌آلات مکانیزه موجود

240

جمع کل

4832

 

بنابراین نگهداری و تعمیرات شبکه ریلی کشور در بخش خط و سازه‌های فنی و صرفاً در قسمت‌های بحرانی و الزام‌آور، سالیانه به اعتباری بالغ بر 4800 میلیارد تومان نیاز دارد. این در‌حالی است که کل اعتبار واگذار شده به این بخش از محل طرح‌های عمرانی مرتبط با بهسازی و نوسازی در سال‌جاری 960 میلیارد تومان (معادل 20 درصد حداقل اعتبار مورد نیاز) بوده است.

 

نگهداشت شبکه ریلی کشور حیاتی‌ترین امر در راستای سیر ایمن قطارهاست که عدم تحقق اعتبارات مورد نیاز و تکالیف انباشته منجر به بروز وضعیت بحرانی و حاد کیفیت خطوط ریلی در کشور شده است. لذا ارائه راهکارهای تأمین اعتبارات و تخصیص منابع لازم برای نگهداشت شبکه ریلی ضروری است. از آنجا که در‌حال حاضر اعتبارات ابلاغی از محل طرح‌های عمرانی مرتبط با موضوع نگهداشت خطوط شبکه ریلی کشور تکافوی لازم را ندارد و همچنین با توجه به نیاز اساسی و مبرم بخش‌های بحرانی و الزام‌آور به ایمن‌سازی، ازسوی شرکت راه‌آهن پیشنهاد شده است ضمن افزایش اعتبار تخصیص داده شده به طرح‌های بهسازی، نوسازی و نگهداری خطوط راه‌آهن، علائم و ارتباطات در سنوات بعد، طرحی جدید نیز با عنوان «ایمن‌سازی و حذف نقاط بحرانی شبکه خطوط ریلی کشور» به طرح‌های بودجه کل کشور از سال 1402 لغایت 1407 با اعتبار سالیانه به مبلغ 3000 میلیارد تومان براساس شاخص‌های فهرست بهای سال 1400 اضافه شود تا بتواند در یک برنامه پنج‌ساله بخش‌های بحرانی و الزام‌آور نگهداشت شبکه ریلی کشور را ساماندهی کرد.

خلاصه برآورد ریالی هزینه‌های نگهداشت شبکه خطوط حمل‌ونقل ریلی کشور در حوزه خطوط راه‌آهن در جدول ذیل ارائه شده است.

  • ارقام ریالی هزینه‌های نگهداشت شبکه خطوط حمل‌ونقل ریلی در حوزه خط و سازه‌های فنی]1و2[

اعتبار ابلاغ شده از محل منابع عمومی بودجه سال 1401 به‌منظور نگهداشت شبکه خطوط حمل‌ونقل ریلی کشور

نام طرح

بودجه ابلاغ شده (میلیارد تومان)

بهسازی، نوسازی و نگهداری خطوط راه‌آهن

960

اعتبار مورد نیاز به‌منظور نگهداشت شبکه خطوط حمل‌ونقل ریلی کشور و انجام تکالیف انباشته سنوات قبل

نام طرح

اعتبار (میلیارد تومان)

نگهداشت خط و سازه‌های فنی

14121

اعتبار مورد نیاز نگهداشت شبکه خطوط حمل‌ونقل ریلی کشور براساس ظرفیت/ منابع بالقوه کشور و با رویکرد ارتقای ایمنی و حذف نقاط بحرانی به‌صورت سالیانه (طی برنامه پنج‌ساله)

نام طرح

اعتبار (میلیارد تومان)

نگهداشت خط و سازه‌های فنی (از محل طرح قبلی)

960

نگهداشت خط و سازه‌های فنی (از محل طرح جدید)

3369

جمع

4329

 

 

۳. وضعیت طرح‌های زیربنایی حمل‌ونقل ریلی، چالش‌ها و راهکارهای پیشنهادی

 

طبق بررسی های انجام شده و بهره گیری از اطلاعات سازمان بازرسی ]5[، اهم موانع، کمبودها و چالش‌های پیش‌روی توسعه شبکه حمل‌ونقل ریلی کشور در بندهای ذیل به تفصیل ارائه شده است. علاوه‌بر این موارد، ارتقای وضعیت حمل‌ونقل ریلی در کشور با مشکلات اساسی همچون کمبود اعتبارات، عدم توجه به دسترسی تمام بنادر به راه‌آهن و درنتیجه سهم پایین حمل‌ونقل ریلی از بار بنادر، کمبود منابع مالی به‌منظور افزایش ظرفیت خطوط (دو خطه کردن، توسعه خطوط، گشایش ایستگاه و ...)، فرسودگی و افزایش خرابی زیرساخت‌ها و ناوگان ریلی به‌دلیل انباشت تکایف در سنوات گذشته، افزایش نرخ ارز و هزینه بالای تأمین قطعات و ماشین‌آلات به‌دلیل تحریم‌ها روبه‌روست که نیازمند اقدام و توجه بیش از پیش می‌باشد. در این راستا برخی راهکارهای پیشنهادی نیز ارائه شده است.

 

3-1. عدم اولویت­بندی صحیح طرح‌های زیربنایی حمل‌ونقل ریلی

به‌دلیل فقدان طرح جامع حمل‌ونقل، روش مدون و جامعی برای اولویتبندی طرح‌ها وجود ندارد و لذا اعمال سلیقه مسئولان موجب می‌شود که پروژه‌های با اهمیت از اولویت خارج شده و برخی طرح‌های فاقد توجیه فنی و اقتصادی در اولویت قرار می‌گیرند. پروژه‌های کم اهمیت باعث کاهش بهره‌وری و اتلاف منابع مالی در دوره احداث و نگهداری، به تعویق افتادن و افزایش چند برابری هزینه طرح‌های مهم و ترانزیتی، کاهش شاخص‌های عملکردی در تراز بین‌المللی، کاهش جذب سرمایه‌گذاران و کاهش جذب بار و مسافر به راه‌آهن به‌دلیل اتلاف و معطلی منابع مالی در این طرح‌ها می‌شود. درواقع انتخاب و اولویت‌بندی غیراصولی پروژه‌های عمرانی در بخش توسعه حمل‌ونقل ریلی کشور بدون وجود مدل مصوب و عملیاتی و اعمال سلیقه و فشار برخی مسئولان و نمایندگان علت بروز بی‌نظمی در روش و اولویتبندی بودجه‌های طرح‌های توسعه حمل‌ونقل ریلی است. اگرچه یک شبکه توسعه یافته فراگیر و پوشش ریلی تمام استان ها، زمینه ساز تسریع در رشد اقتصادی و فعالیت های سرمایه گذاری است، اما اتصال مراکز استانی بدون پشتوانه و توجیه اقتصادی، حتی در سطح محلی و استانی نیز در کوتاه مدت اثر بخشی اقتصادی و رشد توسعه در پی نخواهد داشت. بنابراین باید نسبت به تهیه اسناد بالادستی مانند طرح جامع حمل‌ونقل، برنامه راهبردی بخش حمل‌ونقل، سند چشم‌انداز توسعه راه‌آهن در راستای موضوع اولویتبندی اقدام عاجل صورت گیرد.

 

3-2. عدم بررسی طرح‌های آمایش سرزمین در تعریف پروژه‌ها

به‌طور کلی بررسی طرح آمایش سرزمین در تعریف پروژه‌ها به شکل فنی و طبق دستورالعمل مشخصی انجام نمی‌گیرد. در فرایند پیشنهاد و تصویب پروژه‌های حمل‌ونقل ریلی، طرح ازسوی دستگاه ذی‌ربط یا مسئولان محلی پیشنهاد می‌شود و وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان متولی اصلی وظیفه انجام مطالعات توجیهی و بررسی توجیه طرح از نظر فنی، اقتصادی، زیست‌محیطی و پدافند غیرعامل را به‌عهده دارد. در این فرایند به‌دلیل عدم بررسی دقیق موضوع آمایش سرزمین، ضعف در مطالعات امکان سنجی طرح‌ها و اعمال نظر برخی مسئولان و دستگاه‌ها در انتخاب پروژه‌ها، لذا توسعه‌پذیری مناطق از نظر پذیرش جمعیت و فعالیت، تعیین نقش نواحی مختلف از نظر تقسیم کار ملی و استقرار فعالیت‌های کشاورزی، صنعتی، خدماتی و امکانات زیربنایی در تعریف طرح‌ها در نظر گرفته نمی‌شود. بنابراین انجام این امور و به‌طور کلی بررسی دقیق موضوع آمایش سرزمین در تعریف طرح‌ها باید به‌صورت الزام درآید.

 

3-3. کاهش جذب سرمایه‌گذار غیردولتی در توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی

عدم سودآوری مناسب پروژه‌های حمل‌ونقل ریلی در دوره بهره‌برداری، عدم تنوع در مدل مشارکت بخش غیردولتی در احداث طرح‌های عمرانی، موضوع مالیات و عوارض در دوره احداث و بهره‌برداری، مسکوت بودن قانون احداث پروژه‌های عمرانی در مورد تکمیل طرح‌های نیمه‌تمام و فقدان مکانیسم قیمتگذاری برای افزایش احجام کار ازجمله دلایل عدم اقبال سرمایه‌گذاران برای حضور در طرح‌های توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی بوده است. بنابراین وجود مغایرت‌ها و نقص در قوانین و نبود مشوق‌های کافی برای جذب سرمایه‌گذار، نرخ پایین بازگشت سرمایه در طرح‌های حمل‌ونقل ریلی و فقدان صندوق‌های بیمه و تضمین خدمات مشارکت‌های عمومی- خصوصی به‌عنوان موانع اصلی جذب سرمایه باید مورد توجه و بازنگری قرار گیرد.

 

3-5. ظرفیت و کیفیت پایین خطوط راه‌آهن صنعتی و تجاری

یکی از اصلی ترین دلایل و اولویت های توسعه خطوط ریلی، جذب بار انبوه مراکز صنعتی، معدنی و پالایشگاهی پتروشیمی است. در حال حاضر حمل‌ونقل ریلی کشور در زمینه جذب بارهای مراکز صنعتی و معدنی کارایی مناسبی ندارد. علت این امر، عدم دسترسی بخش بزرگی از این مراکز به شبکه ریلی، کمبود ظرفیت خطوط ریلی صنعتی و تجاری و عدم گسترش خطوط فرعی به‌دلیل فقدان مشارکت سرمایه‌گذاران و ذی‌نفعان بوده است. از طرف دیگر، قانونی برای الزام حمل بار از طریق شبکه ریلی در شرایط خاص مثل مسیرهای طولانی وجود ندارد. در‌حال حاضر اجرای خطوط آنتنی اتصالی به مراکز عمده تولید به‌عهده شرکت راه‌آهن است که به‌دلیل وجود برخی مشکلات در آیین‌نامه احداث خطوط راه‌آهن صنعتی و تجاری مصوب 1343 و تعدد مسئولیت‌های ساختاری و اجرایی شرکت راه‌آهن، توسعه خطوط تجاری و فرعی تاکنون به شکل موفقی انجام نگردیده است. لذا مشارکت شرکت های بزرگ صنعتی، معدنی و پالایشگاهی پتروشیمی به منظور احداث خطوط آنتنی و توسعه شبکه با توجه به بهره مندی حداکثری از زیرساخت های ریلی کشور و افزایش مستقیم سود آن ها از طریق بهبود، ارتقاء و توسعه خطوط ریلی، ضرورت دارد.

 

3-6. طولانی شدن مدت زمان اجرای طرح‌های زیرساختی

تطویل و سنواتی شدن پروژه‌ها علاوه‌بر تحمیل هزینه‌های گزاف مازاد به‌دلیل افزایش سرسام‌آور قیمت تمام شده موجب کاهش کیفیت، تضعیف شرکت‌های پیمانکاری و عدم سودآوری پروژه می‌شود. در‌حال حاضر به‌دلیل تعریف بیشتر از حد طرح‌های زیرساختی حمل‌ونقل ریلی در قانون بودجه، اتمام این پروژه‌ها حتی با فرض عدم تعریف طرح جدید، طی 20 سال آینده نیز امکانپذیر نیست. یکی از مهم‌ترین عوامل بروز این معضل فارغ از مسئله کمبود اعتبارات، افزایش تعداد پروژه‌های ساخت در قیاس با منابع مالی و عدم غربالگری و حذف طرح‌های فاقد اولویت بعد از پیوستن آنها به قانون بودجه است. این امر موجب توزیع بیشتر اعتبارات، مغفول ماندن طرح‌های اولویت‌دار و طولانی شدن زمان اجرای آنها می‌شود. ازسوی دیگر، تطویل عمر پروژه‌ها مشکلاتی ازجمله استهلاک تجهیزات، افزایش هزینه‌های جانبی و هزینه‌های نگهداری و تجهیز کارگاه‌ها را در پی دارد که بر دلایل توجیهی و منافع اقتصادی طرح تأثیر منفی می‌گذارد.

 

3-7. ناکارامدی مهندسی ارزش در تعریف و حذف پروژه‌ها

  • به‌کارگیری ابزار مهندسی ارزش یکی از راهکارهای افزایش بهره‌وری و بهبود طرح‌ها به‌شمار می‌رود که باید برای تمام پروژه‌ها خصوصاً پروژه‌های با پیشرفت فیزیکی کم انجام شود که در‌حال حاضر در کشور رعایت نمی‌شود. از طرفی در صورت تشخیص پروژ‌های فاقد اولویت توسط مهندسی ارزش، روش مشخصی در قانون برای حذف این پروژه‌ها وجود ندارد. اعمال سلیقه برخی مسئولان نیز از دیگر موانع پیاده‌سازی نتایج مهندسی ارزش و توقف پروژه‌های با پیشرفت فیزیکی پایین و فاقد توجیه است. لذا مهندسی ارزش در تحلیل وضعیت طرح‌های کشور عملاً فاقد نتیجه اثربخش بوده است. لذا مطالعات مهندسی ارزش باید در ارزیابی و تعریف طرح‌ها و همچنین حذف پروژه‌های فاقد اولویت و بدون توجیه از قانون بودجه به‌کار گرفته شود و الزام به پیاده‌سازی نتایج مهندسی ارزش جهت جلوگیری از اعمال نظر و سلیقه شخصی افراد در قوانین لحاظ شود.

 

3-8. شرایط نابرابر در بازار رقابتی حمل بار و عدم وجود مشوق یا الزامات قانونی برای جذب حمل بار از طریق شبکه ریلی

علی رغم اولویت‌دهی به حمل‌ونقلی ریلی در سیاست‌های کلان کشور، در واقعیت به‌دلیل برخی خلاهای قانونی جهت اجبار به حمل بار از طریق شبکه ریلی، زمان طولانی حمل ریلی بار در مقایسه با جاده و همچنین قیمت پایین سوخت و حمل‌ونقل جاده‌ای منجر به عدم استقبال صاحبان کالا از باربری ریلی شده است. باید توجه داشت که هزینه نگهداری خطوط راه‌آهن نسبت به هزینه اولیه ساخت خطوط کمتر از هزینه نگهداری جاده‌هاست و از طرفی حمل بارهای انبوه از طریق حمل‌ونقل جاده‌ای موجب تخریب این زیرساخت‌ها می‌شود که هزینه تعمیر و نگهداری آن به‌عهده دولت است و هیچ هزینه‌ای بابت نگهداری جاده‌ها از کامیون‌ها دریافت نمی‌شود. لذا ادامه روند کنونی فاقد توجیه اقتصادی است و اتلاف بیشتر منابع مالی را در پی دارد و نیازمند ایجاد سازوکار قانونی در جهت تشویق و در صورت نیاز الزام صاحبان بار و کالا به سمت استفاده از شبکه ریلی در مسیرهای دارای دسترسی است.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

 

نکات مهم، چالش‌ها و جمع‌بندی گزارش از سه منظر قانونگذاری، برنامه‌ریزی و اجرا و نظارت در بندهای زیر بیان شده است:

الف) بعد قانونگذاری

  1. در‌حال حاضر فقدان «مدل مصوب و عملیاتی» و اسناد بالادستی از دلایل افزایش قابل‌توجه هزینه‌های عمرانی در کشور است، زیرا اولویت‌های توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل اعم از ریلی و سایر حوزه‌ها به درستی تعیین نمی‌شود و اعمال سلیقه مسئولان در تعریف برخی پروژه‌های کم‌اهمیت و فاقد اولویت بار مالی اضافی به دولت وارد کرده است. لذا انتخاب و اولویتبندی صحیح طرح‌های عمرانی و حذف طرح‌های فاقد توجیه به‌منظور توسعه اثربخش حمل‌ونقل ریلی کشور نیازمند تهیه طرح جامع حمل‌ونقل، برنامه راهبردی بخش حمل‌ونقل و سند چشم‌انداز توسعه راه‌آهن است که باید اقدام‌های لازم در این راستا در اولویت برنامه‌ریزی قرار گیرد.
  2. انجام مطالعات امکان‌سنجی طرح‌ها و توسعه‌پذیری مناطق از نظر پذیرش جمعیت و فعالیت، تعیین نقش نواحی مختلف از نظر تقسیم کار ملی و استقرار فعالیت‌های کشاورزی، صنعتی، خدماتی و امکانات زیربنایی و به‌طور کلی بررسی دقیق موضوع «آمایش سرزمین» در تعریف طرح‌ها باید به صورت الزام درآید. در‌حال حاضر بررسی طرح آمایش سرزمین و توسعه‌پذیری مناطق از نظر پذیرش جمعیت و فعالیت در تعریف طرح‌های زیرساختی صورت نمی‌گیرد و اعمال نظر برخی مسئولان و دستگاه‌ها در این فرایند اغلب موجب انتخاب طرح‌های فاقد توجیه و تحمیل بار مالی بدون بازدهی به دولت بوده است.
  3. مهندسی ارزش به‌عنوان یکی از الزامات افزایش بهره‌وری و بهبود طرح‌ها علی‌رغم لازم‌الاجرا بودن در کشور به‌درستی رعایت نمی‌شود. ازسوی دیگر، روش قانونی برای حذف پروژه‌های با پیشرفت فیزیکی کم یا فاقد اولویت از منظر مهندسی ارزش، وجود ندارد. بنابراین به‌منظور جلوگیری از اعمال نظر و سلیقه شخصی افراد، انجام «مطالعات مهندسی ارزش» و استفاده از نتایج آن باید در ارزیابی و تعریف طرح‌ها و همچنین حذف پروژه‌های بدون توجیه به صورت الزام در قوانین لحاظ شود.
  4. مشارکت بخش خصوصی در توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل ریلی بسیار ضعیف بوده است و لازم است موانع اصلی «جذب سرمایه‌گذار» مانند نقص قوانین در مورد تکمیل طرح‌های نیمه تمام، نرخ پایین بازگشت سرمایه، فقدان مشوق‌های کافی، ضعف بیمه و تضامین و ... بررسی شود. همچنین به‌منظور جلب مشارکت بانک‌ها و سایر منابع مالی و جذب سرمایه‌گذاران بخش خصوصی در پروژه‌های حمل‌ونقل ریلی باید اقدام‌های مقتضی ازجمله اصلاح قانون احداث پروژه‌های عمرانی و آیین‌نامه اجرایی آن، ایجاد تضامین و مشوق‌های کافی سرمایه‌گذاری و همچنین اصلاح تعرفه‌های حمل بار و مسافر برای افزایش سودآوری طرح‌ها و تأمین منابع مالی مورد نیاز انجام شود. علاوه‌بر این پیشنهاد می‌شود اصلاح نظامنامه ضوابط و شرایط اعطای تسهیلات و فعالیت‌های واجد اولویت پرداخت در راستای توسعه مؤثر طرح‌های حمل‌ونقل ریلی بنابه مفاد اسناد بالادستی در دستور کار قرار گیرد.
  5. اولویت‌دهی به حمل‌ونقلی ریلی در کشور نیازمند بازنگری قوانین در راستای تشویق صاحبان بار و کالا به «استفاده از حمل‌ونقل ریلی» و ایجاد الزامات قانونی استفاده از آن برای شرایط خاص مانند مسیرهای طولانی دارای دسترسی به شبکه ریلی است. این امر علاوه‌بر رونق شبکه ریلی و جلب سرمایه‌گذاران بیشتر در توسعه این حوزه، موجب کاهش استهلاک و هزینه‌های نگهداری راه‌ها و مصرف سوخت نیز خواهد شد.

ب) بعد برنامه‌ریزی و اجرا

  1. خطوط و تأسیسات زیرساختی ازجمله راه‌آهن نیازمند برنامه‌ریزی منظم برای «نگهداری و تعمیرات» از ابتدای بهره‌برداری است. نگهداری شبکه و انجام بموقع تعمیرات نقش مؤثری در کاهش هزینه‌های بهره‌برداری و افزایش ایمنی سیر و حرکت دارد. به این منظور باید تمهیدات لازم ازجمله تهیه و ارتقای سامانه‌های مدیریت و نگهداری زیرساخت جهت شناسایی مواضع ضعف پیش از بروز خرابی در شبکه در نظر گرفته شود.
  2. علی‌رغم اینکه در مطالعات اولیه طرح‌های حمل‌ونقل ریلی، تمام مراکز عمده حمل بار به‌عنوان مشتریان این شبکه در نظر گرفته می‌شود و هیچ الزامی برای حمل بار و کالا از طریق خطوط ریلی در شرایط خاص مانند مسیرهای طولانی وجود ندارد. از طرفی بهره‌برداری از خطوط فرعی چندین سال بعد از شروع بهره‌برداری خط اصلی به انجام می‌رسد و بخش بزرگی از بارهای انبوه معدنی و صنعتی، دسترسی مناسبی به شبکه ریلی ندارند. ازسوی دیگر، هزینه نگهداری راه‌ها به‌عهده دولت است و برخلاف حوزه حمل‌ونقل ریلی، این هزینه از شرکت‌های حمل بار اخذ نمی‌شود. این موارد در کنار پایین بودن قیمت سوخت موجب شده است علی‌رغم پایین بودن تعرفه ریلی نسبت به جاده‌ای، میزان «جذب بار و مسافر در شبکه ریلی» بسیار پایین‌تر از حوزه جاده‌ای باشد. اقدام‌هایی از قبیل کاهش زمان سفر و افزایش دسترسی به شبکه ریلی در مسیرهای پرتردد حمل بار نیز می‌تواند در افزایش مزیت استفاده از شبکه ریلی و ایجاد توازن بین حوزه‌های مختلف حمل‌ونقل مؤثر باشد.

ج) بعد نظارتی

  1. براساس آمارهای موجود، علی‌رغم توسعه خطوط ریلی در کشور و با وجود الزام به افزایش سهم حمل بار و مسافر توسط شبکه ریلی در مواد قانونی، این شاخص بنابه دلایلی ازجمله کمبود زیرساخت‌ها، کمبود ناوگان، عدم انتخاب بهینه طرح‌ها و بهره‌وری پایین خطوط ریلی، نسبت به دو دهه اخیر افزایش چشمگیری نداشته و به‌طور کلی «عملکرد حمل‌ونقل ریلی» در این باز قابل قبول نبوده است و نیازمند ارزیابی و ریشه‌یابی دقیق علل عدم تحقق این مسئله توسط نهادهای نظارتی مربوطه است.
  2. تطویل و سنواتی شدن طرح‌ها یکی از عواقب تعدد طرح‌های زیرساختی حمل‌ونقل ریلی است که موجب وارد آمدن هزینه‌های سرباز به‌دلیل افزایش هزینه تمام شده، افت کیفیت، تضعیف پیمانکار، عدم بازدهی پروژه و مغفول ماندن طرح‌های مهم و الویت‌دار می‌شود. اقدام اساسی و لازم در این زمینه، «اولویتبندی و غربالگری» طرح‌های در دست اجرا، حذف پروژه‌های فاقد توجیه و توقف طرح‌های کم‌بازده و با درصد پیشرفت پایین است. در این زمینه، اقداماتی در راستای مستند سازی و آسیب شناسی طرح های ریلی کشور پیشنهاد می شود:

الف) شمایی از زمان تکمیل طرح های بهره برداری شده و در دست احداث و روند تخصیص اعتبارات مستند و منتشر گردد.

ب) برآورد تکمیل خطوط در دست احداث بر مبنای تداوم روند تخصیص اعتبارات (با لحاظ تعدیل تورمی) تبیین شود تا تصویر شفاف و واقعی از چشم انداز تکمیل پروژه ها با تداوم شرایط موجود ارائه گردد.

ج) هرگونه تخصیص برای طرح های مصوب با پیشرفت فیزیکی اندک (کمتر از 20 درصد) و خطوط ریلی جدید برای تصمیم گیری نهایی به زمان تکمیل مطالعات طرح جامع حمل و نقل موکول شود.

د) درآمدها، میزان بار و تعداد مسافر خطوط متصل شده به مراکز جدید استان ها (رشت، همدان، کرمانشاه و ...) مستند شود.

  1. طرح‌های حمل‌ونقل ریلی ازسوی یک مرجع واحد تصویب نمی‌شوند و بعضی از زیرمجوعه‌های طرح‌ها از طرحی به طرح دیگر که اعتبار بیشتری دارد منتقل می‌شوند. همچنین برخی از طرح‌های پیوست قانون بودجه فاقد مجوز ماده (23) هستند. از دیگر اشکال‌های موجود می‌توان به عدم تطابق طول مسیر مندرج در موافقتنامه با طول مسیر واقعی، کمبود اعتبارات و ضعف تضامین در پروژه‌های مهم و پرتردد، اولویت‌دهی به برخی پروژه‌های پرهزینه و فاقد توجیه و وجود پروژه‌های موازی، اشاره نمود که به‌دلیل ضعف نظارت بر «فرایند تصویب و کنترل طرح‌ها» روی می‌دهد. شایان ذکر است که بسیاری از طرح‌های موجود در قانون بودجه فاقد توجیه فنی و اقتصادی هستند و به‌دلیل عدم عملکرد مناسب، هدررفت منابع مالی کشور را در پی دارند. میزان حمل بار و مسافر در این طرح‌ها گاهاً حتی در پنج سال اول بهره‌برداری نیز کمتر از برآورد تقاضای سال اول بوده است. پروژه‌هایی مانند راه‌آهن مراغه-ارومیه، میانه-بستان‌آباد، خواف-هرات، قزوین-رشت، تهران-همدان، سمنگان-کرمانشاه ازجمله طرح‌های فاقد کارایی لازم در سال‌های اخیر هستند.

در خاتمه گزارش لازم به تاکید مجدد است که در جهت ارتقاء و توسعه شبکه ریلی باید به «ضرورت حفظ و نگهداری زیرساخت های شبکه ریلی و تامین اعتبارات لازم جهت اقدام به موقع و جلوگیری از انباشت خسارات به سنوات بعدی»، «تسریع در تهیه و تصویب طرح جامع حمل و نقل»، «لزوم نظارت بر فرآیند تصویب طرح‌های جدید و توجه به ملاحظات آمایش سرزمین و اثرگذاری اقتصادی خصوصا در طرح های اتصال استان ها»، «اولویت‌بندی و غربال‌گری طرح‌های جاری و الزام بهره گیری از مطالعات مهندسی ارزش» و «جذب سرمایه گذار بخش خصوصی» توجه بیش از پیش مبذول گردد.

 

 

  1. نگهداری از زیرساخت‌های زیربنایی حمل‌ونقل ریلی کشور، 1401، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران.
  2. پروژه راهبردی نگهداشت زیربنای شبکه حمل‌ونقل ریلی کشور، 1401، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران.
  3. گزارش عملکرد شرکت راه‌آهن در برنامه ششم توسعه، 1401، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران.
  4. کتابچه عملکرد، پایش و کنترل آماری اهم شاخص های کلیدی (KPI) وزارت راه و شهرسازی در 12 ماهه سال 1401، 1402، وزارت راه و شهرسازی.
  5. بررسی اولویتبندی و اجرای پروژه‌های نیمه‌تمام ساخت راه‌آهن، 1400، سازمان بازرسی کل کشور.