خلاصه مدیریتی

حمل‌ونقل ریلی علاوه‌بر مزایای فراوان در سطح ملی مانند ایمنی، توان حمل انبوه و ارزان و کاهش مصرف سوخت، می‌تواند مزیت رقابتی در عرصه بین‌المللی ایجاد نماید. با توجه به مزایای فراوان حمل‌ونقل ریلی، به اولویت و حمایت از توسعه حمل‌ونقل ریلی در اسناد بالادستی و قوانین کشور تأکید زیادی شده است که ازجمله مهم‌ترین آنها اشاره به ضرورت توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقلی با اولویت بخش ریلی در سیاست‌های کلی نظام، ابلاغ شده توسط مقام معظم رهبری در سال 1379 است. با توجه به اهمیت ذکر شده، در قانون برنامه ششم توسعه (بند «ب» ماده(57)) مصوب 1395 مقرر گردید که در طول اجرای قانون برنامه سهم حمل‌ونقل ریلی بار حداقل به سی‌درصد (30%) برسد. در پایان اجرای برنامه ششم، فاصله قابل‌توجهی میان وضع موجود و هدفگذاری 30% برای حمل بار ریلی وجود دارد. برمبنای محاسبه سهم از حمل‌ونقل زمینی و مبتنی‌بر شاخص تن-کیلومتر بار حمل شده، سهم شیوه ریلی از حمل بار زمینی کشور در پایان سال 1400 به 11/2% رسید که نسبت به سال شروع برنامه، نه تنها افزایش نداشته، بلکه به میزان 0/5 واحد افت داشته است. در این مسیر، نه تنها دولت و وزارت راه و شهرسازی و شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران، اهتمام و همت لازم را برای تحقق هدف تعیین شده نداشته است، بلکه مجلس شورای اسلامی و دستگاه‌های نظارتی نیز به‌درستی در مطالبه تحقق هدف و نظارت بر آن عمکلرد مناسبی نداشته‌اند. از دلایل اصلی عدم توفیق هدف تعیین شده عبارت است از:

• عدم اهتمام دولت و وزارت راه و شهرسازی و عدم نظارت مناسب ازسوی دستگاه‌های مسئول،
• نبود طرح جامع حمل‌ونقل کشور و درنتیجه نبود راهبردها و برنامه بلندمدت برای توسعه شبکه حمل‌ونقل و غلبه نگرش‌های کوتاه‌مدت و ناهماهنگ و توجه بیشتر تصمیم‌گیران به بخش جاده‌ای،
• وجود مشکلات ساختاری و مرجع واحد در تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی برای ساخت و توسعه شبکه ریلی،
• عدم توسعه و پوشش کافی خطوط فرعی و ضعف ارتباط ریلی بنادر،
• کندی افزایش ظرفیت در اغلب محورهای با ظرفیت اشباع شده به‌رغم وجود توجیه اقتصادی و اجتماعی به‌دلایلی ازجمله فشار مسئولان محلی برای ساخت محورهای جدید به‌جای تقویت محورهای موجود،
• بهره‌برداری دیزلی راه‌آهن ایران و استفاده بسیار اندک از سیستم برقی علی‌رغم توجیه فنی و اقتصادی بالای برخی خطوط برای برقی شدن،
• نظام بهره‌برداری سنتی، وظیفه محور و با کارامدی پایین در راه‌آهن،
• ضعف فناوری و نبود متولی نظارت و هماهنگی و پشتیبانی مشخص در انتقال فناوری‌های جدید ریلی، ارتقای فناوری‌های تولید ادوات و تجهیزات ریلی، حمایت و ارتقای سازندگان و پشتیبانی تولید ادوات مصرفی و تولید ادوات جدید، تدوین استانداردهای فنی و کیفی تولید و بازرسی،
• کمبود منابع مالی توسعه ریلی و فاصله بسیار زیاد میان بودجه مصوب سالیانه و هزینه مورد نیاز برای اتمام طرح‌های توسعه ریلی به‌دلیل تعدد زیاد طرح‌های همزمان (بدون اولویتبندی منافع).

براساس واکاوی برخی دلایل عدم تحقق هدف تعیین شده، مهم‌ترین توصیه‌های سیاستی برای بهبود این وضعیت به‌شرح زیر است:

• اصلاح سیاست‌های مالی حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای در عرضه ارزان سوخت، حق دسترسی به شبکه حمل‌ونقل و به‌منظور افزایش مطلوبیت بخش ریلی،
• تکمیل و تصویب مطالعات طرح جامع حمل‌ونقل کشور مصوب قانون احکام دائمی توسعه کشور و ارائه شبکه بهینه حمل‌ونقل کشور،
• تغییر نگرش در طرح‌های توسعه ریلی و اولویت‌ به پروژه‌های ریلی با بازگشت سرمایه سریع‌تر (به‌عبارتی، اولویت به توسعه حمل‌ونقل باری نسبت به توسعه شبکه ریلی مسافری ازجمله اتصال مراکز استان‌های باقی‌مانده)،
• ایجاد خطوط فرعی به مبادی بار و معدنی، صنعتی و تجاری و رفع گلوگاه‌های شبکه ریلی،
• اصلاح نظام بهره‌برداری برای تسریع سیر قطارها و اقتصادی شدن بازدهی امور باری،
• بازطراحی نظام ساختاری حکمرانی ریلی برای رفع تعارضات موجود در وظایف حاکمیتی و تصدیگری،
• برنامه‌ای کردن سیر قطارهای باری،
• انجام مستمر و منظم برنامه‌های تعمیر و نگهداری خطوط و نوسازی ناوگان و اصلاح نظامات آنها.

مقدمه

بخش حمل‌و‌نقل از مهم‌ترین بخش‌های اقتصادی و اجتماعی کشور است که ارتقای آن برای توسعه ملی و همسو با سیاست‌های اقتصاد مقاومتی ضرورت دارد. حمل‌ونقل ریلی علاوه‌بر مزایای فراوان در سطح ملی مانند ایمنی، توان حمل انبوه و ارزان، کاهش مصرف سوخت و کاهش خسارات زیست‌محیطی، دارای ارزش راهبردی و استراتژیک برای کشور است و می‌تواند از ابعاد سیاسی و امنیتی نیز برای کشور ایجاد قدرت نموده و مزیت رقابتی در عرصه بین‌المللی ایجاد کند. ازاین‌رو، ضرورت دارد که توسعه این بخش با نگاهی حاکمیتی مورد توجه قرار گیرد و با حمایت مستمر و هماهنگ مجالس و دولت‌ها و به‌کارگیری منابع مالی بزرگ و آخرین فناوری‌های مرتبط و با مشارکت فعال بخش خصوصی، رشد قابل‌توجهی داشته باشد. بر همین اساس، در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته در جهان، چنین رویکردی مورد نظر بوده و سیاستگذاری‌ها در راستای حمایت از بخش ریلی بوده است.

با توجه به مزایای فراوان حمل‌ونقل ریلی، به اولویت و حمایت از توسعه حمل‌ونقل ریلی در اسناد بالادستی و قوانین کشور تأکید زیادی شده است که ازجمله مهم‌ترین آنها اشاره به ضرورت توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقلی با اولویت بخش ریلی در سیاست‌های کلی نظام، ابلاغ شده توسط مقام معظم رهبری در سال 1379 است. همچنین این موضوع، در قوانین مهم کشور مورد توجه قرار گرفته که ازجمله آنها می‌توان به قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی و اجتماعی کشور - مصوب سال 1395 اشاره کرد.

در بند «ب» ماده (57) قانون برنامه ششم توسعه کشور آورده شده است:

«با توجه به قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت مصوب ١386/٩/١8 به‌گونه‌ای برنامه‌ریزی شود که درطول اجرای قانون برنامه سهم حمل‌ونقل ریلی بار حداقل به سی‌درصد (30%) و سهم حمل‌ونقل ریلی مسافر حداقل به بیست درصد (20%) برسد».

براساس بررسی‌های کارشناسی، اگرچه در بند «ب» ماده (57) قانون برنامه ششم ابهاماتی وجود دارد (که در پایان گزارش برای اصلاح آن توصیه‌هایی پیشنهاد شده است)، اما به‌طور کلی، نشان می‌دهد که ظرفیت کشور برای حمل‌ونقل ریلی (به‌خصوص در بخش باری) بسیار قابل‌توجه است. از طرفی، تحقق چنین اهدافی الزاماتی دارد که ازجمله آنها حمایت‌های اقتصادی و مالی است تا بتوان قوه اجرایی کشور را به این سمت هدایت نمود و کشور را از مزایای فراوان توسعه بخش ریلی بهره‌مند ساخت. اما سؤال اینجاست که چه میزان از این هدفگذاری‌ها محقق شده است و اصولاً برای رسیدن به این اهداف چه برنامه‌ریزی ازسوی دولت و مجلس صورت گرفته و به لوازم تحقق آن توجه شده است. ازاین‌رو با توجه به اهمیت راهبردی بخش ریلی برای کشور، در این گزارش به بررسی میزان تحقق اهداف تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه (بند «ب» ماده (57)) و ارائه توصیه‌های سیاستی برای آینده پرداخته شده است.

۱. روش‌ و منابع گردآوری داده‌ها

به‌منظور ارزیابی میزان تحقق احکام قانونی مورد بررسی، به گردآوری داده‌های کمی طی سال‌های قانون برنامه (1396 الی 1400) پرداخته شد که شامل آمارنامه وزارت راه و شهرسازی، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران، داده‌های بودجه سنواتی و گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی می‌شود.

پیش از ارزیابی داده‌ها و شاخص‌های مورد نظر، توجه به این نکته حائز اهمیت است که در قانون برنامه ششم، به حداقل سهم سی‌درصد (30%) حمل‌ونقل ریلی بار تصریح شده است، اما در اینجا چند ابهام وجود دارد که می‌تواند موجب قرائت‌های مختلف و تفسیرهای متفاوت شود که درنتیجه در ارزیابی میزان تحقق اهداف قانونی، تأثیر زیادی خواهد داشت. ازجمله:

• در اینجا مشخص نیست که منظور قانونگذار از حمل 30 درصد، کدام گزینه زیر است:
  • از کل شیوه‌های حمل‌ونقل یا فقط شیوه‌های حمل‌ونقل زمینی (ریل و جاده)؟
  • واحد ارزیابی چیست (مثلاً تُن یا تُن-کیلومتر)؟

در این گزارش، شاخص تُن-کیلومتر مبنای ارزیابی قرارگرفته و سهم بار از حمل‌ونقل زمینی (جاده و ریل) محاسبه شده است. در ادامه، ابتدا وضعیت سهم‌ها در سال‌های قانون برنامه مورد بررسی قرار می‌گیرد و سپس درخصوص نقش عوامل مختلف در تحقق اهداف بحث خواهد شد. همچنین با فرض تمدید اهداف تعیین شده در قانون برنامه توسعه هفتم، به بررسی چگونگی تحقق آن اشاره شده است. 

۲. نتایج شاخص‌های کلیدی ارزیابی

2-1. وضع موجود و برنامه آینده

وضعیت حمل بار جاده‌ای و ریلی در جدول 1 ارائه شده است. در این گزارش، شاخص اندازه‌گیری، تُن-کیلومتر در نظر گرفته شده است. در جدول 1، عملکرد هر سال نسبت به برنامه آورده شده است. البته، ارقام گزارش شده به‌عنوان هدفگذاری هرساله، مصوب دولت یا وزارت راه و شهرسازی نبوده، بلکه براساس برآورد کارشناسی، سهم حمل ریلی در طول سال‌های برنامه با یک رشد یکنواخت هندسی (تقریباً 20/7% در سال) رشد داده شده تا درنهایت در سال پنجم، سهم 30% محقق شود. نتایج جدول 1 نشان می‌دهد که هر چه از سال‌های برنامه گذشته است، فاصله عملکرد با هدف تعیین شده بیشتر شده و رشد بخش ریلی بسیار با اهداف قانون فاصله داشته است به‌طوری که می‌توان گفت تقریباً هیچ اتفاقی در سال‌های اخیر برای نزدیک شدن به سهم 30% رخ نداده است؛ زیرا سهم حمل ریلی از کل بار زمینی در سال 1395 برابر 11/7% بود و بعد از گذشت پنج سال و در سال 1400 نه تنها افزایش نداشته بلکه به میزان 0.5 واحد کمتر شده و به 11/2% رسیده است. این درحالی است که سهم حمل ریلی در طول سال‌های برنامه ششم توسعه باید به میزان 18/3 واحد افزایش می‌یافت و در پایان برنامه به 30% می‌رسید. به‌عبارت دیگر، اگر عدد 11/7% در سال پایه، به عدد 30% در پایان برنامه می‌رسید، 100% از هدفگذاری قانون محقق شده بود؛ لکن براساس عملکرد موجود، حتی 2/7% نسبت به سال شروع برنامه از هدف برنامه دورتر شده است.[1] شکل 1 مقایسه بین پیش‌بینی برنامه و عملکرد حمل‌ونقل ریلی را در کسب سهم از حمل‌ونقل زمینی کالا در کشور طی سال‌های برنامه ششم نمایش می‌دهد.

جدول 1. خلاصه عملکرد و اهداف برنامه بخش حمل‌ونقل ریلی بار در سال‌های برنامه ششم توسعه

توضیحات:

* سهم حمل ریلی از کل حمل زمینی برمبنای شاخص تن-کیلومتر ملاک محاسبات قرار گرفته است.

** سهم حمل ریلی در طول سال‌های برنامه با یک رشد یکنواخت هندسی (تقریباً 20/7% در سال) رشد داده شده تا درنهایت در سال پنجم، 30% سهم بار محقق شود.

شکل 1. مقایسه پیش‌بینی برنامه و عملکرد بند «ب» ماده (57) قانون برنامه ششم توسعه در بخش حمل کالا

2-2. بررسی نقش عوامل مؤثر

همان‌گونه که در مقدمه گزارش گفته شد، برای تحقق اهداف قانون، الزاماتی در بخش‌های مختلف ازجمله شاخص‌های مرتبط با توسعه زیربنا، توسعه ناوگان، بهره‌وری، بهره‌برداری، ایمنی و اقتصاد و انرژی رخ می‌داده است. برای مثال، براساس سند چشم‌انداز ریلی کشور، مصوب سال 1384،[2] طول شبکه ریلی کشور در افق 1404، برابر ۲۵ هزار کیلومتر برآورد شده اسـت. لکن، در پایان سال 1400، مجموع خطوط ریلی (اصلی، فرعی، مانوری) کمی بیش از 15000 کیلومتر است (جدول 2) که نشان‌دهنده فاصله زیاد بین هدف برنامه و عملکرد است.

جدول 2. توزیع خطوط راه‌آهن سراسری در پایان سال 1398 و 1399

^* سالنامه آماری راه‌آهن ایران سال 1398 و 1399.

^** آمار 12 ماهه راه‌آهن ایران سال 1400.

یکی از نکات مهمی که باید در برنامه‌ریزی بخش ریلی مورد توجه قرار گیرد آن است که توسعه زیرساخت به تنهایی نمی‌تواند در افزایش سهم بار ریلی مؤثر واقع شود. آنچه مهم است، اولویت دادن به بخش‌هایی است که می‌تواند در جابه‌جایی بار نقش بسزایی ایفا نمایند. مهم‌ترین چالش‌ها و مسائل شبکه ریلی کشور برای افزایش سهم بار که بر اساس مطالعات کتابخانه­ای و نیز مشورت خبرگانی و برگزاری جلسات با صاحب­نظران بخش ریلی بدست آمده است را می‌توان به عوامل زیر مرتبط دانست:

1. نبود طرح جامع حمل‌ونقل

• نبود راهبردها و برنامه بلندمدت برای توسعه شبکه حمل‌ونقل و درنتیجه غلبه نگرش‌های کوتاه‌مدت و ناهماهنگ و توجه بیشتر تصمیم‌گیران به بخش جاده‌ای،
• عدم توازن توسعه شبکه ریلی با الگوی پراکندگی تقاضاهای حمل‌ونقل کشور،
• نبود مرجع واحد در تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی برای ساخت و توسعه شبکه ریلی،

2. عدم توسعه و پوشش کافی خطوط فرعی و ضعف ارتباط ریلی بنادر

کمبود حاد خطوط فرعی تجاری در اتصال خطوط آهن سراسری ریلی به مراکز عمده باری کشور (به‌ویژه معادن و کارخانجات فولاد و سیمان و مصالح ساختمانی) به‌عنوان یکی از موانع جدی در افزایش جذب و حمل بارهای ریلی است. نتیجه‌ عدم دسترسی مراکز تولید بار در حاشیه شریان اصلی، به‌دلیل عدم احداث خطوط فرعی و آنتنی، بی‌بهره ماندن مسیرهای ریلی احداث شده از خدمات راه‌آهن تا سال‌های متوالی (خواب سرمایه) خواهد بود. عدم توسعه خطوط فرعی، خود به‌دلایل زیر مرتبط است:

• عدم دخالت شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ونقل در احداث خطوط فرعی و تجاری و وجود ابهامات جایگاه این شرکت در آیین‌نامه خطوط فرعی،
• منوط شدن احداث خطوط فرعی به مشارکت ذی‌نفعان با شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران در زمینه احداث و کند بودن ساخت،
• فاقد توجیه بودن حمل بار ریلی برای بسیاری از صاحبان صنایع بدون اتصال ریلی، به‌دلیل ارزانی کرایه جاده‌ای ناشی از اعطای یارانه گازوییل،
• دوگانگی بهره‌برداری خطوط فرعی تجاری بین مالکین خطوط و شرکت‌های بهره‌برداری خصوصی و شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران،
• نبود ارتباط کافی بین استان‌های دارای ریل از طریق مسیر مناسب و کوتاه در خطوط شبکه ریلی موجود (فراهم نبودن خطوط میانبر کافی)،
• فقدان پسکرانه ریلی در بسیاری از بنادر و نیاز به احداث خطوط ریلی،
• عدم توسعه خطوط فرعی درون برخی از بنادری که به شبکه ریلی کشور متصل هستند،
• عدم ظرفیت مناسب برخی خطوط منتهی به بنادر و نیاز به افزایش ظرفیت.

3. کندی روند افزایش ظرفیت خطوط

• کندی افزایش ظرفیت در اغلب محورهای با ظرفیت اشباع شده به‌رغم وجود توجیه اقتصادی و اجتماعی به‌دلایلی ازجمله فشار مسئولان محلی برای ساخت محورهای جدید به‌جای تقویت محورهای موجود،
• بهره‌برداری دیزلی راه‌آهن ایران و استفاده بسیار اندک از سیستم برقی علی‌رغم توجیه فنی و اقتصادی بالای برخی خطوط برای برقی شدن،
• ضعف در برخورداری از بازرسی مستمر سلامت و کارامدی و آموزش مستمر کارکنان،
• عدم استفاده از اغلب مزایا و کارکردهای سیستم‌های علائم و ارتباطی برای افزایش ایمنی سیر قطارها، افزایش ظرفیت بلاک‌های بین ایستگاه‌ها و افزایش سرعت سیر قطارها،
• ضعف در ردیابی و نظارت برگردش واگن‌ها و قطارها و پیش‌بینی و تحلیل مخاطرات ریلی.

4. ضعف فناوری

• نبود متولی نظارت و هماهنگی و پشتیبانی مشخص در انتقال فناوری‌های جدید ریلی، ارتقای فناوری‌های تولید ادوات و تجهیزات ریلی، حمایت و ارتقای سازندگان و پشتیبانی تولید ادوات مصرفی و تولید ادوات جدید، تدوین استانداردهای فنی و کیفی تولید و بازرسی.

5. معضلات نظام بهره‌برداری

• نظام بهره‌برداری سنتی، وظیفه محور و با کارامدی پایین در راه‌آهن، که با انتظارات مشتریان و تعهدات و منافع مالکین واگن‌های باری و بازدهی ناوگان ریلی مغایر است.

گفتنی است بخش اعظم زمان سیر واگن‌های باری (بجز واگن‌های باردار معدنی) در ایستگاه‌های تشکیلاتی (برای عملیات کنترل واگن‌ها، عملیات مانور تفکیک واگن‌های مسیر جدید و واگن‌های معیوب، عملیات الحاق واگن‌های جدید هم‌مسیر، نوبت کنترل و تأمین کشنده، نوبت آزادسازی مسیر برای اعزام و غیره) می‌گذرد. بدون شک، به‌رغم عدم توسعه زیرساخت‌ها متناسب با نیازهای برنامه، در صورت برخورداری از نظام بهره‌برداری بهره‌ور و کارا، سهم بار ریلی نسبت به وضع موجود از وضعیت مناسب‌تری می‌توانست برخوردار باشد.

6. کمبود منابع مالی توسعه ریلی

فاصله بسیار زیادی میان بودجه مصوب سالیانه و هزینه مورد نیاز برای اتمام طرح‌های توسعه ریلی به‌دلیل تعدد زیاد طرح‌های همزمان (بدون اولویتبندی منافع) وجود دارد به‌طوری که متوسط عمر طرح‌های توسعه ریلی از 10 سال عبور نموده و متوسط پیشرفت فیزیکی طرح‌ها در برخی از سال‌ها حتی 1% هم نبوده است! مبتنی بر برآوردهای کارشناسی انجام شده در شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران[3] برای تحقق سهم 30 درصد حمل بار ریلی از مجموع حمل بار زمینی در کشور و نیز 20 درصد از جابه‌جایی مسافر توسط ریل، به سرمایه‌گذاری حدود 60 هزار میلیارد تومان برای تأمین کشنده ریلی (اعم از باری، مسافری، مانوری)، توسعه واگن با برآورد حداقل 100 هزار میلیارد تومان و توسعه شبکه (شامل خطوط فرعی، دوخطه کردن، بهسازی، نوسازی و بازسازی خطوط، تراک‌بندی و ...) با برآورد حداقل 150 هزار میلیارد تومان سرمایه نیاز است. ارقام اشاره شده نشان می‌دهد برای ایجاد زیرساخت‌های لازم و تأمین ناوگان مور نیاز، تأمین اعتبارات از اهمیت زیادی برخوردار بوده است و بر همین اساس، به‌نظر می‌رسد که قانونگذار با پیش‌بینی بند «الف» ماده (57) به بخشی از نیازهای بودجه‌ای توجه نموده است که در صورت تحقق می‌توانست برای رسیدن به هدفگذاری‌های صورت گرفته تأثیر مهمی داشته باشد. در بند «الف» ماده (57) آمده است:

«الف) دولت مکلف است به‌منظور تکمیل و اجرای طرح‌های(پروژه‌های) حمل‌ونقل ریلی، دوخطه کردن مسیرها و احداث خطوط برقی و سریع‌السیر، علاوه‌بر مشارکت‌های دولتی-خصوصی و افزایش اعتبارات این حوزه در بودجه سالانه، یک درصد(1%) منابع حاصل از فروش نفت و گاز سهم دولت را در قالب بودجه سالانه به وزارت راه و شهرسازی اختصاص دهد تا طرح‌های حمل‌ونقل ریلی با اولویت مناطق کمتر توسعه‌یافته اجرا گردد».

براساس بررسی‌های انجام شده، بند «الف» ماده (57) (یعنی اختصاص 1% از درآمد‌های نفتی) به هیچ عنوان در طول سال‌های برنامه ششم محقق نشده و بودجه‌ای از این محل برای توسعه بخش ریلی در هیچ‌یک از سال‌ها تعلق نگرفته است. برای عملیاتی شدن این بند قانونی لازم بود که در بودجه‌های سنواتی، سهم بخش ریلی آورده شود. لکن، دولت در لوایح پیشنهادی، چنین پیش‌بینی‌ای‌ نداشته و علاوه‌بر آن، مجلس شورای اسلامی نیز مطالبه‌ای برای تحقق قانون مصوب برنامه ششم نداشته و نظارتی برای تحقق آن صورت نداده است. ازجمله دلایل سازمان برنامه و بودجه در عدم درج یک درصد سهم حمل‌ونقل ریلی از فروش نفت در لوایح بودجه سنواتی آن است که در صورت پیش‌بینی چنین اعتباری، سقف اعتبارات طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای فصل حمل‌ونقل که در کنار سایر فصل‌های امور اقتصادی بودجه، به‌صورت سالیانه در معاونت اقتصادی سازمان تعیین می‌شود، رعایت نخواهد شد و از آن عبور خواهد نمود که این موضوع بر خلاف چارچوب بخشنامه بودجه سنواتی است. صرفنظر از کیفیت استدلال سازمان برنامه در برتری دادن بخشنامه بودجه نسبت به نص صریح برنامه توسعه کشور، یک تناقض میان اجرای حکم قانون برنامه ششم توسعه و روش‌ بودجه‌ریزی دیده می‌شود. با توجه به این توضیحات، می‌توان در وهله اول وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه را – به‌دلیل عدم اهتمام به اجرای قانون برنامه- و در وهله بعد، مجلس شورای اسلامی را – به دلیل عدم نظارت و مطالبه‌گری مجدانه- در عدم تحقق این حکم قانونی دخیل دانست.

۳. توصیه‌های سیاستی

همان‌گونه که بیان شد در پایان اجرای برنامه ششم، فاصله قابل توجهی میان وضع موجود و هدفگذاری 30% برای حمل بار ریلی وجود دارد. برمبنای محاسبه سهم از حمل‌ونقل زمینی و مبتنی‌بر شاخص تن-کیلومتر بار حمل شده، سهم شیوه ریلی از حمل بار زمینی کشور در پایان سال 1400 به 11/2% رسید که نسبت به سال شروع برنامه، نه تنها افزایش نداشته بلکه به میزان 0/5 واحد افت داشته است. در این قسمت، توصیه‌های سیاستی و مهم برای بهبود این وضعیت براساس تحلیل‌های انجام شده ارائه می‌شود.

1. ضرورت تدقیق هدفگذاری در برنامه توسعه هفتم

در برنامه توسعه هفتم کشور باید مشخص شود که اولاً پشتوانه کارشناسی رقم 30 درصد (یا هر رقم دیگر) چیست و مبنای تعیین این هدف چه بوده است؟ ثانیاً آیا منظور قانونگذار، سهم بار ریلی از کل شیوه‌های حمل‌ونقل است یا شیوه‌های زمینی؟ ثالثاً چه شاخصی باید به عدد 30 درصد برسد؟ تناژ بار یا تن-کیلومتر یا ...؟ رابعاً عوامل و دستگاه‌های مختلفی در تحقق ویا عدم تحقق این سهم مؤثر هستند، لکن در حکم قانون برنامه ششم، به‌طور کلی «دولت» مکلف به انجام این کار شده است که بر این اساس نمی‌توان، نظارت مؤثری را انجام داد و لازم است از دستگاه‌های ذی‌ربط به‌خصوص وزارت راه و شهرسازی به‌عنوان دستگاه مسئول نام برده شود.

2. توجه به احکام برنامه پنج ساله توسعه در لوایح و قوانین بودجه سنواتی کشور

برای تحقق سهم 1% از درآمدهای نفتی (بند «الف» ماده (57) قانون برنامه ششم) و با فرض باقی ماندن آن در برنامه هفتم توسعه، لازم است سهم بخش ریلی در قانون بودجه سنواتی به‌صورت شفاف ذکر شود. در این راستا، وزارت راه و شهرسازی و دولت لازم است حکم مرتبط را در لایحه پیشنهادی پیش‌بینی نمایند.

3. اصلاح سیاست‌های مالی حمل‌ونقل ریلی و جاده‌ای

با وجود سیاست کلی کشور در اولویت‌دهی به حمل‌ونقل ریلی در عمل سیاست‌های مالی که بر حمل زمینی حاکم است، به نفع حمل‌ونقل جاده‌ای است و امکان تحقق مزایای حمل ریلی و رشد آن را سلب کرده است. این مشکل اساسی و ریشه‌ای ابعاد مختلفی دارد ازجمله:

- عرضه ارزان سوخت

عرضه سوخت به قیمت نازل موجب شده حمل‌ونقل جاده‌ای با مصرف سوخت بیشتر، از یارانه سوخت بیشتری بهره‌مند شده است که ارزانی ظاهری قیمت حمل‌ونقل جاده‌ای و به‌تبع آن گرایش صاحبان کالا به حمل جاده‌ای را در پی دارد که این روند خلاف منطق اقتصادی و موجب اتلاف منابع است. لذا شاهد ﻧﺎﻫﻨﺠﺎری ﺷﺪت ﻣﺼﺮف اﻧﺮژی در ﺑﺨﺶ ﺣﻤﻞوﻧﻘﻞ ﮐﺸﻮر در ﻣﻘﺎﯾﺴﻪ ﺑﺎ دﯾﮕﺮ ﮐﺸﻮرﻫﺎ هستیم که وضعیتی کاملاً ناپایدار و خلاف اقتصاد مقاومتی است. اگر به‌جای میزان مصرف سوخت، توجه به عملکرد مبنای تخصیص یارانه‌ها در دو بخش ریل و جاده قرار گیرد (جزئیات باید در گزارش دیگری بررسی شود)، می‌توان به حمایت واقعی از بخش ریلی امیدوار شد و در غیر این‌صورت، اتفاق خاصی در این بخش رخ نخواهد داد و تأکید بر اولویت بخش ریلی تنها در حد حرف باقی خواهد ماند. در این راستا، توجه به ظرفیت ماده (12) قانون رفع موانع تولید توصیه می‌شود.

- حق دسترسی به شبکه حمل‌ونقل

یکی از مزایای راه‌آهن کاهش هزینه‌های استهلاک شبکه است. در راه‌آهن هزینه نگهداری خطوط نسبت به هزینه احداث اولیه کمتر از هزینه‌های نگهداری جاده‌هاست. با این‌حال حمل بارهای انبوه در جاده که موجب تخریب زیرساخت جاده‌ای می‌شود، تقریباً هیچ هزینه‌ای برای متقاضی حمل بار ندارد و به نوعی همه هزینه تعمیر و نگهداری جاده‌ها با دولت است. در جاده، 9 درصد کرایه بار، سهم سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای است درحالی که در بخش ریلی این عدد حدود 28 درصد است. بنابراین، مزیت ذکر شده برای راه‌آهن موجب منافع مالی راه‌آهن نمی‌شود و حتی برعکس هزینه‌های نگهداری خطوط ریلی اکثراً برعهده استفاده ‌کنندگان است.

- انعطاف تعرفه‌های حمل

مهم‌ترین عامل رقابتی بین حمل بار جاده‌ای و ریلی، شاخص نسبت کرایه حمل‌ونقل ریلی به جاده‌ای است. کاهش این شاخص موجب کسب مزیت رقابتی حمل‌ونقل ریلی در جذب بار و مسافر است و لذا برای عملیاتی کردن حمایت کلان از توسعه حمل ریلی، بهبود این شاخص باید مد نظر سیاستگزاران ریلی باشد.

4. تغییر نگرش در طرح‌های توسعه ریلی و تکمیل مطالعات طرح جامع حمل‌ونقل کشور

در قانون احکام دائمی توسعه کشور مصوب 1395 بر تهیه و تصویب طرح جامع حمل‌ونقل تأکید شده است. با گذشت 6 سال از قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، هنوز طرح جامع بخش حمل‌ونقل کشور تهیه نشده است. یکی از تبعات نبود نظام جامع حمل‌و‌نقل، مشخص نبودن جایگاه و نحوه اولویت حمل‌ونقل ریلی است. در غیاب طرح جامع حمل‌ونقل، الگوی علمی و منظمی برای برنامه‌ریزی بلندمدت بخش حمل‌ونقل تدوین نشده و برنامه‌ریزی، احداث، بهره‌برداری و پشتیبانی زیربخش‌ ریلی در ‌هاله ابهام و بدون هماهنگی کامل با دیگر شیوه‌های حمل‌ونقل است. این امر علاوه بر اتلاف بخشی از سرمایه‌ها و امکانات، چه بسا موجب کمبودها یا تراکم موضعی در عرضه خدمات می‌شود؛ لذا باید به‌عنوان یک گام مهم طرح جامع حمل‌ونقل سریع‌تر تکمیل و به عنوان سند مرجع نظام مند نمودن توسعه این بخش مد نظر قرار گیرد.

علاوه‌بر این، اولویتبندی پروژه‌های ریلی باید با آن دسته از طرح‌ها باشد که بازگشت سرمایه آنها در سریع‌ترین وجه اتفاق بیفتد. توسعه شبکه ریلی مسافری (ازجمله اتصال مراکز استان‌های باقی‌مانده به شبکه ریلی) نمی‌تواند چنین هدفی را محقق کند و باید در این‌خصوص بازنگری جدی صورت گیرد، زیرا در راه‌آهن، حمل‌ونقل باری و کالا و مهم‌تر از آن، توسعه ترانزیت کالاست که درآمدزاست و می‌تواند در کوتاه‌مدت، سرمایه هزینه شده برای ساخت شبکه ریلی را برگرداند. ضمن اینکه در عمل نیز به دلیل نبود نگاه جامع به توسعه حمل ونقل، برخی خطوط ریلی که با فشار مقامات سیاسی و محلی ساخته شده است، در بخش مسافری نیز کارایی نداشته و جذب مسافر ندارند. ایجاد خطوط فرعی به مبادی بار و معدنی، صنعتی و تجاری و رفع گلوگاه‌های شبکه ریلی که موجب محدودیت حمل ونقل ریلی شده‌اند نیز از جمله اولویت‌هاست.

5. اصلاح نظام بهره‌برداری

براساس توضیحات ارائه شده پیشین، اصلاح رویه سنتی نظام بهره‌برداری برای تسریع سیر قطارها و اقتصادی شدن بازدهی امور باری حیاتی است. به‌لحاظ کمبود خطوط فرعی و نبود سیستم‌های ردیابی واگن‌ها و تراکم ترافیک مسیرهای پرتقاضا، الگوی بهره‌برداری موجود امکان استفاده از همه ظرفیت خطوط آهن دو خطه را هم فراهم نمی‌نماید. در راستای ارتقای نظام بهره­برداری توجه به محورهای زیر توصیه می­شود:

• اصلاح مقررات و روش‌های مدیریتی سیر و حرکت،
• استفاده از روش‌های مکانیزه جهت کاهش زمان معطلی واگن‌ها برای امور بازدید و کنترل و کاهش زمان تخلیه و بارگیری،
• برنامه‌ای کردن سیر قطارهای باری،
• انجام مستمر و منظم برنامه‌های تعمیر و نگهداری خطوط و نوسازی ناوگان و اصلاح نظامات آنها برای امکان افزایش سرعت مجاز (بدون کاهش ضرایب ایمنی لازم)،
• ارتقای سیستم‌های کنترل کیفیت در فعالیت‌های سیر و حرکت و در نگهداری خط و ناوگان،
• ایجاد سیستمی هوشمند جهت شناسایی کالا و نظارت و کنترل بر حمل‌ونقل کالا در شبکه ریلی،
• استفاده از سیستم‌ها و تجهیزات نوین مؤثر بر افزایش ظرفیت محورهای موجود،
• ایجاد شبکه هوشمند برای هماهنگ نمودن عوامل مؤثر بر ترانزیت شامل گمرک، نیروی انتظامی، فورواردرها و سیستم حمل‌ونقل و ....

6. بازطراحی نظام ساختاری حکمرانی ریلی

برای رفع تعارضات موجود در وظایف حاکمیتی و تصدیگری لازم است ساختار حکمرانی حمل‌ونقل ریلی کشور مورد بازبینی قرار گیرد و ساختار و اساسنامه شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران اصلاح گردد. ارتقای مشارکت بخش غیردولتی در صنعت ریلی با هدف افزایش بهره‌وری نیز باید مورد توجه قرار گیرد.

7. 7. اصلاح اقتصاد بخش ریلی و جذب سرمایه

در راستای کاهش معضل کمبود منابع مالی توسعه ریلی در کشور، اولاً باید توجه داشت که نمی­توان به منابع عمومی دولت که محدود است اتکا نمود و باید به راهکارهای جذب سرمایه بخش غیردولتی از جمله مشارکت صنایع بزرگ کشور به طور جدی توجه نمود. در این راستا، اصلاح چالش­های موجود (مانند موارد اشاره شده در عدم توسعه خطوط فرعی تجاری) در کنار ارائه تسهیلات و نیز بهره­گیری از ظرفیت صندوق توسعه حمل­ونقل کشور  می­تواند اهمیت داشته باشد. ثانیاً‌ در بخش اعتبارات دولتی نیز به یک تغییر رویکرد جدی در پیش­بینی و تخصیص اعتبارات لازم است. در قوانین بودجه سال­های گذشته، اعتبارات طرح­های تملک دارایی سرمایه­ای از منابع عمومی دولت (فهرست شده در پیوست 1 قانون بودجه) در بخش جاده­ای تقریباً‌ دو برابر بخش ریلی بوده که لازم است ضمن کاهش فاصله، به تدریج به نفع بخش ریلی تغییر نماید.