نگاهی به روند طرح های جامع بنادر کشور: نقاط قوت و ضعف و راهکارهای ارتقای مطالعات جامع آتی

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

کارشناس گروه حمل و نقل دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

بنادر نقاطی هستند که ارتباط با بازار جهانی را امکان پذیر می سازند و به میزان کریدورهای حمل ونقل، برای توسعه تجارت کشور اهمیت دارند و می توانند تعیین کننده بهبود جریان کالا و روند توسعه اقتصادی کشور باشند. ایران که بنابه موقعیت ممتاز جغرافیایی خود سال هاست یکی از پایگاه های بندری جهان محسوب می شود، همچنان مطلوبیت بنادر خود را با مزیت ژئوپلیتیک در منطقه، منطبق نساخته و توسعه بنادر رقیب در خلیج فارس و دریای عمان طی 30 سال اخیر، بیانگر ضرورت بازبینیِ هوشمندانه به موضوع طرح های توسعه بندری در کشور است. گزارش حاضر تاریخچه و وضعیت طرح جامع بنادر کشور و نقاط مثبت و نیز آسیب ها و ضعف های طرح ها به خصوص آخرین طرح جامع بنادر بازرگانی کشور را به صورت خلاصه بررسی نمود. از نقاط مثبت طرح جامع فعلی بنادر بازرگانی کشور، اعتماد به کارشناسان کشور در یک طرح جامع بزرگ ملی است. تهیه طرح جامع فعلی (مصوب سال 1399) بنادر تماماً توسط مجموعه کارشناسی داخل کشور انجام گرفته، به این معنا که برای اولین بار به طور کامل به توان مهندسین کشور برای انجام این امر مهم اعتماد گردید. این موضوع بیانگر توان بالای مهندسین و کارشناسان کشور و امکان بهره گیری از ظرفیت و توان ایشان بابت نقش آفرینی در طرح های بزرگ ملی است. از سویی دیگر، در طرح جامع، مصوب 1399، موضوعات نرم افزاری توسعه در کنار پرداختن به موضوعات سخت افزاری توسعه مورد توجه قرار گرفته که از نقاط قوت این طرح نسبت به طرح های پیشین به حساب می آید. در این میان، مواردی از قبیل نگاه تخصصی به موضوعاتی نظیر ترافیک بنادر و کاهش اثرات منفی گلوگاه های ترافیکی و افزایش سهم ریلی بار از نکات برجسته است. به رغم نکات مثبت موجود در طرح جامع فعلی بنادر کشور نسبت به طرح های جامع پیشین، برخی ملاحظات و آسیب های جدی از قبیل عدم همخوانی و همگامی طرح جامع بنادر با مطالعات در دست انجام طرح جامع حمل ونقل کشور، عدم توجه جدی به ارتقای نسل توسعه بنادر، اخذ رویکرد درون گرا و عدم توجه به زنجیره تأمین کالا و رویکرد سیستمی به بنادر وجود دارد که ضروری است نسبت به آنها در طرح های آتی برنامه ریزی لازم صورت پذیرد. با توجه به لزوم به روزرسانی طرح های جامع بندری به نزدیک شدن به افق طرح جامع فعلی (حدود دو سال دیگر) و همچنین نظر به تحولات قابل توجه بین المللی و بروز فرصت ها و تهدیدهای جدید، ضروری است در طرح جامع آینده و در فرایند بازنگری طرح های جامع بنادر بازرگانی که برای افق های 10 و 15ساله از اتمام طرح جامع اخیر بایستی برنامه ریزی گردد، اقداماتی اساسی مورد توجه قرار گیرد که به شرح زیر پیشنهاد می شود: 1. رویکرد سیستمی و برون گرا در تدوین استراتژی های کلان توسعه بندر، باید تمامی ذی نفعان و ذی نفوذان مرتبط ازجمله گمرک جمهوری اسلامی ایران، شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران، سازمان راهداری و حمل ونقل جاده ای دخیل شوند و ضروری است تا اخذ نظرات و پیشنهادهای آنان در بهبود فرایندها و رویه ها مورد توجه قرار گیرد. این رویکرد، سیستمی و برون گرا بوده و سبب استفاده از ظرفیت های بین بخشی می گردد. 2. توجه به کریدورهای بین المللی و تحولات و طرح های توسعه ای در آنها طرح جامع بنادر کشور باید آخرین تحولات مربوط به کریدورهای بین‌المللی را رصد نماید و در این زمینه تأکید می گردد که اگر قرار باشد ایران نقش مؤثر و کلیدی برای خود در عرصه بین‌الملل پیدا کند، به طور حتم نمی‌توان بنادر و پس‌کرانه‌ها را بدون توجه به کریدورهای بین‌المللی مورد تحلیل قرار داد. 3. توجه به ابعاد نرم (توسعه غیرفیزیکی) بنادر توصیه می شود ابعاد نرم یا توسعه غیرفیزیکی بنادر در کنار توسعه فیزیکی سخت افزاری بندری مورد توجه قرار گیرد. در این خصوص می توان به مواردی نظیر اصلاحات ساختار سازمانی بنادر و بهبود فرایندها و رویه های عملیاتی و گمرکی و ارتقای سرمایه های انسانی و توجه به آموزش و ارتقای مهارت کارکنان و کارمندان اشاره کرد. 4. هماهنگی تقاضای آتی بنادر با تقاضای طرح جامع حمل ونقل کشور از آنجایی که مطالعات طرح جامع حمل ونقل کشور (حسب یک ضرورت کلان ملی) برای افق سال 1414 در حال انجام است و مطالعات طرح جامع بازرگانی کشور پیش از آن و برای افق 1404 تهیه شده، ضروری است به جهت هماهنگی بهتر زیرساخت های دریایی و بندری با سایر زیرساخت های زمینی (جاده ای و ریلی) و هوایی، فرایند پیش بینی تقاضای حمل ونقل دریایی متناسب با افق طرح جامع حمل ونقل کشور در دستور کار قرار گیرد. متأسفانه در حال حاضر، این هماهنگی میان تقاضای طرح های جامع بندری و طرح جامع حمل ونقل کشور وجود ندارد. 5. توجه جدی به رقابت پذیری جهانی بنادر تغییر در سطح رقابت بنادر در دهه های اخیر، عمدتاً ناشی از تغییرات به وجود آمده در معادلات جهانی بوده که این معادلات خود تابعی از عوامل سه گانه جهانی شدن (آزادسازی اقتصادی و مقررات زدایی با هدف تسهیل تجارت جهانی، کاهش فواصل جغرافیایی)، کانتینری شدن (افزایش و بهینه سازی تجهیزات ارائه سرویس به خطوط کانتینری) و انقلاب لجستیکی (ایفای نقش جدید به عنوان زیرسیستم مهمی از سیستم های گسترده تر تولید و لجستیک علاوه بر وظیفه سنتی خود در امر تخلیه و بارگیری) می باشند. این عوامل سبب تغییرات گسترده در نحوه عملکرد، تأمین مالی، مدیریت و راهبری بنادر و درنتیجه تغییرات شدید در رقابت پذیری بنادر شده است. 6. بازبینی طرح ها و پروژه های بندری و دریایی با هدف ارتقای نسل بنادر به رغم هدفگذاری توسعه بنادر بزرگ دنیا تا نسل پنجم توسعه، در حال حاضر، صرفاً بنادر شهید رجایی، امام خمینی(ره) و امیرآباد دارای معیارهای بنادر نسل دوم هستند و سایر بنادر بازرگانی کشور نسل اولی می باشند. پیشنهاد می گردد تا ضمن اخذ رویکرد سیستمی به عوامل مؤثر و کنشگر دریایی و بندری، در طرح های آتی توسعه بنادر، نسبت به برنامه ریزی ارتقای نسل بنادر اقدام گردد. 7. توجه به سیاست های تحول آفرین در توسعه دریایی و پس کرانه با توجه به رویکردهای اخیر به سیاست های تحول آفرین مانند توسعه و اقتصاد دریامحور، ضروری است تا در بازبینی طرح های جامع بنادر کشور نسبت به هماهنگ سازی استراتژی ها و اقدامات توسعه ای بنادر با این دست از موارد اقدام جدی به عمل آید. 8. بهبود رویه ها و فرایندهای کاری داخل بندر و توجه به هوشمندسازی ارکان و اجزای بنادر استفاده از خدمات هوشمندسازی نتایجی ازجمله بهبود رویه های عملیاتی و گمرکی، ارتقای سطح کارایی و بهره وری، افزایش رضایتمندی مشتریان، کاهش هزینه تمام شده خدمات بندری و کاهش زمان فرایندهای عملیاتی و اسنادی در بندر به دنبال خواهد داشت. با این توضیح، ضروری است تا بازنگری طرح جامع بنادر براساس توجه به هوشمندسازی بنادر صورت پذیرد. در این خصوص ضروری است تا نظرات تمامی دست اندرکاران مرتبط با فرایند ورود و خروج کالا در بنادر اخذ و ضمن ایجاد همگرایی میان تمامی این دستگاه ها، فرایندها و رویه های اصلاحی مورد توجه جدی قرار گیرد. 9. توجه به رفع کمبودهای زیرساختی و توسعه ای بنادر تحلیل ها نشان می دهند که مجموع ظرفیت اسکله ها و انبارها در بنادر تا پایان سال 1400، به ترتیب 87 و 82 درصد تقاضای افق طرح را پاسخگو هستند، لیکن ضروری است کمبودهای پیش بینی شده برای پهلوگیری کشتی ها و خدمات نگهداری موقت کالا خصوصاً کالاهای اساسی مورد توجه سازمان بنادر و دریانوردی قرار گیرد. در این زمینه، استفاده از ظرفیت سرمایه گذاری کشورهای خارجی متناسب با نیاز هر بندر نیز می تواند در توسعه و بهره برداری بنادر در دستور کار قرار گیرد. 10. افزایش سهم ریلی بنادر در ارتباط با سرزمین اصلی اگرچه در طرح جامع فعلی بنادر به افزایش سهم بار ریلی بنادر تأکید شده و تلاش گردیده تا زیرساخت های اساسی مرتبط با تبدیل بنادر موجود به بنادر ریل پایه صورت پذیرد (افزایش سهم ریلی بنادر به حدود دو برابر وضع موجود تا افق سال 1404)، لیکن ضروری است در طرح های جامع آتی بنادر متصل به شبکه راه آهن سراسری، هماهنگی بیشتری میان سازمان بنادر و دریانوردی با شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران و گمرک جمهوری اسلامی ایران جهت رفع مشکلات ساختاری صورت پذیرد.

موضوعات

مقدمه

عملکرد بخش حمل‌و‌نقل به‌طور عام و بخش حمل‌و‌نقل دریایی به‌طور خاص، در دستیابی به اهداف سند چشم‌‌انداز بیست‌ساله جمهوری اسلامی ایران و انتظارات در نظرگرفته شده در توسعه کشور، به‌دلیل ارتباطات گسترده این بخش با بسیاری از بخش‌های اقتصادی دیگر، دارای اهمیت قابل توجهی در اقتصاد کشور است. در بازه زمانی 20 سال اخیر، به‌طور متوسط بالغ بر 90 درصد از حجم تجارت جهانی کالا از طریق حمل‌و‌نقل دریایی صورت می‌پذیرد. حجم تجارت دریایی جهان طی دو دهه اخیر بیش از 112 درصد افزایش یافته، در حالی‌که میزان افزایش تولید ناخالص داخلی در جهان حدود 73 درصد بوده است. این امر نشان‌دهنده پیش افتادن رشد تجارت دریایی جهان در مقایسه با رشد جهانی اقتصاد است و پیش‌بینی می‌شود که این روند در سال‌های آتی نیز ادامه یابد (طرح جامع بنادر بازرگانی کشور، سازمان بنادر و دریانوردی، 1399). در کشور ما نیز، سهم بنادر 11گانه تجاری در جنوب و شمال کشور از مجموع تجارت از لحاظ وزنی در حدود 90 درصد بوده، درحالی‌که شیوه‌های جاده‌ای، ریلی و هوایی به‌ترتیب در حدود 8، 1/8 و 0/2 درصد از تناژ صادرات و واردات را به‌خود اختصاص داده‌اند.

            با توجه به اهمیت حمل‌ونقل دریایی، توسعه بنادر باید بتواند به‌صورت چابک، انعطاف‌پذیر، رقابت‌پذیر و کارآمد در خدمت تسهیل جریان کالا در عرصه بین‌المللی و ملی عمل نماید. از سوی دیگر، رصد صنعت حمل‌ونقل دریایی در دنیا بیانگر این موضوع کلیدی است که رفتار بنادر تحت تأثیر تحولات تجارت جهانی همواره در حال تغییر بوده و پیوسته خود را با تحولات ایجاد شده در سایر بخش‌ها مانند کشتیرانی انطباق می‌دهند. روشن است وقتی بخشی، چنین شعاع تأثیری بر روی عملکرد اقتصاد کشور دارد، حساسیت مسئولان و دستگاه‌های نظارتی درخصوص دستیابی به اهداف مورد ‌نظر در آن بخش نیز بیشتر خواهد بود. با این نیاز ضروری، «طرح جامع بنادر بازرگانی کشور» به‌عنوان یکی از مهم‌ترین طرح‌های بالادستی در نظام بندری و دریایی کشور و ترسیم‌کننده روند توسعه بندر در آینده برای تمامی بنادر بازرگانی کشور تحت مالکیت سازمان بنادر و دریانوردی به‌صورت جداگانه، طی سال‌های گذشته تدوین شده است.

 

۱. مروری بر اهداف و تاریخچه طرحهای جامع بندری

انتظار اساسی از «طرح جامع بنادر بازرگانی کشور» این است که بنادر می‌بایست آمادگی هماهنگی با تغییرات گسترده حوزه حمل‌ونقل دریایی و تحولات بین‌المللی خدمات بندری و تغییرات فناوری را داشته باشند و نقشه راه توسعه بنادر با هدف پاسخگویی به نیازهای لجستیکی و ترابری را در اختیار دستگاه‌های متولی قرار دهند. سؤال اساسی اینکه آیا طرح‌های جامع بنادر تهیه شده پاسخی روشن به احتمالات مختلف بازار و ترانزیت و تأمین نیازهای آن را در اختیار متولیان قرار داده است و اینکه این‌گونه طرح‌ها از ویژگی‌ راهبردی لازم در پیش‌بینی منطقی تقاضای بار برخوردار هستند یا خیر. با این توضیح، اهداف اصلی متصور و انتظارات اساسی از طرح جامع بنادر را می‌توان به شرح زیر برشمرد:

  • ترسیم چشم‌انداز توسعه بنادر برای کلیه ذی‌نفعان
  • هماهنگی با تحولات قطب‌های اقتصادی جهان و افزایش روزافزون سطح رقابت بین بنادر جهان

 

  • پاسخگویی بنادر به تغییر فناوری، روند تغییر نوع بار، قوانین و مقررات
  • توسعه بنادر مطابق با استانداردها و مقررات بین‌المللی و ملی
  • توسعه بلندمدت بنادر با ایجاد پایانه‌های بندری و مناطق عملیاتی در پسکرانه آن
  • یکپارچه کردن ملاحظات اقتصادی، مهندسی، محیط ‌زیست و ایمنی در برنامه‌ریزی فضایی و کالبدی بنادر
  • هماهنگی طرح جامع بنادر با طرح جامع حمل‌ونقل کشور و برنامه‌ریزی لجستیکی ریلی و جاده‌ای در پسکرانه

            پیشینه انجام مطالعات طرح جامع بنادر در کشور به حدود پنج دهه پیش باز می‌گردد و درمجموع در حوزه بندری، چهار طرح جامع انجام گرفته است (جدول 1). اگرچه در تمامی این طرح‌ها تلاش شده به‌گونه‌ای اهداف اصلی مورد نظر را مورد توجه قرار دهند، لیکن این طرح‌ها لزوماً تمامی اهداف مورد نظر طرح‌های جامع بنادر را پوشش نداده‌اند که می‌تواند دلایل مختلفی مانند اقتضای شرایط و برهه زمانی تهیه طرح با مسائل آن زمان، یا تجربه و دانش تهیه مطالعات در زمینه طرح‌های جامع بندر در کشور یا غفلت از ابعاد و اهمیت برخی موضوعات داشته باشد. به‌عنوان نمونه، هدف یکپارچگی ملاحظات اقتصادی، مهندسی، محیط ‌زیست، ایمنی و کالبدی بنادر صرفاً در طرح جامع فعلی مورد متبلور گردیده و هدف هماهنگی طرح جامع بنادر با طرح جامع حمل‌ونقل کشور در هیچ‌کدام از این طرح‌ها مورد توجه قرار نگرفته است.

 

جدول 1. سوابق مطالعات طرح جامع بنادر بازرگانی کشور

ردیف

مشاوران طرح

سال انجام

سال تصویب

افق طرح

اهم اقدامات

1

مهندسین مشاور ادیبی ـ هریس

1351 تا 1353

1353

1366

این طرح، به‌عنوان اولین طرح جامع در حوزه بنادر کشور، نقطه عطفی در توسعه بنادر کشور قلمداد می‌گردد. هدف اصلی این طرح، پاسخگویی به نیازهای ایران در حوزه نیازمندی‌های توسعه بنادر در دهه 50 و افزایش رقابت‌پذیری با سایر بنادر حوزه خلیج فارس و دریای عمان بوده است.

2

JICA ژاپن

1372

1372

1382

با تفسیر شرایط بین‌المللی و جایگاه ایران در آن ساختار، خطوط کلی توسعه بنادر و درنهایت اقدامات اجرایی بنادر بازرگانی ارائه گردیده بود که به‌دلیل تغییرات اساسی در ساختار جغرافیای سیاسی منطقه مانند جنگ ایران و عراق و سابقه ناآرامی در خلیج فارس و به تبع آن تغییرات بازار و تغییـرات فناوری در عرصـه حمـل‌و‌نقـل دریایی و رقابتی شدن بازار منطقه چندان مبنای عمل در سـازمان بنادر قرار نگرفت.

3

مشاوران طرح نواندیشان و HPC آلمان

1383 تا 1384

1394

1394

این طرح برای 12 بندر اصلی ایران با چشم‌انداز «تجارت دریامحور» تهیه گردیده بود. نکات اصلی درنظر گرفته شده در این طرح در قیاس با طرح‌های قبلی، شامل اسـتراتژی یکپارچه برنامه‌ریزی بنادر، بهره‌گیری بیشتر و مؤثرتر از ظرفیت‌های بالقوه و بالفعل بنادراستفاده مطلـوب‌تـر از تجهیزات فنی نوین و فناوری‌های جدید بندری و رفع مشکلات موجود در بنادر بازرگانی در افق کوتاه‌مدت و میان‌مدت بوده است.

4

مرحله اول:

مهندسین مشاور سازه‌پردازی ایران با مشارکت شرکت Sellhorn آلمان

1394

1395

1404

این طرح با هدف شناسایی راهبردهای اصلی صنعت بندری کشور و برآورد میزان تقاضای حمل بار دریابُرد از طریق هریک از بنادر بازرگانی برای گروه‌های مختلف کالایی و پیش‌بینی تحولات درخصوص ناوگان دریایی ترددکننده در منطقه با توجه به مجموعه تحولاتی که در سطح بین‌المللی، منطقه‌ای و ملی انجام گرفته است. رویکرد ویژه به برآورد تقاضای بنادر و استفاده از مدل پویایی سیستم برای اولین بار در کشور از نکات حائز اهمیت این طرح است.

مرحله دوم:

مهندسین مشاور سازه‌پردازی ایران و پل‌رود (بنادر جنوبی) و مهندسین مشاور دریابندر و مشانیر (بنادر شمالی)

1399

موضوعات اساسی مورد بررسی این طرح، شناخت پیشینه، وضعیت موجود و مطلوب آینده بنادر، توسعه فیزیکی و برنامه‌های بهبود توسعه غیرفیزیکی بنادر 11گانه بازرگانی کشور بوده است. از نکات حائز اهمیت این طرح در مقایسه با طرح‌های پیشین، توجه جدی به توسعه ریلی در بنادر، تعامل شهر و بندر، پدافند غیرعامل و محیط زیست بوده است.

 

در این گزارش، تلاش شده است با شناخت روند طی شده در مطالعات جامع بندر به برخی سؤالات و ابهامات موجود در طرح‌های جامع بندری با تمرکز بر آخرین مطالعات موجود پرداخته شود و چالش‌های برنامه‌ریزی در این زمینه مورد توجه قرار گیرد تا با نگاهی به آینده،‌ بتوان توصیه‌هایی در خصوص بهبود مطالعات جامع بنادر ارائه نمود.

 

۲.  تحلیل و آسیبشناسی طرح جامع بنادر بازرگانی کشور

طرح جامع بنادر بازرگانی فعلی (مصوب سال 1399) در دو مرحله انجام، تصویب و جهت پیاده‌سازی اقدامات و پروژه‌های توسعه، به ادارات بنادر و دریانوردی استانی ابلاغ گردیده است. در مرحله اول در سال 1394، پیش‌بینی حجم تجارت دریایی 10 سال آینده کشور برپایه شناسایی راهبردهای اصلی صنعت بندری، میزان تقاضای حمل بار دریابُرد برای گروه‌های مختلف کالا و پیش‌بینی تحولات درخصوص ناوگان دریایی ترددکننده در منطقه تا افق 1404 با تقاضای برابر با 240 میلیون تُن پیش‌بینی و در اختیار مرحله دوم مطالعات قرار گرفت. مرحله دوم مطالعات طرح جامع در سه بخش کلی شناخت پیشینه، وضعیت موجود و وضع مطلوب آینده و نیز برنامه‌های بهبود توسعه فیزیکی و غیرفیزیکی هریک از بنادر تهیه شده است. در مطالعات مذکور، پس از بررسی کمبودهای ظرفیتی شناسایی ‌شده، نسبت به ارائه طرح‌های توسعه زیرساخت‏های دریایی و بندری اقدام گردیده است. موضوع قابل توجه در مطالعات مذکور، تأکید بر موارد لجستیکی از قبیل سامان‌دهی ترافیک جاده‌ای داخل بندر، توسعه حمل‌ونقل ریلی و هوشمندسازی بندر است. سامان‌دهی و توسعه غیرفیزیکی، ارائه برنامه‌های ارتقای محیط ‌زیست، ایمنی، امنیت و پدافند غیرعامل و نیز تهیه برنامه اقتصادی و مالی توسعه بندر و الزامات و اقدامات نهادی، اجتماعی، قانونی و حمل‌ونقلی، ازجمله مهم‌ترین محورهای توسعه غیرفیزیکی و ارتقای کیفیت ارائه خدمات بندر بوده که مورد توجه قرار گرفته است.

            در این طرح، موضوعات عملیات بندری و توسعه زیرساخت‌های تخلیه و بارگیری از یک‌سو و موضوعات حمل جاده‌ای و ریلی و افزایش سهم ریلی بار در بنادر متصل به شبکه راه‌آهن سراسری (از حدود 11 درصد به 20 درصد) و درنهایت اتصال مناسب به سرزمین اصلی از سوی دیگر  به‌طور هم‌زمان در نظر گرفته شده است. این موضوع یکی از نقاط قوت طرح جامع فعلی در قیاس با طرح‌های پیشین بوده است.

            درخصوص بنادری که توسط شهرها احاطه شده‌اند، تلاش گردیده در طرح جامع به تعامل مؤثر شهر و بندر توجه جدی شود و دسترسی‌های اصلی ورود و خروج کالا به بندر در شرایطی که از شبکه معابر شهری استفاده می‌شده را با اصلاحات جدی و قابل توجه همراه سازند. در این خصوص می‌توان به کاهش برنامه ظرفیت بندر شهید بهشتی چابهار از 90 میلیون تُن به 35 میلیون تُن (حذف فازهای 3، 4 و 5 توسعه بندر) با توجه به عدم امکان پاسخگویی شبکه ریلی و جاده‌ای شهری و بین شهری و پیش‌بینی اثرات منفی ترافیک بنادر ناشی از پنج فاز توسعه در شهر چابهار و همچنین تغییر محل گیت بنادر از محل پُرترافیک شهری به معابر کمربندی شهری در خرمشهر، بندر لنگه و نوشهر اشاره کرد.

            یکی دیگر از نقاط قوت طرح جامع بنادر بازرگانی فعلی، توجه به موضوعات نرم‌افزاری در کنار پرداختن به موضوعات سخت‌افزاری توسعه بوده است. این دو دسته عوامل در کنار یکدیگر و به مثابه چرخ‌دنده‌های توسعه عمل می‌نمایند. به‌طور نمونه توجه به عواملی مانند خدمات فناوری اطلاعات، الگوهای مشارکت و سرمایه‌گذاری، نحوه تأمین مالی منابع مورد نیاز و استفاده از سیستم‌های هوشمند ترافیک در بنادر در کنار توجه به تجهیزاتی مانند گنتری‌کرین، جرثقیل‌های مدرن، طول اسکله و انبارهای پیشرفته از مزایای طرح جامع اخیر است. در اسناد قبلی توسعه بنادر به‌شدت بر روی عوامل سخت‌افزاری تمرکز شده بود و همین امر سبب نادیده گرفتن عوامل نرم‌افزاری و درنتیجه افزایش ریسک تحقق‌ناپذیری توسعه بندری و چالش پاسخگویی بنادر در وضعیت‌های با عملکرد بالای تخلیه و بارگیری شده بود. با وجود این، ملاحظات و ضعف‌های مهمی نیز در طرح جامع فعلی بنادر بازرگانی کشور وجود دارد که لازم است مورد توجه قرار گیرد.

  1. تهیه طرح جامع بنادر فعلی، نسبت به استراتژی توسعه بنادر (که مقدم بر برآورد تقاضا و تهیه الگوی فیزیکی توسعه بنادر است) که امری کلیدی به‌شمار می‌آید، به‌گونه‌ای منفعلانه بوده و استراتژی توسعه به‌صورت غیرمؤثر در آن لحاظ شده است. خاطرنشان می‌گردد، هدف از استراتژی‌های توسعه بندر، تعیین رویکرد و چارچوب تهیه طرح جامع در هر بندر و برنامه‌های مرتبط با توسعه فیزیکی و غیرفیزیکی در آن است. بنابراین، ضروری است در بازنگری طرح این نقیصه برطرف شده و از تمامی ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان مرتبط با توسعه بنادر خواست تا در طرح‌ریزی توسعه آتی بندر مشارکت جدی به‌عمل آورند.
  2. طرح جامع بنادر بازرگانی پیش از مطالعات مرحله دوم طرح جامع حمل‌ونقل کشور که همچنان در حال انجام است[1] تهیه شده و ازاین‌رو با مطالعات جامع حمل‌ونقل کشور همخوانی ندارد. شایان ذکر است طرح‌های توسعه‌ای متعددی که در بخش‌های جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی طی سال‌های گذشته به‌اجرا درآمده عمدتاً به‌صورت پراکنده و جزیره‌ای بوده و بدون لحاظ ماهیت شبکه‌ای موضوع حمل‌ونقل تعریف شده است. ازاین‌رو، اگرچه اجرای این طرح‌ها به‌صورت مقطعی منافعی را ایجاد می‌نمایند، به‌دلیل عدم یکپارچگی با کل شبکه حمل‌ونقل کشور، احتمال زیادی وجود دارد هزینه‌ای که برای کل کشور ایجاد می‌کنند، بسیار بیشتر از منافع حاصل از پیاده‌سازی آنها باشد. ازاین‌رو، ضروری است با توجه به تأثیر و تأثر جدی طرح جامع حمل‌ونقل کشور و طرح جامع بنادر بازرگانی کشور بر یکدیگر و لزوم تخصیص زیرساخت‌های حمل‌ونقلی کشور به‌صورت یکپارچه و هماهنگ، نسبت به هماهنگی بین‌ بخشی، همراهی و همگامی در این حوزه اقدام لازم صورت پذیرد.
  3. رویکرد حاکم در طرح جامع بنادر فعلی، هنوز سیستمی نبوده و بنادر هنوز به‌عنوان بخشی از زنجیره تأمین کالا لحاظ نشده‌اند. نتیجه این رویکرد ناقص، عدم توجه به فعالیت بندر در درون سیستم‌های کلان ملی است؛ به‌گونه‌ای که گویی بنادر جدا از جریانات بازار و تولید محصولات و مبادی و مقاصد اصلی بار هستند و درنتیجه لایه‌های پنهان و درهم‌تنیده اثرگذار بر بازار دیده نشده است. باید توجه کرد که توسعه بندر و صنعت بندری نیز در یک خلأ رخ نمی‌دهد. بلکه صنعت بندری کشور در سیستم کلان اقتصادی کشور در حال فعالیت بوده و به‌شدت از تحولات و اتفاقات سایر صنایع تأثیرپذیر خواهد بود. بر این اساس، توسعه بندری قطعاً در سایه تعامل و توسعه بخش‌های دیگر ملی محقق خواهد شد. این چالش در خروجی‌های طرح جامع، خصوصاً در میزان پاسخگویی مدیریت بنادر در برنامه‌ریزی و مدیریت فضای نگهداری کالا و نحوه برخورد با سرمایه‌گذاران و صاحبان بار به‌وضوح به‌چشم می‌خورد.
  4. رویکرد غالب بر طرح جامع تدوین شده، تقریباً «درون‌گرا» به‌معنای توجه به ظرفیت‌ها یا محدودیت‌های داخل بنادر و غفلت نسبی به شرایط بیرونی آن بوده است؛ لذا تمرکز اصلی تحلیل‌ها بر روی مواردی چون احجام بار، تفکیک بار، تجهیزات بندری و... صورت گرفته است. حال آنکه توسعه در سطح ملی صنعت بندری، حاصل ترکیبی از عوامل درون بندر و عوامل بیرون از بندر می‌باشد. عوامل بیرونی همچون بازار، مشتریان بالقوه و بالفعل خدمات بندری و سطح رقابت‌پذیری نیز در فرایند توسعه حمل‌ونقل دریایی نقش کلیدی خواهند داشت.
  5. با توجه به اثرگذاری رویه‌های کاری سایر سازمان‌ها و بخش‌های درگیر در فرایند بنادر ازجمله گمرک و راه‌آهن، متأسفانه در طرح جامع فعلی هماهنگی کامل میان عناصر و بخش‌های درگیر در بنادر صورت نپذیرفته و این مسئله سبب بروز عدم حل چالش‌های پیشین فرایند تخلیه و بارگیری کالا گردیده است.
  6. اگرچه بررسی ظرفیت موجود شبکه ریلی سراسری و جاده‌ای کشور بیانگر آن است که این ظرفیت پاسخگوی تقاضای پیش‌بینی شده طرح جامع است؛ لیکن گزارش‌های متعدد و مشاهدات میدانی صورت‌گرفته، همچنان بر الزام برنامه‌ریزی یکپارچه‌سازی لجستیکی و حمل‌ونقلی بنادر با بخش جاده‌ای و ریلی با هدف کاهش تأخیر و زمان سیر بازرگانی کالا تأکید می‌نماید.
  7. نتایج مطالعات مرحله اول به‌عنوان ورودی اصلی مطالعات مرحله دوم طرح جامع بنادر، بهنگام‌سازی نگردید و خروجی‌های سال 1395 همچنان در مرحله دوم مطالعات پابرجا ماند. وجود فاصله چندساله میان برآورد تقاضای مرحله اول و استفاده از نتایج آن در مرحله دوم مطالعات، با توجه به بروز تحولات سریع و پویا در حوزه دریایی، الگوهای متغیر بازار و معاهدات بین‌المللی و اقدامات بنادر رقیب قابل تأمل بوده و برخی اولویت‌بندی‌ها در نتایج طرح را با چالش مواجه کرده است. به‌طور مثال، بنادر متوسط‌مقیاس مانند بوشهر و خرمشهر در پنج سال اخیر بیشتر تحت تأثیر تغییرات جریان کالا قرار گرفته‌اند و این چالش در آنها بیشتر نمود پیدا کرده است.
  8. در میان 11 طرح جامع بازرگانی فعلی، صرفاً درخصوص بندر شهید رجایی نسبت به ارتقای نسل بندر از نسل دوم به نسل سوم صحبت به میان آمده و این موضوع کلیدی و راهبردی در سایر بنادر (منظور ارتقای نسل برخی از بنادر نسل یک به نسل دو و برخی دیگر از نسل دو به نسل سه) مغفول واقع شده است.

 

  1. جمعبندی و پیشنهادها

بنادر نقاطی هستند که ارتباط با بازار جهانی را امکان‌پذیر می‌سازند و به میزان کریدورهای حمل‌ونقل، برای توسعه تجارت کشور اهمیت دارند و می‌توانند تعیین‌کننده بهبود جریان کالا و روند توسعه اقتصادی کشور باشند. ایران که بنابه موقعیت ممتاز جغرافیایی خود سال‌هاست یکی از پایگاه‌های بندری جهان محسوب می‌شود، همچنان مطلوبیت بنادر خود را با مزیت ژئوپلیتیک در منطقه، منطبق نساخته و توسعه بنادر رقیب در خلیج فارس و دریای عمان طی 30 سال اخیر، بیانگر ضرورت بازبینیِ هوشمندانه به موضوع طرح‌های توسعه بندری در کشور است. گزارش حاضر تاریخچه و وضعیت طرح جامع بنادر کشور و نقاط مثبت و نیز آسیب‌‌ها و ضعف‌های طرح‌ها به‌خصوص آخرین طرح جامع بنادر بازرگانی کشور را به‌صورت خلاصه بررسی نمود.  از نقاط مثبت طرح جامع فعلی بنادر بازرگانی کشور، اعتماد به کارشناسان کشور در یک طرح جامع بزرگ ملی است. تهیه طرح جامع فعلی (مصوب سال 1399) بنادر تماماً توسط مجموعه کارشناسی داخل کشور انجام گرفته، به این معنا که برای اولین بار به‌طور کامل به توان مهندسین کشور برای انجام این امر مهم اعتماد گردید. این موضوع بیانگر توان بالای مهندسین و کارشناسان کشور و امکان بهره‌گیری از ظرفیت و توان ایشان بابت نقش‌آفرینی در طرح‌های بزرگ ملی است. از سویی دیگر، در طرح جامع، مصوب 1399، موضوعات نرم‌افزاری توسعه در کنار پرداختن به موضوعات سخت‌افزاری توسعه مورد توجه قرار گرفته که از نقاط قوت این طرح نسبت به طرح‌های پیشین به‌حساب می‌آید. در این ‌میان، مواردی از قبیل نگاه تخصصی به موضوعاتی نظیر ترافیک بنادر و کاهش اثرات منفی گلوگاه‌های ترافیکی و افزایش سهم ریلی بار از نکات برجسته است.

            به‌رغم نکات مثبت موجود در طرح جامع فعلی بنادر کشور نسبت به طرح‌های جامع پیشین، برخی ملاحظات و آسیب‌های جدی از قبیل عدم همخوانی و همگامی طرح جامع بنادر با مطالعات در دست انجام طرح جامع حمل‌ونقل کشور، عدم توجه جدی به ارتقای نسل توسعه بنادر، اخذ رویکرد درون‌گرا و عدم توجه به زنجیره تأمین کالا و رویکرد سیستمی به بنادر وجود دارد که ضروری است نسبت به آنها در طرح‌های آتی برنامه‌ریزی لازم صورت پذیرد.

            با توجه به لزوم به‌روزرسانی طرح‌های جامع بندری به نزدیک شدن به افق طرح جامع فعلی (حدود دو سال دیگر) و همچنین نظر به تحولات قابل توجه بین‌المللی و بروز فرصت‌ها و تهدیدهای جدید، ضروری است در طرح جامع آینده و در فرایند بازنگری طرح‌های جامع بنادر بازرگانی که برای افق‌های 10 و 15ساله از اتمام طرح جامع اخیر بایستی برنامه‌ریزی گردد، اقداماتی اساسی مورد توجه قرار گیرد که به شرح زیر پیشنهاد می‌شود:

  1. رویکرد سیستمی و برونگرا

در تدوین استراتژی‌های کلان توسعه بندر، باید تمامی ذی‌نفعان و ذی‌نفوذان مرتبط ازجمله گمرک جمهوری اسلامی ایران، شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران، سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای دخیل شوند و ضروری است تا اخذ نظرات و پیشنهادهای آنان در بهبود فرایندها و رویه‌ها مورد توجه قرار گیرد. این رویکرد، سیستمی و برون‌گرا بوده و سبب استفاده از ظرفیت‌های بین‌بخشی می‌گردد.

  1. توجه به کریدورهای بین‌المللی و تحولات و طرح‌های توسعه‌ای در آنها

طرح جامع بنادر کشور باید آخرین تحولات مربوط به کریدورهای بین­المللی را رصد نماید و در این زمینه تأکید می‌گردد که اگر قرار باشد ایران نقش مؤثر و کلیدی برای خود در عرصه بین­الملل پیدا کند، به‌طور حتم نمی­توان بنادر و پس­کرانه­ها را بدون توجه به کریدورهای بین­المللی مورد تحلیل قرار داد.

  1. توجه به ابعاد نرم (توسعه غیرفیزیکی) بنادر

توصیه می‌شود ابعاد نرم یا توسعه غیرفیزیکی بنادر در کنار توسعه فیزیکی سخت‌افزاری بندری مورد توجه قرار گیرد. در این خصوص می‌توان به مواردی نظیر اصلاحات ساختار سازمانی بنادر و بهبود فرایندها و رویه‌های عملیاتی و گمرکی و ارتقای سرمایه‌های انسانی و توجه به آموزش و ارتقای مهارت کارکنان و کارمندان اشاره کرد.

  1. هماهنگی تقاضای آتی بنادر با تقاضای طرح جامع حملونقل کشور

از آنجایی که مطالعات طرح جامع حمل‌ونقل کشور (حسب یک ضرورت کلان ملی) برای افق سال 1414 در حال انجام است و مطالعات طرح جامع بازرگانی کشور پیش از آن و برای افق 1404 تهیه شده، ضروری است به جهت هماهنگی بهتر زیرساخت‌های دریایی و بندری با سایر زیرساخت‌های زمینی (جاده‌ای و ریلی) و هوایی، فرایند پیش‌بینی تقاضای حمل‌ونقل دریایی متناسب با افق طرح جامع حمل‌ونقل کشور در دستور کار قرار گیرد. متأسفانه در حال حاضر، این هماهنگی میان تقاضای طرح‌های جامع بندری و طرح جامع حمل‌ونقل کشور وجود ندارد.

  1. توجه جدی به رقابتپذیری جهانی بنادر

تغییر در سطح رقابت بنادر در دهه‌های اخیر، عمدتاً ناشی از تغییرات به‌وجود آمده در معادلات جهانی بوده که این معادلات خود تابعی از عوامل سه‌گانه جهانی شدن (آزادسازی اقتصادی و مقررات‌زدایی با هدف تسهیل تجارت جهانی، کاهش فواصل جغرافیایی)، کانتینری شدن (افزایش و بهینه‌سازی تجهیزات ارائه سرویس به خطوط کانتینری) و انقلاب لجستیکی (ایفای نقش جدید به‌عنوان زیرسیستم مهمی از سیستم‌های گسترده‌تر تولید و لجستیک علاوه بر وظیفه سنتی خود در امر تخلیه و بارگیری) می‌باشند. این عوامل سبب تغییرات گسترده در نحوه عملکرد، تأمین مالی، مدیریت و راهبری بنادر و درنتیجه تغییرات شدید در رقابت‌پذیری بنادر شده است. 

  1. بازبینی طرحها و پروژههای بندری و دریایی با هدف ارتقای نسل بنادر

به‌رغم هدفگذاری توسعه بنادر بزرگ دنیا تا نسل پنجم توسعه،[2] در حال حاضر، صرفاً بنادر شهید رجایی، امام خمینی(ره) و امیرآباد دارای معیارهای بنادر نسل دوم هستند و سایر بنادر بازرگانی کشور نسل اولی می‌باشند. پیشنهاد می‌گردد تا ضمن اخذ رویکرد سیستمی به عوامل مؤثر و کنشگر دریایی و بندری، در طرح‌های آتی توسعه بنادر، نسبت به برنامه‌ریزی ارتقای نسل بنادر اقدام گردد.

  1. توجه به سیاستهای تحولآفرین در توسعه دریایی و پسکرانه

با توجه به رویکردهای اخیر به سیاست‌های تحول‌آفرین مانند توسعه و اقتصاد دریامحور، ضروری است تا در بازبینی طرح‌های جامع بنادر کشور نسبت به هماهنگ‌سازی استراتژی‌ها و اقدامات توسعه‌ای بنادر با این دست از موارد اقدام جدی به‌عمل آید.

  1. بهبود رویهها و فرایندهای کاری داخل بندر و توجه به هوشمندسازی ارکان و اجزای بنادر

استفاده از خدمات هوشمندسازی نتایجی ازجمله بهبود رویه‌های عملیاتی و گمرکی، ارتقای سطح کارایی و بهره‌وری، افزایش رضایتمندی مشتریان، کاهش هزینه تمام شده خدمات بندری و کاهش زمان فرایندهای عملیاتی و اسنادی در بندر به دنبال خواهد داشت. با این توضیح، ضروری است تا بازنگری طرح جامع بنادر براساس توجه به هوشمندسازی بنادر صورت پذیرد. در این خصوص ضروری است تا نظرات تمامی دست‌اندرکاران مرتبط با فرایند ورود و خروج کالا در بنادر اخذ و ضمن ایجاد همگرایی میان تمامی این دستگاه‌ها، فرایندها و رویه‌های اصلاحی مورد توجه جدی قرار گیرد.

  1. توجه به رفع کمبودهای زیرساختی و توسعهای بنادر

تحلیل‌ها نشان می‌دهند که مجموع ظرفیت اسکله‌ها و انبارها در بنادر تا پایان سال 1400، به‌ترتیب 87 و 82 درصد تقاضای افق طرح را پاسخگو هستند، لیکن ضروری است کمبودهای پیش‌بینی شده برای پهلوگیری کشتی‌ها و خدمات نگهداری موقت کالا خصوصاً کالاهای اساسی مورد توجه سازمان بنادر و دریانوردی قرار گیرد. در این زمینه، استفاده از ظرفیت سرمایه‌گذاری کشورهای خارجی متناسب با نیاز هر بندر نیز می‌تواند در توسعه و بهره‌برداری بنادر در دستور کار قرار گیرد.

  1. افزایش سهم ریلی بنادر در ارتباط با سرزمین اصلی

اگرچه در طرح جامع فعلی بنادر به افزایش سهم بار ریلی بنادر تأکید شده و تلاش گردیده تا زیرساخت‌های اساسی مرتبط با تبدیل بنادر موجود به بنادر ریل‌پایه صورت پذیرد (افزایش سهم ریلی بنادر به حدود دو برابر وضع موجود تا افق سال 1404)، لیکن ضروری است در طرح‌های جامع آتی بنادر متصل به شبکه راه‌آهن سراسری، هماهنگی بیشتری میان سازمان بنادر و دریانوردی با شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران و گمرک جمهوری اسلامی ایران جهت رفع مشکلات ساختاری صورت پذیرد.