نظام تقسیمات کشوری ایران درحال ‏حاضر برمبنای «قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، مصوب 15/04/1362»، اصلاحیه‏های وارد بر آن و آیین‏نامه اجرایی قانون مذکور مصوب 22/07/1363 قرار دارد. بررسی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری و آیین‏نامه اجرایی آن حاکی از این است که دو عامل «جمعیت» و «تراکم» شاخص‏های اصلی در امر ایجاد شهرستان‏ها، بخش‏ها، دهستان‏ها و شهرهای جدید است. در این راستا در قانون و آیین‏نامه مذکور، معیارهای جمعیتی مشخصی برای ایجاد شهر، دهستان، بخش و شهرستان تعیین شده است. طبق ماده (13) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری «هرگونه انتزاع، الحاق، تبدیل، ایجاد و ادغام و نیز تعیین و تغییر مرکزیت و تغییر نام و نامگذاری واحدهای تقسیمات کشوری، بجز استان بنا به پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئت‏وزیران خواهد بود». اما در عین‏حال، قانون مذکور و آیین‏نامه اجرایی آن، امر ایجاد بخش و شهرستان، در موارد استثنایی (محدوده‏هایی که تراکم جمعیت آنها کمتر از حدنصاب تعیین شده در قانون است یا واجد سایر شرایط مقرر در قانون نیستند) را موکول به پیشنهاد لایحه دولت به مجلس شورای اسلامی و تصویب قانون نموده است. ازآنجاکه یکی از وظایف اصلی مجلس شورای اسلامی، نظارت بر اجرای صحیح قوانین است و نظر به اینکه ایجاد واحدهای سیاسی جدید، پیامدهای عمیقی از منظر مالی، اداری و ... برای کشور دربردارد، گزارش حاضر به ارزیابی عملکرد دولت‏ دوازدهم (از تاریخ 13/06/1396 تا 05/05/1400)، در زمینه تطابق واحدهای سیاسی ایجاد شده با ضوابط مندرج در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، مصوب 15/04/1362، آیین‏نامه اجرایی قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری جمهوری اسلامی ایران مصوب 22/07/1363، قانون اصلاح موادی از قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362، مصوب 04/12/1389 و همچنین قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اسناد بالادستی کشور می‎پردازد. نتایج گزارش‏ حاکی از موارد ذیل است: 1. از تاریخ 13/06/1396 تا 05/05/1400، درمجموع 179 شهر با پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئت وزیران ایجاد شده است. درواقع طی این بازه زمانی، تقریباً «هر 8 روز یک شهر» در نظام تقسیماتی کشور متولد شده است. از مجموع از 179 شهر ایجاد شده، فقط 2 شهر جمعیتی بالای 10.000 نفر داشته‏اند - حدنصاب جمعیتی که ماده (4) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری برای ایجاد شهر بر آن تأکید دارد. همچنین 95 شهر (1/53 درصد کل شهرهای ایجاد شده) جمعیتی کمتر از 3500 نفر داشته‏اند که از این تعداد 7 شهر (4 درصد کل شهرهای ایجاد شده)، دارای جمعیتی کمتر از 500 نفر بوده‏اند. شهرهای با جمعیت کمتر از 3500 نفر عمدتاً با استناد به تبصره «5» ماده (4) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری (اصلاحی 04/12/1389) که براساس آن «روستاهای مرکز بخش با هر جمعیتی و روستاهای واجد شرایط چنانچه دارای سه هزار و پانصد نفر جمعیت باشند شهر شناخته می‏شوند»، ایجاد شده‏اند. اما 6 شهر، درحالی ایجاد شده‏اند که جمعیت آنها کمتر از 3500 نفر بوده و در عین حال مرکز بخش نبوده‏اند‏ و به عبارت دقیق‏تر در زمان تشکیل، شرایط مقرر در تبصره مذکور جهت تبدیل به شهر را نداشته‎اند. 2. طی بازه زمانی مورد بررسی در گزارش حاضر، جمعاً 130 دهستان‏ از طریق پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئت وزیران ایجاد شده است. طبق تبصره «1» ذیل ماده (3) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، حداقل جمعیت برای ایجاد دهستان، 4000 نفر است. از کل 130 دهستان ایجاد شده، 55 دهستان (4/42 درصد کل دهستان‏های ایجاد شده) دارای جمعیت زیر 4000 نفر بوده‏اند و درواقع مغایر ضوابط مندرج قانون ایجاد شده‏اند. کم‏جمعیت‏ترین دهستان ایجاد شده، امام‏زاده عبدا... در بخش مرکزی شهرستان سرخه است (با جمعیت 141 نفر). نکته مهم آنکه سطح دهستان، هرچند به صورت صوری در نقشه تقسیمات کشوری استان‏ها وجود دارد، اما این سطح سال هاست که به صورت غیررسمی حذف شده است و درحال حاضر تعداد ناچیزی از دهستان‏های کشور، دارای «دهداری»، به عنوان نهاد اداره کننده دهستان هستند. درواقع تشکیل دهستان‏های با تراکم جمعیت بسیار پایین و مغایر ضوابط مندرج در قانون توسط دولت، عمدتاً جهت تحقق حداقل شرایط برای ایجاد بخش است. 3. طی بازه زمانی مورد بررسی، درمجموع 99 بخش از طریق مصوبات هیئت وزیران ایجاد شده است. طبق تبصره «1» (اصلاحی 12/04/1389) ذیل ماده (6) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، حداقل جمعیت محدوده هر بخش، در مناطق با تراکم زیاد 30 هزار نفر و در مناطق با تراکم متوسط 20 هزار نفر است. بر اساس تبصره «2» ماده (6) (اصلاحی 12/04/1389) قانون فوق، حداقل جمعیت برای ایجاد بخش، به شرط وجود شرایطی خاص (در نقاط کم‏تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری، جنگلی، کویری و نقاط محروم و توسعه‏نیافته و همچنین جمعیت عشایری که بیش از 6 ماه در منطقه حضور دارند)، 10.000 نفر است. از مجموع 99 بخش ایجاد شده - فارغ از شرایط فوق‏الذکر - 26 بخش (3/26 درصد بخش‏های ایجاد شده)، در زمان تشکیل دارای جمعیتی کمتر از 10.000 نفر بوده‏اند و درواقع می‏بایست از طریق ارائه لایحه به مجلس شورای اسلامی ایجاد می‎شدند. کم‏جمعیت‏ترین بخش ایجاد شده توسط مصوبات هیئت وزیران، بولی در شهرستان چوار استان ایلام (با جمعیت 1.021 نفر و با احتساب جمعیت عشایری 3.334 نفر) است. 4. طی بازه زمانی مورد بررسی در گزارش حاضر، 40 شهرستان با پیشنهاد وزارت کشور و تصویب هیئت وزیران ایجاد شده است. براساس تبصره «1» ذیل ماده (7) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، «حداقل جمعیت شهرستان با در نظر گرفتن وضع پراکندگی و اقلیمی کشور به دو درجه تراکمی زیاد (120000 نفر) و متوسط (80000 نفر) تقسیم می‏شود. اما طبق تبصره «2» ماده (7) (اصلاحی 04/12/1389) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری «در نقاط کم‎تراکم، دورافتاده، مرزی، جزایری و کویری و نقاط کمتر توسعه‎یافته (طبق فهرست سالیانه دولت) با توجه به کلیه شرایط اقلیمی، سیاسی، اقتصادی و اجتماعی با تصویب هیئت وزیران و در موارد استثنایی با تصویب مجلس شورای اسلامی می‏تواند کمتر از 50 هزار نفر باشد». از مجموع 40 شهرستان ایجاد شده، 6 شهرستان (15 درصد کل شهرستان‏های ایجاد شده)، واجد شرایط مقرر در مواد فوق نبوده و به عنوان موارد استثنایی می‏بایست از طریق پیشنهاد لایحه به مجلس شورای اسلامی ایجاد می‏شدند. کم‎جمعیت‏ترین شهرستان ایجاد شده، چوار در استان ایلام با جمعیت 10.554 نفر (با احتساب جمعیت عشایری 21.862 نفر) است. بنابراین رویکرد دولت در امر ایجاد واحدهای جدید تقسیماتی در بسیاری از موارد مغایر مواد مندرج در قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری و آیین‏نامه اجرایی آن بوده است. به علاوه، در امر ایجاد واحدهای جدید تقسیماتی، موارد مندرج در قانون برنامه ششم توسعه (ماده (28)) و اسناد بالادستی کشور نیز نادیده انگاشته شده است. همچنین به نظر می‏رسد که دولت توجهی کافی به ابعاد مختلف مسئله ایجاد واحدهای جدید تقسیماتی نداشته یا حداقل درک صحیح و علمی از پیامدهای منفی تبدیل کشور به واحدهای کوچک‏ سیاسی نداشته است. در این زمینه نکات ذیل قابل تأمل است: 1. تجربه ایجاد واحدهای سیاسی جدید طی چند دهه اخیر حاکی از آن است که: الف) واحدهای سیاسی، به امید اینکه با ارتقای سطح در نظام تقسیمات کشوری و دریافت بودجه بیشتر از دولت توسعه می‎یابند، ایجاد شده‏اند. اما «تجربیات ایجاد شهرستان‏ها و بخش‏های جدید نشانگر آن است که این موضوع تأثیر اندکی در توسعه و پیشرفت استان‏ها داشته و بالعکس اعتباراتی که می‏توانست صرف ایجاد زیرساخت‏های لازم برای توسعه و اشتغال در منطقه گردد، صرف حقوق و مزایای کارکنان، پست‏های مدیران و ساختمان‏ها و ابنیه دولتی» شده است. ب) دلیل و انگیزه دیگر برای ایجاد واحدهای جدید تسهیل مدیریت قلمرو، بهبود خدمات رسانی به مردم و کاهش تمرکز بوده است. حال اینکه، یکی از معایب قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، تمرکزگرا بودن آن است. به همین دلیل قوانین برنامه توسعه چهارم (ماده (73)) و پنجم (ماده (186)) بر تدوین برنامه جامع تقسیمات کشوری با «جهت گیری عدم‏ تمرکز و تفویض اختیار به مدیران محلی و تقویت نقش استانداران» تأکید داشته‏اند. پ) تشکیل برخی از واحدهای سیاسی از طریق اعمال نفوذ نخبگان و شخصیت‏ های ذی ‏نفوذ، یعنی افراد و گروه‏هایی در ساختار دولت یا خارج از آن صورت می‏گیرد که بدون توجه به شاخص‏های قانونی و علمی، با ایجاد فشار بر وزارت کشور موجد شکل‏گیری یا ارتقای یک واحد سیاسی-اداری می‏شوند. تقسیمات کشوری، به خصوص در دوره دوم دولت‏ها، بعضا تحت تاثیر اقدامات افرادی قرار می گیرد که سلایق سیاسی خود را بر قانون تحمیل می‏کنند و با اعمال فشار، قانون تقسیمات کشوری را تضعیف کرده و از مسیر درست تصمیم‏گیری‏ها خارج می‏کنند. چنین اعمال نفوذهایی هیچ توجهی به تبعات منفی ناشی از اقدامات خارج از ضوابط ندارد. نتیجه چنینی وضعیتی از یک‏سو خارج شدن واحدهای سیاسی از مسیر صحیح نیل به توسعه است و ازسوی دیگر از بین رفتن اهمیت و کارکرد قوانین موضوعه و اسناد بالادستی مرتبط با تقسیمات کشوری و حاکم شدن عوامل غیررسمی و سیاسی. 2. تبدیل روستاهای کوچک به شهر توسط دولت، مغایر بند «20» سیاست‏های کلی برنامه ششم توسعه است که بر «تثبیت جمعیت و تشویق مهاجرت به مناطق روستایی و عشایری» تأکید دارد. به نظر می‎رسد سهم عامل تبدیل روستا به شهر در کاهش نرخ روستانشینی بیش از کاهش جمعیت و مهاجرت آنها تأثیرگذار بوده باشد. برآیند تبدیل روستاها به شهرهای کم‏جمعیت، تغییر کاربری اراضی کشاورزی و آسیب به بخش کشاورزی کشور، به هم خوردن تعادل زیست‏محیطی، عدم توازن جمعیت روستایی ـ شهری در کشور، مغفول واقع شدن توسعه روستاهای کشور و تبدیل روستاهای مولد به شهرهای مصرف‏گرا و وابسته به بودجه و اعتبارات ملی، ایجاد بار مالی برای دولت و درنهایت ایجاد شهرهای ناکارامد بوده است. 3. سیستم تقسیمات کشوری بر ساختار سلسله مراتب تشکیلات اداری، حجم نیروی انسانی شاغل در بخش دولتی، توزیع منابع مالی، و ... اثرگذار است. چنانچه حداقل 50 درصد از پست‏های سازمانی با تصدی، در شهرستان‏های جدیدالتأسیس شکل گرفته باشند، بار مالی برای پرداخت هزینه‏های پرسنلی 40 شهرستان جدید، با توجه به هزینه‏های سال 1400، برای یک سال 11.988.000.000.000 تومان (حدود 12 همت) بوده است. همچنین بار مالی برای پرداخت هزینه‏های نیروی انسانی ناشی از اضافه شدن 99 بخش جدید، با توجه به هزینه‏های فعلی، در یک سال حدود 1.262.250.000.000 تومان (حدود 3/1 همت) است. این رقم بدون احتساب هزینه‏های پرسنلی مربوط به نهادهای نظامی، انتظامی و اطلاعاتی، دادگستری، شهرداری‏ها، مجموعه وزارت نفت و شرکت‏های تابعه، و سازمان تأمین اجتماعی و همچنین بار مالی ناشی از امکانات، زیرساخت‏ها، ابنیه و تجهیزات مورد نیاز برای استقرار دستگاه‏های دولتی (اعتبارات تملک دارایی‏های سرمایه‏ای) است. لذا رویکرد دولت در ایجاد واحدهای جدید تقسیماتی، مغایر بند «16» سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی، بند «10» سیاست‏های کلی نظام اداری، و تخلف آشکار از ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه بوده است که طبق آن «حجم، اندازه و ساختار مجموع دستگاه‏های اجرایی در طول اجرای قانون برنامه، باید حداقل به میزان 15 درصد نسبت به وضع موجود، ... کاهش پیدا کند» (بند «الف» ماده(28)). از آنجاکه سیاست‏های کلی نظام اداری، سیاست‏های کلی اقتصاد مقاومتی و قانون برنامه ششم، به عنوان سیاست‏ها و قانون بالادستی، مقدم بر قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری هستند، ضمن اینکه دولت باید به ارائه لایحه جامع تقسیمات کشوری، مبتنی بر رویکرد تعیین شده در قانون برنامه ششم توسعه و سیاست‏های کلی می‏پرداخت، در عرصه عمل و اجرا نیز به رویکرد کلی تعیین شده در سیاست‏های کلی نظام اداری، سیاست‏های کلی اقتصاد مقاومتی و ماده (28) قانون برنامه ششم توسعه عمل می‏نمود. 4. یکی از مهم ترین پیامدهای ایجاد شهرستان‏های کم‏جمعیت، این است که تعداد شهرستان‏های موجود در یک حوزه انتخابیه افزایش می‏یابد. به این ترتیب انجام وظایفی که به صورت عرفی برعهده نمایندگان مجلس شورای اسلامی است (پیگیری مسائل شهرستان‏ها و درخواست‏های مؤکلین حوزه انتخابیه متبوع و امر نظارت بر اجرای قوانین و مقررات در حوزه انتخابیه خود) به دلیل اینکه با تعداد زیادی فرماندار و به تبع بخشدار مواجه هستند را دشوار می‏سازد. 5. بررسی تغییرات ایجاد شده در مرزهای تقسیمات کشوری استان ایلام به عنوان کم‏جمعیت‏ترین استان کشور و به عنوان مطالعه موردی در گزارش حاضر، حاکی از این است که دولت، در ایجاد واحدهای جدید تقسیماتی، نگاه بلندمدت و آینده‎پژوهانه نداشته و ملاحظات جمعیتی، آمایشی، امنیتی و وحدت و انسجام ملی را نادیده انگاشته است. طبق سند آمایش استان ایلام «اصلی‏ترین روند و تجربه طی شده در حوزه سیاسی – اداری، خرد شدن هرچه بیشتر تقسیمات سیاسی استان بوده است». در این سند «تعدد تقسیمات شهرستانی و بخشی نسبت به متوسط کشوری بر حسب جمعیت و مساحت استان»؛ «شکل و ریخت قالب نامطلوب در تقسیمات شهرستانی»؛ و «ناموزونی شبکه شهری استان» ازجمله نقاط ضعف استان برشمرده شده است و تأکید شده است که «روند خرد شدن تقسیمات سیاسی استان، مدیریت سرزمین را با مشکل دچار کرده است». نظر به اینکه عدم پایبندی به قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، قبل و بعد از دولت دوازدهم نیز - با شدت و ضعف - وجود داشته است، ضروری است در قانون برنامه هفتم توسعه، تدوین لایحه جامع تقسیمات کشوری با روح و گفتمانی متفاوت از قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 15/04/1362، در راستای تحقق موارد مقرر در بند «الف» تبصره «69» قانون برنامه دوم توسعه، ماده (73) قانون برنامه چهارم توسعه و ماده (186) قانون برنامه پنجم توسعه که تاکنون محقق نشده‏اند؛ سیاست‏های کلی اقتصاد مقاومتی و سیاست‏های کلی نظام اداری و با هدف پر کردن خلأهایی که انگیزه و دلیل ارتقاهای پی در پی و خارج از ضابطه در نظام تقسیماتی است، مورد تأکید قرار گیرد.