با نگاهی به پیشینه نگارش بودجه، می بینیم که از دیرباز تا کنون اصلی ترین کارکرد بودجه، مهار قدرت حاکمان و برقراری تعادل بین قوه اجرایی و قوه قانونگذاری کشور بوده است. همه منابع بودجه دولت، مستقیم یا غیرمستقیم از جیب ملت تأمین می شود؛ بنابراین در یک نظام مردم سالار که اجازه دخل و خرج آن باید توسط مردم یا نمایندگان آنها صادر شود. لازمه آن که بودجه بتواند این کارکرد اصلی خود را ایفا کند آن است که: 1. جامع باشد: یعنی شامل همه منابع و مصارف دولت باشد و موضوعی در آن جا نیفتاده باشد. 2. شفاف باشد: یعنی هم متن لایحه و قانون و هم نتیجه عملکرد مالی دولت در طول سال به طور شفاف، بدون پیچیدگی های زائد و با قابلیت مقایسه در اختیار جامعه قرار بگیرد. 3. برنامه محور باشد: یعنی مشخص باشد که هر ریال، برای چه هدف یا وظیفه ای هزینه می شود و قرار است چه تأثیری بر جا بگذارد. چنین بودجه ای می تواند بستری برای نظارت مردم و نمایندگان آنها بر عملکرد مالی دولت ایجاد کند، ارزیابی عملکرد دولت ها را امکانپذیر نماید و مردم را در تعیین سرنوشت خود بیش از پیش مشارکت دهد. اما بودجه ای که فاقد این ویژگی های اولیه باشد، اصطلاحاً بودجه ای سرِکاری بوده و صرفاً وقت و انرژی دولت، مجلس، رسانه ها و افکار عمومی را می گیرد.