نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
پژوهشگر گروه سیاست داخلی دفتر مطالعات سیاسی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
براساس آنچه در گزارش حاضر بیان شده است، تصویب کلیات طرح حاضر توصیه نمی شود. اصلاح بندهای قانونی مربوط به حریم کلانشهر، در گام نخست نیازمند اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 و تصویب مقرره های قانونی برای بازنگری در مدیریت و سازماندهی سیاسی فضای کلانشهرهاست. همچنین شایسته است قانونی درخصوص نظام برنامه ریزی، سیاستگذاری و مدیریتی مجموعه های شهری تدوین شود. در گام دوم، ضروری است با مبنا قرار دادن آن اصلاحات قانونی، حریم کلان شهرها - با رعایت قوانین و اسناد بالادستی کشور - جهت رفع تناقضها، اصلاح شود. لذا پیشنهاد می شود: نخست، تعریف کلانشهر و مجموعه شهری به شرح زیر به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری الحاق شود: - «کلان شهر شهری با محدوده و حریم معین با حداقل یک میلیون نفر جمعیت است که دارای تنوع عملکردی و تأثیرگذاری های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در مقیاس منطقه ای، ملی و بین المللی است». - «مجموعه شهری، محدوده جغرافیایی است که از یک کلان شهر و حداقل دو شهر پیرامونی و نواحی مجاور آن اعم از روستا، شهرک، مراکز صنعتی، کشاورزی و خدماتی، تشکیل شده و با کلان شهر دارای یکپارچگی در عملکرد است. این گستره می تواند در یک یا چند بخش و شهرستان قرار گیرد». دوم، از آنجا که نظام کنونی تقسیمات کشوری (نظام چهار سطحی تقسیماتی و وجود شهر به عنوان یک واحد و نه سطح تقسیماتی که درون محدوده بخش قرار دارد)، پاسخگوی وضعیت کلانشهرها و مسائل آنها نیست، ضروری است ترتیباتی متمایز از رویه معمول نظام تقسیمات برای سازماندهی سیاسی و مدیریت سیاسی فضای کلانشهرهای کشور اتخاذ شود. بدین ترتیب که نظام تقسیمات، دو سطحی برای کلانشهرها اتخاذ شود و کلانشهر هم رده یک شهرستان و شهردار کلانشهر هم رده فرماندار قرار گیرد. در چنین الگویی سطوح فرمانداری و بخشداری در کلانشهرها حذف می شود و شهرداری کلانشهر سطح بالایی، و شهرداری های مناطق شهری به عنوان سطح زیرین نظام تقسیمات محسوب می شوند. در این صورت ضروری است در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی، چگونگی مدیریت سیاسی کلانشهرها و مناطق شهری ذیل آنها و نحوه ارتباط با سطح مافوق در قالب بندهای قانونی مورد تصریح قرار گیرد. سوم، ضروری است قانونی مستقل درخصوص چگونگی هماهنگی و سیاستگذاری یکپارچه و هماهنگ درباره مجموعه های شهری در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گیرد.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
هدف طرح حاضر مستثنا کردن حریم کلانشهرها از عدم تجاوز از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش است. در این زمینه نکات ذیل قابلتأمل است:
- رابطه حاکم میان سطوح تقسیماتی (مقرر در ماده (12) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری)، دربرگیرنده حداقل رابطه هماهنگی افقی و بینسازمانی و یک رابطه عمودی بالا به پایین و متمرکز است. نقاط روستایی و شهری به عنوان سکونتگاه، واحدهای تقسیماتی تلقی میشوند که خود بهترتیب تابع سطوح تقسیماتی دهستان و بخش قلمداد میشوند که فاقد ارتباط مدیریتی تعریف شده و هماهنگی با محیط اطراف خود هستند. به همین دلیل است که تعریف حریم برای شهرها نیز نه تنها فاقد کارایی لازم برای هماهنگسازی نقاط شهری با پهنههای فرادستشان است بلکه عملاً محل بروز و چهرهنمایی تعارضهای مدیریتی است. لذا در قالب نظام تقسیمات و الگوی فعلی مدیریت سیاسی کلانشهرها، خرد شدن بیشتر تقسیمات کشوری در کلانشهرها، حریم و نواحی پیرامون آنها بهمعنای تکثیر چالشهای موجود است.
- در بسیاری از کشورها (ژاپن، فرانسه، چین، ترکیه و ... )، برای اجتناب از ایستایی بوروکراتیک، موانع غیرضروری و بهویژه محدودیتهای هماهنگی، اجرایی و نظارتی در کلانشهرها، سیستم دوسطحی تقسیماتی جایگزین نظام تقسیمات معمول در سایر نقاط کشور شده است. بدینمعنا که شهرداری کلانشهر سطح بالایی نظام تقسیمات و شهرداری مناطق شهری سطح زیرین نظام تقسیمات را شکل میدهند و بر حسب درجه عدم تمرکز نظام سیاسی-اداری، کلانشهر هم رده یک استان و یا شهرستان محسوب میشود.
لذا اصلاح بندهای قانونی مربوط به حریم کلانشهر، در گام نخست نیازمند اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 15/04/1362 و تصویب مقرره قانونی برای بازنگری در مدیریت و سازماندهی سیاسی کلانشهرها است. همچنین شایسته است قانونی درخصوص نظام برنامهریزی، سیاستگذاری و مدیریتی مجموعههای شهری تدوین شود. سپس با مبنا قرار دادن آن اصلاحات قانونی، حریم کلانشهرها باید - با رعایت سایر قوانین و اسناد بالادستی کشور - جهت رفع تناقضها اصلاح شود. لذا پیشنهاد میشود:
اول، تعریف کلانشهر و مجموعه شهری بهشرح زیر به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری الحاق شود:
- «کلانشهر شهری با محدوده و حریم معین با حداقل یک میلیون نفر جمعیت است که دارای تنوع عملکردی و تأثیرگذاریهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در مقیاس منطقهای، ملی و بینالمللی است».
- «مجموعه شهری، محدوده جغرافیایی است که از یک کلانشهر و حداقل دو شهر پیرامونی و نواحی مجاور آن اعم از روستا، شهرک، مراکز صنعتی، کشاورزی و خدماتی، تشکیل شده و با کلانشهر دارای یکپارچگی در عملکرد است. این گستره میتواند در یک یا چند بخش و شهرستان قرار گیرد».
دوم، از آنجا که نظام کنونی تقسیمات کشوری (نظام چهارسطحی تقسیمات و وجود شهر بهعنوان یک واحد و نه سطح تقسیماتی که درون محدوده بخش قرار دارد)، پاسخگوی وضعیت کلانشهرها و مسائل آنها نیست، ضروری است ترتیباتی متمایز از رویه معمول نظام تقسیمات برای سازماندهی سیاسی و مدیریت سیاسی فضای کلانشهرها کشور اتخاذ شود. بدین ترتیب که نظام تقسیمات، دو سطحی برای کلانشهرها اتخاذ شود و کلانشهر هم رده یک شهرستان، و شهردار کلانشهر هم رده فرماندار قرار گیرد. در این الگو سطوح فرمانداری و بخشداری در کلانشهرها حذف میشود و شهرداری کلانشهر سطح بالایی و شهرداریهای مناطق شهری، سطح زیرین نظام تقسیمات محسوب میشوند. در اینصورت ضروری است در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی، چگونگی مدیریت سیاسی کلانشهرها و مناطق شهری ذیل آنها و نحوه ارتباط با سطح تقسیماتی مافوق در قالب بندهای قانونی مورد تصریح قرار گیرد.
سوم، ضروری است قانونی مستقل درخصوص چگونگی سیاستگذاری یکپارچه و هماهنگ درباره مجموعههای شهری در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گیرد.
مقدمه
مدیریت شهرها و خصوصاً کلانشهرها از پیچیدگی و حساسیت ویژهای برخوردار است. مدیریت شهرها در مرزهای قانونی و اداری پایان نمیپذیرد. برای اداره امور شهرها لازم است حریمی در پیرامون آنها تحت کنترل و نظارت برنامه ریزان قرار گیرد؛ زیرا شهر همچنان که بر حریم پیرامون خود تأثیر میگذارد، از وقایع و تحولات آن نیز تأثیر میپذیرد.[1] در این میان رشد سریع شهرنشینی، گسترش فیزیکی بی ضابطه کلانشهرها و اراضی پیرامون آنها، موجب شده است که امر برنامهریزی، مدیریت و نظارت بر حریم با چالشهای زیادی همراه باشد. در کشورهای درحال توسعه و ازجمله در کشور ما، نوع نگاه به اراضی پیرامون شهر، نگاهی احیاکننده نبوده و این نواحی بهعلت تغییر کاربری اراضی کشاورزی، گسترش افقی شهر، افزایش تراکم جمعیت، ساخت و سازهای بیرویه، تخریب محیط زیست و ... ؛ تبدیل به کانونهای بحرانی برای شهر شده است.[2]
طبق ماده (2) «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها»، مصوب 1384/10/14، «حریم شهر عبارت است از قسمتی از اراضی بلافصل پیرامون محدوده شهر که نظارت و کنترل شهرداری در آن ضرورت دارد و از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط تجاوز ننماید». هدف طرح حاضر مستثنا کردن حریم کلانشهرها از عدم تجاوز از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش است.
طبق مقدمه طرح، دلایل توجیهی برای این پیشنهاد عبارت است از اینکه «توسعه فیزیکی پایدار شهری یکی از ضروریات و ملزومات تقویت فرهنگ زندگی اجتماعی و توسعه کالبدی شهر بهحساب میآید. به همین جهت بررسی و یافتن محورهای توسعه فیزیکی شهر برای شهرهای درحال گسترش [و] ایجاد برنامه ... مدون توسعه فیزیکی این شهرها بسیار ضروری و مهم میباشد و لزوم توجه به برنامه ریزی شهری در تعیین حریم امن و پایدار شهرها را ضروری نموده است. اگر ... بحث گسترش شهرها از لحاظ فیزیکی و کالبدی به هر عنوان محدودیتهای غیرمنطقی پیدا کند، لطمات جبران ناپذیری در توسعه کلانشهر خواهد داشت. از مهمترین عواملی که در اینخصوص و توسعه شهرهای بزرگ تأثیر بسیار منفی و غیرقابل جبران [دارد] ... موضوع تقسیمات سیاسی شهرهای بزرگ [است که] زمینه ساز بروز اختلافات اجتماعی در این نقاط میگردد که گاهی از متن موضوع پررنگتر میشود. چراکه تعیین و حفاظت از حریم کلانشهرها برای توسعه آتی یکی از مهمترین تکالیف و دغدغههای مدیران ارشد میباشد و از طرف دیگر بهره گیری بهینه از منابع و ظرفیتهای مناطق، اصلاح و ایجاد واحدهای تقسیمات جدید را ضرورتی انکارناپذیر مینماید. اما ... ماده (2) قانون تعاریف و محدوده شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مبتنیبر اینکه حریم از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوط نباید تجاوز نماید در عمل باعث تداخل دو اصل ضروری فوق الذکر در امر توسعه شده است».
اظهارنظر کارشناسی
شایان ذکر است که توسعه فیزیکی کلانشهرها مغایر سیاستهای کلی شهرسازی و آمایش سرزمین است. بند «1» سیاستهای کلی شهرسازی بر «مکانیابی توسعه شهرها در چارچوب طرح آمایش سرزمینی و براساس استعدادهای اقتصادی و با رعایت معیارهای زیست محیطی و مراقبت از منابع آب و خاک کشاورزی، و ایمنی در مقابل سوانح طبیعی و امکان استفاده از زیرساختها و شبکه شهری» تأکید دارد؛ بند «2» بر «تعیین ابعاد کالبدی شهرها در گسترش افقی و عمودی ... با رعایت ملاحظات فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، امنیتی، حقوق همسایگی و امکانات زیربنایی و الزامات زیستمحیطی و اقلیمی» تأکید دارد؛ و بند «10» سیاستهای مزبور بر «سطحبندی شهرهای کشور و جلوگیری از افزایش و گسترش بیرویه کلانشهرها» تأکید دارد. همچنین بند «و» سیاستهای کلی آمایش سرزمین با عنوان «رعایت ملاحظات امنیتی و دفاعی در استقرار جمعیت و فعالیت در سرزمین» بر ملاحظاتی ازجمله «پیشگیری از مهاجرتهای بیرویه به مراکز استانها با تدابیر لازم» تأکید دارد. در حوزه ادبیات شهرسازی نیز، رویکردها نسبت به حریم از ذخیره آتی توسعه شهری به سمت فیلتر زیست محیطی، تنفسگاه و تأمینکننده سلامت شهر و حفاظت از توسعه تغییریافته که با ریشه لغوی حریم[4] نیز همخوان است.
- طبق ماده (12) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، از لحاظ نظام اداری دهستان تابع بخش و بخش تابع شهرستان و شهرستان تابع استان و استان تابع تشکیلات مرکزی خواهد بود. به این ترتیب رابطه حاکم میان سطوح تقسیماتی، دربرگیرنده حداقل رابطه هماهنگی افقی و بین سازمانی و یک رابطه عمودی بالا به پایین و متمرکز است. سطوح تقسیماتی (بخشداری و فرمانداری) وظایف خود را در هماهنگی با سطح مافوق خود انجام میدهند و درنتیجه هماهنگی بین سازمانی نیز باید از طریق سطح مافوق انجام شود. این رویکرد تمرکزگرا و بخشی، مجالی برای سیستم مدیریت افقی ایجاد نمیکند. حال آنکه فضای کلانشهرها دارای ویژگیهای خاص خود است و بهدلیل درهم تنیدگی مسائل، اداره کلانشهر و حریم آن بیش از آنکه نیازمند هماهنگی از طریق سطوح تقسیمات عمودی باشد، نیازمند یکپارچگی و هماهنگی مدیریت افقی کلانشهر است.
- بهدلیل نظام متمرکز اداری-مالی موجود، تمایل شدید به رقابت و جدایی گزینی فضایی و عملکردی بهجای تشریک مساعی و همکاری مشترک وجود دارد. هریک از سطوح و عناصر تقسیمات کشوری و البته هر کدام از نهادها، در نوعی رقابت منفی سعی در جلب و جذب هر چه بیشتر منابع و تسهیلات توسعه ای (دولتی، عمومی و ...) و فرافکنی مشکلات و عناصر نامطلوب به خارج از حیطه فضایی تحت مدیریت خود دارند. شواهد این وضعیت و خسارتهای گسترده ناشی از آن در رقابت بین شهرداریها با یکدیگر و بهویژه در عرصه حریمهای شهری قابل مشاهده است.[9]
- بهدلیل نظام تقسیمات موجود و تمرکز حاکم بر آن، حکومت محلی بهمعنای واقعی کلمه تاکنون شکل نگرفته است. در نظام تقسیمات کشوری، روستا و شهر بهعنوان سکونتگاه، واحدهای تقسیماتی تلقی میشوند که خود بهترتیب تابع سطوح تقسیماتی دهستان و بخش قلمداد میشوند که در عین حال در قالب مدیریت محلی مستقل و در قالب قوانین موجود اداره میشوند که فاقد ارتباط مدیریتی تعریف شده و هماهنگی با محیط اطراف خود هستند. به همین دلیل است که تعریف محدودهای تحت عنوان حریم برای شهرها نیز نه تنها فاقد کارایی لازم برای هماهنگسازی نقاط شهری با پهنه های فرادستشان است، بلکه عملاً محل بروز و چهره نمایی تعارضهای مدیریت شهری و روستایی با مدیریتهای دهستان و بخش و شهرستان و نیز سازمانهای بخشی ذیربط گشته است.[10] این تعارض در کلانشهرها بیشتر نمود مییابد. لذا در قالب نظام تقسیمات کنونی و الگوی فعلی مدیریت سیاسی کلانشهرها، خرد شدن بیشتر تقسیمات کشوری (ایجاد بخش و شهرستان جدید) در کلانشهرها، حریم و نواحی پیرامون آنها بهمعنای تکثیر چالشهای فوق است.
اجرایی نشدن قوانین، اعمال قوانین متضاد در پهنه حریم، روند نسبتاً کند اصلاح قوانین، ضعف در برنامه ریزی، مدیریت و کنترل حریم، نبود مدیریت واحد در صدور مجوز و نظارت بر ساخت و ساز، عدم هماهنگی و یکپارچگی در سیاستگذاری، برنامه ریزی و اجرا در محدوده حریم و تبعات آن، ضعف در مدیریت و ساماندهی سکونتگاههای اطراف کلانشهرها، فقدان قوانین و سازوکارهای کارامد جهت برخورد با متخلفان در پهنه حریم[11] ازجمله آثار و پیامدهای چالشهای فوق است و حاکی از عدم کارایی نظام تقسیمات موجود و همچنین الگوی فعلی مدیریت کلانشهرها و حریم آنها و در کل نبود یک مرجع واحد برای برنامه ریزی، اجرا و نظارت در کل گستره کلانشهرها و حریم آنهاست.
شایان ذکر است که در بسیاری از کشورها، بهمنظور اجتناب از ایستایی بوروکراتیک، موانع غیرضروری و بهویژه محدودیتهای هماهنگی، اجرایی و نظارتی در کلانشهرها، سیستم دوسطحی تقسیمات جایگزین نظام تقسیمات معمول در سایر نقاط کشور شده است. بدین معنا که شهرداری کلانشهر سطح بالایی نظام تقسیمات و شهرداری مناطق شهری سطح زیرین نظام تقسیمات را شکل میدهند و برحسب درجه عدمتمرکز نظام سیاسی-اداری، کلانشهر هم رده یک استان و یا شهرستان محسوب میشود. برای مثال:
- تقسیمات کشوری ژاپن مبتنیبر یک سیستم دو ردهای براساس تقسیم کشور به پریفکچر[14] (معادل استان در ایران) و شهرداری است. درواقع استانها خود به شهرداریها شامل شهرها، شهرکها و روستاها تقسیم میشوند که هر سه، یک سطح واحد در نظام تقسیمات این کشور محسوب میشوند. اما در این سیستم ساده دوردهای، پایتخت ژاپن وضعیت متفاوتی دارد. کلانشهر توکیو خود تشکیل شده از مناطق ویژه[15] و ... است و خود بهعنوان یک پریفکچر (استان) در نظر گرفته میشود.[16]
- در چین، طبق قانون اساسی، تقسیمات کشوری براساس یک سیستم سهردهای (استان، شهرستان و قصبه) است. اما چهار شهرداری پکن، تیانجن، شانگهای و چانگکینگ، بهطور مستقیم تحت کنترل دولت مرکزی هستند و ذیل آنها مناطق شهری، شهرکها و ... بهعنوان رده زیرین قرار دارند. چهار شهرداری مذکور بعد از دولت مرکزی، در سطح اول تقسیمات کشوری قرار دارند و با همتایان استانی خود برابر هستند. این شهرداریها، نهادهای مستقلی هستند که رهبرانشان مستقیماً به پکن گزارش میدهند. پکن بهعنوان پایتخت چین، تشکیل شده از 16 منطقه شهری، و شهرکها و ... اطراف آن است.[17]
- ماده (72) قانون اساسی جمهوری فرانسه تقسیمات کشوری[18] را بدین شرح لیست میکند: کمون،[19] شهرستان،[20] استان،[21] واحدهای با وضعیت خاص[22] و واحدهای ماورایبحار.[23] شهرهای پاریس، لیون و مارسی، واحدهای با وضعیت خاص در سرزمین اصلی فرانسه هستند. این شهرها درواقع کمونها[24] (شهرداریهایی) هستند که خود به مناطقی[25] تقسیم شدهاند. رأیدهندگان این مناطق شهری، شوراها و شهرداران این مناطق را انتخاب میکنند. شهر پاریس بهدلیل وسعت آن، هم یک کمون است و هم یک شهرستان. اما امنیت آن بیشتر وابسته به فرماندار منصوب شده توسط دولت و نه شهردار انتخاب شده توسط مردم است.[26]
- سازمان قلمرویی در ترکیه از دولت محلی سهردهای برخوردار است: «دولت استانی ویژه»،[27] «شهرداری»[28] (و نیز شهرداریهای کلانشهرها)[29] و «روستا».[30] اما همه استانهای ترکیه از این سیستم سهردهای برخوردار نیستند. کشور ترکیه به 81 استان تقسیم شده است و هر استان به واحدهای فرعی زیر سطح استان[31] تقسیم شده است. براساس آخرین تغییرات قانونی که طی سالهای اخیر در سیستم تقسیمات کشوری ترکیه بهوجود آمده است 51 استان دارای سیستم «سهردهای» و 30 استان دارای سیستم «دوردهای» هستند. 30 استان دارای سیستم دو ردهای در ترکیه، که شهرداریهای کلانشهرها نامیده میشوند، درواقع شهرداریهایی هستند که به چند بخش شهری تقسیم شدهاند. این 30 استان تنها دارای شهرداریهای کلانشهری سطح استانی[32] بهعنوان رده بالایی[33] و شهرداریهای بخش شهری[34] بهعنوان رده پایینتر[35] هستند. در این 30 استان، یک شهردار کلانشهر[36] و یک شورای شهری کلانشهر[37] در سطح کلانشهر و شوراهای بخشهای شهری و شهرداران بخشهای شهری در سطح زیر استان وجود دارند.[38]
لکن هم مبانی نظری برنامه ریزی منطقه ای در برخورد با این موضوع در مناطق کلانشهری، هم تجارب موفق جهانی و هم تجربه داخلی کشور نشان میدهد که حرکت به سمت خرد شدن تقسیمات و ارتقای مستمر تقسیمات در این مناطق، اگرچه برخی مزایای زودگذر برای جوامع محلی این مناطق و سکونتگاهها خواهد داشت، اما درنهایت هم برای این سکونتگاهها و هم کلانشهرها و هم سطح ملی تبعات منفی جدی ناشی از گرایشهای چندگانه متفرق و گاهاً متناقض براساس هویتهای محلی را دربرخواهد داشت.
به سخن دیگر کلانشهرها باید مبتنیبر بعد منطقه ای تبیین و ارزیابی شوند. کلانشهرها خدمات سطح ملی و حتی بین المللی ایفا نموده و بسیاری از عملکردهایی که قانوناً در محدوده شهر نمیتواند استقرار یابد، یا امکان استقرار آن بهواسطه محدودیتهای فضای در دسترس وجود ندارد، باید در حریم آنها مستقر شود که در کشور ما بهواسطه استقرار مجموعه های سکونتی شهری و روستایی متعدد در پیرامون کلانشهرها، تداخل حریم و تناقض با «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها» دشواریهای مدیریتی فراوانی ایجاد مینماید.
نواحی اطراف کلانشهرهای کشور (شهرها، شهرکها، روستاها و ...) دارای یکپارچگی در عملکرد و مسائل مشترک و درهمتنیده (حملونقل، کنترل آلودگی و ... ) با کلانشهر مربوطه هستند که این امر لزوم برنامه ریزی یکپارچه برای محدوده مربوطه را ضروری میکند. برای مثال در حوزه حملونقل، جهت توسعه خطوط مترو در تهران، نمیتوان بدون توجه به شهرهای اطراف آن و حتی استان البرز برنامه ریزی و سیاستهای صحیحی اتخاذ و اجرایی کرد. همچنین در بسیاری از قوانین تلاش میشود از شهرهای کوچک و روستاها حمایت شود و یا از سوداگری مسکن و مستغلات اجتناب شود و یا تمرکززدایی از کلانشهرها صورت گیرد و از استقرار برخی صنایع ممانعت بهعمل آید، حال آنکه در بسیاری از این اهداف، شهرهای پیرامونی کلانشهرها نیز (ذیل مفهوم مجموعه شهری) در شرایط مشابهی قرار میگیرند و باید تمرکززدایی، کاهش سوداگری مستغلات و ... در مورد آنها نیز اعمال گردد. مصادیق و مشکلات توسعه فرودگاهی و شهر فرودگاهی امام خمینی (ره)، پالایشگاه تهران، بهشتزهرای تهران، تأسیسات دفع زباله، کشتارگاهها، پایانه های اتوبوسرانی، فرودگاهها و ایستگاههای قطار، تأسیسات و تجهیزات شهری برخی از نمونه هایی است که درخصوص آن تعارض منافع بین مدیریت کلانشهری و حوزه پیرامونی رخ میدهد. موضوع بسیار مهم دیگر، سوداگری املاک و مستغلات و تغییر گسترده کاربری اراضی است. اراضی مجاور کلانشهرها مزیتهای مالی فراوانی دارند و تجربه نشان داده ارتباط مستقیم و حتی تصاعدی بین تشدید تغییر کاربری، رانتخواری، سوداگری املاک و مستغلات با خرد شدن فضای پیرامونی در نظام تقسیمات (ایجاد دهیاری و شهرداری و بخشداری و فرمانداری های جدید) در پیرامون کلانشهرها وجود دارد. تجربه حاکی از این است که تخلفات، تغییر کاربری و دستاندازی به اراضی ملی و طبیعی در محدوده های تحت نظارت شهرداری کلانشهرها کمتر از محدوده های تحت نظارت بخشداری و دهیاری رخ میدهد.
با وجود اشاره ماده (9) «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها»[39] به «مجموعه های شهری» و علیرغم اینکه طبق مصوبه هیئت وزیران در سال ۱۳۷۴ درخصوص طرحریزی و مدیریت مجموعه شهری تهران و سایر شهرهای بزرگ کشور و شهرهای اطراف آنها و مصوبه شورایعالی شهرسازی و معماری ایران درخصوص تعریف مجموعه شهری و تبیین شاخصهای آن مصوب 1388،[40] خلأ وجود تعریف مجموعه شهری و جایگاه رسمی آن در نظام تقسیمات و نیز فقدان مقرره قانونی درخصوص نظام برنامه ریزی، سیاستگذاری و مدیریتی آن در نظام تقسیمات سیاسی-ادرای کشور مشهود است.
بنابراین، معضل و مسئله ای که طرح حاضر در پی رفع آن است در درجه اول باید از طریق اصلاح نظام تقسیمات کلانشهرهای کشور و نیز رسمیت بخشیدن به مجموعه های شهری در نظام تقسیمات و ایجاد سازوکاری مستحکم برای مدیریت مسائل مبتلا به این مجموعه ها بهعنوان منطقه ای همبسته و دارای نیازها و مسائل مشترک صورت گیرد به گونهای که ضمن حفظ منافع و هویت شهرها و روستاهای شکلدهنده به مجموعه های شهری، معضلها و مسائل مشترک آنها بهصورت بهینه مدیریت شود.
طبق مادهواحده طرح، یک تبصره به ماده (2) قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آنها مصوب 1384/10/14 بهشرح زیر الحاق میشود:
تبصره – حریم کلانشهرها از شمول این ماده که مقرر داشته از مرز تقسیمات کشوری شهرستان و بخش مربوطه تجاوز ننمایند، مستثنا میباشد. درخصوص مادهواحده نکات ذیل قابل تأمل است:
- حکم تبصره پیشنهادی با حکم مواد (13) و (14) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری تعارض دارد. براساس ماده (13) قانون مذکور، «هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری، بجز استان بنابه پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئت وزیران خواهد بود». براساس ماده (14) قانون مذکور، «رعایت محدوده کلیه واحدهای تقسیماتی برای تمامی واحدها و سازمانهای اداری (اجرایی و قضایی) و نهادهای انقلاب اسلامی کشور لازم است».
- در نظام تقسیمات کشوری، تعریف حقوقی از کلانشهر و نحوه اداره آن وجود ندارد. لذا ضروری است ابتدا کلانشهر در نظام تقسیمات کشوری تعریف، چگونگی سازماندهی سیاسی فضای کلانشهر مشخص شود و ارتباط آن با سطوح دولت محلی و نحوه اداره آن تبیین شود و سپس محدوده و حریم آن اصلاح شود.
نتیجهگیری
نظر به آنچه در گزارش حاضر بیان شد، تصویب کلیات طرح حاضر توصیه نمیشود. اصلاح بندهای قانونی مربوط به حریم کلانشهر، در گام نخست نیازمند اصلاح قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 و تصویب مقررههای قانونی برای بازنگری در مدیریت و سازماندهی سیاسی فضای کلانشهرهاست. همچنین شایسته است قانونی درخصوص نظام برنامهریزی، سیاستگذاری و مدیریتی مجموعه های شهری تدوین شود. در گام دوم، ضروری است با مبنا قرار دادن آن اصلاحات قانونی، حریم کلانشهرها - با رعایت قوانین و اسناد بالادستی کشور - جهت رفع تناقضها، اصلاح شود. لذا پیشنهاد میشود:
نخست، تعریف کلانشهر و مجموعه شهری بهشرح زیر به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری الحاق شود:
- «کلانشهر شهری با محدوده و حریم معین با حداقل یک میلیون نفر جمعیت است که دارای تنوع عملکردی و تأثیرگذاریهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی در مقیاس منطقهای، ملی و بینالمللی است».
- «مجموعه شهری، محدوده جغرافیایی است که از یک کلانشهر و حداقل دو شهر پیرامونی و نواحی مجاور آن اعم از روستا، شهرک، مراکز صنعتی، کشاورزی و خدماتی، تشکیل شده و با کلانشهر دارای یکپارچگی در عملکرد است. این گستره میتواند در یک یا چند بخش و شهرستان قرار گیرد».
دوم، از آنجا که نظام کنونی تقسیمات کشوری (نظام چهار سطحی تقسیماتی و وجود شهر بهعنوان یک واحد و نه سطح تقسیماتی که درون محدوده بخش قرار دارد)، پاسخگوی وضعیت کلانشهرها و مسائل آنها نیست، ضروری است ترتیباتی متمایز از رویه معمول نظام تقسیمات برای سازماندهی سیاسی و مدیریت سیاسی فضای کلانشهرهای کشور اتخاذ شود. بدین ترتیب که نظام تقسیمات، دو سطحی برای کلانشهرها اتخاذ شود و کلانشهر هم رده یک شهرستان و شهردار کلانشهر همرده فرماندار قرار گیرد. در چنین الگویی سطوح فرمانداری و بخشداری در کلانشهرها حذف میشود و شهرداری کلانشهر سطح بالایی، و شهرداریهای مناطق شهری بهعنوان سطح زیرین نظام تقسیمات محسوب میشوند. در اینصورت ضروری است در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی، چگونگی مدیریت سیاسی کلانشهرها و مناطق شهری ذیل آنها و نحوه ارتباط با سطح مافوق در قالب بندهای قانونی مورد تصریح قرار گیرد.
سوم، ضروری است قانونی مستقل درخصوص چگونگی هماهنگی و سیاستگذاری یکپارچه و هماهنگ درباره مجموعه های شهری در قالب ارائه لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی مورد تصویب قرار گیرد.