بررسی چارچوب اجرایی نمک زدایی و بهره برداری از آب دریا

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسندگان

1 کارشناس گروه آب دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

2 پژوهشگر ارشد گروه آب دفتر مطالعات زیربنائی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

کمبود دسترسی به منابع آب شیرین و رشد روزافزون تقاضا، ضرورت بهره گیری هرچه بیش تر از منابع آب غیرمتعارف را به ویژه در کشورهای مواجه با بحران آب تشدید کرده،به طوری که امروزه حدود 60 درصد حجم آب شیرین سازی شده دنیا در خلیج فارس متمرکز شده است. شیرین سازی آب دریا در برنامه ها و اهداف کشور ازجمله برنامه ششم توسعه نیز مورد پیگیری بوده و با توجه به رشد روزافزون تقاضا، رشد صنعت نمک زدایی مورد انتظار است. در راستای رفع کاستی های گذشته و دستیابی به اهداف مد نظر از صنعت نمک زدایی در کشور، تدوین چارچوب نمک زدایی و بهره برداری از آب دریا ضروری می نماید. این چارچوب دو نقش کلی در رابطه با تعیین متولی اصلی مرتبط با صنعت نمک زدایی و زمینه سازی بستر قانونی لازم برای تقویت پایش و نظارت بر عملکردها را ایفا می کند. با توجه به وظایف و مأموریت ذاتی وزارت نیرو، این وزارتخانه می تواند به عنوان متولی اصلی مرتبط با راهبری صنعت نمک زدایی کشور، ضمن تدوین نقشه راه این صنعت، هماهنگی و راهبری نهادهای مرتبط را برعهده گرفته و امکان پایش و نظارت عملکردهای صورت گرفته را برای مجلس شورای اسلامی فراهم سازد. علاوه بر تعیین متولی اصلی، توجه به آمایش سرزمین در جانمایی واحدهای شیرین سازی، تقویت نیروی انسانی، تهیه نقشه راه نمک زدایی کشور، تعیین شفاف وظایف نهادهای دخیل و نظارت بر عملکرد آنها از سایر الزامات تدوین چارچوب صنعت نمک زدایی کشور محسوب می شود.

موضوعات

مقدمه

با افزایش جمعیت و وقوع خشکسالی و بروز آثار تغییر اقلیم، ظرفیت واحدهای شیرین‌سازی در جهان درحال افزایش است. درحال حاضر نیز حدود 60 درصد از ظرفیت آب‌شیرین‌کن‌های دنیا در خلیج فارس فعال بوده و پیش‌بینی می‌شود حجم آب شیرین شده در این منطقه تا سال 2030 به 9 میلیارد متر مکعب افزایش یابد. تا سال 2019، عربستان نزدیک به نیمی از آب‌شیرین ‌شده در خلیج‌فارس را به خود اختصاص داده و پس از آن کشورهای امارات متحده عربی، عمان، ایران و قطر قرار دارند. بهره‌گیری از منابع آب غیرمتعارف ازجمله شیرین‌سازی آب دریا در کشور نیز مورد توجه قرار داشته که در همین راستا در بندهای «الف» و «ب» ماده (36) برنامه ششم توسعه این موضوع در زمره تکالیف دولت در نظر گرفته شده است. درواقع نمک‌زدایی از آب دریا، از منظر جبران کمبودهای منابع آب شیرین در دسترس و همچنین تنوع‌بخشی به منابع آبی، دارای اهمیت است. با توجه به کاستی‌های موجود و عدم دستیابی مناسب به اهداف برنامه ششم توسعه و لزوم بهبود شرایط مدیریتی، نرم‌افزاری و سخت‌افزاری جهت نمک‌زدایی، لازم است ضمن آسیب‌شناسی برنامه‌های قبلی و توجه به نقاط ضعف خصوصاً در بحث تقسیم وظایف و هماهنگی مدیریتی و قابلیت‌های موجود و براساس یک ساختار نظارت‌پذیر و منعطف، چارچوب برنامه‌های آتی نمک‌زدایی تدوین شود. زیرا نمک‌زدایی و استفاده از آب دریا نیازمند زیرساخت‌ها و امکانات فنی، نیروهای تخصصی، تسهیلات مالی و غیره است. درخصوص این موضوع، ذیل بند «ب» ماده (36) برنامه ششم توسعه، تأمین 30 درصد آب آشامیدنی مناطق

 

جنوبی کشور از طریق شیرین‌کردن آب دریا در مدت زمان اجرای برنامه ششم توسعه هدفگذاری شده است، اما این هدفگذاری بدون پشتوانه مطالعاتی همه‌جانبه‌نگر صورت گرفته و با امکانات فنی، منابع انسانی متخصص و شرایط اقتصادی کشور هم‌خوانی نداشته است. درواقع اقدام‌های صورت گرفته در این‌خصوص مبتنی‌بر نقشه راه مشخصی که براساس آن بتوان ضمن ایجاد هماهنگی لازم بین سازمان‌ها و نهادهای دخیل، هدفگذاری‌های متناسب با توان اجرایی هریک از آنها را تعریف کرد، نبوده است. به‌دلیل نبود یک چارچوب مشخص در زمینه نمک‌زدایی و استفاده از آب دریا، هدف تعیین شده در برنامه ششم توسعه مبتنی‌بر واقعیات اجرایی کشور نبوده و لذا توفیق چندانی نیز حاصل نشده است. علاوه‌بر هدفگذاری غیرواقعی، عدم وجود پایش، نظارت و اصلاح عملکرد بخش‌های مختلف (آموزش نیروی انسانی، توسعه فناوری، سرمایه‌گذاری، تسهیل مشارکت بخش خصوصی و غیره) از دیگر عوامل مؤثر در عدم تحقق اهداف برنامه ششم توسعه درخصوص این موضوع بوده است. به‌دلیل عدم تعیین متولی محوری نمک‌زدایی در کشور، امکان رصد و ارزیابی عملکرد سازمان‌های اجرایی مرتبط با این صنعت نیز میسر نبوده و این امر در کنار مشکلات اشاره شده، دستیابی به اهداف نمک‌زدایی و بهره‌برداری از آب دریا را با چالش جدی مواجه کرده است. با توجه به آسیب‌ها و مشکلات موجود در این زمینه، کشور نیازمند چارچوبی است که در آن جایگاه و نقش دولت در ابعاد مختلف، بخش خصوصی، مجلس شورای اسلامی و نهادهای نظارتی روشن باشد. با توجه به نقش و توانمندی بخش خصوصی، لازم است الگوی همکاری بخش خصوصی با دولت در برنامه‌های پیشنهادی با مشارکت این بخش تدوین شود. به‌دلیل اینکه نهادهای مختلفی در بحث نمک‌زدایی دخیل هستند، مسئولیت و تعامل آنها باید به‌درستی تعریف شود. در این بین به‌دلیل جایگاه وزارت نیرو به‌عنوان متولی بخش آب کشور، این وزارتخانه می‌تواند نقش مدیریت و نظارت را با همکاری مجلس شورای اسلامی به انجام رساند. با وجود این لازمه موفقیت هرگونه چارچوب مرتبط با نمک‌زدایی و مواد قانونی مرتبط با آن، در نظر گرفتن ضمانت اجرایی لازم و نظارت بر اجرای آنهاست.

 

ابعاد فنی و محیط زیستی شیرین‌سازی

شیرین‌سازی آب دریا به دو دسته کلی روش‌های حرارتی و روش‌های غشایی قابل تقسیم‌بندی هستند. روش‌های حرارتی مبتنی‌بر حرارت‌دهی آب شور و جمع‌آوری بخارهای حاصل از آن بوده و عموماً در مناطقی با انرژی حرارتی به نسبت ارزان قیمت توسعه یافته‌اند. شیوه‌های اصلی این روش شامل تبخیر ناگهانی چندمرحله‌ای، تقطیر چندمرحله‌ای و تراکم بخار است. از بین روش‌های مختلف غشایی نیز، روش اسمز معکوس رایج‌ترین شیوه شیرین‌سازی است. این شیوه به مصرف انرژی الکتریکی وابسته بوده، اما به نسبت، انرژی کم‌تری مصرف می‌کند. هرچند روش اسمز معکوس هزینه انرژی کم‌تری داشته،[1] اما با مشکلات ناشی از رسوب‌گیری غشاها و کاهش عمر آنها مواجه است. در راه‌اندازی تأسیسات نمک‌زدایی، با افزایش ابعاد واحدها، هزینه نهایی تولید کاهش یافته، با وجود این نیاز به سرمایه‌گذاری اولیه بیش‌تر خواهد بود. لذا با توجه به شرایط مناطق مختلف و میزان نیاز به آب شیرین ‌شده، همچنین سرمایه در دسترس، انتخاب بهینه‌ای درخصوص میزان تولید باید صورت گیرد.

کشورهای حاشیه جنوبی خلیج‌فارس عمدتاً از روش حرارتی تبخیر ناگهانی چندمرحله‌ای استفاده می‌کنند به‌طوری که 81 درصد از کل آب شیرین‌ شده در خلیج فارس از این روش نمک‌زدایی می‌شود، اما در کشور، روش اسمز معکوس با 56 درصد بیشترین سهم را در نمک‌زدایی از آب دریا داشته و پس از آن روش‌های حرارتی تقطیر چند مرحله‌ای با 41 درصد و تبخیر ناگهانی چند مرحله‌ای با 3 درصد قرار دارند. لذا می‌توان درخصوص وضعیت صنعت شیرین‌سازی آب دریا در کشور چنین بیان کرد که با وجود مصرف انرژی به نسبت کمتر، واحدهای نمک‌زدایی در ایران عمدتاً وابسته به انرژی الکتریکی هستند.

در کنار مباحث فنی-اقتصادی طرح‌های نمک‌زدایی، آثار محیط زیستی آنها نیز حائز اهمیت است. برخی از صدمات منحصر به صنعت نمک‌زدایی شامل به درون‌کشیدگی اندامواره‌های دریایی از طریق ورودی آب دریا به واحدهای شیرین‌سازی، انتشار گازهای گلخانه‌ای ناشی از مصرف سوخت‌های فسیلی و تخلیه آب شور و گرم به محیط زیست دریا و خسارات بعضاً شدید به اکوسیستم دریایی است. در منطقه خلیج‌فارس که یک محدوده نیم‌بسته بوده و چرخه کامل تخلیه طبیعی آب در آن حداقل 4 سال به طول می‌انجامد، جلوگیری از آثار منفی ناشی از تخلیه‌‌ پساب گرم و شور واحدهای آب شیرین‌‌کن به آب دریا و به حداقل رساندن آسیب به محیط‌‌زیست دریایی دارای اهمیت دوچندان است. این مهم نیازمند وضع قوانین و مقررات جهت کنترل دما و شوری خروجی از واحدهای شیرین‌سازی بوده تا بتوان ضمن مدیریت بهتر تخلیه پساب، با ایجاد محدودیت‌‌هایی برای میزان شوری و دمای پساب خروجی از واحدهای آب‌شیرین‌‌کن از آسیب به محیط‌‌زیست دریایی جلوگیری کرد.

 

الزامات پیشبرد اهداف نمک‌زدایی در کشور

فرایند نمک‌زدایی جنبه‌های مختلف ازجمله مدیریت، ایجاد هماهنگی، انتقال و توسعه دانش در داخل کشور را شامل می‌شود، با این حال درحال حاضر متولی مشخصی که بتواند تمام حیطه‌های مرتبط را راهبری کند، ندارد. نبود متولی محوری در این بخش سبب ناهماهنگی بین نهادها و وزارتخانه‌های مختلف خواهد شد که هرکدام نقش ویژه‌ای در موضوع نمک‌زدایی دارند. در صورت ایجاد یا تفویض مسئولیت محوری به یک نهاد یا وزارتخانه مشخص در ارتباط با موضوع نمک‌زدایی، علاوه‌بر رفع ناهماهنگی‌ها، امکان نظارت و پایش عملکرد بخش‌های مختلف فراهم خواهد شد. با توجه به اینکه دانش نمک‌زدایی دارای لایه‌های مختلف مانند تحلیل فنی-اقتصادی، ارزیابی عملکرد سامانه‌های نمک‌زدایی، شناخت نیازهای فناوری و تبیین خلأهای تحقیقاتی است، پوشش و مدیریت آنها نیازمند داشتن یک نقشه راه مشخص برای توسعه این فناوری و تجاری نمودن آنهاست، اما درحال حاضر، برای موضوع نمک‌زدایی و مباحث فناوری و تحقیقاتی مرتبط با آن در کشور نقشه راه مشخصی که متولی آن معلوم باشد، وجود ندارد. علاوه‌بر این، موفقیت صنعت نمک‌زدایی وابسته به میزان انطباق جانمایی‌های صورت گرفته با سند ملی آمایش سرزمین بوده تا بتوان اهداف مصرف آب حاصل از شیرین‌سازی را به‌درستی اولویت‌بندی کرد. با توجه به مزایای بهره‌گیری از انرژی‌های تجدیدپذیر، توسعه فناوری‌های نمک‌زدایی مبتنی‌بر استفاده از انرژی‌های نو می‌تواند میزان فشار بار ناشی از مصرف برق واحدهای نمک‌زدایی کشور (که عمدتاً از نوع اسمز معکوس هستند) را کاهش دهد.

تقویت نیروی متخصص: در کنار مباحث سخت‌افزاری و سرمایه‌گذاری‌های مالی، تمرکز بر سرمایه انسانی متخصص در رابطه با صنعت نمک‌زدایی در کشور مورد نیاز است. اهمیت ایجاد دوره‌های آموزش کاردانی در علوم و فنون مربوط به نمک‌زدایی و همچنین دوره‌های تحصیلات تکمیلی با تأکید بر نمک‌زدایی از آب شور، لب‌شور و آلوده موضوعی است که تاکنون مورد توجه قرار نگرفته و متولی خاصی در کشور ندارد. درواقع آینده پژوهشی این فناوری، تبدیل آن به محصول مورد نیاز کشور و تجاری‌سازی آن مقوله‌ای است که نیازمند توجه جدی مسئولین توسعه فناوری کشور است.

تعیین متولی محوری: در فرایند نمک‌زدایی نهادها و سازمان‌های مختلف درگیر بوده، لذا پیشبرد اهداف آن نیازمند داشتن دیدی جامع بوده تا امکان مدیریت متمرکز بر فرایند نمک‌زدایی و رشد متوازن فراهم شود. به این دلیل ایجاد یا تعیین یک نهاد متولی که مسئولیت راهبری و نظارت بر عملکرد بخش‌های دخیل در موضوع نمک‌زدایی را برعهده بگیرد، حائز اهمیت است. با توجه به مأموریت وزارت نیرو در ارتباط با آب کشور براساس قانون تأسیس وزارت نیرو و قانون توزیع عادلانه آب (تولید، تخصیص، مدیریت عرضه) در بخش‌های مختلف مصرف و قابلیت‌های ساختاری، بودجه‌ای و فنی، می‌تواند نقش متولی محوری (برخلاف شرایط فعلی حاکم بر نمک‌زدایی و انتقال آب نمک‌زدایی شده) را به‌عهده بگیرد.

تهیه نقشه راه نمک‌زدایی کشور: در نقشه راه نمک‌زدایی، اگر مکان‌یابی استقرار سامانه‌های نمک‌زدایی براساس آمایش سرزمین انجام گیرد، زمینه هدفگذاری برای ارتقای طراحی و ساخت سامانه‌های نمک‌زدایی داخلی فراهم می‌شود. در این نقشه راه می‌توان اولویتبندی آب مورد نیاز مصارف مختلف واقع در حریم مشخصی از سواحل جنوب کشور را تعیین کرده و زمینه قانونی لازم جهت بهره‌گیری از انرژی‌های نو و حمایت از بخش خصوصی را پیش‌بینی کرد. برای اینکه تعیین نقشه راه کشور مطابق با واقعیت‌های موجود ترسیم شود، پیشنهاد می‌شود مطالعات اقتصاد آب برای تولیدکننده و مصرف‌کننده انجام گیرد. با توجه به اینکه شرایط اقتصادی کشور می‌تواند دچار نوسان شده، همچنین به‌دلیل رشد فناوری‌های مرتبط با نمک‌زدایی، نقشه راه باید از پویایی لازم برخوردار بوده تا به‌روزرسانی آن حسب نیاز مطابق با شرایط جدید توسط متولیان امر انجام شود.

تعیین نقش نهادها: نهادهای مختلفی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها، (صمت، جهادکشاورزی، سازمان برنامه و بودجه، سازمان حفاظت محیط زیست و معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری) مراکز پژوهشی، نهادهای نظارتی و مجلس شورای اسلامی در فرایند نمک‌زدایی نقش دارند. برای دستیابی به ضمانت‌های اجرایی لازم، پیشبرد اهداف و توسعه دانش و فناوری نمک‌زدایی در داخل کشور، لازم است نقش هر نهاد مشخص شود. در راستای تعیین نقش نهادهای دخیل نکات ذیل پیشنهاد می‌شود:

  • تصریح وظایف معاونت‌های تحت نظر ریاست جمهوری و وزارتخانه‌های مرتبط در ارتباط با هریک از مواد قانونی پیشنهادی در موضوع نمک‌زدایی.
  • تعیین دستگاه یا سازمان اصلی توسعه علم و فناوری آب (با تأکید بر بخش نمک‌زدایی) در داخل و یا مدیریت انتقال آن ازخارج.
  • تعیین جایگاه و نقش دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی کشور، جهاد دانشگاهی و شرکت‌های دانش بنیان در مدیریت انتقال فناوری نمک‌زدایی به داخل کشور.
  • تعیین جایگاه و نقش فعالان بخش خصوصی در حوزه آب با مشارکت این بخش و مطابق با ضعف و قوت‌های ساختار حکمرانی کشور.
  • تعیین نقش معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری جهت تهیه و تصویب نقشه راه توسعه فناوری نمک‌زدایی (تحت مدیریت وزارت نیرو).
  • تعیین وظایف سازمان حفاظت محیط زیست و سایر نهادهای حاکمیتی با حوزه مسئولیت در خلیج فارس و دریای عمان جهت بهره‌برداری از آب شور دریا.
  • تعیین وظایف وزارت صمت درخصوص موارد مرتبط با صنایع مربوط و ارائه کمک های فنی و اجرائی به بخش‌های دولتی و خصوصی.

لازم است پس از تعیین وظایف همه وزارتخانه‌های ذی‌‌ربط و سازمان‌های مرتبط در امر نمک‌زدایی، نحوه هماهنگی و مدیریت آنها با محوریت وزارت نیرو، مشارکت سازمان حفاظت محیط زیست و نظارت عالیه مجلس شورای اسلامی انجام پذیرد.

پایش اهداف و نظارت بر عملکردها: دستیابی به اهداف تعیین شده در نقشه راه کشور (پس از تدوین آن) و حداکثرسازی عملکرد نهادهای مختلف در فرایند نمک‌زدایی، نیازمند پایش مستمر این اهداف و تحلیل عملکرد نهادهای متولی است. برای این کار علاوه‌بر امکانات و زیرساخت لازم، بهره‌مندی از دانش تخصصی مرتبط مورد نیاز است. در بدنه اجرایی کشور (دولت)، وزارت نیرو مسئولیت اصلی در ارتباط با آب را برعهده دارد. به این سبب در این وزارتخانه بایستی تمهیدات لازم برای پایش فنی و ارزیابی عملکرد بخش‌های مختلف فراهم شود. وزارت نیرو برای ایفای نقش نظارتی خود باید گزارش‌های دوره‌ای تهیه و در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار دهد. از بُعد تقنین و نظارت، از مهم‌ترین نکات مؤثر در موفقیت یک قانون، امکان ارزیابی مستمر نتایج حاصل از آن است، نکته‌ای که در تدوین مواد برنامه ششم توسعه به آن پرداخته نشده است. به این دلیل در تدوین هرگونه چارچوب مرتبط با نمک‌زدایی در کشور (در برنامه‌ها و احکام آتی ازجمله برنامه هفتم توسعه)، باید سازوکارهای لازم اندیشیده شود.

 

جمع‌بندی و پیشنهادها

جهت رفع نواقص برنامه‌ریزی در زمینه نمک‌زدایی آب دریا و اصلاح مسیر برنامه ششم توسعه همچنین ارتقای مبانی و اقدامات، لازم است در برنامه‌های آتی (ازجمله احکام برنامه هفتم توسعه)، چارچوب و برنامه شفاف و مشخصی در ارتباط با صنعت نمک‌زدایی کشور تدوین شود. مهم‌ترین نقش‌های این چارچوب را می‌توان تعیین متولی محوری مرتبط با صنعت نمک‌زدایی و ایجاد سازوکارهای نظارتی لازم برشمرد.

لذا در راستای تدوین چارچوب نمک‌زدایی در کشور می‌توان اهم الزامات را به‌شرح ذیل بیان نمود:

  1. شفافیت وظایف: تکالیف بخش‌های مختلف دخیل در امر نمک‌زدایی بالاخص موضوع انتقال فناوری و مدیریت آن باید در هرگونه هدفگذاری کلان برای صنعت نمک‌زدایی در کشور به‌درستی تعیین شود.
  2. تضمین اجرایی: پیش‌بینی ضمانت‌های اجرایی برای مواد قانونی مرتبط با نمک‌زدایی در کشور، منجر به عملیاتی شدن برنامه‌های تدوین شده در ارتباط با صنعت نمک‌زدایی خواهد شد.
  3. تعیین متولی محوری: از آنجا که سازمان‌ها و نهادهای مختلفی در ارتباط با صنعت نمک‌زدایی در کشور نقش دارند، در راستای ایجاد وحدت رویه در امور مرتبط با نمک‌زدایی، جلوگیری از موازی‌کاری و اتلاف سرمایه، ضرورت دارد متولی محوری نمک‌زدایی در کشور تعیین شود. در این راستا با توجه به تخصص و مأموریت ذاتی، وزارت نیرو می‌تواند نقش محوری را در رابطه با صنعت نمک‌زدایی در کشور ایفا کرده به‌طوری که فعالیت سایر سازمان‌ها و نهادهای اجرایی با مدیریت این وزارتخانه صورت گیرد. همچنین این وزارتخانه می‌تواند نقشه‌ راه طراحی و ساخت سامانه‌های نمک‌زدایی، مدیریت، راهبری و نظارت بر عملکرد بخش‌های مختلف را نیز به عهده بگیرد.
  4. پایش و نظارت: در صورت تدوین چارچوب مشخص و اجرایی‌پذیر مرتبط با صنعت نمک‌زدایی کشور، برای سنجش میزان تحقق اهداف در نظر گرفته شده، لازم است زمینه و امکانات لازم جهت پایش مستمر و نظارت بر اجرای برنامه‌های نمک‌زدایی مهیا شود. در این راستا تهیه گزارش‌های مدون نظارتی مرتبط با عملکرد هر بخش، در موفقیت اجرای قوانین و چارچوب‌های مرتبط با صنعت نمک‌زدایی در کشور نقش چشمگیری خواهد داشت. علاوه‌بر مسئولیت وزارت نیرو و سازمان برنامه و بودجه، با توجه به وظایف ذاتی مجلس شورای اسلامی در بُعد نظارت، نهاد متولی در امر نمک‌زدایی باید نتایج ارزیابی‌های خود را به مجلس شورای اسلامی ارائه کند.