نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
کارشناس گروه آموزش و پرورش و فنی و حرفه ای دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
کثرت تعطیلات مدارس و ساختار صلب تقویم آموزشی موجود که با تعیین دقیق ابتدا و انتهای سال تحصیلی اجازه جبران تعطیلات را نمی دهد، با توقفی که در فرایند آموزش ایجاد می شود، موجب اتلاف ساعات آموزشی مدارس و افت کیفیت آموزشی شده است. مطالعات تیمز 2019 در پایه چهارم ابتدایی نشان می دهد، با وجود آنکه در سند برنامه درسی ملی ساعت آموزش مقطع ابتدایی ۹۲۵ ساعت تعیین شده، اما کل ساعت آموزش تحقق یافته قدر پایه چهارم ۶۲۷ ساعت است و با این میزان ایران از بین 58 کشور رتبه بندی شده براساس ساعات آموزش، در رتبه 58ام می نشیند. این درحالی است که گزارش پژوهشگاه مطالعات آموزش و پرورش نشان می دهد که میزان واقعی زمان آموزش بسیار پایین تر از عدد به دست آمده در مطالعات تیمز است و هر دانش آموز ایرانی در دوره ابتدایی عملاً تنها 576 ساعت آموزش دریافت می کند و این به معنای اتلاف حدود ۴۰ درصدی ساعت آموزش است. وضعیت موجود اتلاف ساعت آموزش و کثرت تعطیلات پیش آمده که بعضاً گریزی از آن نیست، نشان می دهد که انعطاف در تقویم آموزشی به جهت امکان جبران تعطیلات و انطباق آن با شرایط بومی و منطقه ای امری ضروری است. درحال حاضر اما به دلیل «قانون بازگشایی مدارس در اول مهرماه هر سال» مصوبه سال 1376 مجلس شورای اسلامی که ابتدا (اول مهرماه) و انتهای (پایان اردیبهشت ماه) سال تحصیلی را معین کرده است، عملاً امکان این امر وجود ندارد و مدارس مجوز قانونی برای جبران تعطیلات پیش آمده و ادامه سال تحصیلی بعد از اردیبهشت ماه را ندارند. ازاین رو طرح ارائه شده با عنوان «تقویم مدارس» به دنبال اصلاح قانون مذکور و ایجاد بستری برای تمرکززدایی از مدیریت زمان آموزش و اعطای اختیارات این حوزه به شهرها و مناطق است.
موضوعات
مقدمه
کثرت تعطیلات مدارس و ساختار صلب تقویم آموزشی موجود که با تعیین دقیق ابتدا و انتهای سال تحصیلی اجازه جبران تعطیلات را نمیدهد، با توقفی که در فرایند آموزش ایجاد میشود، موجب اتلاف ساعات آموزشی مدارس و افت کیفیت آموزشی شده است. مطالعات تیمز 2019 در پایه چهارم ابتدایی[1] نشان میدهد، با وجود آنکه در سند برنامه درسی ملی[2] ساعت آموزش مقطع ابتدایی ۹۲۵ ساعت تعیین شده، اما کل ساعت آموزش تحقق یافته قدر پایه چهارم ۶۲۷ ساعت است و با این میزان ایران از بین 58 کشور رتبهبندی شده براساس ساعات آموزش، در رتبه 58ام مینشیند. این درحالی است که گزارش پژوهشگاه مطالعات آموزش و پرورش[3] نشان میدهد که میزان واقعی زمان آموزش بسیار پایینتر از عدد بهدست آمده در مطالعات تیمز است و هر دانشآموز ایرانی در دوره ابتدایی عملاً تنها 576 ساعت آموزش دریافت میکند و این بهمعنای اتلاف حدود ۴۰ درصدی ساعت آموزش است.
وضعیت موجود اتلاف ساعت آموزش و کثرت تعطیلات پیشآمده که بعضاً گریزی از آن نیست، نشان میدهد که انعطاف در تقویم آموزشی به جهت امکان جبران تعطیلات و انطباق آن با شرایط بومی و منطقهای امری ضروری است. درحال حاضر اما بهدلیل «قانون بازگشایی مدارس در اول مهرماه هر سال» مصوبه سال 1376 مجلس شورای اسلامی که ابتدا (اول مهرماه) و انتهای (پایان اردیبهشتماه) سال تحصیلی را معین کرده است، عملاً امکان این امر وجود ندارد و مدارس مجوز قانونی برای جبران تعطیلات پیشآمده و ادامه سال تحصیلی بعد از اردیبهشتماه را ندارند. ازاینرو طرح ارائه شده با عنوان «تقویم مدارس» بهدنبال اصلاح قانون مذکور و ایجاد بستری برای تمرکززدایی از مدیریت زمان آموزش و اعطای اختیارات این حوزه به شهرها و مناطق است.
متن ثبت شده با عنوان «تقویم مدارس» که در پی لغو «قانون بازگشایی مدارس در اول مهرماه هر سال مصوب 1376/06/18» و ایجاد بستری برای تحول در تقویم آموزشی مدارس است، بهشرح ذیل است:
ماده (۱)
شورایعالی آموزش و پرورش موظف است با همکاری وزارت آموزش و پرورش ظرف مدت حداکثر دو سال با رعایت «اصول زمان آموزش» در مبانی نظری تحول بنیادین در نظام تعلیم و تربیت رسمی عمومی و راهکارهای سند تحول بنیادین آموزش و پرورش و برمبنای اهداف، محتوا و برنامه آموزشی هر پایه تحصیلی نسبت به تعیین و تصویب چارچوبهای کلان مدیریت زمان آموزش و تقویم مدارس مشتمل بر موارد زیر اقدام کند:
الف) تعیین تعداد روزهای فعالیت آموزشی مدارس به تفکیک دوره و پایه
ماده (۲)
شوراهای آموزش و پرورش استانها موظفند برمبنای چارچوب کلان مصوب شورایعالی آموزش و پرورش و متناسب با پیشنهاد شورای آموزش و پرورش شهرستانها نسبت به تصویب زمان آغاز و پایان سال تحصیلی و تعیین تعطیلات فصلی و منطقهای اقدام کنند. تعیین زمان امتحانات نهایی و هماهنگ استانی در هرسال تحصیلی در این شورا به تصویب میرسد.
تبصره - در تعیین آغاز و پایان سال تحصیلی و دیگر تعطیلات بهگونهای برنامهریزی شود که حتیالامکان آغاز آنها در روز ابتدایی هفته و پایان آنها در روز انتهایی هفته قرار گیرد.
ماده (۳)
شورای آموزش و پرورش شهرستان موظف است در قالب چارچوبهای کلان مصوب شورایعالی آموزش و پرورش نسبت به تصویب روزهای فعالیت مدارس در هفته، تعیین ساعت شروع و پایان فعالیت مدارس در هر روز اقدام و مصوبات مربوط را حداقل سه ماه قبل از آغاز سال تحصیلی به مناطق و مدارس ابلاغ کند.
ماده (۴)
شورای آموزش و پرورش شهرستان میتواند در مورد تعطیلات منطقهای و فصلی، آغاز و پایان سال تحصیلی به شورای آموزش و پرورش استان پیشنهاد ارائه کند.
ماده (5)
شورای آموزش و پرورش استان و شهرستان در مورد تغییر تعطیلات تابستان و شروع و پایان سال تحصیلی با رعایت چارچوبهای کلان تصمیمگیری نماید.
ماده (6)
در مواقع ضروری و پیشبینی نشده برای تصمیمگیری در مورد تعطیلی یا بازگشایی مدارس، جلسه شورای آموزش و پرورش (استان و شهرستان) بهصورت مجازی تشکیل و مصوبات شورای مذکور از طریق دبیر یا رئیس شورا ابلاغ میگردد.
ماده (7)
قانون بازگشایی مدارس در اول مهرماه هر سال مصوب 1376/06/18 و بند «۲» ماده (۴) قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در استانها، شهرستانها و مناطق کشور مصوب 1372/10/26 با اصلاحات و الحاقات بعدی لغو میگردد.
2-1. دلایل عمده اتلاف ساعات آموزش
آنچنان که بیان شد یکی از اصلیترین دلایل ارائه طرح مورد بحث جبران اتلاف ساعات آموزشی است؛ از این نظر بررسی دلایل تعطیلات و اتلاف ساعات آموزشی به جهت لزوم توجه طرح به رفع این موارد، حائز اهمیت است. بر این اساس در ادامه به برخی از مهمترین دلایل اتلاف ساعات آموزشی که ریشه در تقویم آموزشی دارند، اشاره شده است:
۲. شرایط آب و هوایی: مدارس علاوهبر تعطیلات رسمی در برخی مواقع بهدلایل و شرایط خاصی که عموماً اجتنابناپذیر است، تعطیل میشوند. آلودگی هوا در کلانشهرها، برف و یخبندان و برودت هوا، شیوع بیماریهای واگیردار (کرونا، آنفلوانزا و ...)، افزایش بیش از حد دما و گرمای طاقتفرسا، تراکم ریزگردها در مناطق جنوب غرب (خوزستان، ایلام، کرمانشاه و لرستان) و سیل و آبگرفتگی معابر برخی از این مصادیق هستند.
۴. شرایط اقلیمهای جغرافیایی مختلف: ایران کشوری با شرایط متنوع آب و هوایی و جغرافیایی است که محدودههای آسایش دمایی برای مناطق مختلف کشور متفاوت از یکدیگر است. برای مثال اختلاف دمای هوای میان گرمترین و سردترین نقطه کشور در زمستان گاهی به بیش از ۵۰ درجه سانتیگراد میرسد. همچنین دمای هوای کمتر از 30 درجه زیر صفر در مناطقی چون اردبیل درحالی است که دما تا بیش از 60 درجه سانتیگراد در برخی مناطق جنوبی و یا کویرهای مرکزی ایران نیز ثبت شده است. ازاینرو شاید نتوان آستانه دمایی مشترکی را در شهرهای مختلف در نظر گرفت که آن را مبنای آغاز و پایان سال تحصیلی قلمداد کرد و این کار عملاً موجب پیشآمدن تعطیلاتی میشود که بهدلیل تعیین قانونی انتهای سال تحصیلی امکان جبران آنها وجود ندارد.
با توجه به آنچه که بیان شد، اصلاح قانون «بازگشایی مدارس در اول مهرماه هر سال» و ایجاد انعطاف در آغاز و پایان سال تحصیلی نیازمند توجه به موارد فوق است. این موارد گویای آن است که تقویم آموزشی با مدیریت متمرکز همخوان نیست و نیازمند تفویض اختیار به استانها و شهرستانهاست تا هر منطقه آموزشی بتواند براساس شرایط بومی خود تقویم آموزشی را تعیین نماید. آنچه که نیازمند تعیین ازسوی سیاستگذار بهصورت کلان است، چارچوب کلی سال تحصیلی و میزان ساعات آموزشی دورههای تحصیلی و دروس است تا هر منطقه آموزشی با رعایت آن چارچوب کلی برنامهریزی نماید و ملزم به پیادهسازی ساعات تعریف شده باشد.
2-2. ضرورت بازنگری در تقویم آموزشی براساس اسناد بالادستی
علاوهبر دلایلی که اصلاح تقویم آموزشی مدارس را ضروری میکند، این امر در اسناد بالادستی نظام آموزش و پرورش همچون سند تحول بنیادین نیز مورد توجه بوده و بهوضوح در برخی از راهکارها بدان تأکید شده است:
آنگونه که مشخص است یکی از اصلیترین تأکیدات راهکارهای فوق لزوم انعطافپذیری و توجه به شرایط اقلیمی و همچنین متناسبسازی ساعات با حجم و محتوای درسی است که دقیقاً مغایر با وضعیت موجود تقویم آموزشی مدارس است که ساختاری صلب دارد.
2-3. بررسی مواد طرح
واکاوی نکات ذکر شده در متن طرح مذکور نشان میدهد، کلیت طرح که بهدنبال بسترسازی برای تمرکززدایی از مدیریت زمان آموزش و اعطای اختیارات ویژه به مناطق آموزشی است، قادر به حل مسائل تقویم آموزشی میباشد و از این نظر کلیت طرح مورد تأیید است. البته باید توجه داشت که تعیین چارچوبهای کلان مدیریت زمان آموزش که در مواد (1)، (3)و (5) بدان اشاره شده، دارای ماهیت تقنینی و در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و ازاینرو اعطای آن به شورایعالی آموزش و پرورش مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی است که نیازمند اصلاح تمامی مواد اشاره شده است. درخصوص مواد طرح نیز نکات ذیل قابل ذکر است:
- تعیین چارچوبهای کلان مدیریت زمان آموزش که در مواد (3) و (5) نیز بدان اشاره شده، دارای ماهیت تقنینی و در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و ازاینرو اعطای آن به شورایعالی آموزش و پرورش مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی میباشد.
- بیان کلی «اصول زمان آموزش در مبانی نظری تحول بنیادین در نظام تعلیم و تربیت رسمی عمومی» دارای ابهام و مغایر بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری[4] مبنیبر شفافیت متون قانونی است.
- در این ماده شورایعالی آموزش وپرورش موظف شده است که طی حداکثر دوسال به بازنگری تقویم آموزشی بپردازد. در گام نخست بهنظر میرسد ایجاد فرصت دوساله بسیار زیاد بوده و موجب به تعویق افتادن حل مشکلات میشود. لذا پیشنهاد میشود این زمان به 6 ماه کاهش یابد.
- طبق این ماده شورایعالی آموزش و پرورش موظف شده است طی همکاری با وزارت آموزش و پرورش اقدام نماید، بهنظر میرسد با توجه به آنکه شورایعالی آموزش و پرورش ذیل نظر وزیر آموزش و پرورش فعالیت داشته، تنها وزارت آموزش و پرورش قید شود که دربردارنده شورایعالی آموزش و پرورش نیز میباشد.
- با توجه بر آنکه در سند ملی برنامه درسی تأکید شده است که سال تحصیلی از اول مهرماه هر سال شروع و تا پایان شهریورماه سال بعد (یعنی به مدت ۱۲ ماه) ادامه خواهد داشت؛ پیشنهاد میشود حتماً در بند نخست تأکید شود که تعیین شروع و پایان سال تحصیلی باید در طول مدت ۱۲ ماه تعیین شود.
- تفویض اختیار به شوراهای آموزش و پرورش استانها در ماده (2) منظور شده است. همانطور که بهدرستی آمده است تصویب آغاز و پایان سال تحصیلی باید در چارچوب زمان کلی آموزش دورهها و دروس که ازسوی شورایعالی آموزش و پرورش تعیین خواهد شد، باشد.
- با توجه به برگزاری هماهنگ امتحانات نهایی در سراسر کشور و ازسوی دیگر تأثیر نمرات مکتسبه بر نتایج کنکور سراسری، تعیین محدوده زمانی برگزاری این امتحانات را ازسوی وزارت آموزش و پرورش ضروری مینماید. بازه برگزاری این امتحانات باید بهصورت ملی انجام شود تا برگزاری کلاسها در شوراهای آموزش و پرورش استانها با توجه به این بازه برنامهریزی شود.
- تبصره آمده در این ماده در اصل طرح و دلایل توجیهی آن مستتر است و بهنظر میرسد تأکید بر آن در متن قانون شایسته قانونگذاری نیست و با توجه به توصیهای بودن، تکلیفی نیز ایجاد نکرده و بیشتر موجب ابهام خواهد شد و لذا از این حیث مغایر بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری میباشد.
- تعیین چارچوبهای کلان مدیریت زمان آموزش که در مواد (1) و (5) نیز بدان اشاره شده، دارای ماهیت تقنینی و در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و ازاینرو اعطای آن به شورایعالی آموزش و پرورش مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی میباشد.
- ماده (3) گویای سطح سوم تفویض اختیارات است. در این ماده اختیارات شورای آموزش و پرورش شهرستان مشخص شده است.
- با توجه به گستره جغرافیایی برخی از استانها و همچنین تفاوتهای رایج در آداب و رسوم و فعالیتهای کشاورزی مردم مناطق مختلف حتی در یک استان، لحاظ نظرات شورای آموزش و پرورش شهرستانها برای تعیین تعطیلات فصلی و منطقهای ضروری است که بهدرستی در مواد (۲) و (۳) دیده شده است.
- ماده (۴) به نوعی تکرار ماده (3) است، لذا به جهت لحاظ بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری، بهتر آن است که این بند در بند «2» ادغام شود.
- تعیین چارچوبهای کلان مدیریت زمان آموزش که در مواد (1) و (3) نیز بدان اشاره شده، دارای ماهیت تقنینی و در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است و ازاینرو اعطای آن به شورایعالی آموزش و پرورش مغایر اصل هشتادوپنجم قانون اساسی میباشد.
- مفاد آمده در ماده (5) که درخصوص تفویض اختیارات برنامهریزی تقویم آموزشی به شهرها و مناطق است در مواد (2) و (3) مستتر است، لذا قابلیت ادغام را دارند؛ لذا براساس بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری، بهتر آن است که این بندها در یکدیگر ادغام و مواد (2) و (3) بازنویسی شوند تا وظایف و اختیار تفویض شده بهصورت شفاف و متمرکز و با استحکام در ادبیات لحاظ شود.
- در ماده (6) تأکید بر تشکیل شورای آموزش و پرورش (استان و شهرستان) بهصورت مجازی شده است، بهنظر میرسد تعیین این مسئله در قانون الزامی نیست و بهتر آن است که برعهده شوراهای استانی و شهرستانی گذاشته شود.
- لغو قوانین آمده در ماده (7) ضرورت تفویض اختیارات برنامهریزی تقویم آموزشی به شوراهای استانی و ایجاد انعطاف در آن است. لذا مورد تأیید است.
با توجه به جمیع نکات ذکر شده متن ذیل بهعنوان متن جایگزین پیشنهاد میشود:
ماده (1)
وزارت آموزش و پرورش موظف است ظرف مدت حداکثر 6 ماه، براساس مفاد سند تحول بنیادین آموزش و پرورش، با رویکرد انعطافپذیری و تفویض اختیار، نسبت به تدوین سند مدیریت زمان آموزش در مدارس، مشتمل بر موارد زیر اقدام کند و به تصویب شورایعالی آموزش و پروش برساند:
الف) شروع و پایان سال تحصیلی با تأکید بر ۱۲ ماه.
ب) تعیین زمان فعالیتهای آموزش و یادگیری به تفکیک دوره – پایه و درس در راستای تحقق تربیت تمام ساحتی، تنوعبخشی به محیطهای یادگیری، تنوع روشها و اقسام ارائه آموزش (حضوری، غیرحضوری و ترکیبی).
ج) تعیین زمان حضور معلمان و کارکنان مدرسه شامل ساعات تدریس، طراحی آموزشی، فعالیتهای تربیتی و پژوهشی با لزوم جبران خدمات ایشان.
د) تعیین برنامههای ثابت مدارس همانند محدوده زمانی برگزاری امتحانات نهایی کشوری و کنکور سراسری.
ماده (2)
شوراهای آموزش و پرورش استانها موظفند برمبنای ساعات آموزشی دورهها و دروس که تصویب شورایعالی آموزش و پرورش میرسد و متناسب با پیشنهاد شورای آموزش و پرورش شهرستانها/ مناطق نسبت به توزیع زمانی اجرای برنامههای آموزشی – تربیتی، زمان برگزاری امتحانات (بهاستثنای امتحانات نهایی) و تعیین تعطیلات فصلی، تابستانی و منطقهای اقدام کنند.
تبصره- اختیار تعطیلی و بازگشایی مدارس در مواقع ضروری و پیشبینی نشده بهعهده شورای آموزش و پرورش استان است و تصمیمات اتخاذ شده توسط رئیس شورا ابلاغ میشود.
ماده (3)
شورای آموزش و پرورش شهرستان موظف است در قالب ساعات آموزشی دورهها و دروس که تصویب شورایعالی آموزش و پرورش میرسد، نسبت به تعیین روزهای فعالیت مدارس در هفته و ساعت شروع و پایان فعالیت آنها در هر روز اقدام و مصوبات مربوط را حداقل سه ماه قبل از آغاز سال تحصیلی به آموزش و پرورش شهرستانها یا مناطق ابلاغ کند. مدارس موظفند تقویم آموزشی سال تحصیلی خود را بر این اساس تنظیم و به اطلاع اولیا، دانشآموزان و کارکنان مدرسه برسانند.
ماده (۴)
قانون بازگشایی مدارس در اول مهرماه هر سال مصوب 1376/06/18 و بند «۲» ماده (۴) قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در استانها، شهرستانها و مناطق کشور مصوب 1372/10/26 با اصلاحات و الحاقات بعدی نسخ میگردد.
۱. قانون بازگشایی مدارس در اول مهرماه هر سال مصوب مجلس شورای اسلامی مورخ 1373/6/18.
۲. گزارش «ضرورتهای بازنگری در تقویم آموزشی مدارس»، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، آذرماه 1400.
۳. سند برنامه درسی ملی جمهوری اسلامی ایران مصوب شورایعالی آموزش و پرورش مورخ 1391/6/28.
۴. سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی مقام معظم رهبری مورخ 1398/7/6.