اظهارنظر کارشناسی درباره طرح «الحاق یک تبصره به ماده (2) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها»

نوع گزارش : گزارش های تقنینی

نویسنده

پژوهشگر گروه سیاست داخلی دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

براساس آنچه در گزارش حاضر بیان شده است، تصویب کلیات طرح حاضر توصیه نمی ‏شود. اصلاح بندهای قانونی مربوط به حریم کلان‏شهر، در گام نخست نیازمند اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 و تصویب مقرره ‏های قانونی برای بازنگری در مدیریت و سازماندهی سیاسی فضای کلان‏شهرهاست. همچنین شایسته است قانونی درخصوص نظام برنامه‏ ریزی، سیاستگذاری و مدیریتی مجموعه ‏های شهری تدوین شود. در گام دوم، ضروری است با مبنا قرار دادن آن اصلاحات قانونی، حریم کلان شهرها - با رعایت قوانین و اسناد بالادستی کشور - جهت رفع تناقض‏ها، اصلاح شود. لذا پیشنهاد می ‏شود: نخست، تعریف کلان‏شهر و مجموعه شهری به شرح زیر به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری الحاق شود: - «کلان شهر شهری با محدوده و حریم معین با حداقل یک میلیون نفر جمعیت است که دارای تنوع عملکردی و تأثیرگذاری‏ های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در مقیاس منطقه ‏ای، ملی و بین‏ المللی است». - «مجموعه شهری، محدوده جغرافیایی است که از یک کلان شهر و حداقل دو شهر پیرامونی و نواحی مجاور آن اعم از روستا، شهرک، مراکز صنعتی، کشاورزی و خدماتی، تشکیل شده و با کلان شهر دارای یکپارچگی در عملکرد است. این گستره می‏ تواند در یک یا چند بخش و شهرستان قرار گیرد». دوم، از آنجا که نظام کنونی تقسیمات کشوری (نظام چهار سطحی تقسیماتی و وجود شهر به عنوان یک واحد و نه سطح تقسیماتی که درون محدوده بخش قرار دارد)، پاسخگوی وضعیت کلان‏شهرها و مسائل آنها نیست، ضروری است ترتیباتی متمایز از رویه معمول نظام تقسیمات برای سازماندهی سیاسی و مدیریت سیاسی فضای کلان‏شهرهای کشور اتخاذ شود. بدین ترتیب که نظام تقسیمات، دو سطحی برای کلان‏شهرها اتخاذ شود و کلان‏شهر هم رده یک شهرستان و شهردار کلان‏شهر هم رده فرماندار قرار گیرد. در چنین الگویی سطوح فرمانداری و بخشداری در کلان‏شهرها حذف می‏ شود و شهرداری کلان‏شهر سطح بالایی، و شهرداری‏ های مناطق شهری به عنوان سطح زیرین نظام تقسیمات محسوب می‏ شوند. در این صورت ضروری است در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی، چگونگی مدیریت سیاسی کلان‏شهرها و مناطق شهری ذیل آنها و نحوه ارتباط با سطح مافوق در قالب بندهای قانونی مورد تصریح قرار گیرد. سوم، ضروری است قانونی مستقل درخصوص چگونگی هماهنگی و سیاستگذاری یکپارچه و هماهنگ درباره مجموعه‏ های شهری در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گیرد.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

هدف طرح حاضر مستثنا کردن حریم کلان‏شهرها از عدم تجاوز از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش است. در این زمینه نکات ذیل قابل‌تأمل است:

  1. چالش‏های مشترک تمامی کلان‎شهرهای کشور رشد خزنده و افقی- فیزیکی است که نتایج آن معضل‏هایی از قبیل از بین رفتن اراضی طبیعی و کشاورزی به نفع توسعه فیزیکی شهری، عدم پایداری منابع زیستی و ‏حاشیه‏نشینی است که خود پیامدهای منفی امنیتی، فرهنگی-اجتماعی و ... دربردارد. تصویب طرح حاضر چنین چالش‏هایی را عمیق‏تر خواهد کرد.
  2. طرح حاضر مغایر سیاست‏های کلی شهرسازی به‌ویژه بند «10» سیاست‏های مزبور، بند «و» سیاست‏های کلی آمایش سرزمین و مواد (13) و (14) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری است. لذا تصویب کلیات طرح حاضر توصیه نمی‏شود.
  3. موضوع حریم کلان‏شهرها و عدم انطباق و تضاد با مواد (۲) و (6) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها، از همان بدو تصویب قانون مذکور محل مسئله جدی بین مدیریت شهری کلان‏شهرها با شهرها و روستاهای پیرامونی از یک سو و سطوح دولت محلی (فرمانداری‏ها و بخشداری‏ها) ازسوی دیگر بوده است. اما ریشه اصلی مسئله به نظام تقسیمات کشور و نحوه سازماندهی سیاسی فضای کلان‏شهرها بازمی‏گردد:

- رابطه حاکم میان سطوح تقسیماتی (مقرر در ماده (12) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری)، دربرگیرنده حداقل رابطه هماهنگی افقی و بین‎سازمانی و یک رابطه عمودی بالا به پایین و متمرکز است. نقاط روستایی و شهری به عنوان سکونتگاه‏، واحدهای تقسیماتی تلقی می‏شوند که خود به‌ترتیب تابع سطوح تقسیماتی دهستان و بخش قلمداد می‏شوند که فاقد ارتباط مدیریتی تعریف شده و هماهنگی با محیط اطراف خود هستند. به همین دلیل است که تعریف حریم برای شهرها نیز نه تنها فاقد کارایی لازم برای هماهنگ‏سازی نقاط شهری با پهنه‏های فرادست‏شان است بلکه عملاً محل بروز و چهره‏نمایی تعارض‏های مدیریتی است. لذا در قالب نظام تقسیمات و الگوی فعلی مدیریت سیاسی کلان‏شهرها، خرد شدن بیشتر تقسیمات کشوری در کلان‏شهرها، حریم و نواحی پیرامون آنها به‌معنای تکثیر چالش‏های موجود است.

- در بسیاری از کشورها (ژاپن، فرانسه، چین، ترکیه و ... )، برای اجتناب از ایستایی بوروکراتیک، موانع غیرضروری و به‏ویژه محدودیت‏های هماهنگی، اجرایی و نظارتی در کلان‏شهرها، سیستم دوسطحی تقسیماتی جایگزین نظام تقسیمات معمول در سایر نقاط کشور شده است. بدین‏معنا که شهرداری کلان‏شهر سطح بالایی نظام تقسیمات و شهرداری مناطق شهری سطح زیرین نظام تقسیمات را شکل می‏دهند و بر حسب درجه عدم‏ تمرکز نظام سیاسی-اداری، کلان‏شهر هم رده یک استان و یا شهرستان محسوب می‏شود.

  1. کلان‏شهرها به‌واسطه جذابیت‏های اقتصادی، اشتغال، خدمات و آموزش رشد شتابان و مستمری را تجربه می‎کنند و به‌واسطه همین رشد سریع و مواجهه با محدودیت‎های تراکم، ترافیک، آلودگی و گرانی مسکن و ... از یک سو، و استقرار برخی مشاغل مرتبط در مجموعه‏ها و شهرک‏های صنعتی، و ... در پیرامون و حریم کلان‏شهرها ازسوی دیگر، تقاضای فزاینده‏ای برای استقرار در مناطق پیرامونی کلان‏شهرها رخ می‏دهد که در ابتدا به رشد جمعیتی ناشی از مهاجرت در این سکونتگاه‏ها می‏انجامد و مرحله بعد تقاضا برای ارتقای تقسیمات کشوری رخ می‏دهد. لکن حرکت به سمت خرد شدن تقسیمات در این مناطق، اگرچه برخی مزایای زودگذر برای جوامع محلی این مناطق و سکونتگاه‏ها خواهد داشت اما درنهایت هم برای این سکونتگاه‏ها و هم کلان‏شهرها و هم سطح ملی، تبعات منفی جدی ناشی از گرایش‏های چندگانه متفرق و گاهاً متناقض براساس هویت‏های محلی را دربرخواهد داشت. به سخن دیگر کلان‏شهرها باید مبتنی‌بر بعد منطقه‎ای تبیین و ارزیابی شوند. بسیاری از عملکردهایی که نمی‏تواند در محدوده شهر استقرار یابد، باید در حریم آنها مستقر شود که در کشور ما به‌واسطه استقرار مجموعه‏های سکونتی شهری و روستایی متعدد در پیرامون کلان‎‏شهرها، تداخل حریم و تناقض با «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها»، دشواری‏های مدیریتی فراوانی ایجاد می‎نماید. با وجود اشاره ماده (9) «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» به «مجموعه‏های شهری»، خلأ وجود تعریف مجموعه شهری و جایگاه رسمی آن در نظام تقسیمات و نیز فقدان قانونی درخصوص نظام برنامه‏ریزی، سیاستگذاری و مدیریتی آن در نظام تقسیمات سیاسی-ادرای کشور مشهود است.

لذا اصلاح بندهای قانونی مربوط به حریم کلان‏شهر، در گام نخست نیازمند اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 15/04/1362 و تصویب مقرره قانونی برای بازنگری در مدیریت و سازماندهی سیاسی کلان‏شهرها است. همچنین شایسته است قانونی درخصوص نظام برنامه‏ریزی، سیاستگذاری و مدیریتی مجموعه‏های شهری تدوین شود. سپس با مبنا قرار دادن آن اصلاحات قانونی، حریم کلان‌شهرها باید - با رعایت سایر قوانین و اسناد بالادستی کشور - جهت رفع تناقض‏ها اصلاح شود. لذا پیشنهاد می‏شود:

اول، تعریف کلان‏شهر و مجموعه شهری به‌شرح زیر به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری الحاق شود:

- «کلان‌شهر شهری با محدوده و حریم معین با حداقل یک میلیون نفر جمعیت است که دارای تنوع عملکردی و تأثیرگذاری‏های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در مقیاس منطقه‏ای، ملی و بین‏المللی است».

- «مجموعه شهری، محدوده جغرافیایی است که از یک کلان‌شهر و حداقل دو شهر پیرامونی و نواحی مجاور آن اعم از روستا، شهرک، مراکز صنعتی، کشاورزی و خدماتی، تشکیل شده و با کلان‌شهر دارای یکپارچگی در عملکرد است. این گستره می‏تواند در یک یا چند بخش و شهرستان قرار گیرد».

دوم، از آنجا که نظام کنونی تقسیمات کشوری (نظام چهارسطحی تقسیمات و وجود شهر به‌عنوان یک واحد و نه سطح تقسیماتی که درون محدوده بخش قرار دارد)، پاسخگوی وضعیت کلان‏شهرها و مسائل آنها نیست، ضروری است ترتیباتی متمایز از رویه معمول نظام تقسیمات برای سازماندهی سیاسی و مدیریت سیاسی فضای کلان‏شهرها کشور اتخاذ شود. بدین ترتیب که نظام تقسیمات، دو سطحی برای کلان‏شهرها اتخاذ شود و کلان‏شهر هم رده یک شهرستان، و شهردار کلان‏شهر هم رده فرماندار قرار گیرد. در این الگو سطوح فرمانداری و بخشداری در کلان‏شهرها حذف می‏شود و شهرداری کلان‏شهر سطح بالایی و شهرداری‏های مناطق شهری، سطح زیرین نظام تقسیمات محسوب می‏شوند. در این‌صورت ضروری است در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی، چگونگی مدیریت سیاسی کلان‏شهرها و مناطق شهری ذیل آنها و نحوه ارتباط با سطح تقسیماتی مافوق در قالب بندهای قانونی مورد تصریح قرار گیرد.

سوم، ضروری است قانونی مستقل درخصوص چگونگی سیاستگذاری یکپارچه و هماهنگ درباره مجموعه‏های شهری در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گیرد.

 

 

مقدمه

مدیریت شهرها و خصوصاً کلان‏شهرها از پیچیدگی و حساسیت ویژه‏ای برخوردار است. مدیریت شهرها در مرزهای قانونی و اداری پایان نمی‏پذیرد. برای اداره امور شهرها لازم است حریمی در پیرامون آنها تحت کنترل و نظارت برنامه ‏ریزان قرار گیرد؛ زیرا شهر همچنان که بر حریم پیرامون خود تأثیر می‏گذارد، از وقایع و تحولات آن نیز تأثیر می‏پذیرد.[1] در این میان رشد سریع شهرنشینی، گسترش فیزیکی بی‏ ضابطه کلان‏شهرها و اراضی پیرامون آنها، موجب شده است که امر برنامه‏ریزی، مدیریت و نظارت بر حریم با چالش‏های زیادی همراه باشد. در کشورهای درحال توسعه و ازجمله در کشور ما، نوع نگاه به اراضی پیرامون شهر، نگاهی احیاکننده نبوده و این نواحی به‌علت تغییر کاربری اراضی کشاورزی، گسترش افقی شهر، افزایش تراکم جمعیت، ساخت و سازهای بی‌رویه، تخریب محیط‏ زیست و ... ؛ تبدیل به کانون‏های بحرانی برای شهر شده است.[2] 

طبق ماده (2) «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها»، مصوب 1384/10/14، «حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهر که نظارت و کنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید». هدف طرح حاضر مستثنا کردن حریم کلان‏شهرها از عدم تجاوز از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش است.

طبق مقدمه طرح، دلایل توجیهی برای این پیشنهاد عبارت است از اینکه «توسعه فیزیکی پایدار شهری یکی از ضروریات و ملزومات تقویت فرهنگ زندگی اجتماعی و توسعه کالبدی شهر به‌حساب می‎آید. به همین جهت بررسی و یافتن محورهای توسعه فیزیکی شهر برای شهرهای درحال گسترش [و] ایجاد برنامه ... مدون توسعه فیزیکی این شهرها بسیار ضروری و مهم می‏باشد و لزوم توجه به برنامه‏ ریزی شهری در تعیین حریم امن و پایدار شهرها را ضروری نموده است. اگر ... بحث گسترش شهرها از لحاظ فیزیکی و کالبدی به هر عنوان محدودیت‏های غیرمنطقی پیدا کند، لطمات جبران‏ ناپذیری در توسعه کلان‏شهر خواهد داشت. از مهم‌ترین عواملی که در این‌خصوص و توسعه شهرهای بزرگ تأثیر بسیار منفی و غیرقابل جبران [دارد] ... موضوع تقسیمات سیاسی شهرهای بزرگ [است که] زمینه ‏ساز بروز اختلافات اجتماعی در این نقاط می‏گردد که گاهی از متن موضوع پررنگ‏تر می‏شود. چراکه تعیین و حفاظت از حریم کلان‎شهرها برای توسعه آتی یکی از مهم‏ترین تکالیف و دغدغه‏های مدیران ارشد می‏باشد و از طرف دیگر بهره‏ گیری بهینه از منابع و ظرفیت‏های مناطق، اصلاح و ایجاد واحدهای تقسیمات جدید را ضرورتی انکارناپذیر می‏نماید. اما ... ماده (2) قانون تعاریف و محدوده شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مبتنی‌بر اینکه حریم از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط نباید تجاوز نماید در عمل باعث تداخل دو اصل ضروری فوق ‏الذکر در امر توسعه شده است».

 

 

 

اظهارنظر کارشناسی

  1. بررسی کلیات طرح
  2. 1. مقدمه توجیهی طرح تقدیمی به‌طور کلی به برخی از مسائل مربوط به حریم کلان‏شهرها اشاره کرده، اما درنهایت جمع ‏بندی و نتیجه‏ گیری مشخصی انجام نشده است. آنچه از مقدمه طرح برمی‏آید این است که طرح حاضر از یک سو بر ضرورت ایجاد واحدهای تقسیماتی جدید در حریم کلان‏شهرها تأکید دارد و ازسویی دیگر در پی رفع محدودیت‏ها برای توسعه کالبدی شهر است که در هر دو مورد ملاحظاتی وجود دارد.
  3. 2. در مقدمه توجیهی اشاره شده است که «بهره‏ گیری بهینه از منابع و ظرفیت‏های مناطق، اصلاح و ایجاد واحدهای تقسیمات جدید را ضرورت انکارناپذیر می‏نماید». این سؤال وجود دارد که ایجاد واحدهای تقسیماتی جدید چگونه منجر به بهره‏گیری از منابع و ظرفیت‏های مناطق می‏شود؟ و آیا تنها راه بهره‏ گیری بهینه از منابع و ظرفیت‏های یک منطقه ایجاد واحدهای تقسیماتی جدید است؟ شایان ذکر است که تجربه ایجاد واحدهای سیاسی جدید طی دهه‏ های اخیر حاکی از آن است که اتکای صرف به رویکرد ایجاد واحدهای سیاسی جدید نمی‎تواند زمینه ها و زیرساخت‎های توسعه را در سطوح و واحدهای سیاسی فراهم آورد و منجر به بهره‏ گیری بهینه از منابع و ظرفیت‏های مناطق شود.[3]
  4. 3. چالش‏های مشترک تمامی کلان‎شهرهای کشور رشد خزنده و افقی- فیزیکی است که نتایج آن معضل‏هایی از قبیل، افزایش جمعیت کلان‏شهرها، از بین رفتن اراضی طبیعی و کشاورزی به نفع توسعه فیزیکی شهری، کاستی و عدم پایداری منابع زیستی (آب، هوا، و ...)، افزایش آلودگی‏های زیست‏ محیطی، ‏حاشیه‏ نشینی، عدم کفایت خدمات و زیرساخت‏ها و ... است که خود پیامدهای منفی امنیتی، فرهنگی-اجتماعی و ... دربردارد. تصویب طرح حاضر چنین چالش‏هایی را عمیق‏ تر خواهد کرد.

شایان ذکر است که توسعه فیزیکی کلان‏شهرها مغایر سیاست‏های کلی شهرسازی و آمایش سرزمین است. بند «1» سیاست‏های کلی شهرسازی بر «مکان‌یابی توسعه شهرها در چارچوب طرح آمایش سرزمینی و براساس استعدادهای اقتصادی و با رعایت معیارهای زیست‏ محیطی و مراقبت از منابع آب و خاک کشاورزی، و ایمنی در مقابل سوانح طبیعی و امکان استفاده از زیرساخت‌ها و شبکه شهری» تأکید دارد؛ بند «2» بر «تعیین ابعاد کالبدی شهرها در گسترش افقی و عمودی ... با رعایت ملاحظات فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، امنیتی، حقوق همسایگی و امکانات زیربنایی و الزامات زیست‌محیطی و اقلیمی» تأکید دارد؛ و بند «10» سیاست‏های مزبور بر «سطح‌بندی شهرهای کشور و جلوگیری از افزایش و گسترش بی‌رویه کلان‏شهرها» تأکید دارد. همچنین بند «و» سیاست‏های کلی آمایش سرزمین با عنوان «رعایت ملاحظات امنیتی و دفاعی در استقرار جمعیت و فعالیت در سرزمین» بر ملاحظاتی ازجمله «پیشگیری از مهاجرت‌های بی‌رویه به مراکز استان‌ها با تدابیر لازم» تأکید دارد. در حوزه ادبیات شهرسازی نیز، رویکردها نسبت به حریم از ذخیره آتی توسعه شهری به سمت فیلتر زیست ‏محیطی، تنفسگاه و تأمین‌کننده سلامت شهر و حفاظت از توسعه تغییریافته که با ریشه لغوی حریم[4] نیز همخوان است.

  1. 4. سیستم کنونی تقسیمات کشوری، پاسخگوی وضعیت کلان‏شهرها و به‌خصوص تهران و بخش‏ها و شهرستان‏های همجوار آن نیست. در قالب نظام کنونی تقسیمات، سطوح تقسیماتی بخش و شهرستان از روند رشد جمعیت و ساختار فضایی کلان‏شهرها و نواحی اطراف آن جا می‏ماند. برای مثال توسعه ‎های فضایی صورت گرفته در اتصال به شهر تهران انجام شده و در آن تنیده شده است، درحالی ‏که به لحاظ تقسیمات کشوری جزء بخش یا شهرستان متفاوتی دسته ‎بندی شده است. ازسوی دیگر، طی زمان ساختار فضایی شهر تهران به سمت بخش‏ها و شهرستان‏های همجوار توسعه یافته است که خلاف مواد مقرر در «قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15» و به‌ویژه ماده (4)[5] قانون مذکور و نیز «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعین آن مصوب 1384» (مواد (2)، (8) و (10)) است. تبعات این وضعیت صرفاً متوجه مسئله تعیین محدوده و حریم شهر نیست، بلکه مسائلی مانند نحوه انتخاب شورای اسلامی شهر را نیز شامل می‏شود.[6] همچنین در اجرای قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا و نحوه تعیین آنها» (به‌ویژه مواد (2)و(6))،[7] در داخل حریم پایتخت مجموعه‏ای از حریم شهرها در قالب طرح‏های هادی و جامع تعریف شدند که خود معضلات دیگری را به‌وجود آورد.[8]
  2. موضوع حریم کلان‏شهرها و عدم انطباق و تضاد با ماده (۲) و (6) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها؛ از همان بدو تصویب قانون مذکور محل مسئله جدی بین مدیریت شهری کلان‏شهرها با شهرها و روستاهای پیرامونی از یک سو و سطوح دولت محلی (فرمانداری‏ها و بخشداری‏ها) ازسوی دیگر بوده است. اما ریشه اصلی مسئله به نظام تقسیمات کشور و نحوه مدیریت سیاسی کلان‏شهرها بازمی‏گردد:

‌- طبق ماده (12) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، از لحاظ نظام اداری دهستان تابع بخش و بخش تابع شهرستان و شهرستان تابع استان و استان تابع تشکیلات مرکزی خواهد بود. به این ترتیب رابطه حاکم میان سطوح تقسیماتی، دربرگیرنده حداقل رابطه هماهنگی افقی و بین ‎سازمانی و یک رابطه عمودی بالا به پایین و متمرکز است. سطوح تقسیماتی (بخشداری و فرمانداری) وظایف خود را در هماهنگی با سطح مافوق خود انجام می‏دهند و درنتیجه هماهنگی بین سازمانی نیز باید از طریق سطح مافوق انجام شود. این رویکرد تمرکزگرا و بخشی، مجالی برای سیستم مدیریت افقی ایجاد نمی‏کند. حال آنکه فضای کلان‏شهرها دارای ویژگی‏های خاص خود است و به‌دلیل درهم تنیدگی مسائل، اداره کلان‌شهر و حریم آن بیش از آنکه نیازمند هماهنگی از طریق سطوح تقسیمات عمودی باشد، نیازمند یکپارچگی و هماهنگی مدیریت افقی کلان‏شهر است.

- به‌دلیل نظام متمرکز اداری-مالی موجود، تمایل شدید به رقابت و جدایی‏ گزینی فضایی و عملکردی به‌جای تشریک مساعی و همکاری مشترک وجود دارد. هریک از سطوح و عناصر تقسیمات کشوری و البته هر کدام از نهاد‏ها، در نوعی رقابت منفی سعی در جلب و جذب هر چه بیشتر منابع و تسهیلات توسعه ‏ای (دولتی، عمومی و ...) و فرافکنی مشکلات و عناصر نامطلوب به خارج از حیطه فضایی تحت مدیریت خود دارند. شواهد این وضعیت و خسارت‏های گسترده ناشی از آن در رقابت بین شهرداری‏ها با یکدیگر و به‌ویژه در عرصه حریم‏های شهری قابل مشاهده است.[9]

- به‌دلیل نظام تقسیمات موجود و تمرکز حاکم بر آن، حکومت محلی به‌معنای واقعی کلمه تاکنون شکل نگرفته است. در نظام تقسیمات کشوری، روستا و شهر به‌عنوان سکونتگاه‏، واحدهای تقسیماتی تلقی می‏شوند که خود به‌ترتیب تابع سطوح تقسیماتی دهستان و بخش قلمداد می‏شوند که در عین حال در قالب مدیریت محلی مستقل و در قالب قوانین موجود اداره می‏شوند که فاقد ارتباط مدیریتی تعریف شده و هماهنگی با محیط اطراف خود هستند. به همین دلیل است که تعریف محدوده‏ای تحت عنوان حریم برای شهرها نیز نه تنها فاقد کارایی لازم برای هماهنگ‏سازی نقاط شهری با پهنه ‏های فرادست‏شان است، بلکه عملاً محل بروز و چهره ‏نمایی تعارض‏های مدیریت شهری و روستایی با مدیریت‏های دهستان و بخش و شهرستان و نیز سازمان‏های بخشی ذی‌ربط گشته است.[10] این تعارض در کلان‏شهرها بیشتر نمود می‏یابد. لذا در قالب نظام تقسیمات کنونی و الگوی فعلی مدیریت سیاسی کلان‏شهرها، خرد شدن بیشتر تقسیمات کشوری (ایجاد بخش و شهرستان جدید) در کلان‏شهرها، حریم و نواحی پیرامون آنها به‌معنای تکثیر چالش‏های فوق است.

اجرایی نشدن قوانین، اعمال قوانین متضاد در پهنه حریم، روند نسبتاً کند اصلاح قوانین، ضعف در برنامه‏ ریزی، مدیریت و کنترل حریم، نبود مدیریت واحد در صدور مجوز و نظارت بر ساخت و ساز، عدم هماهنگی و یکپارچگی در سیاستگذاری، برنامه ‏ریزی و اجرا در محدوده حریم و تبعات آن، ضعف در مدیریت و ساماندهی سکونتگاه‏های اطراف کلان‏شهرها، فقدان قوانین و سازوکارهای کارامد جهت برخورد با متخلفان در پهنه حریم[11] ازجمله آثار و پیامدهای چالش‏های فوق است و حاکی از عدم کارایی نظام تقسیمات موجود و همچنین الگوی فعلی مدیریت کلان‏شهرها و حریم آنها و در کل نبود یک مرجع واحد برای برنامه‏ ریزی، اجرا و نظارت در کل گستره کلان‏شهرها و حریم آنهاست.

  1. در قالب نظام تقسیمات کنونی، کلان‏شهرها (و به‌ویژه پایتخت) و حریم آنها، به‌دلیل گستردگی پهنه دربرگیرنده انواع قلمروهای سیاسی-اداری هستند و درنتیجه تفرق سیاسی موجود، نهادهای مختلف حق دخالت در مدیریت حریم کلان‏شهر را دارند.[12] نظام روابط، منبع و میزان قدرت کنشگران رسمی عرصه مدیریت شهری و حریم شهرها، محصول تمرکز قدرت در دولت مرکزی است. آنچه مدیریت سیاسی کلان‏شهرها و حریم آنها را تضعیف می‏کند گرچه ناشی از شرح وظایف قانونی و اختیارات و منابع مادی و مالی نهادهای ذی‌صلاح است، اما درواقع محصول مستقیم عدم اعتماد دولت مرکزی به نهادهای محلی[13] و عدم شکل‏گیری حکومت محلی به‌معنای واقعی کلمه، به‏ گونه‏ ای است که شهرداری متولی کلیه امور و فرایند‏های مربوط به برنامه‏ ریزی شهری، تأمین زیرساخت‏های شهری و نهادها و سازمان‏های مدیریتی شهر باشد.

شایان ذکر است که در بسیاری از کشورها، به‌منظور اجتناب از ایستایی بوروکراتیک، موانع غیرضروری و به‌ویژه محدودیت‏های هماهنگی، اجرایی و نظارتی در کلان‏شهرها، سیستم دوسطحی تقسیمات جایگزین نظام تقسیمات معمول در سایر نقاط کشور شده است. بدین معنا که شهرداری کلان‏شهر سطح بالایی نظام تقسیمات و شهرداری مناطق شهری سطح زیرین نظام تقسیمات را شکل می‏دهند و برحسب درجه عدم‏تمرکز نظام سیاسی-اداری، کلان‏شهر هم رده یک استان و یا شهرستان محسوب می‏شود. برای مثال:

- تقسیمات کشوری ژاپن مبتنی‌بر یک سیستم دو رده‏ای براساس تقسیم کشور به پریفکچر[14] (معادل استان در ایران) و شهرداری است. درواقع استان‏ها خود به شهرداری‏ها شامل شهرها، شهرک‏ها و روستاها تقسیم می‏شوند که هر سه، یک سطح واحد در نظام تقسیمات این کشور محسوب می‏شوند. اما در این سیستم ساده دورده‏ای، پایتخت ژاپن وضعیت متفاوتی دارد. کلان‏شهر توکیو خود تشکیل شده از مناطق ویژه[15] و ... است و خود به‌عنوان یک پریفکچر (استان) در نظر گرفته می‏شود.[16]

- در چین، طبق قانون اساسی، تقسیمات کشوری براساس یک سیستم سه‏رده‏ای (استان، شهرستان و قصبه) است. اما چهار شهرداری پکن، تیانجن، شانگهای و چانگ‏کینگ، به‌طور مستقیم تحت کنترل دولت مرکزی هستند و ذیل آنها مناطق شهری، شهرک‏ها و ... به‌عنوان رده زیرین قرار دارند. چهار شهرداری مذکور بعد از دولت مرکزی، در سطح اول تقسیمات کشوری قرار دارند و با همتایان استانی خود برابر هستند. این شهرداری‏ها، نهادهای مستقلی هستند که رهبران‏شان مستقیماً به پکن گزارش می‏دهند. پکن به‌عنوان پایتخت چین، تشکیل شده از 16 منطقه شهری، و شهرک‏ها و ... اطراف آن است.[17]

- ماده (72) قانون اساسی جمهوری فرانسه تقسیمات کشوری[18] را بدین شرح لیست می‌کند: کمون،[19] شهرستان،[20] استان،[21] واحدهای با وضعیت خاص[22] و واحدهای ماورای‌بحار.[23] شهرهای پاریس، لیون و مارسی، واحدهای با وضعیت خاص در سرزمین اصلی فرانسه هستند. این شهرها درواقع کمون‌ها[24] (شهرداری‏هایی) هستند که خود به مناطقی[25] تقسیم شده‌اند. رأی‌دهندگان این مناطق شهری، شوراها و شهرداران این مناطق را انتخاب می‌کنند. شهر پاریس به‌دلیل وسعت آن، هم یک کمون است و هم یک شهرستان. اما امنیت آن بیشتر وابسته به فرماندار منصوب شده توسط دولت و نه شهردار انتخاب شده توسط مردم است.[26]

- سازمان قلمرویی در ترکیه از دولت محلی سه‌رده‌ای برخوردار است: «دولت‌ استانی ویژه»،[27] «شهرداری»[28] (و نیز شهرداری‌های کلان‌شهرها)[29] و «روستا».[30] اما همه استان‌های ترکیه از این سیستم سه‌رده‌ای برخوردار نیستند. کشور ترکیه به 81 استان تقسیم شده است و هر استان به واحدهای فرعی زیر سطح استان[31] تقسیم شده است. براساس آخرین تغییرات قانونی که طی سال‌های اخیر در سیستم تقسیمات کشوری ترکیه به‌وجود آمده است 51 استان دارای سیستم «سه‌رده‌ای» و 30 استان دارای سیستم «دورده‌ای» هستند. 30 استان دارای سیستم دو رده‌ای در ترکیه، که شهرداری‏های کلان‏شهرها نامیده می‏شوند، درواقع شهرداری‌هایی هستند که به چند بخش شهری تقسیم شده‌اند. این 30 استان تنها دارای شهرداری‌های کلان‌شهری سطح استانی[32] به‌عنوان رده بالایی[33] و شهرداری‌های بخش شهری[34] به‌عنوان رده پایین‌تر[35] هستند. در این 30 استان، یک شهردار کلان‌شهر[36] و یک شورای شهری کلان‌شهر[37] در سطح کلان‌شهر و شوراهای بخش‌های شهری و شهرداران بخش‌های شهری در سطح زیر استان وجود دارند.[38]

  1. کلان‏شهرها به‌واسطه جذابیت‏های اقتصادی و اشتغال و خدمات و آموزش، رشد شتابان و مستمری را تجربه می‎کنند و به‌واسطه همین رشد سریع و مواجهه با محدودیت‎های تراکم، ازدحام، ترافیک، آلودگی و گرانی مسکن و اجاره بها از یک سو و استقرار برخی مشاغل مرتبط در مجموعه ‏ها و شهرک‏های صنعتی، نفت و گاز و پتروشیمی و نیروگاهی، خدمات حمل و نقل و انبارداری و لجستیک در پیرامون و حریم کلان‏شهرها ازسوی دیگر، تقاضای مضاعف و فزاینده‏ ای برای استقرار در مناطق (شهرستان، بخش، شهر و روستاهای) پیرامونی کلان‏شهرها رخ می‏دهد که در ابتدا به رشد جمعیتی ناشی از مهاجرت در این سکونتگاه‏ها می‏انجامد و مرحله بعد تقاضا برای ارتقای تقسیمات کشوری (تبدیل روستا به شهر، ایجاد شهرک و شهرهای جدید، تبدیل شهر به کلان‏شهر، تبدیل دهستان به بخش، تبدیل بخش به شهرستان و تبدیل شهرستان به استان) رخ می‏دهد که شواهد و مصادیق متعددی در این‌خصوص به‌ویژه در اطراف کلان‏شهر تهران وجود دارد.

لکن هم مبانی نظری برنامه‏ ریزی منطقه ‏ای در برخورد با این موضوع در مناطق کلان‏شهری، هم تجارب موفق جهانی و هم تجربه داخلی کشور نشان می‏دهد که حرکت به سمت خرد شدن تقسیمات و ارتقای مستمر تقسیمات در این مناطق، اگرچه برخی مزایای زودگذر برای جوامع محلی این مناطق و سکونتگاه‏ها خواهد داشت، اما درنهایت هم برای این سکونتگاه‏ها و هم کلان‏شهرها و هم سطح ملی تبعات منفی جدی ناشی از گرایش‏های چندگانه متفرق و گاهاً متناقض براساس هویت‏های محلی را دربرخواهد داشت.

به سخن دیگر کلان‏شهرها باید مبتنی‌بر بعد منطقه ای تبیین و ارزیابی شوند. کلان‏شهرها خدمات سطح ملی و حتی بین ‏المللی ایفا نموده و بسیاری از عملکردهایی که قانوناً در محدوده شهر نمی‏تواند استقرار یابد، یا امکان استقرار آن به‌واسطه محدودیت‏های فضای در دسترس وجود ندارد، باید در حریم آنها مستقر شود که در کشور ما به‌واسطه استقرار مجموعه ‏های سکونتی شهری و روستایی متعدد در پیرامون کلان‎‏شهرها، تداخل حریم و تناقض با «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» دشواری‏های مدیریتی فراوانی ایجاد می‎نماید.

نواحی اطراف کلان‌شهرهای کشور (شهرها، شهرک‏ها، روستاها و ...) دارای یکپارچگی در عملکرد و مسائل مشترک و درهم‌تنیده (حمل‌و‌نقل، کنترل آلودگی و ... ) با کلان‌شهر مربوطه هستند که این امر لزوم برنامه‏ ریزی یکپارچه برای محدوده مربوطه را ضروری می‏کند. برای مثال در حوزه حمل‌ونقل، جهت توسعه خطوط مترو در تهران، نمی‏توان بدون توجه به شهرهای اطراف آن و حتی استان البرز برنامه‏ ریزی و سیاست‏های صحیحی اتخاذ و اجرایی کرد. همچنین در بسیاری از قوانین تلاش می‏شود از شهرهای کوچک و روستاها حمایت شود و یا از سوداگری مسکن و مستغلات اجتناب شود و یا تمرکززدایی از کلان‏شهرها صورت گیرد و از استقرار برخی صنایع ممانعت به‌عمل آید، حال آنکه در بسیاری از این اهداف، شهرهای پیرامونی کلان‏شهرها نیز (ذیل مفهوم مجموعه شهری) در شرایط مشابهی قرار می‏گیرند و باید تمرکززدایی، کاهش سوداگری مستغلات و ... در مورد آنها نیز اعمال گردد. مصادیق و مشکلات توسعه فرودگاهی و شهر فرودگاهی امام خمینی (ره)، پالایشگاه تهران، بهشت‌زهرای تهران، تأسیسات دفع زباله، کشتارگاه‏ها، پایانه ‏های اتوبوسرانی، فرودگاه‏ها و ایستگاه‏های قطار، تأسیسات و تجهیزات شهری برخی از نمونه ‏هایی است که درخصوص آن تعارض منافع بین مدیریت کلان‏شهری و حوزه پیرامونی رخ می‏دهد. موضوع بسیار مهم دیگر، سوداگری املاک و مستغلات و تغییر گسترده کاربری اراضی است. اراضی مجاور کلان‏شهرها مزیت‏های مالی فراوانی دارند و تجربه نشان داده ارتباط مستقیم و حتی تصاعدی بین تشدید تغییر کاربری، رانت‏خواری، سوداگری املاک و مستغلات با خرد شدن فضای پیرامونی در نظام تقسیمات (ایجاد دهیاری و شهرداری و بخشداری و فرمانداری های جدید) در پیرامون کلان‏شهرها وجود دارد. تجربه حاکی از این است که تخلفات، تغییر کاربری و دست‌‌اندازی به اراضی ملی و طبیعی در محدوده‏ های تحت نظارت شهرداری کلانشهرها کمتر از محدوده ‏های تحت نظارت بخشداری و دهیاری رخ می‏دهد.

با وجود اشاره ماده (9) «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها»[39] به «مجموعه‏ های شهری» و علی‏رغم اینکه طبق مصوبه هیئت وزیران در سال ۱۳۷۴ درخصوص طرح‏ریزی و مدیریت مجموعه شهری تهران و سایر شهرهای بزرگ کشور و شهرهای اطراف آنها و مصوبه شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران درخصوص تعریف مجموعه شهری و تبیین شاخص‏های آن مصوب 1388،[40] خلأ وجود تعریف مجموعه شهری و جایگاه رسمی آن در نظام تقسیمات و نیز فقدان مقرره قانونی درخصوص نظام برنامه‏ ریزی، سیاستگذاری و مدیریتی آن در نظام تقسیمات سیاسی-ادرای کشور مشهود است.

بنابراین، معضل و مسئله ‏ای که طرح حاضر در پی رفع آن است در درجه اول باید از طریق اصلاح نظام تقسیمات کلان‏شهرهای کشور و نیز رسمیت بخشیدن به مجموعه ‏های شهری در نظام تقسیمات و ایجاد سازوکاری مستحکم برای مدیریت مسائل مبتلا به این مجموعه ‏ها به‌عنوان منطقه ‏ای همبسته و دارای نیازها و مسائل مشترک صورت گیرد به ‏گونه‏ای که ضمن حفظ منافع و هویت شهرها و روستاهای شکل‏دهنده به مجموعه‏ های شهری، معضل‏ها و مسائل مشترک آنها به‌صورت بهینه مدیریت شود.

  1. در نگارش مقدمه و ماده واحده طرح اصول نگارش متون قانونی رعایت نشده است. ایرادهای نگارشی موجود در متن طرح مغایر بند (9) سیاست‌های کلی قانونگذاری و به‌ویژه جزء «4» آن است که بر شفافیت و عدم ابهام تأکید دارد. همچنین ضروری است در عنوان طرح تاریخ تصویب «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر روستا و نحوه تعیین آنها» یعنی مصوب 1384/10/14 نیز درج شود.

 

  1. بررسی ماده‌واحده طرح

طبق ماده‌واحده طرح، یک تبصره به ماده (2) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384/10/14 به‌شرح زیر الحاق می‏شود:

تبصره حریم کلان‏شهرها از شمول این ماده که مقرر داشته از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوطه تجاوز ننمایند، مستثنا می‏باشد. درخصوص ماده‌واحده نکات ذیل قابل تأمل است:

- حکم تبصره پیشنهادی با حکم مواد (13) و (14) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری تعارض دارد. براساس ماده (13) قانون مذکور، «هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری، بجز استان ‌بنابه پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئت وزیران خواهد بود». براساس ماده (14) قانون مذکور، «رعایت محدوده کلیه واحدهای تقسیماتی برای تمامی واحدها و سازمان‏های اداری (‌اجرایی و قضایی) و نهادهای انقلاب اسلامی کشور ‌لازم است».

- در نظام تقسیمات کشوری، تعریف حقوقی از کلان‏شهر و نحوه اداره آن وجود ندارد. لذا ضروری است ابتدا کلان‏شهر در نظام تقسیمات کشوری تعریف، چگونگی سازماندهی سیاسی فضای کلان‏شهر مشخص شود و ارتباط آن با سطوح دولت محلی و نحوه اداره آن تبیین شود و سپس محدوده و حریم آن اصلاح شود.

 

نتیجهگیری

نظر به آنچه در گزارش حاضر بیان شد، تصویب کلیات طرح حاضر توصیه نمی‏شود. اصلاح بندهای قانونی مربوط به حریم کلان‏شهر، در گام نخست نیازمند اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 و تصویب مقرره‏های قانونی برای بازنگری در مدیریت و سازماندهی سیاسی فضای کلان‏شهرهاست. همچنین شایسته است قانونی درخصوص نظام برنامه‏ریزی، سیاستگذاری و مدیریتی مجموعه‏ های شهری تدوین شود. در گام دوم، ضروری است با مبنا قرار دادن آن اصلاحات قانونی، حریم کلان‌شهرها - با رعایت قوانین و اسناد بالادستی کشور - جهت رفع تناقض‏ها، اصلاح شود. لذا پیشنهاد می‏شود:

نخست، تعریف کلان‏شهر و مجموعه شهری به‌شرح زیر به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری الحاق شود:

- «کلان‌شهر شهری با محدوده و حریم معین با حداقل یک میلیون نفر جمعیت است که دارای تنوع عملکردی و تأثیرگذاری‏های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در مقیاس منطقه‏ای، ملی و بین‏المللی است».

- «مجموعه شهری، محدوده جغرافیایی است که از یک کلان‌شهر و حداقل دو شهر پیرامونی و نواحی مجاور آن اعم از روستا، شهرک، مراکز صنعتی، کشاورزی و خدماتی، تشکیل شده و با کلان‌شهر دارای یکپارچگی در عملکرد است. این گستره می‏تواند در یک یا چند بخش و شهرستان قرار گیرد».

دوم، از آنجا که نظام کنونی تقسیمات کشوری (نظام چهار سطحی تقسیماتی و وجود شهر به‌عنوان یک واحد و نه سطح تقسیماتی که درون محدوده بخش قرار دارد)، پاسخگوی وضعیت کلان‏شهرها و مسائل آنها نیست، ضروری است ترتیباتی متمایز از رویه معمول نظام تقسیمات برای سازماندهی سیاسی و مدیریت سیاسی فضای کلان‏شهرهای کشور اتخاذ شود. بدین ترتیب که نظام تقسیمات، دو سطحی برای کلان‏شهرها اتخاذ شود و کلان‏شهر هم رده یک شهرستان و شهردار کلان‏شهر هم‌رده فرماندار قرار گیرد. در چنین الگویی سطوح فرمانداری و بخشداری در کلان‏شهرها حذف می‏شود و شهرداری کلان‏شهر سطح بالایی، و شهرداری‏های مناطق شهری به‌عنوان سطح زیرین نظام تقسیمات محسوب می‏شوند. در این‌صورت ضروری است در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی، چگونگی مدیریت سیاسی کلان‏شهرها و مناطق شهری ذیل آنها و نحوه ارتباط با سطح مافوق در قالب بندهای قانونی مورد تصریح قرار گیرد.

سوم، ضروری است قانونی مستقل درخصوص چگونگی هماهنگی و سیاستگذاری یکپارچه و هماهنگ درباره مجموعه ‏های شهری در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گیرد.

 

 

 

  1. انوری، نعمت‏الله. ساماندهی حریم کلان‏شهر تهران در چارچوب مطالعه روابط متقابل میان اسکان جمعیت و اشتغال، فصلنامه علمی – پژوهشی جغرافیا (برنامه‏ ریزی منطقه‏ای)، سال هشتم، ش2 ، بهار 1397.
  2. سبحانی، نوبخت و دیگران. آسیب ‏شناسی حریم کلانشهر تهران. فصلنامه جغرافیا و توسعه. ش 60، پاییز 1399.
  3. کاظمیان، غلامرضا و سیده‌زهره، میرعابدینی. آسیب‏ شناسی مدیریت یکپارچه شهری در تهران از منظر سیاستگذاری و تصمیم ‏گیری شهری، نشریه هنرهای زیبا- معماری و شهرسازی، ش 46.
  4. فرنام، علی. به‌کارگیری و انگاشت ‎سازی مفهوم مناطق شهری چند مرکزی در مجموعه‏ های شهری ایران، رساله دکتری رشته شهرسازی، دانشگاه تهران، 1399.
  5. قاعدرحمتی، صفر و سیروس، احمدی نوحدانی. بررسی مشکلات مدیریت سیاسی فضا در حریم شهر تهران، فصلنامه تحقیقات جغرافیایی، سال 31، ش 3، 1395.
  6. عسگری، علی و غلامرضا، کاظمیان. شناخت و تحلیل نظام موجود مدیریت مجموعه ‏های شهری کشور، فصلنامه مدیریت شهری، ش 18، پاییز 1385.
  7. هادی‏زاده بزاز، مریم. مدیریت اراضی حریم شهرها؛ راهکاری اصولی در کاهش مشکلات شهری نمونه: کلان‏شهر مشهد، نشریه شهرسازی و معماری هفت‏شهر، دوره 4، ش 4434.
  8. میراحمدی، فاطمه‌سادات. تقسیمات کشوری ژاپن: عقلانیت، سادگی و تلاشی بی ‏پایان برای تمرکززدایی کنترل شده از روابط مرکزی-محلی، دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش‏های مجلس، شماره مسلسل 16353، 1397.
  9. میراحمدی، فاطمه‌سادات. امکان‌سنجی تفکیک استان‌های وسیع کشور (سیستان و بلوچستان، کرمان، فارس و اصفهان)، دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش‏های مجلس، شماره مسلسل 15524، 1396.
  10. میراحمدی، فاطمه‌سادات. تقسیمات کشوری در چین: ابزاری برای پیشرفت اقتصادی و بهره‏وری مدیریتی، دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش‏های مجلس، شماره مسلسل 15742، 1396.