نویسنده
چکیده
تصویب طرح های آمایش استانی در اسفندماه سال 1399 و تأکید بر ضرورت پایبندی استان ها به اجرای آن، این سؤال را پُررنگ ساخته است که چه میزان طرح ها و پروژه های انجام شده یا درحال اجرا از محل اعتبارات بودجه ای و غیربودجه ای در استان ها، در راستای پیشنهادها و اهداف تعیین شده توسط طرح های آمایش استانی بوده است؟ از آنجا که پروژه های جاری در بودجه های عمرانی استان ها قبل از تدوین اسناد آمایش تعریف شده اند، لذا می توان گفت اسناد آمایش حداقل تا سال 1400 نقشی در ایجاد پروژه های عمرانی جاری استان ها نداشته اند. اما پاسخ به این سؤال که آیا اساساً ساختار فعلی نظام بودجه ریزی امکان برقراری ارتباط معنادار با نظام تدبیر و برنامه ریزی فضایی کشور را دارد یا خیر، می تواند در راستای تخصیص بهینه منابع مالی کشور مؤثر باشد. به عبارت دیگر در صورتی که بتوان با عنایت به دستاوردهای اسناد آمایش استانی و ملی، اولویت بندی مشخصی برای توسعه هر استان ارائه و درنهایت تخصیص اعتبارات را معطوف بر اولویت های مذکور نمود، احتمال تحقق اهداف توسعه ای پیش بینی شده برای هر استان بیشتر خواهد بود. به این ترتیب در مطالعه حاضر به عنوان گام نخست، شفافیت طرح های عمرانی استان مورد توجه قرار گرفته است؛ شفافیتی که تاکنون درخصوص پروژه های عمرانی استان ها تا بدین حد صورت نگرفته و ازسوی دیگر می تواند بستر مناسبی برای مقابله با مفاسد احتمالی در این زمینه نیز باشد. به نظر می رسد واکاوی دقیق طرح های عمرانی استان ها از منظر «موضوعی»، «جغرافیایی»، «طول عمر»، «درصد تخصیص» و «اندازه» در سطح استان و شهرستان های مربوطه می تواند تصویر قابل اتکایی از وضع موجود ارائه دهد و درنهایت امکان پاسخ به سؤال فوق را از طریق انجام مطالعات تکمیلی فراهم کند. ازسوی دیگر مسئله طول عمر و درصد تخصیص اعتبار پروژه ها از آن جهت حائز اهمیت است که طولانی شدن عمر پروژه ها و عدم حصول دستاورد قابل اتکا علی رغم صرف زمان و منابع فراوان، به یکی از معضلات جدی طرح های عمرانی کشور مبدل شده است. به عبارت دیگر، طولانی شدن عمر پروژه های عمرانی یک استان به این معناست که بخشی از برنامه های عمران و توسعه استان، متمرکز بر موضوعاتی است که سال ها پیش برنامه ریزی شده اند. بنابراین نوعی وابستگی به مسیر طی شده در تخصیص منابع مالی مشاهده می گردد و بخش قابل ملاحظه ای از منابع عمرانی استان، بدون توجه به اصول و مبانی آمایش سرزمین و نیازها و مقتضیات روز استان، صرف پروژه هایی می شود که مدت ها پیش، برنامه ریزی و آغاز شده اند. در ادامه مهم ترین دستاوردهای مطالعه حاضر در ارتباط با طرح های عمرانی استان یزد در سال 1398 ارائه شده است: رناستان یزد در سال ۱۳۹۸، تعداد 1814 پروژه فعال در قالب 331 طرح عمرانی داشته که قدیمی ترین آنها از سال ۱۳69 آغاز شده است. • طرح های یادشده در قالب ۱۰ امور، 32 فصل و 74 برنامه مختلف طبقه بندی شده اند. • مجموع اعتبار پیش بینی شده برای پروژه های مذکور در حدود 2/33 هزار میلیارد ریال می باشد. ه،درمجموع، 57/2 درصد از اعتبارات یادشده (حدود 19 هزار میلیارد ریال)، جهت اجرای پروژه ها، تخصیص داده شده است. • متوسط عمر پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای استان معادل 5/5 سال بوده است. • «امور اقتصادی» با 30/3 درصد سهم و «امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری» با 17/7 درصد سهم، بیشترین سهم از تعداد پروژه های استان را به خود اختصاص داده اند. • «امور اقتصادی» با 59/2 درصد سهم و «امور مسکن، عمران شهری و روستایی» با 15/3 درصد سهم، درمجموع حدود 75 درصد منابع تخصیص داده شده به پروژه های عمرانی استان را جذب نموده اند. • برمبنای فصول، فصل های «کشاورزی و منابع طبیعی»، «توسعه و خدمات شهری، روستایی و عشایری» و «آموزش و پرورش عمومی» به ترتیب با 17/1 درصد، 10/4 درصد و 10/1 درصد سهم، بیشترین سهم را از تعداد پروژه های استان به خود اختصاص داده اند. • فصول «انرژی»، «منابع آب» و «آب و فاضلاب» به ترتیب با اختصاص 35/5 درصد، 15/9 درصد و 10/6 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان، بیشترین سهم را از منابع اعتباری تخصیصی استان داشته اند. • دو برنامه «توسعه حمل ونقل جاده ای (فصل حمل ونقل ـ امور اقتصادی)» و «تأمین، توسعه، مقاوم سازی، تعمیر، تجهیز و نگهداری فضاها، ساختمان ها، اماکن و ماشین آلات (فصل اداره امور عمومی ـ امور خدمات عمومی)»، بیشترین سهم از تعداد پروژه ها را داشته اند. • دو برنامه «توسعه امور برق (فصل انرژی ـ امور اقتصادی)» و «تأمین آب (فصل منابع آب ـ امور اقتصادی)»، بیشترین سهم از اعتبارات تخصیص یافته را به خود اختصاص داده اند. هی61 برنامه عمرانی استان، علی رغم دربرگرفتن 1124 پروژه، معادل 62 درصد کل پروژه های عمرانی استان، صرفاً 18/6 درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان، سهم داشته اند. • 51 برنامه از 61 برنامه یادشده، هریک سهمی بسیار اندک و کمتر از 0/5درصد از اعتبارات تخصیص یافته استان را جذب نموده اند. • پروژه های «سطح استان» که در سطح چند شهرستان اجرا شده اند، علی رغم برخورداری از سهم 6/9 درصدی از تعداد پروژه های استان، با 46/3 درصد سهم از اعتبارات تخصیص یافته استان، بیشترین سهم از منابع عمرانی استان را جذب نموده اند؛ پس از پروژه های یادشده، شهرستان «یزد» به عنوان مرکز استان، ضمن برخورداری از سهم 11/9درصدی از تعداد پروژه ها، با سهم 16/3 درصدی از اعتبارات تخصیص یافته، بیشترین سهم از اعتبارات تخصیص استان را در میان سایر شهرستان ها داشته است. با وجود این، عدم تعادل قابل توجهی میان شهرستان های استان، مشاهده نمی گردد. • به طور کلی وضعیت شاخص درصد تخصیص اعتبار پروژه ها در سطح شهرستان های استان یزد، چندان نامساعد نیست. • از این منظر، پروژه های شهرستان های «خاتم»، «یزد»، «میبد» و «اشکذر» به ترتیب 73/2 درصد، 68/6 درصد، 58/5 درصد و 58/1 درصد از منابع مورد نیاز را جذب نموده اند و نسبت به سایر شهرستان ها در جایگاه مناسب تری قرار دارند. • شهرستان های «ابرکوه» و «بهاباد» به ترتیب با 46/2 درصد و 48 درصد تخصیص اعتبار، شرایط نامطلوب تری را دارا می باشند. • 23/6 درصد پروژه های عمرانی استان یزد، در زمره پروژه های «بسیار کوچک» قرار می گیرند. اندازه 55/8 درصد پروژه ها «کوچک» و 16/9 درصد آنها، «متوسط» است و درنهایت، پروژه های «بزرگ» و «بسیار بزرگ»، به ترتیب 3 و 0/7 درصد از کل پروژ ه های استان را به خود اختصاص داده اند. در مطالعه حاضر به منظور طبقه بندی پروژه های عمرانی جاری در استان یزد از دو ماتریس «عمر ـ درصد تخصیص» و «اندازه ـ اولویت» بهره گرفته و درنهایت مبتنی بر دو ماتریس مذکور اولویت بندی مشخصی جهت مواجهه با پروژه های مذکور ارائه شده است. در ارتباط با ارزیابی طول عمر و درصد تخصیص اعتبار پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای برای هر استان از طبقه بندی زیر بهره گرفته شده است: • طبقه یک: پروژه های با طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) • طبقه دو: پروژه های با طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱0 سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد) • طبقه سه: پروژه های با طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد) • طبقه چهار: پروژه های با طول عمر متوسط (۱۰ تا ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) یا طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط (۴۰ تا ۸۰ درصد) • طبقه پنج: پروژه های با طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط و کمتر (کمتر از ۸۰ درصد) براساس طبقه بندی فوق ماتریس عمر ـ درصد تخصیص اعتبار پروژه های تملک دارایی های سرمایه ای هر استان تشکیل و نحوه برخورد با هریک از مناطق ماتریس عمر ـ تخصیص با اولویت بندی پنج گانه زیر تبیین شده است: الف) اولویت 1: طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) ویژگی : چشم انداز کوتاه مدتی برای اتمام آنها متصور نیست. ـ پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، • آسیب شناسی علل تأخیر، • تصمیم گیری درخصوص توقف، اصلاح، واگذاری یا ادامه پروژه. ب) اولویت 2: طول عمر زیاد (بیش از ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد) ـ ویژگی : به دلیل تخصیص بخش قابل توجهی از اعتبار مورد نیاز پروژه، گزینه توقف چندان مطرح نیست. ـ پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، • آسیب شناسی علل تأخیر، • اتمام یا اصلاح پروژه. ج) اولویت 3: طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار زیاد (بیش از ۸۰ درصد) ـ ویژگی : از وضعیت مناسبی نسبت به سایر گروه ها برخوردارند و به اتمام رسیدن آنها در افق کوتاه مدت محتمل است. ـ پیشنهاد نحوه برخورد: • تخصیص اعتبار باقی مانده و اتمام پروژه. د) اولویت 4: طول عمر متوسط (۱۰ تا ۱۵ سال) و تخصیص اعتبار اندک (کمتر از ۴۰ درصد) یا طول عمر متوسط و بیشتر (بیش از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط (۴۰ تا ۸۰ درصد) ـ ویژگی : شرایط بینابینی نسبت به دو اولویت نخست دارند، اما با توجه به شرایط متعادل تر آنها، در اولویت چهارم قرار گرفته اند. ـ پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت و بررسی دقیق پروژه، ت،آسیب شناسی علل تأخیر پروژه های قدیمی تر، • تصمیم گیری درخصوص توقف، اصلاح، واگذاری یا ادامه پروژه. هـ) اولویت 5: طول عمر اندک (کمتر از ۱۰ سال) و تخصیص اعتبار متوسط و کمتر (کمتر از ۸۰ درصد) ـ ویژگی : هنوز انحراف جدی درخصوص میزان پیشرفت پروژه رخ نداده است. ـ پیشنهاد نحوه برخورد: • نظارت بر پروژه با هدف پیشگیری از انحراف فرایند اجرایی. اگرچه بخشی از پروژه های مورد بررسی در طبقه طرح های مستمر قرار می گیرند، اما با توجه به تخصیص کم و گاه طول عمر بالای طرح های مستمر (نظیر تعمیر و نگهداری)، به نظر می رسد واکاوی دقیق تمامی پروژه های عمرانی اعم از مستمر و غیرمستمر و انتخاب نحوه صحیح مواجهه با آنها از ضرورت بالایی برخوردار است. در ادامه مهم ترین نکات حاصل از اولویت بندی پروژه های عمرانی جاری در استان یزد براساس متدولوژی فوق الذکر ارائه می شود: • در میان 17 پروژه ای که براساس ماتریس عمر ـ درصد تخصیص، در اولویت اول تعیین تکلیف قرار گرفته اند، اندازه عمده پروژه ها «کوچک» است؛ لذا اعتبار پیش بینی شده برای آنها، بین 100 میلیون تا 1 میلیارد تومان است. • پروژه های اولویت دوم، عمدتاً در گروه پروژه های «کوچک» و «متوسط» قرار دارند. • پروژه های اولویت سوم، عمدتاً «کوچک» و «بسیار کوچک» هستند. • بیش از 83 درصد از پروژه های اولویت ۴ که انتقال آنها به اولویت ۱ طی سال های آتی محتمل می باشد، در زمره پروژه های «کوچک» و «متوسط» قرار دارند و اعتبار پیش بینی شده برای هریک از آنها بین 100 میلیون تا ۵ میلیارد تومان می باشد. • بالغ بر 80 درصد از پروژه های اولویت ۵ که 57/2 درصد از کل پروژه های عمرانی استان را در بر می گیرند، «کوچک» یا «بسیار کوچک» می باشند. • با توجه به آنکه پروژه هایی که عمر آنها کمتر از 10 سال است، بسته به درصد تخصیص اعتبار، در اولویت سوم یا پنجم جای گرفته اند، می توان گفت بخش عمده پروژه های عمرانی استان که طی یک دهه اخیر بارگذاری شده اند، از نظر شاخص اندازه، «کوچک» یا «بسیار کوچک» هستند و اعتبار پیش بینی شده برای هریک از آنها، کمتر از 1 میلیارد تومان است. شایان ذکر است تمامی مطالب و تحلیل های ارائه شده در گزارش حاضر به دلیل عدم ارائه گزارش های عملکرد و پیشرفت فیزیکی پروژه های عمرانی توسط سازمان برنامه و بودجه کشور، براساس تخصیص ریالی ارائه شده اند.