تصویری از وضعیت خانه‌های خالی، سکونت ملکی و استیجاری در کشور

براساس سرشماری مرکز آمار، خانه‌های خالی در کشور طی سال‌های ۱۳۸۵ الی ۱۳۹۵ حدوداً چهار برابر شده و از 633 هزار واحد در سال 1385 به 1.6 میلیون واحد در سال 1390 و 2.6 میلیون واحد در سال 1395 افزایش یافته است. در این مدت نرخ خانه‌های خالی یا همان نسبت تعداد خانه‌های خالی به تعداد واحدهای مسکونی کشور از 4.2 درصد در سال 1385 به 8.3 درصد در سال 1390 و 11.3 درصد در سال 1395 افزایش یافته است.

شکل 1. نمودار رشد تعداد و نرخ خانه‌های خالی کشور (مرکز آمار، 13۹5-13۸5)

در این بین استان تهران با دارا بودن 19 درصد کل خانه‌های خالی در کشور (حدود 490 هزار واحد مسکونی خالی) رتبه نخست کشور را دارد. نرخ خانه‌های خالی استان تهران در سال ۱۳95 معادل 11.6 درصد و حدود 0.3 درصد بالاتر از متوسط کشوری آن است و شش استان اصفهان، خراسان رضوی، فارس، آذربایجان شرقی، البرز و خوزستان با دارا بودن مجموع سهمی معادل 39 درصد از کل خانه‌های خالی کشور در رتبه‌های بعدی بیشترین تعداد خانه‌های خالی قرار دارند (سرشماری مرکز آمار، 1385-1395).

جدول 1. درصد واحدهای مسکونی خالی به تفکیک استان در بازه سال 1385 تا 1395

مأخذ: سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال‌های 1385، 1390 و 1395.

رشد چهار برابری خانه‌های خالی در کشور طی دوره 1385 تا 1395، در حالی اتفاق افتاده است که با توجه به افزایش سالیانه قیمت مسکن (رشد بیش از هفت برابری طی بازه زمانی 1385 تا 1395)، اقشار متوسط جامعه توانایی مالی خود را برای خرید خانه از دست داده و بالاجبار به اجاره‌نشینی روی آورده‌اند.

طبق سرشماری سال 1375 چیزی حدود ۷3 درصد از مردم دارای خانه ملکی بوده‌اند؛ اما این آمار در سال 1395 به 60 درصد رسیده است و در مقابل با رشد جمعیت و به‌دلیل ناتوانی مردم از خرید مسکن، اجاره‌نشینی در این بازه زمانی حدود دو برابر شده است (سرشماری مرکز آمار، 1395-1375).

شکل 2. درصد نحوه تصرف مسکن توسط خانوار کشور

مأخذ: سرشماری عمومی نفوس و مسکن سال‌های ۱۳۷۵، 1385، 1390 و 1395.

علاوه بر چالش‌های ناشی از مکان‌یابی بعضاً نادرست و مطلوبیت ناکافی مسکن‌های تولیدشده، افزایش نرخ اجاره‌نشینی و در مقابل خالی ماندن خانه‌ها این موضوع را پررنگ می‌کند که چرا خانه‌ها خالی می‌مانند؟ و اینکه آیا خالی ماندن خانه‌ها نشان از این موضوع است که به‌دلیل رشد ساخت‌وساز و تأمین مسکن برای اغلب افراد، خانه‌ها خالی مانده‌اند یا خیر؟ در ادامه گزارش به این موضوع پرداخته می‌شود.

1. انواع خانه‌های خالی

به‌طور‌کلی به خانه‌ای که در یک زمان خاص ساکنی ندارد، خانه خالی گفته می‌شود. اما تعریف خانه خالی با توجه به شرایط دقیق‌تر می‌شود. اصطلاح خانه خالی ممکن است به طیف گسترده‌ای از شرایط، اشاره داشته باشد: خانه‌‌هایی که در بازار مسکن در انتظار خرید و اجاره هستند، خانه‌هایی که در بازه‌ای زمانی به‌منظور تغییر ساکنان خالی می‌مانند، واحدهای مسکونی که به‌منظور تعمیر یا بازسازی، خالی مانده‌اند و مسکن‌های دارای دعوی یا حتی خانه‌هایی که در انتظار تخریب هستند (Blossier, 2012؛ Hoekstra and Vakili-zad, 2011). از منظری دیگر خانه خالی، واحدی است که در اثر عدم عرضه مالک با قیمت معین در بازار مسکن ایجاد می‌شود. بنابراین خانه‌های خالی به اشکال مختلف و به دلایل مختلف در بازار وجود دارند (Ferrer et al., 2020).

با یک طبقه‌بندی کلی خانه خالی به دو دسته خانه خالیِ بازاری[1] و خانه خالیِ غیربازاری[2] تقسیم می‌شوند.

خانه خالی بازاری: این نوع خانه، درنتیجه معاملات بازار حاصل می‌شود. به‌عنوان نمونه این تعریف هنگامی اطلاق می‌شود که واحد برای فروش یا اجاره گذاشته شود یا هنوز از زمانی که فروخته شده یا اجاره داده شده، خانوار در آن ساکن نشده است.

خانه خالی غیربازاری: این نوع از خانه خالی در خارج از معاملات بازار ایجاد می‌شود. برای مثال هنگامی که واحدها به‌عنوان خانه تعطیلاتی (املاکی که برای اوقات فراغت به‌عنوان خانه‌های دوم) استفاده می‌شوند یا عمداً دور از معامله و بازار نگهداری می‌شوند.[3]

در دسته خانه خالی غیربازاری «خانه‌های خالی رها شده» نیز وجود دارد. برخی از این واحدها توسط مالک نه به فروش می‌رسند و نه برای سکونت بازسازی می‌شوند. هدف مالک از خالی نگه داشتن این واحدها و احتکار آنها، حبس دارایی به‌منظور کسب سودهای بالاست. این مسئله علاوه‌بر اینکه عرضه تعدادی از خانه‌ها را در کشور کاهش می‌دهد، باعث آسیب مستقیم به منظر محلات و افزایش آسیب‌های اجتماعی نیز می‌شود (Ferrer et al., 2020).

در دسته خانه خالی غیر بازار، خانه خالی می‌تواند ناشی از «سوء‌استفاده سوداگران از بازار یا دستکاری و احتکار» ایجاد شده باشد. بدین معنی که سرمایه‌گذاران، ملکی را خریداری و خالی نگه می‌دارند و از این طریق از افزایش قیمت، سود کسب می‌کنند (Ferrer et al., 2020).

به‌عنوان مثال مالکان از مستأجران یا خریداران، اجاره‌ و پول‌های گزاف درخواست می‌کنند و در صورت اجاره یا فروش نرفتن از کاهش قیمت امتناع می‌کنند و منتظر افزایش ارزش آن هستند. این اقدام با سودهای کلان در مقابل ضرر عده بسیاری از مردم همراه است.

نکته‌ای که قابل ذکر است در شرایط بحرانی مسکن و بی‌خانمانی مردم، همه انواع خانه‌های خالی، فعالیت سوداگرانه محسوب می‌شود و باید زمان خالی ماندن در خانه خالی بازار نیز کنترل و کاهش یابد. به‌عنوان نمونه در شهری مانند لس‌آنجلس که با بحران دسترسی و بی‌خانمانی روبه‌رو است، حتی یک خانه خالی که برای مدت کوتاهی جهت تفریح و تعطیلات خالی است، اضافه محسوب می‌شود (Ferrer et al., 2020).

دولت‌ها برای تعدیل و کاهش تعداد خانه‌هایی که به‌صورت عمد و به قصد کسب سودهای کلان خالی نگه داشته می‌شوند؛ سیاست‌های بازدارنده اعمال می‌کنند، یکی از این ابزارها، مالیات بر خانه‌های خالی است. در‌واقع مسئولان با وضع مالیات به دنبال افزایش هزینه نگهداری خانه خالی و ترغیب صاحبان به فروش یا اجاره ملک خود هستند.

2. مبانی و منطق اخذ مالیات بر خانه‌های خالی

در بازارِ مسکنِ رقابتی، قیمت خانه تابعی از عرضه و تقاضاست. اگر تقاضا برای مسکن بیشتر از عرضه مسکن باشد، کمبود مسکن وجود خواهد داشت و قیمت خانه افزایش خواهد یافت (Thalmann, 2008). در این شرایط تعداد واحدهای مسکونی خالی پایین خواهد بود، زیرا افراد جویای خانه به‌سرعت خانه‌های خالی را اشغال می‌کنند. بنابراین، می‌توان انتظار داشت که رابطه معکوسی بین نرخ خانه خالی از یک‌سو و رشد قیمت مسکن از‌سوی‌دیگر وجود داشته باشد. بنابراین کاهش درصد خانه‌های خالی باید به افزایش میزان قیمت مسکن ختم شود. در بسیاری از مطالعات تجربی، مانند مطالعات روزن و اسمیت[4] در سال 1983 و گابریل و نوتهفت[5] در سال 1988 این موضوع تأیید شده است (Chen, 2001). نرخ خانه خالی پایین به معنی کمبود خانه و درنتیجه فشار زیاد بر قیمت خانه است. به‌عنوان مثال برای کشورهایی که در اواسط دهه 1990 نرخ خانه خالی پایین داشتند، افزایش قیمت اتفاق افتاده است. در هلند، سوئد، انگلستان و تا حدی دانمارک نیز این نظریه معنا دارد و تعداد خانه خالی نسبتاً پایین و همچنین افزایش نسبتاً زیاد در قیمت خانه در این کشورها اتفاق افتاده است (Hoekstra and Vakili-zad, 2011).

اما آیا برعکس آن نیز برقرار است؟ یعنی نرخ خانه خالی زیاد موجب کاهش قیمت مسکن می‌شود؟

با بررسی مطالعات و تجارب خارجی می‌توان گفت نرخ خانه خالی برای پیش‌بینی تحولات قیمت مسکن در آینده عمل می‌کند و اگر در برهه‌ای زیاد باشد، می‌توان در سال‌های بعد، رشد اندک یا حتی منفی قیمت مسکن را انتظار داشت. برای کشوری مانند آلمان، این موضوع تأیید شده است. در این کشور هنگامی‌که تعداد خانه خالی نسبتاً بالا بوده، کاهش قیمت خانه در فاصله زمانی کمی اتفاق افتاده است.

با این وجود، کشورهایی نیز هستند که مکانیسم فوق در آنها صدق نمی‌کند و واقعیت کاملاً متفاوت از تئوری پایه‌ای اقتصاد است. این موضوع با تمرکز بر بازار مسکن اسپانیا، ایتالیا، آمریکا، تایوان، فرانسه و فنلاند نشان داده می‌شود. در این کشورها به‌‌رغم وجود خانه‌های خالی و افزایش نرخ آن، قیمت مسکن در حال افزایش بوده است. البته میزان رشد قیمت در هر کشور متفاوت گزارش شده است و حتی در یک کشور بالای 100 درصد و در کشوری دیگر پایین‌تر از آن اتفاق افتاده است. به‌عنوان مثال اسپانیا با نرخ خانه خالی بسیار بالا (15 درصد) افزایش بیش از 100 درصدی را در قیمت خانه طی سال‌های 1996 تا 2006 تجربه کرده است (Hoekstra and Vakili-zad, 2011).

نمودار زیر رابطه بین نرخ خانه‌های خالی و رشد واقعی قیمت‌ مسکن را در هشت کشور نشان می‌دهد:

شکل 3. نمودار مقایسه قیمت مسکن و نرخ خانه خالی در کشورها طی بازه 1996 تا 2006

Source: Hoekstra and Vakili-zad, 2011.

بنابراین افزایش تعداد خانه‌های خالی همواره نمی‌تواند ضمانت کاهش و یا کنترل قیمت مسکن باشد و واحدهای مسکونی در کشورهای مذکور به‌دلیل قیمت‌های بالا به‌طور نامناسبی خالی مانده و درنتیجه خانواده‌های کم‌درآمد نمی‌توانند این واحدها را اجاره یا خریداری کنند (Ferrer et al., 2020).

با توجه به مطالب بیان شده بروز پدیده خانه خالی و تأثیر آن بر قیمت مسکن ناشی از دو علت اساسی زیر است:

• پیشی گرفتن عرضه از تقاضا در بازار مسکن
• پدیده شکست بازار[6] در بخش مسکن

در حالت اول، افزایش میزان واحدهای مسکونی خالی، موجب کاهش قیمت مسکن در بازار می‌شود (مانند کشور آلمان)؛ اما در حالت دوم، وجود واحدهای مسکونی خالی با افزایش بی‌رویه قیمت خانه همراه خواهد بود.

شکست بازار به‌معنای بروز شرایطی است که در آن مکانیسم بازار به‌درستی عمل نمی‌کند یعنی در بازار مسکن با وجود تولید مسکن، تقاضا به تأمین نیاز خود قادر نیست. درواقع به‌دلیل عرضه مسکن با قیمت‌های بالا، تقاضا توانایی تأمین مسکن را ندارد یا در اصطلاح، عرضه انجام شده، متناسب با نیاز افراد نیست و خانه‌هایی وجود دارد که با وجود اینکه افرادی حاضرند و علاقه دارند آنها را بخرند یا اجاره کنند اما خالی نگه داشته شده است.

بررسی تجربه کشور تایوان نشان می‌دهد که بازگشت سرمایه مسکن در این کشور از دهه ۱۹۷۰ آنقدر بالا بوده که مالکان واحدهای مسکونی را تشویق به خالی نگهداشتن خانه‌های خود، آن‌هم برای سودهای هنگفت در آینده کرده است. همین عامل موجب افزایش قیمت مسکن در تایوان شده و مردم را از دسترسی به آن دورتر کرده است. پروفسور لی استاد اقتصاد دانشگاه اِی‌اند اِم تگزاس[7] در شرح نتایج تحقیق خود در زمینه پدیده خانه‌های خالی می‌گوید: «خانواده‌های کم‌بضاعت از استطاعت مالی کافی برای خرید مسکن برخوردار نیستند؛ بنابراین روشن است که قیمت خانه‌ها به خاطر تقاضای کسانی که می‌خواهند از خانه پول دربیاورند (سوداگران) بالا می‌رود و بیشتر خریداران بیش از یک خانه خریداری می‌کنند.»[8]

درواقع وجود خانه‌های خالی به میزان نرخ طبیعی،[9] امر ذاتی برای تعادل در بازار مسکن تلقی می‌شود و وجود درصدی خانه خالی در بازار، طبیعی و اقتضای بازار مسکن است. آنچه دارای اشکال و جزء غیرذاتی بازار تلقی می‌‌شود، فاصله نرخ واقعی خانه‌های خالی نسبت به نرخ طبیعی آن است.[10]

مسئله افزایش خانه‌های خالی بیش از نرخ طبیعی، به‌دلیل وجود تقاضای سوداگرانه جهت احتکار و انتظارات تورمی رخ می‌دهد و با اثر گلوله برفی تقاضای مذکور، این فاصله بیشتر نیز خواهد شد. در چارچوب ادبیات اقتصاد مسکن و براساس مکانیسم تعدیل قیمت، رخداد فوق (فاصله نرخ واقعی خانه‌های خالی از نرخ طبیعی) می‌بایست به کاهش قیمت تعادلی بازار بیانجامد، لیکن ازآنجایی‌که مکانیسم مذکور در بازار مسکن کشورهایی نظیر ایران که عرضه مسکن بسیار کمتر از تقاضای (مصرفی و سرمایه‌ای) آن است، عمل نمی‌کند. فزونی قابل‌توجه نرخ واقعی خانه‌‌های خالی بر نرخ طبیعی آن که مبتنی‌بر الگوی اقتصاد‌سنجی به‌دست می‌آید، خود عامل افزایش قیمت مسکن شده و در چنین شرایطی، بازار مسکن دچار شکست خواهد شد (فدایی و کمیاب، 1396).

از‌سوی‌دیگر در اغلب موارد این سؤال به‌وجود می‌آید که چرا با وجود قیمت‌های بسیار بالای خانه نسبت به درآمد متوسط جامعه، همچنان نسبت خانه‌های خالی زیاد است؟ یا در زمانی که تقاضای مسکن بالاست؛ آیا منطقی است که مالکان خانه خود را خالی نگه دارند و از درآمد اجاره یا فروش آن محروم بمانند؟

تحقیقات و بررسی کامرون موری[11] کارشناس اقتصاد املاک و مستغلات دانشگاه کوئینزلند به این موضوع پرداخته است. براساس بررسی‌های این محقق در‌صورتی‌که مالک، خانه‌‌ای که مستأجر در آن زندگی کرده را بفروشد، نسبت به حالتی که خانه خالی باشد (کلید نخورده) و آن را بفروشد سود کمتری خواهد برد. برای مثال قیمت خانه‌ای که مستأجر در آن زندگی کرده باشد، ۵۰۰ هزار دلار است؛ اما در صورتی که کلید نخورده باشد، قیمت همان مسکن ۵۲۰ هزار دلار (۴ درصد بیشتر) خواهد بود. در این شرایط اگر دریافت اجاره سالیانه نیز ۲۰ هزار دلار باشد، به‌دلیل صرفه اقتصادی، مالکان باز هم مایلند خانه خود را خالی نگه دارند؛ چراکه با این کار امکان فروش ملک در هر زمان و پس از رشد قیمت‌ها فراهم است و افراد می‌توانند با قیمت‌های بالاتر واحد‌های مسکونی خود را بفروش برسانند (Murray, 2017). مضاف بر اینکه با چالش‌های احتمالی با مستأجر و رفع استهلاک املاک خود دیگر روبه‌رو نخواهد شد.

بنابراین خانه‌های خالی را می‌توان یک دارایی با نقدشوندگی بالاتر نسبت به یک خانه اِشغال شده دانست. به عبارتی خانه خالی زمان کمتری برای فروش نیاز دارد و به تبع فروش آن سریع‌تر است و در آینده نیز به‌دلیل عدم عرضه به بازار (احتکار) قیمت واحد‌های مسکونی افزایش خواهد یافت. بنابراین مالکان واحد‌های مسکونی خالی، نه‌تنها از خالی نگه داشتن واحدهای خود متضرر نمی‌شوند بلکه این قابلیت برای آنها وجود دارد که با کاهش عرضه خانه، موجب رشد فزاینده قیمت مسکن شوند.

نکته دیگر این است که حاکمیت حق مداخله در جهت منافع عمومی را دارد، چراکه هزینه‌هایی از محل درآمدهای عمومی کشور برای فراهم‌سازی قابلیت سکونت انجام داده است. بنابراین زمانی که مالک اقدام به احتکار و بلا‌استفاده گذاشتن واحدهای مسکونی کند، در‌واقع حق دیگر افراد جامعه از این هزینه‌ها را ضایع کرده و به همین منظور دولت ناچار به توسعه شهرها و هزینه‌ مجدد از منابع عمومی برای ارائه خدمات روبنایی و زیربنایی به مناطق جدید است.

با توجه به دلایل فوق، منطق حکم می‌کند که دولت‌ها نقش مهم خود را در رعایت و تنظیم قوانین بازار ایفا کنند و با اتخاذ سیاست‌های راهبردی مکانیسم قیمتی بازار مسکن را به‌درستی ایجاد کنند (Chen, 2001). دولت‌ها با مالیات بر واحدهای مسکونی خالی هزینه نگهداری خانه بدون استفاده را افزایش می‌دهند و از ابزارهای حاکمیت برای تخصیص بهینه منابع موجود مسکن در شرایط نابرابری عرضه و تقاضا، بهره می‌گیرند.

البته براساس تحقیقات صورت گرفته باید گفت این مالیات در کنار سایر ابزارها و بسته‌های سیاستگذاری، نقش یکی از قطعات پازل‌های بهبود بازار مسکن را ایفا می‌کند و برای ساماندهی کامل و مناسب بازار مسکن نیاز به بهره‌گیری از سلسله راهکارها است.

3. آثار اقتصادی مالیات بر خانه‌های خالی

مالیات بر خانه‌های خالی به ابزاری محبوب‌ در میان قانونگذاران کشورهای مختلف تبدیل شده است و با وجود تحقیقاتی در زمینه تأثیر آن بر بازار مسکن، با‌این‌حال تحلیل آثار اقتصادی این ابزار نیازمند ارزیابی و مطالعات بیشتری در کشورهای دنیاست. برخی پژوهش‌ها هم نسبت به دستیابی این قانون با اهداف تعدیل قیمت و افزایش عرضه مسکن ابراز تردید کرده‌اند.

1-3. افزایش عرضه مسکن

یکی از ابزارهای مؤثر برای تعادل‌ بازار و مقابله با تقاضای سوداگرانه در بخش مسکن، وضع مالیات بر خانه‌های خالی عنوان شده است. در‌واقع برخی از پژوهشگران معتقدند این نوع مالیات با افزایش هزینه خالی نگه‌داشتن واحدهای مسکونی، انگیزه‌های سوداگرانه مالکان را برای احتکار کاهش می‌دهد و موجب ترغیب آنها به عرضه واحدهای خود به بازار می‌شود. پژوهش‌های دیگری نیز وجود دارد که اخذ مالیات از خانه‌های خالی را در عرضه مسکن بی‌تأثیر می‌داند. به‌عنوان مثال بلوسیر[1] با بررسی قانون مالیات بر خانه‌های خالی فرانسه که در سال ۲۰۰۶ وضع شده بود، نشان می‌دهد که مالیات بر خانه‌های خالی در این کشور بی‌اثر بوده است. بلوسیر از داده‌های سرشماری ملی فرانسه که هر 9 سال اطلاعات مربوط به خانه خالی را منتشر می‌کرد، در تحقیق خود استفاده می‌کند. وی معتقد است، اجرای نامناسب قانون می‌تواند دلیل بی‌تأثیری مالیات بر خانه‌های خالی باشد. منظور از اجرای ضعیف، وجود زمینه تقلب و ایجاد صورت حساب جعلی، مشکلات شناسایی خانه خالی و تعریف مناسب از خانه خالی است. علاوه‌بر‌این، این واقعیت که نرخ مالیات آن نیز بازدارنده نیست، مالکان را به اجاره خانه ترغیب نمی‌کند. در‌واقع صاحبخانه هزینه فرصت اجاره ‌ندادن ملک خود را می‌سنجد و این میزان مالیات، به احتمال زیاد باعث تغییرات رفتاری چشمگیر نمی‌شود (Blossier, 2012).

مطالعه دیگر در فرانسه به عکس این نتیجه دست یافته است. ماریونا سگو^[2] طی تحقیقی تحت عنوان «اثر مالیات بر خانه‌های خالی بر بازار مسکن فرانسه» به بررسی اجرای آزمایشی این مالیات به‌وسیله شهرداری‌ها در مناطق فرانسه در سال 1999 پرداخته است. نتایج این محقق با نتایج بلوسیر متفاوت بوده است و این محقق معتقد است، فاصله زمانی 9 ساله داده‌های سرشماری، در تحقیق بلوسیر استراتژی بررسی تأثیر خانه خالی را به چالش کشیده است. نتایج تحقیق وی نشان می‌دهد با وضع مالیات در یک دوره چهار‌ساله بین سال‌های ۱۹۹۷ و ۲۰۰۱ میزان خانه خالی 13 درصد در شهر‌های مشمول مالیات کاهش یافته است. البته این تحقیقات نشان می‌دهد که در مناطقی که بازار مسکن با فشار تقاضا روبه‌رو است؛ تأثیر اخذ این مالیات در عرضه خانه‌های خالی از میانگین ۵۰ درصد نیز بیشتر بوده و عمده واحدهای خالی به خانه اولی‌ها رسیده است (Mariona Segú, 2019).

مطابق شکل ۵ می‌توان گفت، با اخذ مالیات بر خانه‌های خالی واحدهای مسکونی بیشتری در شهرهای فرانسه عرضه شده‌اند؛ اما متناسب با میزان و زمان خالی بودن، نتیجه متفاوت بوده است. برای مثال اخذ مالیات موجب شده خانه‌هایی که بیش از دو سال خالی هستند بیشتر به بازار عرضه شوند و نرخ آنها نیز کاهش خوبی داشته است. اما خانه‌هایی که کمتر از یک سال و یا بین 1 تا 2 سال خالی مانده‌اند، نرخ خانه‌های خالیشان یا ثابت مانده یا در سال‌های بعد افزایش نیز یافته است که عمدتاً به‌دلیل نرخ پایین مالیات در سال‌های ابتدایی است (Mariona Segú, 2019).

شکل ۴. نمودار تغییرات نرخ خانه خالی در شهرهای دارای مالیات و شهرهای بدون مالیات (فرانسه)

مأخذ: Mariona Segú ,2019

شکل ۵. نمودار تغییرات نرخ خانه خالی برحسب مدت زمان خالی ماندن در شهرهای دارای مالیات و شهرهای بدون مالیات (فرانسه)

Source: Mariona Segú, 2019.

مطابق پژوهش دیگری که در کشور کانادا انجام گرفته است نسبت قیمت املاک و مستغلات به درآمد خانوار در سال 2016، به حدود 13 به 1 رسیده است درحالی‌که حدود ۱۰ سال قبل از آن، این نسبت ۳ به ۱ بوده است. (Todd, 2017). همین رشد نجومی قیمت مسکن نسبت به درآمد خانوار، دولت کانادا را بر آن داشت به‌منظور کاهش قیمت‌ها و پاسخ به تقاضا، حدوداً ۲۲ هزار مسکن را تکمیل کند. با‌این‌حال، همچنان تعادل بین عرضه و تقاضا در بازار ونکوور محقق نشد چرا‌که از‌یک‌طرف جمعیت این شهر به‌سرعت در حال رشد (۱.۵ درصد سالیانه) بود و از‌سوی‌دیگر خانه‌های تولید شده به تقاضای مصرفی نمی‌رسید و روزبه‌روز بر تعداد خانه‌های خالی ونکوور افزوده می‌شد (Global news, 2019) این افزایش تعداد خانه‌های خالی به اعتراض مردم جامعه منجر شد و مردم از دولت درخواست برخورد با محتکران را داشتند.[3]

در همین راستا در سال ۲۰۱۶، قانون مالیات بر خانه‌های خالی و سوداگری[4] در این شهر تصویب شد.

این قانون دارای چهار قسمت بود شامل:

الف) مالیات بر املاک خالی، ب) مالیات خریداران خارجی، ج) اصلاح قانون املاک و مستغلات، د) ایجاد طرح ساخت مسکن جدید با تأمین مالی از درآمدهای مالیاتی ناشی از این قانون (Jingting Hu, 2018).

مالیات برای خانه‌های خالی با ایجاد انگیزه در صاحبان خانه‌های خالی و شبه‌خالی برای عرضه املاک و ایجاد افزایش قابل‌توجه در عرضه مسکن اجاره‌ای، یک ابتکار و سیاست مهم برای شهر ونکوور بود (Jingting Hu, 2018).

گزارش‌ها نشان می‌دهد تعداد خانه‌های خالی در این کشور بعد از تصویب قانون، ۱۰ درصد کاهش پیدا کرده است. از ۲۵۵۰۲ خانه خالی به ۲۳۰۱۱ خانه خالی رسیده است.[5]

همچنین گزارش رهن مسکن کانادا[6] نشان می‌دهد که چگونه مالیات بر خانه‌‌های خالی به همراه سایر ابزارهای بازار ازجمله تسهیل شرایط صدور مجوز ساخت و محدودیت برای اجاره‌های کوتاه‌مدت، تأثیر مطلوبی در انتقال آپارتمان‌های خالی به بازار اجاره بلندمدت داشته است. آنالیز داده‌های گزارش CMHC نشان می‌دهد ۸۸۲۴ واحد از ۱۱۱۱۸ واحد‌ اجاره‌ای عرضه شده در منطقه حومه و شهر ونکوور به اجاره طولانی‌مدت واگذار شده است که سابقاً یا به‌صورت کوتاه‌مدت یا خالی استفاده می‌شدند که از افزایش حدود ۱۹ درصدی حکایت دارد. از این بین تا اکتبر ۲۰۱۹ تعداد آپارتمان‌هایی که در شهر ونکوور اجاره داده شده با افزایشی ۵۹۲۰ واحدی مواجه شده که ۲۱ درصد بیشتر از سال قبل بوده است و ۳ هزار واحد از آن در مرکز شهر بوده است. به‌عبارت‌دیگر صاحبان املاک مسکونی به‌منظور عدم پرداخت مالیات بر خانه‌های خالی، واحد‌های مسکونی خود را اجاره بلندمدت می‌دهند و همین عامل نیز کاهش اجاره‌بها را به‌دنبال خواهد داشت.

بنابراین با تغییر در سیاست‌های بازار مسکن ونکوور پس از چندین سال خالی ماندن واحدهای موجود، در سال ۲۰۱۹ خانه‌های مرکز شهر ونکوور از خانه‌های خالی به خانه‌هایی برای فروش یا اجاره به مستأجران، آن‌هم به‌صورت بلندمدت تغییر وضعیت دادند و برخی دیگر از خانه‌های نوساز نیز به بازار اجاره پیوستند (Cmhc, 2020).

جاناتان بورن[7] محقق دانشگاه لندن، در مطالعه خود رابطه بین نرخ املاک خالی و دسترسی اقشار جامعه به مسکنِ مناسب را بررسی کرد. او در مناطق مختلف انگلیس و ولز نمونه آماری ۲۳ میلیون نفر معادل ۴۰ درصد جمعیت انگلیس و ولز را انتخاب کرد. براساس آمارهای ارائه شده در بریتانیا، دسترسی خانوارها به مسکن بین سال‌های ۱۹۹۷ تا ۲۰۱۶، به‌دلیل افزایش سریع قیمت‌ خانه نسبت به درآمد افراد کاهش ‌یافته است (Bourne, 2019).

مطالعات جاناتان بورن نشان می‌دهد مناطقی که نرخ املاک خالی در آنها بیشتر است، گران‌تر از مناطقی هستند که ساکنان آنها به‌صورت تمام‌وقت در خانه‌های خود سکونت دارند (مطابق شکل ۶) و همین موضوع عاملی برای تشدید شکاف طبقاتی بین اقشار جامعه شده است. بر‌اساس شکل زیر در مناطق با رنگ بنفش بیش از 30 درصد خانه‌ها خالی است. یافته‌های این محقق نشان می‌دهد در برخی از محلات لندن مانند کنزینگتون و چلسی، ارزش همه خانه‌های خالی حدود ۲۱ میلیارد پوند (۲۷ میلیارد دلار) بوده است و درمجموعِ محلات حدود ۱۲۳ میلیارد پوند سرمایه در خانه‌های خالی این مناطق حبس شده است (Bourne, 2019).

شکل ۶. نرخ پراکندگی خانه خالی در کنزینگتون و چلسی

مأخذ: Bourne, 2019

بررسی ۳۴۰ هزار خانه خالی نشان داد که متوسط ارزش این واحدها ۳۶۳ هزار پوند بوده که این میزان حدود ۱۸.۵ درصد از متوسط ارزش یک خانه معمولی (۳۰۶ هزار پوند) گران‌تر است. وی در تحقیق انجام گرفته راه‌حل کاهش قیمت مسکن و بهبود شرایط خانه‌دار شدن را افزایش عرضه و کاهش تقاضا عنوان کرده است که این امر با اخذ مالیات بر خانه‌های خالی قابل‌تحقق است (Bourne, 2019). براساس دیدگاه بورن، مالیات بر خانه‌های خالی دارای پتانسیل‌هایی از‌جمله افزایش درآمد دولت‌، کاهش تقاضای سوداگرانه و افزایش دسترسی افراد به مسکن به‌دلیل ترغیب مالکان به عرضه واحد‌های مسکونی به بازار است. بر‌اساس مطالعات این محقق اخذ مالیات بر خانه‌های خالی در اولویت بالاتری نسبت به ساخت مسکن قرار دارد؛ زیرا در حال حاضر رقابت شدیدی برای سرمایه‌گذاری در املاک وجود دارد و این موضوع خانه را تبدیل به کالای سرمایه‌ای کرده است و کمبود مسکن مسئله ثانویه محسوب می‌شود (Bourne, 2019).

2-3. کنترل قیمت مسکن

درخصوص اثر مالیات بر خانه‌های خالی بر قیمت مسکن، اظهارنظر‌های متفاوتی ارائه شده است. برخی معتقدند مالیات بر خانه خالی تأثیری بر قیمت مسکن نخواهد داشت و برخی نیز معتقدند این مالیات موجب کنترل قیمت واحدهای مسکونی خواهد شد. در‌این‌باره تحقیقات کمی انجام شده است و نیاز به بررسی بیشتری دارد.

نتایج پژوهش‌هایی که درباره تأثیر مثبت مالیات بر خانه خالی انجام گرفته، نشان می‌دهد که مالیات بر خانه‌های خالی موجب عرضه واحدها خواهد شد که این عرضه یا در بازار اجاره اتفاق خواهد افتاد یا آنکه افزایش عرضه در بازار مسکن ملکی را به دنبال دارد که همین عامل موجب کاهش قیمت اجاره‌بها و کاهش قیمت مسکن خواهد شد. در همین رابطه بررسی مطالعات جاش گوردون،^[8] استادیار دانشکده سیاست‌های عمومی در دانشگاه سایمون فریزر کانادا^[9] نشان می‌دهد با وضع مالیات بر خانه‌های خالی در مناطق سطح بالا و گران‌قیمت در برخی شهرهای این کشور، قیمت‌های مسکن در این شهرها از ۱۵ تا ۳۰ درصد کاهش یافته است (Gordon, 2019).

در تجربه‌ای دیگر دولت تایوان تأثیر افزایش هزینه‌ سرمایه‌گذاران در واحدهای مسکونی خالی از طریق مالیات بر خانه‌های خالی را در دستور مطالعات خود قرار داد. مدلی برای تخمین تغییر قیمت ناشی از اخذ مالیات از خانه‌های خالی در نظر گرفته شد که تابعی از درآمد و هزینه خانوار، قیمت مسکن و نرخ خانه‌های خالی بود.

براساس نتایج این مدل اعمال مالیات بر خانه‌های خالی می‌تواند قیمت مسکن را کاهش دهد. نتایج این تحقیق نشان داد که به‌ازای ۱ درصد مالیات بر ارزش خانه‌های خالی، کاهش بین ۲.۶ تا ۸.۸ درصدی (متناسب با شرایط هر منطقه) قیمت مسکن در بازار اتفاق می‌افتد. در این بین شهر «تای چون» با بیشترین کاهش رقم ۸.۸ درصدی و شهر «تای تون» با کمترین کاهش یعنی ۲.۵۵ درصد را ثبت کردند. همچنین شهر «تایپه» نیز با کاهش ۶.۷۴ درصدی همراه بوده است (Chen, 2001).

3-3. افزایش درآمد مالیاتی

مالیات بر خانه‌‌های خالی یک مالیات تنظیمی است که هدف اصلی آن تحریک صاحبان خانه‌های خالی به عرضه واحدها است. هرچند مطابق تجربه‌ کشورها، این مالیات تنظیمی محسوب می‌شود؛ اما مالیات بر خانه خالی، درآمد نیز برای دولت حاصل می‌کند و طبق تجربه کشورها، درآمد آن عمدتاً صرف ساخت مسکن ارزان‌قیمت برای مردم می‌شود.

گزارش منتشر شده شهرداری هونولولو نشان می‌دهد اخذ مالیات ۱ درصدی می‌تواند حدود ۱۰ هزار واحد مسکونی خالی را به بازار عرضه کند یا ۶۰ میلیون دلار درآمد عمومی ایجاد کند که برای هزینه‌های عملیات تعمیر و نگهداری پروژه راه‌آهن هونولولو و ساخت پروژه‌های مسکن ارزان‌قیمت و مقرون‌به‌صرفه استفاده می‌شود (civilbeat, 2019).

با بررسی تجربه ونکوور کانادا نیز می‌توان دریافت پس از تصویب مالیات بر خانه‌هایی که بیش از ۶ ماه از سال خالی هستند، علاوه‌بر عرضه خانه‌ها به بازار، در سال مالی ۲۰۱۸ تا ۲۰۱۹ حدود ۱۱۵ میلیون دلار مالیات جمع‌آوری شده است و دولت نیز به‌منظور حمایت از تولید و عرضه خانه مناسب برای اقشار جامعه، طرح ساخت مسکن ارزان‌قیمت را کلید زده است. براساس این طرح قرار است طی ۱۰ سال ۱۱۴ هزار واحد مسکونی ارزان‌قیمت به ارزش کلی ۶.۵ میلیارد دلار ساخته شود. تأمین منابع این ساخت‌و‌ساز‌ها از طریق درآمد مالیات بر خانه‌های خالی و خانه‌ دوم و بیشتر انجام می‌پذیرد (Princegeorgematters, 2019).

۴. طراحی قانون مالیات بر خانه‌های خالی در ایران با بررسی تجربیات جهانی

به‌منظور طراحی مالیات بر خانه‌‌های خالی، برخی مؤلفه‌های اساسی می‌بایست مورد نظر قرار گیرد. از‌جمله این مؤلفه‌ها نحوه شناسایی، دایره شمول، معیار تعیین ارزش، نرخ مالیاتی، معافیت‌ها و ضمانت اجرای مالیات بر خانه‌های خالی است که در این بخش از گزارش با استفاده از تجربیات جهانی مورد بحث قرار گرفته‌اند.

1-۴. نحوه شناسایی خانه‌ خالی

کارآمدی مالیات بر خانه‌های خالی مستلزم حل چالش‌های وصول آن خواهد بود. مهم‌ترین چالش اجرای این نوع مالیات موضوع شناسایی خانه‌های خالی است. مسئله اصلی اخذ مالیات بر خانه‌های خالی در بسیاری از شهر‌های دنیا، شناسایی دقیق این نوع واحدهاست. این مسئله ناشی از ضعف اطلاعاتی و هزینه بالای جستجوی حضوری است. ازاین‌رو انتخاب روش‌شناسایی که فرار مالیاتی و هزینه شناسایی را به حداقل ممکن برساند بسیار اهمیت خواهد داشت. به همین منظور از روش‌های مختلفی شامل سرشماری آماری، ردیابی تحویل نامه‌های پستی، میزان مصرف انرژی و نمونه‌های تصادفی استفاده می‌شود.

به‌عنوان نمونه کشورهایی مانند بریتانیا، دانمارک، فرانسه، کانادا و استرالیا برای شناسایی خانه‌های خالی از سامانه‌های اطلاعاتی، سوت‌زنی و خود‌اظهاری مردمی استفاده می‌کنند. در انگلستان شناسایی و ساماندهی خانه‌های خالی با استفاده از ابزارهای اطلاعاتی همچون فروشگاه آنلاین صورت می‌پذیرد که در ادامه به هریک از این روش‌ها به‌اختصار پرداخته خواهد شد. گفتنی است شناسایی و اخذ این مالیات عمدتاً توسط مدیریت‌های محلی انجام می‌شود. حتی قوانین مربوط به آن در سطح شهرداری‌ها تصویب می‌شود.

۱. خوداظهاری: یکی از مهم‌ترین زیرساخت‌هایی که در بسیاری از کشورهای جهان وجود دارد، اطلاعات مالکیت و سکونت افراد است که در عمده موارد به‌منظور تعیین سکونت افراد از خوداظهاری استفاده می‌شود. بدین‌ترتیب و با توجه به مشخص بودن واحدهای موجود و واحدهای دارای ساکن، واحدهای مسکونی خالی از سکنه شناسایی می‌شوند. به‌عنوان نمونه در استرالیا برای شناسایی واحدهای خالی از خوداظهاری استفاده می‌شود و خانوارها در سایتی که به همین منظور تشکیل شده است اطلاعات املاک، هویتی و سکونتی خود را اظهار می‌کنند. سایر روش‌ها عمدتاً به‌عنوان مکمل این روش مورد استفاده هستند و بدون داشتن این اطلاعات، امکان‌پذیر نخواهند بود.

۲. مراکز چند منظوره (One - stop shop)[10]: این نوع مراکز در قالب شرکت فعالیت می‌کند و خدمات متعددی همچون تهیه و فروش اطلاعات مورد نیاز مالکان، سازمان‌ها و اتحادیه‌های فعال در حوزه مسکن و مقامات محلی را فراهم می‌سازند که ازجمله آنها اطلاعات مربوط به خانه‌های خالی موجود در محله (مورد نیاز شهرداری‌ها) است. گفتنی است، این مرکز که به مرکز اطلاعات عمومی و «فروشگاه شهری یا شهرداری» نیز معروف است، ابتدای امر برای مقابله با مسکن خالی راه‌اندازی شد و با گذشت زمان آمار خود را کامل‌تر کرد (فدایی و کمیاب، 1396).

۳. خدمات پستی: کنترل جعبه پست روش دیگری است که برای شناسایی خانه خالی استفاده می‌شود. در سال ۲۰۰۶، وزارت مسکن آمریکا طی توافقی با اداره پست، آدرس‌هایی که حداقل ۹۰ روز بسته‌های پستی خود را جمع‌آوری نکرده بودند را به‌عنوان خانه‌های خالی تعریف می‌کرد. طبق این روش، شهر لس‌آنجلس دارای ۱۳۷۲۵ واحد مسکونی خالی معادل ۰.۹ درصد از کل واحدهای مسکونی در منطقه ‌بود. از‌آنجا‌که در ادارات پستی، آدرس هر واحد در شهر مشخص است، می‌تواند تصویری از مکان‌های خالی در آن شهر بدهد؛ اما این روش محدودیت‌هایی دارد. به‌عنوان نمونه ممکن است در زمانی خاص و پیش از اتمام ۹۰ روز شخصی اقدام به جمع‌آوری بسته‌های پستی خانه‌های خالی کند. بنابراین تشخیص دقیق خانه‌های خالی در ابهام خواهد بود.[11]

۴. مصرف انرژی: روش دیگری که دولت‌ها برای شناسایی خانه خالی استفاده می‌کنند، ردیابی خانه‌های خالی از طریق حساب کاربری خدمات انرژی (آب، برق، گاز و …) است. این روش در حال حاضر در برخی کشورها مانند استرالیا، فرانسه و کانادا به‌عنوان مکمل سایر روش‌ها استفاده می‌شود؛ اما استفاده صرف از آن، چالشی به دنبال دارد و آن اینکه به‌دلیل بررسی مصرف انرژی، برخی از خانه‌هایی که در اصل خالی بودند، با مصرف انرژی و واگذاری برای اجاره کوتاه‌مدت به‌عنوان خانه‌های اشغال شده تلقی می‌شدند و این موضوع خود چالش افزایش مصرف انرژی را به دنبال خواهد داشت.[12] همچنین در استرالیا برای تکمیل فرایند شناسایی، میزان مصرف آب را در ۱۲ ماه سال با کد پستی مشخص برای بیش از یک میلیون ملک در شهر مورد بررسی قرار می‌دهند. بررسی مصرف آب نشان داد که درمجموع، تعداد ۶۰ هزار واحد مسکونی در سال ۲۰۱۷ به مقدار کمتر از ۵۰ لیتر در روز آب مصرف می‌کردند و خانه خالی به‌شمار می‌آمدند. گفتنی است براساس گزارش مرکز آب استرالیا میانگین مصرف آب روزانه‌ هر فرد در حدود ۱۶۱ لیتر است (Speculative Vacancies Report, 2019).

درمجموع، روش‌های مختلفی برای شناسایی خانه‌های خالی وجود دارد و در انتخاب روش مناسب برای کشور، می‌بایست روشی استفاده شود که هم فرار را کاهش دهد و هم هزینه زیادی را به دنبال نداشته باشد. با توجه به اینکه یکی از ضرورت‌های سیاستگذاری در حوزه مسکن و حتی سیاست‌های مالیاتی و حمایتی، تکمیل سامانه املاک و اسکان و مشخص بودن محل اقامت و مالکیت همه شهروندان ایرانی است، به‌نظر می‌آید در گام اول، استفاده از روش سامانه شامل خوداظهاری برای تعیین سکونتِ به‌روز افراد و تجمیع و یکپارچه‌سازی اطلاعات دستگاه‌ها می‌تواند گزینه مناسبی برای تشخیص خانه‌های خالی باشد.

2-۴. دایره شمول مالیات بر خانه خالی

دایره شمول یکی از مصادیق و نکات مهم در طراحی قانون مالیات بر خانه خالی است. این محدوده باید به‌نحوی تعیین شود که جامع و مانع باشد؛ به شیوه‌ای که زمینه‌های احتکار را کاهش دهد و در مقابل مناطقی که احتکار معنایی ندارد در حیطه مالیات قرار نگیرند.

به‌طور‌کلی مناطق مورد هدف مالیات بر خانه‌های خالی، شهرهای بزرگ و پرجمعیت هستند که به‌دلیل تقاضای بالا برای اجاره مسکن، خالی بودن مسکن در این مناطق را می‌توان ناشی از عدم عرضه به بازار ارزیابی کرد. لذا این مالیات باید با اولویت اجرا، در مناطق شهری پرجمعیت کشور عملیاتی شود.

با تعیین سنجه مناسب به‌تدریج می‌توان بنا به ویژگی‌های شهرهای کم‌جمعیت و میزان خانه‌های خالی غیربازاری در محدوده‌ معاف از مالیات (به‌عنوان مثال برخی از شهرهای اطراف کلانشهرها) این محدوده را مورد بازبینی قرار داد.

تجربه کاهش محدوده معاف از مالیات بر خانه‌های خالی در فرانسه وجود دارد. این کشور ابتدا در سال ۱۹۹۸ در شهرهای بیش از ۲۰۰ هزار نفر مالیات بر خانه خالی را اجرایی کرد و سپس برای کارایی بیشتر در اصلاحیه اول ژانویه ۲۰۱۳ گسترش مناطق مشمول در دستور قرار گرفت و این نوع مالیات برای مناطقی با جمعیت بالای ۵۰ هزار نفر اعمال شد.[13]

3-۴. معیار تعیین ارزش در مالیات‌ بر خانه‌ خالی

شیوه تعیین قیمت پایه دارایی (ملک) برای اخذ مالیات بر خانه خالی مسئله مهمی است. دریافت مالیات بر خانه خالی هنگامی میسر است که ارزش ملک مشخص و تخمین زده شود. بنابراین از‌آنجا‌که قراردادی برای خانه‌های خالی وجود ندارد لازم است که شاخص قیمتی برای این موضوع در نظر گرفت. این شاخص باید طوری تعیین شود که اولاً بسیار نزدیک به قیمت واقعی ملک باشد و ثانیاً کسی نتواند با اعمال سلیقه اعداد آن را مشخص کند.

در حال حاضر طبق ماده (54) قانون مالیات‌های مستقیم، پایه محاسبه درآمد مشمول مالیات اجاره املاک، براساس جدول ارزش اجاری املاک برای محدوده شهرها و روستاها و براساس هر مترمربع تعیین می‌شود. اما با بررسی این جدول می‌توان دریافت اعداد اجاره ماهانه با واقعیت بازار اختلاف دارند که نیازمند به‌روزرسانی با اطلاعات معاملات به‌صورت سیستمی است.

تجربه بریتانیا، رودآیلند آمریکا و فرانسه نشان می‌دهد ارزش‌گذاری واحدهای مسکونی در هر منطقه از این کشور توسط یک گروه ارزیابی مربوط به شهرداری صورت می‌گیرد. این گروه ارزیابی، فهرستی از تمام املاک منطقه ارائه و دامنه‌ای برای قیمت املاک با توجه به معاملات تهیه می‌‌کند و بر این مبنا، مالیات هر ملک را مطابق جدول تهیه و تعیین می‌کنند.[14]

هرچند در‌صورتی‌که سازمان مالیاتی کشور هر‌ساله این جدول را به‌روزرسانی کند، می‌تواند شاخص و معیاری مناسب در زمان نبود سامانه قیمتی باشد، اما نقطه مطلوب آن است که همه ارزش‌گذاری‌های املاک به‌صورت سیستمی و با دقت بالا انجام پذیرد.

4-۴. نرخ مالیات بر خانه‌ خالی

تعیین نرخ مالیات بر خانه‌های خالی به عوامل متعددی وابسته است. نرخ سایر مالیات‌ها، معافیت‌های اعطا شده و مدت زمان نگهداری دارایی از‌جمله این عوامل است. لذا باید در طراحی قانون مالیات بر خانه خالی این موارد مدنظر قرار گیرند. 

از‌آنجا‌که هدف مالیات بر خانه خالی درآمدی نبوده و این پایه مالیاتی برای تنظیم‌گری اخذ می‌شود، لذا مسئله تعیین نرخ و ابعاد آن نیز باید مبتنی‌بر این رویکرد تعیین شود؛ در این راستا بیش از آنکه نرخ بالا یا پایین اهمیت داشته باشد، بازدارنده بودن آن اهمیت دارد.

وضع نرخ مناسب مالیات بر خانه خالی، هزینه نگهداری خانه‌ برای مالکان را افزایش خواهد داد. نرخ بازدارنده، مالک را به‌سمت عرضه مسکن به‌صورت اجاره یا فروش سوق می‌دهد و در‌صورتی‌که هزینه پرداخت مالیات کمتر از منافع حاصله در نظر گرفته شود به‌ویژه برای واحد‌های گران‌قیمت، افراد تغییری در رفتار خود ایجاد نمی‌کنند و مالکان مالیات را پرداخت کرده و به خالی نگه‌داشتن خانه خود ادامه می‌دهند که این موضوع با هدف اخذ مالیات بر خانه‌های خالی در تناقض است. از سمت دیگر نرخ بسیار بالا نیز با مشکلات اجرایی همراه است بنابراین باید نرخ بازدارنده و با دقت کافی در نظر گرفته شود.

کشورهای مختلف متناسب با شرایط تورم، زمان خالی ماندن، جمعیت شهرها و ... نرخ‌های متفاوتی را برای مالیات بر خانه‌های خالی اتخاذ کرده‌اند. به‌عنوان نمونه در فرانسه مالیات بر خانه‌های خالی در سال ۱۹۹۸ با نرخ مالیات در سال اول ۱۰ درصد ارزش اجاره ملک، سال دوم ۱۲.۵ درصد ارزش اجاره ملک و از سال سوم و بعد از آن ۱۵ درصد در نظر گرفته شده بود. این مالیات سپس در سال ۲۰۰۶ به سایر شهرها تعمیم یافت و در سال ۲۰۱۳ مجدداً اصلاح شد. سیاستگذاران فرانسه دلیل تغییر و اصلاح قانون سال ۱۹۹۸را عدم بازدارندگی کافی این مالیات عنوان می‌کردند. به‌طوری‌که در اصلاحیه اول ژانویه ۲۰۱۳ افزایش نرخ این مالیات دیده شد و نرخ آن برای سال اول معادل ۱۲.۵ درصد و برای سال‌های بعد معادل ۲۵ درصد در نظر گرفته شد.

به‌عنوان نمونه دیگر در شهر ونکوور مالیات از سال ۲۰۱۷ تا ۲۰۱۹ در نرخ ۱ درصد از ارزش ملک ثابت مانده بود و از سال ۲۰۲۰ به ۱.۲۵ درصد افزایش یافت. در سال ۲۰۲۱ با توضیحات شهردار ونکوور مبنی‌بر کارایی این مالیات در سه سال گذشته و افزایش بازدارندگی، اعضای شورای شهر با افزایش نرخ به ۳ درصد ارزش ملک موافقت کردند و به همین صورت در کشورهای مختلف با توجه به مدت زمان خالی بودن و شرایط بازار، نرخ‌های متفاوتی در نظر گرفته می‌شود؛ اما این نرخ در عمده کشورهای مورد بررسی بین 2 تا 10 درصد ارزش ملک متغیر بوده است.[15] در شرایط فعلی، نرخ این مالیات در کشور باید به‌نحوی طراحی شود که افت ناشی از کلید خوردن ملک (تفاوت خانه کلید خورده و کلید نخورده) را پوشش دهد.

5-۴. معافیت‌های مالیات بر خانه‌ خالی

با توجه به اینکه یکی از اهداف اخذ مالیات بر خانه‌های خالی، مقابله با محتکران یا همان تقاضای غیرمصرفی است، تقاضای مصرفی نباید مشمول پرداخت مالیات بر خانه‌های خالی شود. همچنین وضع مالیات مذکور نباید مانعی برای فعالیت‌های مولد اقتصادی و عرضه انواع کالا ایجاد کند؛ برای مثال، وضع مالیات بر خانه‌های خالی نباید مانع ساخت املاک مسکونی و عرضه مؤثر آن در بازار شود. بنابراین ضروری است که حوزه‌های مولد و بخش مصرفی، از پرداخت این مالیات معاف شوند.

در کشورهای استرالیا، انگلستان و فرانسه همه خانه‌های فرد، حتی آن خانه‌ای که در آن زندگی می‌کند، اگر در بیش از مدت زمان قانونی خالی باشند مشمول مالیات بر خانه‌های خالی هستند و به همین منظور برای مشمول نشدن برخی افراد، معافیت‌هایی در نظر گرفته می‌شود که عبارتند از:

1. خانه فردی که جهت مراقبت و نگهداری از فرد دیگری خالی باشد،
2. خانه فردی که به‌دلیل بستری شدن در بیمارستان خالی باشد،

۳. خانه‌ای که به‌دلیل قرار داشتن در دوره انتظار تخریب خالی باشد،

۴. خانه‌ای که به‌دلیل مشکلات مربوط به اجازه برای سکونت همچون ورثه‌ای بودن آن یا دعوی قضایی خالی باشد،

۵. خانه‌‌های پلمپ شده،

6. خانه‌ای که به‌رغم عرضه آن به بازار برای فروش یا اجاره، به مدت کمتر از دو سال خالی باشد،
7. خانه‌ خالی که تحت تعمیرات عمده باشد.

این خانه‌ها بسته به شرایط و به شرط اثبات، مشمول معافیت یا مشمول تخفیف مالیاتی هستند. به‌عنوان مثال مالک باید ثابت کند که همه اقدام‌های لازم را برای فروش یا اجاره خانه خالی خود (مانند قرار دادن در آگهی‌ها با قیمت مناسب و سازگار با شرایط بازار) انجام داده است.[16]

«خانه تعطیلاتی» نوعی خانه خالی است که معمولاً مدت زمان بیشتری نسبت به خانه‌های خالی در سال اشغال شده و به‌عنوان خانه‌های «شبه‌خالی» شناخته می‌شوند. خانه‌های تعطیلاتی به‌عنوان خانه خالی محسوب نمی‌شوند؛ اما به‌دلیل محدودیت زمین باید برای این نوع خانه‌ها نیز حدودی در نظر گرفت. این محدودیت به‌معنای ممنوعیت نیست بلکه افراد می‌توانند بیش از سقف محدودیت خانه تعطیلاتی داشته باشند، اما این خانه‌ها مشمول مالیات خواهد شد.[17]

در دانمارک خانه‌های تعطیلاتی مورد استفاده در تابستان، می‌توانند کمتر از 180 روز اشغال باشند و در این صورت معاف از مالیات هستند. همچنین همه خانه‌هایی که برای فروش و یا اجاره در بازار عرضه می‌شوند، مشمول مالیات نیستند. معافیت دیگر برای خانه‌های خالی در دانمارک برای برخی شهرهای کوچک است که با هدف افزایش انگیزه مردم به عدم مهاجرت، شرایط را برای داشتن یک خانه اضافه معاف از مالیات برای مردم فراهم کرده‌اند.[18]

در مواردی ملک مسکونی، بابت فعالیت‌های مشاغل، محصلان و دانشجویان استفاده و حتی روزانه اجاره داده می‌شود؛ در این موارد امکان خوداظهاری برای سکونت فراهم نیست. برای نمونه در کشور به‌دلیل کمبود ساختمان‌هایِ با کاربری اداری، برخی از مشاغل مانند مطب، وکلا، مهندسان و ... یا حتی مشاغل خانگی در واحدهای مسکونی فعالیت دارند، ازاین‌رو باید برای این دسته از کاربری‌ها نیز تدبیر شود. به همین منظور در قانون مصوب ۱۳۹۹، این‌گونه مطرح شده است که ملک محل فعالیت این‌گونه مشاغل، در صورت اجازه فعالیت رسمی ازسوی سازمان‌ها و دستگاه‌های متولی در املاک با کاربری مسکونی، خالی تلقی نشود.

6-۴. ضمانت اجرای مالیات بر خانه خالی

پرداخت به‌موقع مالیات بر خانه خالی، ثبت اطلاعات توسط مردم در سامانه املاک و اطمینان از صحت اطلاعات نیازمند ضمانت‌های اجرایی است.

در فرایند خود‌اظهاری سامانه املاک و اسکان کشور، همه مردم با مراجعه به وب‌گاه‌ مشخص شده آخرین وضعیت مالکیت و سکونت خود را معین می‌کنند. در این فرایند همه مردم باید اطلاعات مالکیت و سکونت خود را در سامانه ثبت کنند. در این شرایط دو اتفاق محتمل است: اول آنکه اشخاص واحد‌های مسکونی خود را اظهار نکنند؛ دوم اینکه در صورت اظهار، خلاف واقعیت و اشتباه گفته شود. قانون باید با اتخاذ ضمانت‌هایی وقوع این دو احتمال را کاهش دهد.

در ونکوور، مالکان واحدهای مسکونی موظفند اظهارنامه وضعیت املاک را برای هر دوره (سال تقویمی) ارائه دهند تا مشخص شود که ملک آنها از نظر شمول مالیات چه وضعیتی دارد. اولین دوره این اظهارنامه نیز 1 ژانویه تا 31 دسامبر 2017 بوده است. اگر مالکی اظهارنامه وضعیت املاک را در تاریخ مقرر اعلام نکند، ملک آن، خالی و مشمول مالیات می‌شود. جریمه‌ها و مجازات‌های اضافی نیز اعمال خواهد شد. تأخیر یا عدم پرداخت مالیات‌ مشمول جریمه‌هایی ازجمله 5 درصد جریمه تأخیر پرداخت، سود روزانه معوقات و فروش ملک خواهد شد.

همچنین در ونکوور کانادا برای افرادی که عمداً خانه‌های خالی خود را مخفی کنند یا در اظهارنامه اطلاعات ناقص و نادرست ثبت کنند، علاوه‌بر مالیات، جریمه‌ای تا معادل 10 هزار دلار به‌ازای هر روز خالی بودن خانه دریافت می‌شود. درآمد خالص حاصل از مالیات پس از تأمین هزینه‌های اجرایی و عملیاتی، در طرح‌های مسکن ارزان‌قیمت سرمایه‌گذاری می‌شود. در ونکوور برای اینکه افراد اطلاعات نادرست و به‌عمد اشتباه وارد نکنند، املاک مشکوک و املاک مناطقی که دارای درصد بالایی خانه خالی هستند، به‌صورت تصادفی مورد بررسی قرار می‌گیرند.[1]

در فرانسه مالک ملزم به ارائه اظهارنامه مالیاتی نیست و همانند مالیات بر دارایی، مالک در ابتدای ماه نوامبر اخطار مالیاتی دریافت می‌کند و افراد مشمول می‌توانند آن را به‌صورت آنلاین در سایت impots.gouv.fr مشاهده کنند. مالکان باید قبل از ۱۵ دسامبر هر سال، مالیات خود را پرداخت کنند. در‌صورتی‌که خانه خالی در بازه زمانی خاص اجاره داده شده باشد، امکان کسر مالیات روزهای اجاره داده شده، وجود دارد.

در‌صورتی‌که مالک اعتراضی داشته باشد، می‌تواند شکایت را به همراه مدارک و مستندات به اداره مالیات منطقه خود ارسال کند. اما در هر صورت اگر در مورد مالیات اختلاف‌نظر وجود داشته باشد، مالک باید آن را در مهلت مقرر پرداخت کند. با وجود این مالک می‌تواند در شکایت درخواست تعلیق پرداخت دهد. در این شرایط اگر مالیات بیش از ۴۵۰۰ یورو باشد، دولت می‌تواند در عوض ضمانت بانکی دریافت کند.[2]

در آمریکا مردم در قالب مالیات بر دارایی موظف به ارائه اطلاعات خود و املاکشان در سامانه‌های محلی هستند که به همین منظور راه‌اندازی شده است و عدم معرفی واحدهای مسکونی خالی از سکنه که در طبقه‌بندی سوم مالیات بر دارایی قرار می‌گیرد، با برخورد و مجازات سنگین برای مالکان همراه خواهد شد. ساختمان خالی باید ظرف 30 روز از زمان خالی شدن آن ثبت شود. عدم ثبت در این مدت به جریمه‌های مدنی و یا مجازات‌های کیفری (2000 دلار در هر روز و 90 روز حبس) منجر می‌شود.

همچنین در صورت عدم پرداخت مالیات بر خانه خالی در مدت مقرر و داشتن مالیات معوق؛ املاک به حراج گذاشته می‌شوند، البته قبل از فروشِ ملک در حراجی با صاحبان آن صحبت می‌شود و اگر بتوانند در زمانی که مشخص می‌شود جریمه و مالیات املاک خود را بپردازند، دیگر خانه در حراجی عرضه نمی‌شود.[3]

در قانون استرالیا همه اقشار جامعه اطلاعات سکونت و مالکیت خود را اظهار می‌کنند. در این قانون حتی مستأجران و خانه‌هایی که اشغال شدند و پر محسوب می‌شوند نیز باید خانه خود را اظهار کنند. افراد باید ظرف 30 روز پس از پایان هر سال مالیاتی، خانه خالی خود را ثبت کنند. به ایمیلی که در اظهارنامه ثبت شده است، میزان مالیات و موارد یادآوری ارسال می‌‌شود. البته در‌صورتی‌که ایمیل یادآوری نیز ارسال نشود افراد موظفند مالیات خود را پرداخت کنند و این مسئولیت مالک است که از مالیات خانه خالی خود مطلع شود.

در‌صورتی‌که تا پایان تاریخ مقرر، مالیات خانه خالی توسط مالک پرداخت نشد، به‌ازای همه روزهای سال برای فرد مالیات محاسبه و مالک با مجازات مدنی روبه‌رو می‌شود. گفتنی است اطلاعات سکونت افراد هر پنج سال به‌روزرسانی می‌شود[4].

تجربیات سایر کشورها نیز نشان‌دهنده این موضوع است که اتخاذ ضمانت‌های مناسب برای پرداخت به‌موقع و اظهار درست املاک و سکونت از‌جمله جریمه، محدودیت ارائه خدمات و جلوگیری از انتقال و معامله ملک باید بخشی از احکام قانونی حوزه مالیات بر خانه‌های خالی باشد.

۷-۴. وضعیت مالیات بر خانه‌های خالی در برخی شهرهای منتخب

در جدول زیر، تعریف، ساختار و معافیت‌‌های مالیات بر خانه‌های خالی در برخی از شهرهایی که این مالیات در آنها اجرا می‌شود به‌اختصار بررسی شده است.

جدول ۲. ویژگی‌های مالیات بر خانه‌های خالی در برخی از شهرهای منتخب

۵. قانون مالیات بر خانه‌‌های خالی در ایران: تاریخچه و وضع فعلی

1-5. قوانین مالیات بر خانه‌های خالی تا قبل از سال ۱۳۹۴

قانون مالیات بر خانه‌های خالی در کشور سابقه طولانی دارد و حتی این سابقه به پیش از انقلاب بازمی‌گردد. در سال 1352، قانونگذار در قالب ماده (8) قانون تعدیل و تثبیت اجاره‌بها به این مسئله ورود کرد و برمبنای آن اگر یک واحد مسکونی بیش از 6 ماه خالی نگه داشته شود، باید مالیاتی معادل 30 درصد ارزش اجاره‌بها را به دولت بپردازد.

پس از انقلاب این قانون در سال 1366 مورد ارزیابی قرار گرفت و اصلاح شد و در قالب ماده (10) و (11) قانون مالیات مستغلات خالی ارائه شد. برمبنای این قانون، مالیات‌ بر خانه‌های خالی به مراکز استان‌های بالای 100 هزار نفر محدود شد و بر این مبنا، در شرایطی که یک واحد مسکونی از 6 تا 12 ماه متوالی خالی نگه داشته شود، باید مالیاتی معادل 2 در هزار ارزش معاملاتی مستغلات به‌ازای هر ماه و اگر بیش از 12 ماه خالی باشد، باید معادل نرخ 4 در هزار ارزش معاملاتی را پرداخت کند.

با وجود اینکه تا سال 1380 این قانون وجود داشت؛ اما به استناد نبود سازوکار برخط شناسایی و دشواری اخذ این پایه‌ مالیاتی و هزینه بالای اخذ مالیات نسبت به درآمد کسب شده، در اصلاحات قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1380 توسط نمایندگان مجلس وقت حذف شد.

2-5. قانون مالیات بر خانه‌های خالی مصوب سال ۱۳۹۴

قانون مالیات بر خانه‌‌های خالی در سال 1394 و در اصلاحیه ماده (54) مکرر قانون مالیات‌های مستقیم بار دیگر مطرح شد. براساس ماده (۵۴) مکرر قانون اصلاح مالیات‌های مستقیم، واحدهای مسکونی واقع در شهرهای با جمعیت بیش از ۱۰۰ هزار نفر که به استناد سامانه ملی املاک و اسکان (موضوع تبصره «۷» ماده (۱۶۹) مکرر این قانون) به‌عنوان واحد خالی شناسایی می‌شوند، از سال دوم به بعد مشمول مالیات بر درآمد اجاره معادل ۵۰ درصد مالیات متعلقه، سال سوم معادل ۱۰۰ درصد مالیات متعلقه و سال چهارم و به بعد معادل ۱۵۰ درصد مالیات متعلقه می‌شوند.

با وجود تصویب این قانون در سال 1394، مجدداً این قانون به مرحله اجرا نرسید. مهم‌ترین علل عدم اجرای قانون مالیات بر خانه‌های خالی در سال ۱۳۹۴ عبارتند از:

1. استنکاف وزارت راه و شهرسازی از راه‌اندازی سامانه ملی املاک و اسکان کشور. وزارت راه ‌و ‌شهرسازی فرصتی ۶‌ ماهه داشت تا طبق تبصره «۷» ماده (۱۶۹) قانون مذکور، «سامانه ملی املاک و اسکان کشور» را ایجاد کند و در اختیار سازمان امور مالیاتی قرار دهد؛ اما پس از گذشت بیش از پنج سال و با وجود تصریح قانون و وعده‌های متعدد مسئولان وزارت راه و شهرسازی، این سامانه راه‌اندازی نشد. ازآنجا‌که پیش‌نیاز اصلی اخذ مالیات بر خانه‌های خالی شناسایی این خانه‌هاست، نبود سامانه، قدرت تشخیص دقیق و رصدخانه‌‌های خالی را زیر سؤال می‌برد.
2. ابهام در تعریف خانه خالی: در متن قانون مصوب سال ۱۳۹۴ صرفاً گفته شده بود که املاکی که به استناد سامانه ملی املاک و اسکان کشور خالی تلقی می‌شوند مشمول این مالیات هستند اما تعریف روشنی از خانه خالی و مصادیق و استثنائات آن ارائه نشده بود. ابهام در تعریف خانه خالی در حکم ماده (54) مکرر قانون مالیات‌های مستقیم دلیل دیگری برای عدم اجرای قانون عنوان می‌شود. خانه‌های غیرقابل سکونت، خانه‌های تعطیلاتی و دوم، املاک در مالکیت اشخاص ساکن در خارج از کشور یا حتی خانه‌هایی که برای فروش قرار داده شده‌اند، انواع مختلفی از خانه خالی هستند که نباید همگی آنها مشمول مالیات شوند.
3. نرخ پایین مالیات بر خانه خالی: ایراد مهم دیگر نرخ تعیین شده برای این مالیات بود. نرخ این مالیات برای واحد‌های گران‌قیمت بازدارنده نبود. به‌عنوان نمونه، مشمولان این مالیات، باید به میزان 50 درصد مالیات بر اجاره را به‌عنوان مالیات بر خانه‌های خالی در سال دوم پرداخت می‌کردند. برآورد این مالیات برای واحد‌های مسکونی با قیمت‌های متوسط (حدود یک میلیاردی) در سال تقریباً 3 میلیون تومان محاسبه می‌شد که خالی نگه داشتن خانه را از صرفه نمی‌انداخت. علاوه‌براین با توجه به اینکه مالیات بر خانه‌های خالی برمبنای مالیات بر درآمد اجاره موضوع ماده (53) قانون مالیات‌های مستقیم محاسبه می‌شد، معافیت‌های ماده (53) نظیر 25 درصد معافیت استهلاک نیز لحاظ می‌شد که اثرگذاری قانون را کم‌رنگ‌تر می‌کرد. همین موارد به بی‌اثر شدن این مالیات و درنتیجه عدم اجرایی شدن آن می‌توانست منجر شود.
4. نبود ضمانت‌های اجرایی: ضمانت اجرایی دریافت مالیات بر خانه‌های خالی (زمان مناسب برای اخذ مالیات) از دیگر چالش‌های قانون سال 1394 بود. منظور از ضمانت اجرایی آن است که اگر صاحبان خانه‌های خالی به‌موقع مالیات خود را پرداخت نکنند، چه ضمانت‌هایی اعم از جریمه‌ها و اقدام‌های بازدارنده وجود دارد؟ ضمانت اجرایی درباره این مالیات از دو حیث قابل بررسی است:
5. ضمانت دریافت مالیات برای آنکه صاحبان خانه‌های خالی در زمان مشخص مالیات خود را پرداخت کنند و در غیر این صورت ماده (187) و (190) قانون مالیات‌های مستقیم جاری باشد.
6. ضمانت برای آنکه دستگاه‌ها وظایف خود را انجام دهند و از این کار شانه خالی نکنند.

عدم لحاظ موارد فوق باعث شد که قانون سال 1394 کارآمدی لازم را برای اجرا نداشته باشد. با این وجود نبود عزم جدی مسئولان تأثیر بسزایی در عدم اجرای قانون داشت.

اصلاح ماده (54) مکرر قانون مالیات‌های مستقیم تا آخر دوره مجلس دهم انجام نشد تا اینکه طرحی با موضوع اصلاحیه قانون مالیات بر خانه‌‌های خالی را نمایندگان مجلس ارائه دادند تا بتواند اشکال‌ها و ابهام‌های مطرح شده را پوشش داده و برطرف کند. درنهایت نیز مجلس یازدهم با رفع ایرادهای گذشته در سال 1399 نسبت به تصویب اصلاحیه این قانون اقدام کرد.

در طرح اصلاحیه قانون مالیات بر خانه‌‌های خالی بسیاری از ایرادهای فوق برطرف شد، هرچند برخی از موارد کماکان باقی است.

3-5. تبیین محورهای اصلاح قانون مالیات بر خانه‌های خالی در سال ۱۳۹۹

در آذرماه سال ۱۳۹۹، اصلاح قانون مالیات بر خانه‌های خالی در قالب اصلاح ماده (۵۴) مکرر و تبصره «۸» ماده (۱۶۹ مکرر) قانون مالیات‌های مستقیم و به‌منظور برطرف کردن چالش‌های فوق انجام شد.

طبق این قانون، همه سرپرستان خانوار اعم از (مالک و مستأجر) و افراد دارای واحد مسکونی تحت تملک در کلیه نقاط کشور (شهری و روستایی) باید مشخصات هویتی، سکونتی و مالکیتی خود را در سامانه ملی املاک و اسکان کشور به آدرس amlak.mrud.ir ثبت کنند. محورهای اصلی این قانون به شرح زیر است:

کدام خانه‌ها مشمول مالیات نمی‌شوند؟

1. واحدهای مسکونی واقع در همه شهرهای زیر ۱۰۰ هزار نفر جمعیت.
2. واحد مسکونی واقع در همه شهرهای بالای ۱۰۰ هزار نفر جمعیت که در یک سال مجموعاً ۱۲۰ روز و کمتر ساکن یا کاربر نداشتند.
3. واحدهای نوساز پس از ۱۲ ماه و در طرح پروژه‌های انبوه‌سازی پس از ۱۸ ماه از زمان صدور گواهی اتمام عملیات، بدین معنا که از زمان صدور گواهی اتمام، سازندگان 12 یا 18 ماه فرصت خواهند داشت واحدهای مسکونی را به فروش برسانند.
4. واحدهای مسکونی موقوفه که امکان اجاره آنها حسب وقف‌نامه وجود ندارد.
5. واحدهای مسکونی ثبت شده به‌عنوان اقامتگاه فرعی:

الف) هر خانوار می‌تواند هر تعداد خانه تحت تملک خود داشته باشد، اما برای اینکه مالیات پرداخت نکند باید در حال استفاده و ساکن داشته باشند (خواه خانه مستأجر داشته باشد یا خواه به یکی از خانوار اقوام و دوست بدون قرارداد واگذار شود) مهم این است که خانواری محل سکونت خود را در آن ملک ثبت کرده باشد. درواقع علاوه‌بر اقامتگاه اصلی، هر خانوار می‌تواند یکی از واحدهای تحت تملک خود را در شهری غیر از شهر محل اقامت اصلی به‌عنوان اقامتگاه فرعی ثبت کند که این اقامتگاه می‌تواند خالی نیز باشد، اما بیش از این تعداد (یک خانه اصلی و یک خانه فرعی) در صورت خالی بودن املاک مشمول مالیات خواهند بود.

ب) در‌صورتی‌که اقامتگاه اصلی خانوار تحت تملک یکی از اعضای خانوار باشد (خانه اصلی ملکی باشد) خانوار می‌تواند حداکثر یک واحد دیگر از واحدهای خود را در همان شهر محل اقامت اصلی به‌عنوان اقامتگاه فرعی ثبت کند. به‌عبارت‌دیگر اگر خانه اصلی خانوار ملکی بود و نه استیجاری یا سازمانی و ... خانه فرعی می‌تواند در همان شهر باشد و نیازی نیست در یک شهر دیگر واقع باشد.

6. واحدهای مسکونی محل اقامت دانشجویان، طلاب، دانش‌آموزان، شاغلان و مبتلایان به بیماری‌های خاص: این افراد در صورت اقامت در شهری غیر از اقامتگاه اصلی و فرعی خانوار امکان ثبت یک واحد مسکونی دیگر را دارند، البته مشروط به ارائه اسنادی که این موضوع را اثبات کند و از سمت سازمان مالیات پذیرفته شود.
7. واحد مسکونی محل اشتغال صاحبان صنوف و مشاغل ازجمله گردشگری و زیارتی: افرادی مانند پزشکان، وکلا، مهندسان و ... که از ملک مسکونی برای تولید و کار خود استفاده می‌کنند، به شرط ثبت اطلاعات در سامانه املاک و اسکان کشور و در صورت اطلاع سازمان امور مالیاتی کشور و سازمان تأمین اجتماعی، از مالیات موضوع ماده (۵۴ مکرر) این قانون معاف هستند.

مضاف بر این خانه‌ها و ویلاهایی که به‌منظور زیارت و گردشگری به مسافران اجاره داده می‌شود، نیازمند دریافت مجوز از دستگاه مربوطه هستند و در صورت داشتن مجوز منعی برای فعالیت ندارند و مشمول مالیات نیز نخواهند بود.

۸. واحدهای مسکونی که مالک آن، واحد مسکونی خود را برای فروش یا اجاره حسب مورد به ارزش اجاری یا میانگین قیمت‌های روز منطقه موضوع مواد (۵۴) و (۶۴) قانون مالیات‌های مستقیم از طریق سامانه معاملات املاک عرضه کند و فردی متقاضی آن نباشد.

کدام خانه‌ها مشمول مالیات بر خانه‌های خالی می‌شوند؟

1. واحدهای مسکونی که به‌عنوان اقامتگاه اصلی یا فرعی هیچ خانواری ثبت نشده است و مشمول استثنائات ذکر شده در بخش قبل نیز نباشد.
2. واحدهای مسکونی که اطلاعات مالکیت آنها توسط اشخاص حقیقی و حقوقی در سامانه ملی املاک و اسکان کشور ثبت نشده باشد.
3. واحد مسکونی که به فردی که اقامتگاه اصلی دیگری در سامانه برای او تعریف شده است و مشمول استثنائات ذکر شده در بخش قبل نیست، اجاره داده شده باشد.

میزان و نرخ مالیات چقدر است؟

براساس جزئیات قانون مالیات بر خانه‌های خالی، ضرایب مالیاتی در این قانون برای خانه‌های خالی مشخص شده است که عبارت است از:

۱. مالیات سال اول: ۶ برابر مالیات اجاره

۲. سال دوم: ۱۲ برابر مالیات اجاره

۳. مالیات سال سوم و به بعد: ۱۸ برابر مالیات اجاره

ضرایب مالیاتی برای همه اشخاص حقیقی و حقوقی که دارای بیش از پنج خانه خالی در هر سال باشند دو برابر اعمال می‌شود.

بنابراین برای محاسبه میزان مالیات بر خانه‌های خالی، ابتدا مالیات بر اجاره برآورد می‌شود که با توجه به اینکه خانه خالی است و قیمت اجاره‌بها مشخص نیست از جدول ارزش اجاری املاک برای تخمین اجاره ماهانه توسط سازمان امور مالیاتی به‌دست می‌آید. سپس عدد به‌دست آمده را در ضرایب 6، 12 و 18 ضرب می‌کنند. البته برای اشخاصی که بیش از پنج خانه خالی دارند این ضرایب 12، 24، 36 خواهد بود.

با توجه به شاخص قیمتی جدول اجاره املاک که سازمان امور مالیاتی در سال ۱۴۰۰ منتشر کرده است، مأخذ مالیات برای خانه 100 متری واقع در بلوک 14 در منطقه یک (حد فاصل بین خیابان ولیعصر، میدان تجریش، خیابان شریعتی، بزرگراه صدر و بزرگراه مدرس) و بدون در نظر گرفتن سایر متغیرها اعم از طبقه، عرض گذر و ... (به ارزش حدود ۴ میلیارد تومان) طبق جدول ۳ محاسبه می‌شود:

ستون یک در این جدول ارزش اجاری ملک در منطقه یک در بلوک 14 است که در جدول اجاره املاک سازمان امور مالیاتی مبلغ 125 هزار تومان درج شده است و ستون دو نیز اجاره همان واحد طی 12 ماه سال. ستون چهارم مجموع ارزش اجاره ملک با در نظر گرفتن متراژ را نشان می‌دهد. در ستون پنجم نیز مطابق ماده (53) قانون مالیات‌های مستقیم، به میزان 25 درصد معافیت برای استهلاک کسر شده است.

جدول 3. نمونه نحوه محاسبه مأخذ (پایه) مالیات بر اجاره املاک

مأخذ محاسبه شده در جدول فوق، طبق نرخ‌های ماده (۱۳۱) قانون مالیات‌های مستقیم، مشمول مالیات خواهد بود. میزان مالیات بر درآمد اجاره برای این ملک به‌صورت جدول ۴ محاسبه می‌شود.

جدول 4. محاسبه مالیات بر اجاره طبق ماده (131) قانون مالیات‌های مستقیم

بر این اساس، مالیات بر درآمد اجاره برای ملکی با مشخصات فوق در سال اول، با جمع مالیات‌های سه پلکان، عدد ۲۰ میلیون و ۶۲۵ هزار تومان به‌دست می‌آید. طبق ماده (۵۴) مکرر قانون مالیات‌های مستقیم، برای محاسبه مالیات بر خانه‌های خالی در سال اول، مالیات بر اجاره فوق در ضریب 6 ضرب می‌شود.

6*۲۰.۶۲۵ میلیون تومان=۱۲۳ میلیون و ۷۵۰ هزار تومان

با توجه به اینکه واحدهای مسکونی در سال اول می‌توانند چهار ماه یا 120 روز خالی باشند بنابراین عدد بالا ضربدر  خواهد شد.

بر این اساس، مالیات بر خانه خالی با ارزش تقریبی ۴ میلیارد تومان در سال اول (در سال ۱۴۰۰) برابر است با ۸۲.۵ میلیون تومان.

با توجه به اینکه ارزش این خانه ۴ میلیارد در سال 139۹ بوده است (ارزش اجاری منتشر شده در سال ۱۴۰۰، مربوط به عملکرد سال ۱۳۹۹ است)، این میزان مالیات تقریباً 2 درصد ارزش خانه در سال اول خواهد شد (البته این نسبت در مناطق و شهرهای مختلف متفاوت است). همچنین در صورت خالی ماندن دو سال، مالیات سال دوم که معادل 12 برابر مالیات بر اجاره آن سال است، برابر با ۴ درصد ارزش ملک خواهد شد. این مالیات در سال سوم به 18 برابر مقدار مالیات بر اجاره (معادل ۶ درصد ارزش ملک) افزایش می‌یابد. البته برای اشخاصی که بیش از پنج خانه خالی دارند این ضرایب 12، 24، 36 خواهد بود.

ضمانت اجرای قانون چیست؟

طبق قانون، ارائه برخی خدمات در سطح جامعه منوط به ثبت اطلاعات هویتی و ملکی افراد و صاحبان آنهاست و در غیر این صورت، ثبت نکردن اطلاعات ملکی ازسوی مالک، بهره‌بردار یا ساکن خانه برابر آنچه در قانون قید شده از خدماتی مانند: ۱. تعویض پلاک خودرو، 2. اعمال خدمات سیاست‌های حمایتی یارانه‌ای و کمک معیشتی، 3. ثبت‌نام مدارس، 4. افتتاح حساب، 5. صدور دسته چک، 6. فروش انشعاب آب، برق، گاز و تلفن، 7. ارسال اسناد و مدارک ازجمله گذرنامه و گواهینامه و 8. خوابگاه دانشجویی و مشابه این موارد محروم می‌شوند.

درواقع پس از اتمام مهلت خوداظهاری تمام مدارک و اسناد به آدرسی که در سامانه ثبت شده است، ارسال خواهد شد و درصورتی‌که نشانی محل سکونت اصلی در آنجا ثبت نشود و یا اشتباه ثبت شود اسناد به آدرس دیگر خواهد رفت. همچنین ارائه خدمت به مردم نیز دیگر با دریافت آدرس صورت نمی‌گیرد و از آنها صرفاً کد یکتا که پس از تکمیل اطلاعات در سامانه داده شده، دریافت می‌‌شود.

مضاف بر اینکه در صورت احراز تخلف مالک به‌نحوی‌که به عدم تشخیص یا تشخیص غلط خانه خالی منجر شود، مالک علاوه‌بر پرداخت مالیات مشمول، جریمه‌ای معادل مالیات متعلقه پرداخت خواهد کرد.

به‌ازای هر ماه تأخیر در ثبت تغییر محل اقامت یا خرید و فروش توسط مالک مشمول جریمه‌ای معادل مالیات سال اول خواهد بود.

عدم ثبت اطلاعات ازسوی مالک و مستأجر واحدهای مسکونی در شهرهای زیر یکصد هزار نفر جمعیت در سامانه ملی املاک و اسکان کشور جریمه‌ای معادل ۲۰ درصد مالیات سال اول را به همراه دارد. برای مثال اگر شخصی در روستا یا شهرهای زیر یکصد هزار نفر زندگی می‌کند از پرداخت مالیات معاف است؛ اما صرفاً باید در سامانه ملی املاک خوداظهاری کند که در صورت عدم خوداظهاری جریمه 20 درصدی خواهد شد. دلیل آن نیز تجمیع اطلاعات و انطباق سکونت‌های ذکر شده در سامانه با اطلاعات سایر دستگاه‌هاست و با این خوداظهاری امکان فرار مالیاتی افراد داخل شهرهای با جمعیت بالای یکصد هزار نفر کنترل می‌شود. این معافیت مالیاتی نیز در راستای معافیت خانه‌های تعطیلاتی و تفریحی عنوان شده است. همچنین در این مناطق احتکار به‌دلیل تقاضای کم و تمرکز محتکران در کلان شهرها توجیه اقتصادی ندارد.

همچنین وزارت نیرو، تعرفه برق کنتورهایی که ساکنان آنها در سامانه املاک و اسکان، خوداظهاری نکرده‌اند را با بالاترین پلکان قیمتی محاسبه می‌کند.

در‌صورتی‌که محل سکونت تغییر کرد، چه باید کرد؟

حداکثر ظرف مدت یک‌ ماه پس از هرگونه تغییر در محل اقامت یا خرید و فروش واحد تحت تملک خود، اطلاعات جدید را در سامانه املاک و اسکان کشور ثبت کنند، در غیر این ‌صورت به‌ازای هر ماه تأخیر، واحد مسکونی جدید، مشمول جریمه‌ای معادل مالیات سال اول ماده (6 برابر مالیات بر اجاره) این قانون می‌شود.

در‌صورتی‌که اعتراض به مالیات وجود داشت یا خانه‌ای به دلایل قضایی خالی بود چه‌ اقدامی می‌توان انجام داد؟

مرجع رسیدگی به اعتراض مالک واحد مسکونی نسبت به خالی بودن آن یا عدم امکان انتقال به‌دلیل رأی قضایی ازجمله انحصار وراثت، هیئت حل اختلاف موضوع ماده (۲۴۴) این قانون است. در این موارد، نماینده وزارت راه و شهرسازی، مستندات سامانه املاک و اسکان را در جلسه هیئت حل اختلاف مالیاتی ارائه می‌کند.

4-5. ارزیابی اصلاحات قانون مالیات بر خانه‌های خالی در سال ۱۳۹۹

در قانون مالیات بر خانه‌های خالی مصوب آذر ۱۳۹۹، بسیاری از اشکالات موجود در قوانین قبلی و به‌خصوص قانون مصوب سال ۱۳۹۴ برطرف شده است. در جدول زیر مقایسه اصلاحیه این قانون در سال ۱۳۹۹ با قانون مصوب سال ۱۳۹۴ صورت گرفته است:

جدول ۵. مقایسه قانون مالیات بر خانه‌های خالی در سال 1394 و 1399

نبود سامانه جامع اطلاعاتی از املاک کشور در سال‌های متمادی، علاوه‌بر اینکه اخذ مالیات بر خانه‌های خالی را به تعویق انداخت، اقتصاددانان این بخش را برای پیش‌بینی و ارائه نظرات سازنده و راهگشا دچار مشکل کرد، مسئولان را نیز از برنامه‌ریزی و مدیریت مناسب بازار باز داشت. یکی از مهم‌ترین اصلاحات قانون مالیات بر خانه‌‌های خالی مصوب سال ۱۳۹۹، افزودن تبصره «۸» ماده (۱۶۹ مکرر) قانون مالیات‌های مستقیم است که طبق آن سازوکار تکمیل سامانه ملی املاک و اسکان و ضمانت‌های اجرای مربوط به آن بیان شده است.

درواقع مالیات بر خانه‌های خالی و سامانه املاک را می‌توان لازم و ملزوم یکدیگر دانست و به عبارتی، قانون جدید، مالیات بر خانه‌های خالی را ضمانت اجرایی برای تحقق سامانه املاک و اسکان در کشور قرار داد. موضوع بسیار مهم عدم اطلاع دقیق حاکمیت از وضعیت املاک موجود در کشور و ساکنان آنها، عدم اجرای درست قانون مالیات بر خانه‌های خالی و برخی دیگر از مالیات‌های حوزه مسکن ازجمله مالیات بر املاک لوکس و مالیات بر درآمد اجاره و عدم امکان اعمال سیاست‌‌های حمایتی برمبنای تعداد املاک تحت تملک و وضعیت سکونت، تنها بخشی از آسیب‌هایی هستند که در نبود سامانه جامع اطلاعاتی به حوزه املاک وارد شده است. از طریق اجرای این قانون، سامانه اطلاعاتی مورد نیاز می‌تواند تکمیل و از ظرفیت‌های آن استفاده شود.

مزایای راه‌اندازی سامانه املاک منحصر به ایجاد زیرساخت اخذ مالیات بر خانه‌های خالی نبوده و مزایای دیگری مانند موارد زیر نیز برای آن قابل تصور است.

۱. سیاستگذاری درست مسئولان، 2. مقابله با سوداگری و احتکار مسکن یا خرید و فروش‌های مکرر در بازار مسکن، 3. تخصیص بهینه اعطای یارانه‌های انرژی، 4. تسهیلات و انواع وام‌ها (مسکن، ازدواج، وام ودیعه و ...) به اشخاص، تعیین و شناسایی متقاضیان واقعی مسکن، 5. استفاده از اطلاعات آن برای سرشماری پنج‌‌ساله نفوس و مسکن کشور، 6. جلوگیری از کلاهبرداری و امکان فروش یک ملک به‌صورت هم‌زمان به چند نفر، 7. دریافت اطلاعاتِ تعداد و نوع املاک، هویت مالکان، مهاجرت‌ها، عرضه و تقاضا و نیز جمعیت دارای خانه ملکی و استیجاری در مناطق مختلف کشور برای برنامه‌ریزی در جهت میزان نیاز به تولید و شیوه تأمین مالی مسکن، 8. شناسایی معاملات پولشویی و بزهکاری، 9. شناسایی اقشار آسیب‌پذیر و کمک به دستگاه‌های حمایتی مانند کمیته امداد و بهزیستی، 10. تخصیص یارانه و کمک معیشتی و ... .

با وجود گذشت حدود دو سال از تصویب این قانون، همچنان این قانون به‌درستی اجرا نشده است که آسیب‌شناسی عدم اجرای آن در گزارش دیگری مورد بررسی قرار گرفته است.

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

آمار رشد 2 برابری میزان اجاره‌نشینی از سال ۱۳۷۵ تا ۱۳۹۵، نشان‌دهنده کاهش قدرت خرید مردم در حوزه مسکن و لزوم تکمیل پایگاه‌های اطلاعاتی و سیاستگذاری مؤثر در بازار مسکن و اجاره است. با توجه به مطالب ارائه شده می‌توان عنوان‌کرد وضع مالیات بر خانه‌های خالی در کشور می‌تواند موجب تغییر انگیزه‌هایی شود که برخی از افراد را به عدم عرضه مسکن خالی خود برای اجاره ترغیب می‌کند. این پایه مالیاتی علاوه‌بر اینکه به‌عنوان مالیات تنظیمی، عرضه واحدهای خالی را به بازار ممکن می‌کند، می‌تواند درآمد مناسبی را نیز برای دولت ایجاد کند که با تخصیص و هدایت بهینه منابع حاصل از آن به سمت ساخت مسکن ارزان‌قیمت می‌توان عرضه مسکن را افزایش داد. از‌سوی‌دیگر ایجاد زیرساخت اطلاعاتی املاک و همچنین محل سکونت می‌تواند بستر سیاستگذاری را علاوه‌بر حوزه مسکن در سایر حوزه‌ها از‌جمله سیاست‌های حمایتی مبتنی‌بر خانواده و همچنین سایر مالیات‌های حوزه مسکن فراهم کند. از همین رو، مالیات بر خانه خالی می‌تواند به نوعی ضمانت اجرای تکمیل سامانه املاک و اسکان نیز تلقی ‌شود به‌نحوی‌که ساکنانی که سکونت خود را در آن اظهار نکنند، مشمول جرایم این قانون قرار می‌گیرند که در متن قانون نیز تصریح شده است.

تجربه کشورها نشان می‌دهد وضع مالیات بر خانه‌های خالی می‌تواند به افزایش عرضه مسکن و کنترل بازار اجاره مسکن منجر شود اما به‌دلیل جزئیات و پیچیدگی‌های فراوان این پایه مالیاتی، لازم است در طراحی آن دقت شود. با وجود اینکه این قانون از قبل از انقلاب در کشور وجود داشته است و چندین بار دچار تغییراتی شده است اما تا‌کنون عملاً اجرایی نشده است. آخرین تغییر این قانون مربوط به آذر سال ۱۳۹۹ می‌شود که در این اصلاحیه تلاش شده است ایرادهای اساسی قانون مالیات بر خانه‌های خالی که منجر به عدم اجرایی شدن آن شده بوده است، مرتفع شود.

در طراحی قانون مالیات بر خانه‌های خالی به‌دلیل عوامل فراوان مؤثر بر خالی ماندن خانه، باید طوری عمل کرد تا تقاضای مصرفی کاملاً از این قانون و پرداخت مالیات معاف باشند و شاخص‌های در نظر گرفته شده باید به خوبی برای شناسایی این نوع خانه‌ها عمل کنند. دو مورد از مهم‌ترین این عوامل، اقامتگاه‌های دوم (فرعی) و خانه‌هایی است که با وجود عرضه به بازار و به‌دلیل شرایط رکودی بازار، اجاره نمی‌روند. به همین دلیل در متن قانون مصوب سال ۱۳۹۹ نیز این دو مورد استثنا شده‌اند.

نکته دیگر در مورد مالیات بر خانه‌های خالی، نرخ آن است. همان‌طور که در متن گزارش نیز ذکر شد، لازم است نرخ آن به‌گونه‌ای تنظیم شود که اجاره دادن خانه نسبت به خالی نگه داشتن آن به‌صرفه‌تر شود. به‌طور معمول در عمده کشورهای بررسی شده، این نرخ بین ۲ تا ۱۰ درصد ارزش ملک است که البته در برخی موارد براساس نرخ اجاره تعیین می‌شود. افزایش نرخ این مالیات در اصلاحیه سال ۱۳۹۹ موجب شد تقریباً در سال اول حدود ۲ درصد از ارزش ملک به‌عنوان مالیات بر خانه‌های خالی در نظر گرفته شود (این نسبت در مناطق و شهرهای مختلف متفاوت است)، البته که اعمال معافیت 25 درصدی استهلاک مالیات بر درآمد اجاره برای مالیات بر خانه خالی نیز چندان منطقی نیست. همچنین لازم است ارزش اجاری املاک را سازمان امور مالیاتی به واقعیت بازار نزدیک‌تر کند که این موضوع نیاز به بازنگری روی جدول ارزش اجاری ملک یا سیستمی‌شدن آن دارد.

یکی دیگر از مهم‌ترین نکات در مورد مالیات بر خانه‌های خالی که همواره از چالش‌های اجرای این قانون بوده است، نحوه شناسایی خانه‌های خالی است. در این گزارش، تجربه کشورها در این زمینه مورد بررسی قرار گرفت. با توجه به شرایط کشور و در اختیار نبودن اطلاعات مالکیتی و سکونتی افراد، به‌نظر می‌آید اولین قدم، تکمیل سامانه املاک و اسکان (تکمیل اطلاعات سکونتی افراد براساس خوداظهاری و همچنین تکمیل اطلاعات مالکیتی افراد براساس اطلاعات دستگاه‌های اجرایی و خوداظهاری افراد) است. تکمیل شدن این سامانه از اخذ مالیات بر خانه‌های خالی اهمیت بیشتری در سیاستگذاری حوزه مسکن دارد و به همین دلیل می‌توان مالیات بر خانه‌های خالی را به نوعی ضمانت اجرایی اظهار سکونت و مالکیت افراد قلمداد کرد به نوعی که املاکی که سکونت یا مالکیت آنها اظهار نشده باشد در حکم خانه خالی تلقی شده و طبعاً در زمان نقل‌و‌انتقال، لازم است بدهی مالیاتی مربوط به آنها تسویه شود. اجرای مالیات بر خانه‌های خالی می‌تواند ضمانت خوبی نیز برای تکمیل سامانه املاک و اسکان باشد، چراکه در کشور آمارهای دقیق و بروز برای برنامه‌ریزی سال‌های آینده وجود ندارد و لزوم وجود این سامانه جامع اطلاعاتی در حوزه مسکن احساس می‌شود و با خوداظهاری، جریمه و تشویق مالیاتی همه این اطلاعات را می‌توان از دستگاه‌ها و مردم دریافت کرد. تکمیل و را‌ه‌اندازی سامانه املاک اخذ مالیات‌های دیگر و شناسایی و واگذاری تسهیلات حمایتی را ممکن می‌سازد. به همین دلیل می‌توان در گام اول اجرای این قانون و به‌منظور تکمیل تدریجی این سامانه، صرفاً اطلاعات خوداظهاری افراد ملاک قرار گیرد اما لازم است با ضمانت اجراهای موجود در قانون به‌مرور این سامانه تکمیل‌تر شود. به‌طور مثال در متن قانون عنوان شده یک ماه پیش از پایان موعد چهار ماهه برای خالی بودن خانه، وزارت راه و شهرسازی مکلف است به مالک اطلاع دهد که خانه وی به‌عنوان خانه خالی شناسایی شده است. بدین‌ترتیب اگر واقعاً این خانه خالی نباشد، مالک فرصت دارد اطلاعات سکونتی آن را در سامانه ملی املاک و اسکان تکمیل کند. همچنین در متن قانون عنوان شده است که دستگاه‌های اجرایی، اقامتگاه اصلی ذکر شده در سامانه املاک و اسکان را مبنای ارائه خدمات (ازجمله ثبت‌نام در مدرسه، ارسال مدارک هویتی، دریافت تسهیلات بانکی، دریافت خدمات حمایتی و ...) قرار دهند که اجرای تدریجی این مسئله نیز می‌تواند به تکمیل این سامانه کمک کند. درنهایت لازم به ذکر است این پایه مالیاتی به‌تنهایی نمی‌تواند مشکلات بازار مسکن را حل کند و برای کنترل تقاضاهای سوداگرانه و احتکار زمین و مسکن، در حوزه مالیاتی باید بسته مالیاتی مناسب شامل مالیات بر عایدی سرمایه، مالیات بر اراضی بایر و مالیات سالیانه املاک طراحی شود که در گزارش‌های مجزایی به سایر مالیات‌های حوزه مسکن و نسبت آنها با یکدیگر پرداخته خواهد شد.

همچنین گفتنی است برخی از مالکان با توجه به ریسک‌های مترتب بر عملیات اجاره حتی با وجود هزینه مالیات بر خانه خالی از اجاره ملک خود صرف‌نظر می‌کنند. راه‌حل مکمل قانون مالیات بر خانه‌های خالی برای مواجهه با این افراد چاره‌اندیشی در‌خصوص این ریسک‌ها و تلاش برای کاهش آنهاست و باید در قوانین مربوط به اجاره‌داری، تغییراتی صورت گیرد که علاوه‌بر کاهش قابل‌توجه پرونده‌های قضایی با موضوع اجاره، بخش قابل‌توجهی از ریسک‌ها را برای موجر مرتفع کرده و احقاق حقوق مالکیت را برای وی تسهیل کند که این موارد در کنار مالیات بر خانه‌های خالی می‌تواند به تنظیم‌گری بازار اجاره نیز کمک کند.