مقدمه

در قوانین و مقررات کشور، تعریف مشخصی از کالای رسوبی و یا رسوب کالا در گمرک وجود ندارد؛ ولی در تعریف و برداشت عمومی، اقلامی که مدت زیادی در بنادر، اماکن[1] یا انبارهای گمرکی[2] دپو شده باشند، در زمره کالای رسوبی محسوب می‌شوند. گفتنی است با توجه به تعدد انبارهای گمرکی و مراجع تحویل‌گیرنده،^[3] آمار دقیقی از میزان رسوب کالا در کشور ارائه نشده است؛ اما چالش‌های ناظر به دپوی طولانی‌مدت کالا در برخی از گمرک‌های کشور و تأکید مقامات عالی بر حل معضل رسوب نشان می‌دهد عبور از این چالش نیازمند بررسی‌های کارشناسی برای شناخت مسئله و ارائه راهکارهای مقتضی است که در گزارش حاضر تلاش می‌شود به‌اختصار به این موضوع پرداخته شود.

اظهارنظر کارشناسی

 اقلام موجود در انبارهای گمرکی دارای چهار وضعیت (۱) ‌گمرک نشده‌ی دارای مهلت مقرر، (2) متروکه و ضبطی، (3) گمرک شده و (4) گمرک نشده‌ی فاقد مهلت مقرر (که متروکه نشده) هستند که در ادامه به بررسی هر کدام پرداخته می‌شود.

۱) گمرک نشده (دارای مهلت مقرر): مدت زمان مجاز توقف کالا در انبارهای گمرکی به پایان نرسیده است (پنج ماه بدون محاسبه زمان اعلام نظر قطعی گمرک)؛

کالا پس از ورود به کشور، در انبارهای گمرکی تحت نظارت مرجع تحویل‌گیرنده قرار می‌گیرد. مطابق ماده (24) قانون امور گمرکی، مدت مجاز نگهداری کالا در انبارهای گمرکی از تاریخ تحویل کالا به این اماکن سه ماه بوده و با موافقت گمرک حداکثر تا دو ماه دیگر قابل‌تمدید است. لذا مجموعاً پنج ماه امکان توقف کالای گمرک نشده در انبارهای گمرکی وجود دارد؛ اما این قاعده استثنائاتی نیز دارد:

• اولاً تا زمانی که کالا به انتظار اعلام نظر قطعی گمرک در انبارهای گمرکی متوقف شود، کالا متروکه نمی‌شود؛ مدت زمان اعلام نظر قطعی گمرک به فرایندهایی نظیر تعیین ماهیت یا صدور مجوز سازمان‌های همجوار نیز بستگی دارد.
• ثانیاً تعیین مهلت توقف کالا در مناطق آزاد و مناطق ویژه اقتصادی براساس ضوابط قانونی مناطق مذکور در اختیار سازمان‌های مسئول این مناطق است که البته اغلب مبادی ورودی کشور، مناطق آزاد و ویژه اقتصادی هستند (بندر شهید رجایی و بندر امام (ره): منطقه ویژه اقتصادی، بندر شهید بهشتی: منطقه آزاد چابهار، مرز بازرگان: منطقه آزاد ماکو و ...)[4]

۲) متروکه و ضبطی: اقلام به دلایلی نظیر عدم اخذ مجوزها (از‌جمله ثبت سفارش) در مهلت معین، متروکه شده‌اند؛ کالای ضبطی نیز شامل اقلام ممنوعه، قاچاق یا دارای حکم قضایی می‌باشند؛

درصورتی‌که ظرف مهلت مقرر صاحب کالا برای انجام تشریفات گمرکی و پرداخت وجوه متعلقه اقدام نکند، کالا مشمول مقررات متروکه می‌شود. سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی موظف است پس از طی تشریفات مربوطه، بلافاصله به دریافت کالای متروکه و ضبطی از مرجع تحویل‌گیرنده و انتقال آن به انبارهای خود اقدام نماید؛ اما عملاً در موارد متعددی این اتفاق نمی‌افتد و به دلایلی نظیر تعلل در تنظیم اظهارنامه متروکه،^[5] عدم زیرساخت‌های لازم و بعضاً ناتوانمندی سازمان اموال تملیکی، بخش قابل‌توجهی از اقلام متروکه و ضبطی، همچنان در انبارهای گمرکی قرار می‌گیرند.

۳) ترخیص شده (گمرک شده): کالای دارای سند ترخیص که با هماهنگی گمرک و بنا به هر دلیلی، همچنان در انبارهای گمرکی قرار دارند؛

کالاهای دارای سند ترخیص (گمرک شده) یک ماه فرصت دارند از انبارهای گمرکی خارج شده تا مشمول مقررات متروکه نشوند؛[6] البته این مهلت با اعلام موافقت مرجع تحویل‌گیرنده و گمرک قابل‌تمدید بوده و بررسی‌ها نشان می‌دهد غالباً تا زمان مورد نیاز صاحب کالا، تمدید می‌شود؛ در رسوب این اقلام ترخیص شده در گمرک،  معمولا انگیزه‌ای برای سوءاستفاده وجود ندارد[7] و درآمدهای انبارداری مرجع تحویل‌گیرنده را نیز افزایش می‌دهد؛ اما اگر این اقلام شامل کالاهای اساسی (نظیر گندم، برنج، نهاده‌های دامی و ...) باشد که غالباً شرکت‌های دولتی وارد می‌کنند، علاوه‌بر هدررفت منابع عمومی به خلل در توزیع این اقلام، افزایش قیمت تمام شده محصولات اساسی مورد نیاز مردم و بعضاً فساد کالا منجر خواهد شد.

۴) گمرک نشده (فاقد مهلت مقرر) و متروکه نشده: کالاهای موجود در گمرک که با وجود اتمام مهلت مقرر، لکن همچنان متروکه نشده‌اند.

درخصوص کالاهای گمرک نشده‌ موجود در انبارهای گمرکی (فاقد مهلت مقرر)، برخی از این اقلام فاقد ثبت سفارش بوده، به کشور وارد می‌شوند و سپس با پیگیری‌های مکرر و ایجاد فشار بر نهادهای مربوطه، مجوز موردی برای ترخیص کالای خود را اخذ می‌‌کنند؛ برخی دیگر از این اقلام دارای ثبت سفارش هستند لکن در تخصیص و تأمین ارز ناکام مانده‌اند. مطابق تبصره «3» ماده (7) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) کلیه واردکنندگان کالا موظفند منشأ ارز کالای وارداتی خود را پس از ثبت سفارش و قبل از ترخیص، در سامانه جامع تجارت اظهار نمایند.[8] بانک مرکزی موظف است پس از دریافت اطلاعات منشأ ارز، بلافاصله نسبت به بررسی آن اقدام کرده و در صورت صحت اطلاعات ابرازی، شناسه رهگیری معتبر به اطلاعات مذکور اختصاص دهد. لذا مجوز ثبت سفارش تا قبل از تعیین منشأ ارز و دریافت شناسه رهگیری موضوع این تبصره، قابل استناد جهت ترخیص در گمرک نیست. این در حالی است که صدور ثبت سفارش، به‌منزله‌ تأیید پیش‌فاکتور بازرگان توسط سازمان متولی (وزارت صنعت، معدن و تجارت یا جهاد کشاورزی) است و پس از صدور آن، بازرگان می‌تواند به خرید و انتقال کالا به انبارهای گمرکی کشور اقدام کند.

یکی از اصلی‌ترین علل بروز این مشکل، صدور و تأیید ثبت سفارش توسط سازمان‌های ذی‌ربط بدون توجه به محدودیت‌های ارزی و سقف مورد نیاز کشور است. براساس بند «2» مصوبات چهاردهمین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا مورخ 1397/07/10 (و تمدید سالیانه آن مصوبه)، کمیته‌ای با مسئولیت بانک مرکزی و متشکل از دستگاه‌های ذی‌ربط مکلفند ضمن برآورد درآمدهای ارزی کشور به‌صورت ماهانه، میزان ارز قابل تأمین را جهت مدیریت ثبت سفارش‌ها به وزارت صنعت، معدن و تجارت ابلاغ کنند. در بند «3» مصوبه مذکور نیز تعیین و تخصیص ارز حوزه مسئولیت هر دستگاه برعهده‌ کمیته‌ای با مسئولیت وزیران صنعت، معدن و تجارت و با عضویت دستگاه‌های ذی‌ربط ازجمله وزارت جهاد کشاورزی خواهد بود اما توزیع ارز تخصیص‌یافته در حوزه هر دستگاه، بر‌عهده وزیر مربوطه است. بررسی‌ها نشان می‌دهد در تأیید مجوز ثبت سفارش ازسوی دستگاه‌های مذکور نه‌تنها سقف تعیین شده رعایت نمی‌شود، بلکه در مواردی چندین برابر بیشتر از نیاز استراتژیک کشور ثبت سفارش صادر شده است. بنابراین مقادیر زیادی کالا با اخذ ثبت سفارش، وارد انبارهای گمرکی می‌شوند اما به‌دلیل عدم تخصیص، تأمین یا تأیید منشأ ارز، امکان ترخیص نخواهند داشت؛ در‌حالی‌که در اغلب موارد، ارز مورد نیاز واردات نیز از کشور خارج شده است.

بررسی مختصر چالش رسوب کالا در بندر امام

بررسی رسوب نهاده‌های دامی در بندر امام خمینی(ره) (مخصوصاً در ماه‌های اخیر) به میزان حدود 4 میلیون تن[9] نشان می‌دهد دلایلی نظیر کمبود نقدینگی و منابع ریالی شرکت دولتی برای تسویه با بانک و خروج کالا از انبارهای گمرکی، عدم همکاری مناسب سازمان برنامه و بودجه در تأمین منابع قانونی، وجود ایرادهای مختلف‌ در برگزاری مناقصه شرکت حمل دارای صلاحیت، بدحسابی شرکت دولتی با شرکت‌های حمل و عدم تمایل ایشان به همکاری با شرکت دولتی مربوطه منجر به بروز این معضلات شده است. حداقل تا بهمن‌ماه سال جاری چندین کشتی نیز منتظر تخلیه بوده که به‌دلیل تکمیل ظرفیت انبارهای گمرکی بندر امام این امکان وجود نداشته و روزانه بیش از یک میلیارد تومان (با احتساب دلار 28500 تومانی) هزینه دموراژ به‌ازای هر کشتی هدر می‌رود. این مورد ناشی از ناهماهنگی نهادهای دولتی (نظیر سازمان برنامه و بودجه و وزارت جهاد کشاورزی) بوده و لزوماً ربطی به فرایندهای گمرکی و تجاری کشور ندارد. از‌سوی‌دیگر با توجه به ماهیت اقلام مذکور که کالای اساسی هستند، اعمال قواعدی نظیر امحا یا بازگشت این اقلام، مجدداً برای کشور زیان‌بار خواهد بود. بخشی از این اقلام فرایند ترخیص را طی نموده و برخی دیگر فاقد اسناد ترخیص هستند.[10]

علل رسوب کالا

با عنایت به مطالب فوق، اصلی ترین علل رسوب کالا عبارتند از:

• صدور مجوز ثبت سفارش بیش از سقف و میزان مورد نیاز کشور؛
• تعلل در تعیین تکلیف کالاها (نظیر صدور مجوز، اعلام نظر قطعی گمرک، صدور اظهارنامه متروکه، صدور حکم توسط مرجع قضایی و ...)؛
• امکان ورود کالا به بنادر و اماکن گمرکی بدون اخذ مجوزهای مورد نیاز (از جمله مجوزهای ارزی و ثبت سفارش)؛
• عدم امکان دریافت شناسه رهگیری بانکی معتبر (تعیین منشأ ارز) برای برخی از اقلام وارد شده به گمرک و یا تاخیر در اخذ آن (به دلایلی نظیر عدم تامین معادل ریالی ارز مورد نیاز)؛

جمع‌بندی و ارائه پیشنهاد

مباحث فوق نشان می‌دهد اصلاح سازوکارهای اجرایی و برخی از مقررات موضوعه می‌تواند نقش مؤثری در کاهش رسوب کالا داشته باشد که بر این اساس پیشنهادهای زیر ارائه می‌‌شود:

1. کنترل سیستمی سقف ثبت سفارش

به‌منظور افزایش ضمانت اجرای رعایت سقف ثبت سفارش، پیشنهاد می‌شود کمیته بند «2» و «۳» مصوبات چهاردهمین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا مورخ 1397/07/10، سقف ثبت سفارش را به‌صورت ماهانه، سه ماهه و یا شش ماهه به سامانه جامع تجارت اعلام نماید و امکان صدور ثبت سفارش بیش از سقف تعیین شده موجود نداشته باشد؛ به‌عبارت‌دیگر ثبت سفارش‌های دارای ارزشی بیش از سقف تعیین شده، حتی در صورت تأیید سازمان مربوطه (وزارت جهاد کشاورزی یا صنعت، معدن و تجارت) به‌صورت سیستمی رد (عدم تأیید) خواهد شد. زیرساخت سامانه‌ای این کنترل، در سامانه جامع تجارت وجود دارد. بدیهی است تناسب میزان ثبت سفارش با ترخیص کالا و همچنین میزان ذخیره راهبردی اقلام اساسی در تعیین سقف ثبت سفارش مورد نظر کمیته مذکور قرار می‌گیرد.

2. صدور ثبت سفارش پس از تخصیص ارز

همان‌گونه که اشاره شد، صدور مجوز ثبت سفارش به‌معنای تأیید پیش‌فاکتور و خرید کالا توسط بازرگان بوده و از‌سوی‌دیگر در صورت عدم تخصیص ارز،‌ امکان ترخیص کالای مذکور وجود ندارد. لذا پیشنهاد می‌شود شناسه 8 رقمی ثبت سفارش پس از تخصیص ارز صادر شود. صدور ثبت سفارش پس از تخصیص ارز عملاً به‌معنای تأیید مجوزهای فنی و ارزی واردات کالای مذکور ازسوی سازمان متولی و بانک مرکزی است و سقف ارزی ثبت سفارش را یک مرتبه سازمان مجوز‌دهنده و یک مرتبه بانک مرکزی کنترل خواهد نمود. در این مرحله بازرگان به خرید و انتقال کالای خود به انبارهای گمرکی کشور قادر است و صرفاً ترخیص آن منوط به تأیید منشأ ارز است. با توجه به صدور ثبت سفارش متناسب با برآوردهای ارزی بانک مرکزی و تخصیص ارز توسط بانک مرکزی، عملاً تأیید منشاء ارز و همچنین تأمین ارز برای بانک مرکزی امکان‌پذیر خواهد بود. در این حالت، بازرگان نیز متناسب با صدور و یا عدم صدور ثبت سفارش، می‌تواند برای واردات کالای خود برنامه‌ریزی کرده و از رسوب کالا در گمرک کاسته خواهد شد.

در صورت عدم استفاده بازرگان از ثبت سفارش خود در مهلت مقرر، بایستی امکان ابطال آن و تأیید ثبت سفارش بازرگانان دیگر (در سقف مصوب) وجود داشته باشد؛ تعیین سازوکار و جزئیات آن برعهده سازمان مربوطه (وزارت صمت، جهاد، بهداشت و ...) خواهد بود.

3. اعمال قواعد سخت‌گیرانه بر ورود کالای بدون ثبت سفارش به اماکن گمرکی

با عنایت به پیشنهاد مندرج در بند فوق، کالای فاقد ثبت سفارش یعنی علاوه‌بر عدم تأیید مجوز فنی ورود کالا (توسط سازمان مجوزدهنده)، محل تأمین و تخصیص ارز آن را نیز بانک مرکزی تأیید نکرده است؛ لذا ورود آن به کشور علاوه‌بر اشغال ظرفیت انبارهای گمرکی و خروج ارز (خارج از قاعده بانک مرکزی)، فشار بر نهادهای تصمیم‌گیرنده و احتمال ترخیص آن را افزایش می‌دهد.

بنابراین باید از ورود کالای بدون ثبت سفارش به گمرک جلوگیری شده و یا در صورت ورود، مشمول مقررات سختگیرانه‌ای نظیر عودت کالا یا قواعد متروکه شوند؛ ضوابط متروکه باید به‌گونه‌ای باشد که امکان خرید مجدد کالا ازسوی صاحب کالا وجود نداشته باشد و بخش عمده‌ای (بیش از 50 درصد) از عواید حاصل از فروش، نصیب دولت شود. ضوابط عودت کالا نیز باید توسط سازمان‌های مربوطه تدوین گردد.

البته به‌نظر می‌رسد باید استثنائاتی برای واردات اقلام مورد نیاز کشور (از قبیل کالاهای اساسی و سرمایه‌ای) در نظر گرفت.

4. صدور سیستمی اظهارنامه و قبض انبار متروکه

با عنایت به تعلل در تنظیم اظهارنامه متروکه و همچنین با توجه به زیرساخت‌های موجود در سامانه انبارها و مراکز نگهداری کالا و سامانه امور گمرکی، پیشنهاد می‌شود پس از پایان مدت مجاز نگهداری کالا در انبارهای گمرکی (پنج ماه بدون زمان اعلام نظر قطعی گمرک) قبض انبار کالای متروکه به‌صورت سیستمی صادر شده و به نهادهای ذی‌ربط و صاحب کالا اطلاع داده شود؛ سازمان اموال تملیکی نیز بلافاصله پس از انجام اقدام‌های قانونی، الزامات مورد نیاز مزایده‌ (سیستمی) کالای متروکه را فراهم کند. البته به‌منظور عدم زیان بازرگان ناشی از عدم تصمیم و تعلل سازمان‌های دولتی، باید سقف زمانی جهت اعلام نظر قطعی گمرک (و سازمان‌های همجوار) تعیین و در سامانه‌های مذکور اعمال شود.

5. اصلاح سازوکار مالی و عملیاتی سازمان اموال تملیکی

مطابق ماده (9) قانون تأسیس سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی، معادل 10% ارزش وجوه حاصل از فروش کالای متروکه بابت کارمزد به حساب متمرکز درآمد سازمان اموال تملیکی در‌ خزانه منظور خواهد شد. متولیان سازمان اموال تملیکی معتقدند این میزان، پاسخگوی منابع مورد نیاز سازمان جهت جمع‌آوری، انبارش، فروش، امحا و سایر فرایندهای مربوطه نیست، به‌خصوص زمانی که ارزش کالای متروکه به‌دلیل رسوب و توقف طولانی در انبارهای گمرکی، کیفیت و ارزش خود را از دست داده است. اصلاح سازوکار تأمین اعتبارات سازمان اموال تملیکی، عدم الزام به انتقال کالای متروکه به انبارهای سازمان اموال تملیکی[11] و امکان استفاده از ظرفیت انبارهای گمرکی (در صورت وجود ظرفیت خالی و پرداخت هزینه‌های مربوطه به مرجع تحویل‌گیرنده)، صدور سیستمی قبض انبار متروکه و اظهارنامه متروکه، برگزاری مزایده سیستمی و همچنین کارآمدسازی سازمان اموال تملیکی، می‌تواند بخش چشمگیری از معضلات مذکور را مرتفع کند.