نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 سرپرست گروه محیط زیست و منابع طبیعی دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه محیط زیست و منابع طبیعی دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
در جریان مذاکرات اقلیمی بیست و هفتمین کنفرانس تغییرات آب و هوایی سازمان ملل متحد (کاپ 27)، نمایندگان نزدیک به 200 کشور جهان برای دستیابی به توافقی جامع با هدف کاهش انتشار گازهای گلخانه ای مشارکت داشتند. در این نشست که از ۱۵ تا ۲۷ آبان ۱۴۰۱ با شعار «با هم برای اقدام» به میزبانی مصر در شهر «شرم الشیخ» برگزار شد، درخصوص سه حوزه اصلی تأمین مالی برای جبران ضرر و زیان، انتشار گازهای گلخانه ای و تأمین مالی تغییرات آب و هوا بحث و گفتگو شد. نمایندگان کشور ما نیز از شرکت کنندگان در این کنفرانس بودند که تحریم های بین المللی اعمال شده علیه ایران را مانعی برای دستیابی کشور به فناوری ها و منابع جدید در راستای توسعه پایدار و اقتصاد سبزتر بیان کردند. مهم ترین نتیجه حاصل از این نشست، داشتن اراده سیاسی روشن کشورها برای کاهش انتشار گازهای گلخانه ای است که این امر مستلزم حمایت های همه جانبه کشورهای توسعه یافته از کشورهای در حال توسعه در ابعاد مختلف مالی، فناوری و انتقال دانش و تجربیات در مقام عمل است.
موضوعات
مقدمه
کنفرانس تغییرات اقلیمی سازمان ملل متحد ۲۰۲۲، بهعنوان بیستوهفتمین کنفرانس تغییرات آب و هوایی سازمان ملل متحد [1] (COP27) از ۶ نوامبر تا ۱۸ نوامبر ۲۰۲۲ (۱۵ تا ۲۷ آبان ۱۴۰۱) با شعار «با هم برای اقدام» به میزبانی مصر در شهر «شرم الشیخ» برگزار شد. این نشست به ریاست سامح شکری وزیر امور خارجه مصر با حضور بیش از ۹۰ نفر از سران دولت و نمایندگان حدود 200 کشور برگزار شد. نکته مورد توجه این است که امسال، کاپ دوباره به خاورمیانه برگشته است. اولین COP که در خاورمیانه سازماندهی شد در سال 2001 بود که نمایندگان در مراکش، برای کاپ 7 گرد هم آمدند و در مورد به اجرا درآوردن مفاد پروتکل «کیوتو» از سال 2002 توافق کردند.[2] 10 سال پس از آن نیز، کاپ 18 در خاورمیانه در سال 2012 به میزبانی قطر برگزار شد و نمایندگان موافقت کردند پروتکل کیوتو را تا سال 2020 تمدید کنند. همچنین یکی از دستاوردهای اصلی آن، پیشرفت در مفهوم ضرر و زیان بود. بدین معنا که برخی از کشورهای آسیبپذیر از تغییرات اقلیمی میتوانند در صورت مواجهه با شرایط اضطراری آب و هوایی به دنبال کمک مالی ویژه باشند.[3] از دیگر میزبانیهای خاورمیانه در اجلاس کاپ، میتوان به بیستودومین کنفرانس تغییرات اقلیمی (کاپ 22) اشاره کرد که در سال 2016 در شهر رباط کشور مراکش برگزار شد که به بررسی راهکارهای مختلف برای اجرای قوانین بینالمللی و وضع قانون کاهش استفاده از سوختهای فسیلی پرداخته شد. ظاهراً همچنان قرار است که خاورمیانه میزبان این اجلاس مهم باشد بهطوریکه امارات متحده عربی در سال 2023 میزبان کاپ 28 خواهد بود و در مورد بسیاری از تصمیمات بحثبرانگیز که در کاپ 27 به نتیجه نرسید، به بحث و گفتگو بپردازند.
کاپ 27 در حالی برگزار شد که افزایش بیسابقه غلظت گازهای گلخانهای و نیز وقوع پدیدههای اقلیمی مخرب همچون سیلهای
پاکستان، موجهای پیاپی گرما در اروپا و طوفان و آتشسوزی و خشکسالی را شاهد هستیم[4].در جریان این نشست، آنتونیو گوترش، دبیرکل سازمان ملل متحد هشدار داد که این کنفرانس باید پیشزمینههای لازم را برای یک اقدام سریع و شجاعانه با هدف کاهش تغییرات آب و هوایی فراهم کند زیرا مبارزه با تغییرات آب و هوایی، امنیت امروز و بقای فردای ما را بهشدت تحت تأثیر قرار میدهد. در این راستا، نمایندگان کشورهای مختلف درباره مسائل اقلیمی گوناگون، از اهداف تعیین شده در زمینه جلوگیری یا کاهش انتشار گازهای گلخانهای گرفته تا بودجههای حمایتی جهانی در زمینه مسائل اقلیمی به بحث و گفتگو پرداختند. همچنین آنتونیو گوترش موضوعهای مورد بحث در کاپ 27 را به سه حوزه اصلی تأمین مالی برای جبران ضرر و زیان، انتشار گازهای گلخانهای و تأمین مالی تغییرات آب و هوا خلاصه کرد. علاوه بر اینها، رسیدگی به چالشهای پیش روی کشورهای درحالتوسعه در اجلاس کاپ 27 یکی از موضوعهای محوری مورد بحث بود. کشورهای در حال توسعهای که بسیاری از آنها با اینکه نقش زیادی در انتشار جهانی آلایندهها ندارند، اما در خط مقدم بحران آب و هوا قرار گرفتهاند و بیشتر از بسیاری از کشورهای دیگر با این موضوع درگیر هستند. بنابراین در این گزارش سعی بر آن است تا ضمن پرداختن به موضوعهای مورد بحث در کاپ 27، به بررسی اهداف و چشماندازهای این نشست نیز پرداخته شود.
موضوعهای مورد توجه در کاپ 27
در جریان مذاکرات اقلیمی نشست کاپ 27 در شرم الشیخ مصر، نمایندگان نزدیک به 200 کشور جهان برای دستیابی به توافقی جامع با هدف کاهش انتشار گازهای گلخانهای تلاش کردند. در همین راستا، موضوع تأمین مالی تغییرات آب و هوایی، افزایش بودجه حمایتی و کمک سالیانه 100 میلیارد دلاری به کشورهای در حال توسعه، در دستور کار قرار داشت. علاوه بر اینها، در این نشست، به اهمیت مشارکت تمام جامعه در اجرای برنامههای جهانی آب و هوا و نیز ارتقای سطح همکاریهای بینالمللی در راستای دستیابی به توافقی مبتنیبر مشارکت فراگیر و فعال همه ذینفعان، شفافیت و مسئولیتپذیری و تمرکز بر تحقق وعدههای اجلاس پاریس پرداختند. همچنین این کشورها با توجه به گزارش سازمان جهانی هواشناسی[5] درخصوص افزایش بیسابقه سطح گازهای دیاکسیدکربن، اکسید نیتروژن و متان (سه گاز گلخانهای اصلی) در سراسر جهان،[6] تأکید بر لزوم انجام اقدامهای برنامهریزی شده جهت کاهش انتشار گازهای گلخانهای تأکید کردند.
مهمترین اهداف کاپ 27
خلاصه توافقهای مذاکرات در اجلاس کاپ 27
براساس متن «برنامه اجرایی شرمالشیخ»،[12] بزرگترین پیشرفت در مذاکرات کاپ 27، درباره حمایت از قربانیان تغییر اقلیم بود. در این متن که بهعنوان خلاصه سند توافقهای مذاکرات در کاپ ۲۷ درباره مسائل اصلی تلقی میشود، بیان شده است که کشورهای درحالتوسعه توانستند موافقت همه اعضا را برای ایجاد «صندوق ضرر و زیان» بهدست آورند، اگرچه منبع تأمین مالی آن مشخص نشده است اما تأکید شده است که همه بار مالی پرداخت خسارت بر دوش دولتهای ثروتمند نباشد. مذاکره بر سر موضوعهای اصلی بحثبرانگیز دراینباره ازجمله منبع تأمین مالی این صندوق و نیز استفادهکنندگان از این صندوق، به نشست اقلیمی سال آینده در امارات (کاپ 28) موکول شد.
نتایج مذاکرات درباره مسائل کلیدی مطرح شده در اجلاس کاپ 27 بهطور خلاصه به شرح زیر است:
در متن سند «برنامه اجرایی شرمالشیخ» ضمن لزوم ترویج انرژیهای تجدیدپذیر، بر توسعه انرژی «کمانتشار» نیز تأکید میکند. منظور از انرژی کمانتشار میتواند سوخت گاز طبیعی باشد که هنگام سوزاندن آلاینده کمتری نسبت به زغالسنگ تولید میکند یا میتواند سوختهای فسیلی با فناوری جذب و ذخیره کربن باشد.
در این اجلاس، با موافقت ایالات متحده و دیگر کشورهای ثروتمند اعضای کنوانسیون تغییر اقلیم، مقرر شدکه «صندوقی برای پاسخگویی به ضرر و زیان» ایجاد شود تا از آسیبپذیرترین کشورهای درحالتوسعه حمایت کند. اگرچه درخصوص منبع تأمین مالی این صندوق توافقی صورت نگرفت اما یک کمیته موقت 24 عضوی تشکیل شد تا به بررسی میزان سرمایه و بودجه مورد نیاز برای صندوق بپردازند. همچنین این کمیته پیشنهاداتی در خصوص نحوه عملیاتی کردن جذب بودجه برای صندوق و چگونگی گسترش پایگاه هایی برای جذب بودجه بیان کرده و گزارش خود را برای بررسی به نشست کاپ ۲۸ در امارات ارائه خواهد کرد.
در فرایند مذاکرات کاپ ۲۷ کشورها درباره چگونگی کاهش 43 درصدی گازهای گلخانهای به بحث و گفتگو پرداختند. اگرچه اختلافنظر بسیار زیادی بین کشورهای توسعهیافته و اقتصادهای نوظهور وجود داشت، اما توافق شد که مذاکراتی در مورد برنامه عملیاتی کاهش انتشار تا سال ۲۰۲۶ در دستورکار باشد.
در اجلاس کاپ 27، مذاکرهکنندگان، جزئیات چارچوب طرح جدید تجارت جهانی کربن را تکمیل کردند. با توجه به اینکه بسیاری از گزینههای مطرحشده در اجلاس کاپ ۲۷ شامل فرایندهای آزمایشنشده یا بحثبرانگیز بودند، ازاینرو مذاکرهکنندگان، اینگونه پیشنهادها را برای بررسی بیشتر به نهادهای تخصصی ارسال کردند. درباره تجارت دوجانبه کربن بین کشورها، متن تصمیمهای کاپ ۲۷ به دولتها اجازه میدهد هرگونه اطلاعات مربوط به مبادله را محرمانه تلقی کنند. در این زمینه کارشناسان نگرانیهایی را مطرح کردهاند که این موضوع میتواند مسبب انجام معاملات مشکوک کنترل نشده شود.
افزایش تولید زغالسنگ، نفت و گاز برای مقابله با بحران کوتاهمدت انرژی ازسوی تعدادی از کشورها سبب شد که کشورها، تحولی در نظامهای انرژی ایجاد کنند که ازجمله این تحولات می توان به رسمیت شناختن گسترش انرژیهای تجدیدپذیر را بیان کرد. توافقهای بین اقتصادهای ثروتمند و نوظهور برای دور شدن از زغالسنگ که بهعنوان مشارکت در گذار عادلانه انرژی شناخته میشود، بهعنوان راهی برای تحقق هدف کاهش انتشار گازهای گلخانهای مورد توجه ویژه قرار گرفت. در این راستا، در نشست کاپ ۲۷ کشورها تصمیم گرفتند یک برنامه عملیاتی در مورد «گذار عادلانه» ایجاد کنند و تشکیل یک میزگرد سالیانه را بهعنوان بخشی از این روند قرار دهند.
در موضوعات مورد بررسی در کاپ 27، به موضوع سازگاری توجه ویژه ای شده است. سازگاری با تغییرات اقلیمی، همواره برای کشورهایی که نسبت به این پدیده آسیب پذیرتر هستند، از اهمیت خاصی برخوردار بوده و در مذاکرات اقلیمی نیز مورد توجه بوده است. در کاپ ۲۷، کشورها توافق کردند چارچوبی برای رسیدن به هدف سازگاری و تعیین مقدار پیشرفت در زمینه سازگاری ایجاد کنند. این موضوع باید آسیبپذیری و تاب آوری کشورها را برای مقابله با تغییرات اقلیمی مورد توجه قرار دهد و طیفی از موضوعها شامل آب، غذا و کشاورزی و فقر و شاخصها، معیارها و اهداف را در نظر بگیرد.
کشورهای ثروتمندی که وعده داده بودند تا سال ۲۰۲۰ مبلغ ۱۰۰ میلیارد دلار به کشورهای درحالتوسعه جهت کاهش انتشار گازهای گلخانهای و مقابله با تغییرات اقلیمی پرداخت کنند، تاکنون به وعده خود عمل نکرده اند. بدیهی است که در چنین شرایطی، تعیین یک هدف جدید مالی در راستای تغییرات اقلیمی برای سال ۲۰۲۵ به کندی انجام شود. عملاً خبری از تصمیمگیری در این زمینه تا سال ۲۰۲۴ نیست و متن تصمیمهای کاپ ۲۷ در این خصوص عمدتاً رویهای است که رویکردهای حاکم بر موضوع را مشخص میکند. در این راستا، کمیت و کیفیت هدف جدید مالی مورد توجه است. مشارکتکنندگان (توسعهیافتهها) ترجیح میدهند برای پروژههای کاهش کربن وام بدهند و در صورت امکان، منابع مالی بخش خصوصی را «بسیج» کنند، اما دریافتکنندگان (درحالتوسعهها) خواستار کمکهای بلاعوض از بودجههای عمومی بهویژه برای اجرای پروژههای سازگاری هستند که بهطور معمول اجرای آنها سودی ندارد، اما برای رویارویی با تغییرات اقلیمی ضروری است. بیشتر بحث در کاپ ۲۷ بر اهداف فرعی و استانداردهای حسابداری موضوع متمرکز بود.
حضور نمایندگان ایران در کاپ 27
نمایندگان برخی دستگاههای مرتبط با موضوع تغییرات آب و هوا به ریاست معاون رئیسجمهور و رئیس سازمان حفاظت محیط زیست در کاپ 27در شرم الشیخ شرکت کردند. معاون رئیسجمهور ایران در سخنرانی روز سهشنبه (15 نوامبر) بیان کردند که تحریمهای بینالمللی اعمالشده علیه ایران، مانعی برای دستیابی کشور به فناوریها و منابع جدید در راستای توسعه پایدار و اقتصاد سبزتر است. همچنین میتوان چنین بیان کرد که این اقدامها، دسترسی به انتقال منابع مالی، فناوریهای جدید و ابزارهای ضروری مورد نیاز برای برداشتن گامهای مؤثر ملی در کاهش و سازگاری و همچنین بهبود کیفیت هوا را بهطور جدی محدود کرده است.[13]
اظهارنظرهای کارشناسی
نکته مورد توجه این است که براساس نشستهای پیشین، اطلاعات لازم در زمینه روشهای کاهش گازهای گلخانهای به دست آمده است اما شکاف بین دانش و عمل همچنان باقی مانده است و این شکافها ناشی از این است که کشورها در اجرای تعهدات خود بسیار ضعیف عمل کردهاند. بهعبارتدیگر، در بسیاری از کشورها بین کاهش انتشار گازهای گلخانهای و کاهش مورد نیاز فاصله زیادی وجود دارد. اگر دستیابی به انتشار صفر، هدف بلندمدت جهانی است، لازم است کشورها با اجرای تعهدات شان، این شکاف را پر کنند. به همین دلیل کاپ 27 با شعار «با هم برای اقدام» کار خود را شروع کرد و بهشدت بر این موضوع تأکید کرده است.
دومین موضوع مورد توجه در این راستا این است که رسیدگی به بحران آب و هوا نهتنها به پول زیادی نیاز دارد - تریلیونها دلار - بلکه تغییر روش کار در کل سیستم مالی جهانی را نیز میطلبد. بدین مفهوم که علاوه بر کمکهای مالی که کشورهای توسعهیافته متعهد به پرداخت آن به کشورهای درحالتوسعه شدهاند، ضرر و زیان مالی ناشی از اجرای پروژهها نیز باید محاسبه شده و مورد توجه قرار گیرد. کشورهای توسعهیافته متعهد شدند که هر سال 100 میلیارد دلار برای اقدامهای آب و هوایی به کشورهای درحالتوسعه کمک کنند که این مسئله در خلال اجلاس کاپ 15 در شهر کپنهاگ دانمارک متعهد شد و مبنای آن تا سال 2020 بود، اما این وعده هنوز محقق نشده است. این تعهد در در اجلاس پاریس تکرار شد و تا سال 2025 تمدید شد. درخصوص ضرر و زیان مالی ناشی از اجرای پروژهها، بدین صورت است که هر پروژه تا چه میزان میتواند در انتشار گازهای گلخانهای و تغییرات آب و هوایی نقش داشته باشد، ازاینرو تلفات ناشی از آن محاسبه میشود. تلفات و آسیبهای ناشی از آثار نامطلوب تغییرات آب و هوایی میتواند شامل موارد مربوط به رویدادهای شدید آب و هوایی باشد. همچنین رویدادهای جانبی مانند افزایش سطح دریا، اسیدی شدن اقیانوسها، از دست دادن تنوع زیستی و موارد دیگر را شامل میشود. در کاپ 26، این خواسته اصلی کشورهای ساحلی بود که با بالا آمدن آب دریا بخش اعظمی از شهرهای آنها به زیر آب خواهند رفت.
جمعبندی و ارائه پیشنهادها
هدف کاپ 27 این است که با تعریف دقیقتر راهکارهای اجرایی جهت کاستن از میزان انتشار گازهای گلخانهای، دولتها را بهسوی این مهم ترغیب کند. همچنین از اهداف این نشست افزایش میزان سازگاری و مقاومت انسان و طبیعت در شرایط گرمایش زمین بود. ازسویدیگر، در راستای اهداف این اجلاس، کمک به جوامع بهشدت آسیبپذیر و مشارکت فراگیر و فعال همه ذینفعان بهطور خاص در پنج حوزه کلیدی تأمین آب، امنیت غذایی، طبیعت، کربنزدایی صنعتی و سازگاری با تغییرات آب و هوا مورد توافق قرارگرفت که دستیابی به این هدف از طریق افزایش کمکهای مالی کشورهای ثروتمند و توسعهیافته به کشورهای درحالتوسعه امکانپذیر خواهد بود. علاوهبراین، تلاش بر این بود که ضرر و زیان ناشی از اجرای پروژهها شناسایی شده و یک چارچوب نهادی برای مقابله با آن ایجاد شود. ازآنجاییکه کشور ایران نیز از مشارکتکنندگان این اجلاس است، توافقهای صورت گرفته در این اجلاس می تواند در تصمیم گیری های داخلی مورد توجه قرار گیرد. بنابراین در ادامه، پیشنهادهایی برای بهبود فرایند سیاستگذاری در کشور در راستای اهداف این نشست ارائه شده است.
اولا: در ابتدا میزان پایبندی و توان اجرای تکالیف و توصیه ها در قوانین داخلی –اعم از اسناد بالادستی و قوانین عادی- در این زمینه مورد بررسی و سنجش قرار گیرد و در صورتی که اجرای همه یا بخشی از قوانین داخلی با مشکل و یا تاخیر قابل توجه مواجه باشد پذیرش تعهدات و مسئولیت های جدید بین المللی فاقد توجیه و یا نیازمند امکان سنجی و ضرورت سنجی دقیق خواهد بود. ثانیا: در فضای کنونی که تحریم های ظالمانه و یکجانبه آمریکا به صورت حداکثری بر کشور ایران اعمال می شود پذیرش تعهدات بین المللی به ویژه تعهداتی که دارای بار مالی هستند نیازمند بررسی های دقیق می باشد. ثالثا: لازم است وضعیت کشورهای متعهد به کاهش انتشار گازهای گلخانه ای–به ویژه کشورهای صنعتی- و همچنین کشورهای منطقه در این خصوص جهت اتخاذ هر گونه تصمیم گیری، به صورت دقیق بررسی شود.
بنابر آنچه بیان شد پیشنهاد پذیرش تعهدات جدید در این حوزه باید پس از بررسی های مذکور در فوق و بیان نتایج دقیق آن انجام پذیرد.