خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

طرح اصلاح «قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (1399)» با هدف ایجاد سازوکار مشخص برای تأمین هزینه‌های خسارت‌های پدیده جنگ، به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است.

مطابق مفاد طرح مذکور، شمول تمام احکام قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی به خسارات مالی ناشی از جنگ نیز تسری می‌یابد و صندوق مکلف می‌شود 100 درصد خسارات جنگی را به خسارت‌دیدگان پرداخت کند.

همچنین در این طرح، دولت به‌عنوان پشتیبان نهایی درصورت عدم تکافوی منابع صندوق، به تأمین کسری منابع از محل بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، ماده (۱۰) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱)، و نیز مواد (۱۶) و (۱۷) قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹8- یا «هر محل دیگر» به‌استثنای «حقوق و هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر»- مکلف شناخته شده است. طرح در بخش نهادی نیز پیش‌بینی می‌کند که در بند «الف» ماده (۱۰) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (1399)، «یک نفر از اعضای کمیسیون عمران» اضافه شود. بررسی ابعاد طرح مزبور، حاکی از وجود چالش‌های اساسی در طرح است، لذا تصویب کلیات طرح توصیه نمی‌شود. 

نقاط قوت و ضعف لایحه

§ طرح به یکی از مسائل مهم جاری کشور پرداخته و تلاش کرده است تا با استفاده از سازوکار موجود صندوق حوادث طبیعی ساختمان، پاسخ‌گوی خلأ قانونی در جبران خسارات جنگ باشد و ازاین‌رو، درصدد تسهیل حمایت مالی از آسیب‌دیدگان خسارات جنگی است.

§ از حیث قلمرو موضوعی، «جنگ» در تعریف «حوادث طبیعی» و مصادیق برشمرده شده در ماده (۱) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (۱۳۹۹) قرار ندارد و تسری «کلیه احکام» قانون مذکور به خسارات جنگی، توسعه‌ای ماهوی در موضوع و مأموریت صندوق محسوب می‌شود که با منطق تقنین، نیازمند تنظیمگری مستقل یا حداقل قواعد خاص و تصریح‌های دقیق است.

§ از حیث ساختار تعهدات، الزام به پرداخت «۱۰۰ درصد» خسارات جنگی با منطق «جبران بخشی» و «تعهدات مسقّف» بیمه پایه در مواد (۱) تا (۳) قانون تأسیس تعارض دارد و مستعد انتقال بار مالی گسترده به دولت و منابع عمومی است.

§ از حیث پایداری مالی، سازوکار مشارکت تدریجی و کاهش سهم دولت در حق بیمه پایه وفق تبصره «۱» ماده (۴) قانون تأسیس و ماده (۶) آیین‌نامه اجرایی این قانون (مصوب ۱۴۰۰)، با پذیرش تعهد جدیدِ گسترده و غیرمسقّف جنگی هم‌جهت نیست و می‌تواند تعادل منابع و مصارف صندوق را مخدوش سازد.

§  از حیث منابع تأمین مالی، ارجاعات ماده (۱۴) مکرر پیشنهادی پشتوانه‌ای متناسب، پایدار و قابل اتکا برای تعهد گسترده پرداخت 100 درصد خسارات جنگی را فراهم نمی‌کند. اعتبارات موضوع بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق (۲) ماهیتی تنخواه دارد و باتوجه‌به مصارف متعدد مدیریت بحران، نمی‌توان آن را منبعی کافی، ثابت و تضمین ‌شده برای تأمین هزینه‌ای دائمی و بالقوه تلقی کرد. ماده (۱۰) قانون الحاق (۱) نیز نیازمند تدقیق نسبت اختصاصی به خسارات جنگی دارد و مواد (۱۶) و (۱۷) قانون مدیریت بحران کشور (۱۳۹۸) منبع مالی مستقلی ایجاد نمی‌کنند و عمدتاً به همان بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق (۲) ارجاع می‌دهند. افزون‌بر این، عبارت «یا هر محل دیگر» فاقد دلالت بر منبعی معین و قابل تحقق است؛ ازاین‌رو، سازوکار مالی طرح از حیث تعیین طریق تأمین هزینه‌های جدید و رعایت اصل (۷۵) قانون اساسی محل ایراد است.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

§ موضوع جبران خسارات ناشی از پدیده جنگ، در قالب طرح / لایحه مستقل با عنوان و قلمرو متناسب پیگیری شود؛ به‌نحوی‌که:

- سازوکار تأمین مالی آن با اتکای حق‌بیمه فنی محاسبه شده براساس ریسک جنگ و به منابع عمومی طراحی شود.

§ درصورت اصرار بر طرح حاضر که به‌نظر می‌رسد مستلزم اصلاحات متعدد در قلمرو یا حتی عنوان قانون مذکور است، حداقل اصلاح و حل‌وفصل موارد ذیل ضروری است:

1. طراحی حق‌بیمه مستقل برای ریسک جنگ مبتنی‌بر محاسبات بیم‌سنجی این پدیده و تصریح سازوکار تأمین آن با تعیین سهم دولت و مالکان و انعکاس آثار بودجه‌ای آن با لحاظ مسیر تغییر سهم‌ها در تبصره «۱» ماده (۴) قانون تأسیس و ماده (۶) آیین‌نامه اجرایی مصوب ۱۴۰۰؛

2. حذف پرداخت «100 درصد خسارات ناشی از جنگ» و جایگزینی آن با تعهدی سقف‌دار و متناسب با حق‌بیمه دریافتی، ظرفیت مالی صندوق و پوشش‌های اتکایی؛

3. منوط‌سازی توسعه تعهدات به تعیین تکلیف سازوکارهای پشتیبان مالی و اتکایی باتوجه‌به عدم فعال‌سازی «حساب ویژه اتکایی بیمه مرکزی» موضوع ماده (۵) قانون تأسیس و نیز انتظام‌بخشی به ایفای تعهدات دولت در قبال سهم حق‌بیمه پایه یا مسقّف‌سازی تعهدات صندوق؛

4. تصریح به ممنوعیت هرگونه اختلاط منابع، مصارف، ذخایر و تعهدات مربوط به ریسک جنگ با منابع، مصارف، ذخایر و تعهدات مربوط به حوادث طبیعی. در کنار الزام به تهیه و گزارش منظم صورت‌های مالی تفکیک ‌شده؛

5. پیش‌بینی ضمانت اجرای مؤثر و بازدارنده درصورت تخطی از تفکیک حساب‌ها و ممنوعیت اختلاط منابع.

افزون‌بر موارد مذکور، اصلاحات مهم دیگری نیز در این حوزه قابل اشاره است:

تعریف و تحدید مفهومی «جنگ» و «خسارات ناشی از جنگ»، اصلاح اطلاق عبارت «کلیه احکام» و تحدید حدود شمول احکام قانون تأسیس نسبت به خسارات جنگی؛ تعیین معیار و مرجع تشخیص «عدم تکافوی منابع» و نیز بازطراحی سازوکار تأمین مالی از طریق پیش‌بینی منبعی معین و قابل نظارت؛ زیرا ارجاع به بند «م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، به‌خودی‌خود منبع مالی کافی ایجاد نمی‌کند و اعتبارات موضوع آن نیز ماهیت تنخواه دارد و باتوجه‌به مصارف متعدد و از پیش ‌تعیین‌ شده مدیریت بحران، فاقد ظرفیت آزاد کافی و تضمین ‌شده برای تأمین تعهدات جدید و مستمر ناشی از خسارات جنگی است؛ تدقیق نسبت اختصاصی در ارجاع به ماده (۱۰) قانون الحاق (۱) و حذف / تقید عبارت «یا هر منبع قانونی دیگر» با رعایت اصل (۷۵) قانون اساسی.

۱. مقدمه

در سال‌های اخیر، با تشدید تنش‌های ژئوپلیتیکی و افزایش سطح تهدیدات امنیتی در منطقه، موضوع تاب‌آوری کشور در برابر مخاطرات انسان‌ساخت، به‌ویژه جنگ، بیش‌ازپیش در کانون توجه سیاستگذاران قرار گرفته است. در همین چارچوب، طرح اصلاح «قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (1399)» با هدف ایجاد سازوکار مشخص برای تأمین هزینه‌های خسارت‌های پدیده جنگ، به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده است. متن طرح اصلاحی به این شرح است:

«ماده‌واحده:

الف) یک ماده به‌عنوان ماده (۱۴) مکرر قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی مصوب 1399/08/05 مجلس شورای اسلامی الحاق می‌گردد.

ماده (۱۴) مکرر: کلیه احکام مندرج در این قانون درخصوص خسارات مالی ناشی از جنگ نیز مجری است. صندوق مکلف است ۱۰۰ درصد خسارات ناشی از جنگ را به خسارت‌دیدگان پرداخت نماید. درصورت عدم تکافوی منابع صندوق دولت مکلف است منابع مورد نیاز را از بند «م» ماده (28) قانون الحاق (2)، ماده (10) قانون الحاق (۱) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن و مواد (16) و (17) قانون مدیریت بحران (1398) یا هر محل دیگر به ‌غیر از حقوق و هزینه‌های اجتناب ناپذیر تأمین نماید.

ب) در بند «الف» ماده (10) بعد از عبارت اقتصادی عبارت «و یک نفر از اعضای کمیسیون عمران» اضافه می‌شود.».

مطابق مفاد طرح:

-  از یک ‌سو دامنه شمول «کلیه احکام» قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (1399) به «خسارات مالی ناشی از جنگ» نیز تسری می‌یابد و صندوق مکلف می‌شود 100 درصد خسارات جنگی را به خسارت‌دیدگان پرداخت کند.

- ازسوی‌دیگر، در فرض عدم تکافوی منابع صندوق، دولت به‌عنوان پشتیبان نهایی، مکلف به تأمین کسری منابع از محل:

•  بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)،
• ماده (۱۰) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱)،
• و نیز مواد (۱۶) و (۱۷) قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹8- یا «هر محل دیگر» به‌استثنای «حقوق و هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر»- شناخته شده است.

-  افزون‌بر این، طرح در بخش نهادی نیز پیش‌بینی می‌کند که در بند «الف» ماده (۱۰) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (1399)، «یک نفر از اعضای کمیسیون عمران» اضافه شود.

بدین‌ترتیب، طرح حاضر از حیث توسعه قلمرو مأموریت صندوق، افزایش سطح تعهدات، شیوه تأمین مالی، واجد پیامدهای حقوقی و مالی قابل توجهی است و بررسی دقیق ابعاد آن ضرورت دارد. گزارش پیش‌رو با هدف ارزیابی کارشناسی طرح مذکور از منظر انطباق با قوانین موضوعه، اصول بیمه‌گری و الزامات اکچوئری و نیز ظرفیت مالی و نهادی صندوق تهیه شده است.

۲. اظهارنظر کارشناسی

بدنه اظهارنظر کارشناسی حاضر در سه بخش سامان یافته است: نخست، تبیین تعارضات حقوقی طرح با قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (1399) و سایر قواعد حاکم؛ دوم، بررسی ملاحظات بیمه‌ای و اکچوئری ناظر بر ماهیت ریسک پدیده جنگ؛ سوم، ارزیابی ظرفیت مالی و نهادی صندوق از حیث امکان ایفای تعهدات جدید و آثار آن بر پایداری مالی صندوق.

2-1. تعارضات حقوقی و نهادی طرح با چارچوب قانونی موجود

تعارضات حقوقی و نهادی طرح حاضر، در چهار محور اصلی دسته‌بندی می‌شود: الف) تعارض با قلمرو موضوعی قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (1399)، ب) عدم انطباق با ساختار مالی صندوق و منطق تخصیص منابع عمومی، ج) ابهامات و نارسایی‌های تقنینی، و د) تعارض با ترتیبات نهادی و تقسیم وظایف حاکمیتی.

الف) تعارض با قلمرو موضوعی قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی

الف- ۱) انطباق نداشتن جنگ با مفهوم حوادث طبیعی

به‌موجب ماده (۱) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، غایتِ تأسیس صندوق «جبران بخشی از خسارت‌های مالی ناشی از حوادث طبیعی» تعیین شده و قانونگذار به‌عنوان مصادیق، ازجمله به زلزله، سیل، طوفان، صاعقه، سنگینی برف، رانش زمین، ریزش کوه و دریالرزه (سونامی) تصریح کرده است؛ مجموعه‌ای از مخاطراتی که از حیث سبب‌شناسی در زمره رخدادهای طبیعت‌محور و خارج از اراده کنشگران انسانی قرار می‌گیرند.

در مقابل، «جنگ» واجد ماهیت انسان‌ساخت و مبتنی‌بر اراده و فعل سیاسی‌ ـ نظامی دولت‌ها یا بازیگران مسلح است و در طبقه‌بندی متعارف، از شمول مفهوم «حوادث طبیعی» خارج تلقی می‌شود. با لحاظ احتیاط در توسعه دامنه تعهدات حمایتیِ نهادهای عمومی، تسری حکم حمایتی صندوق از حوزه حوادث طبیعی به خسارات ناشی از جنگ، به‌معنای توسعه قلمرو موضوعی قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی و عدول از چارچوب هدف‌گذاری اولیه آن خواهد بود. براین‌اساس، الحاق خسارات جنگی به دامنه شمول، در عمل مستلزم بازتعریف قلمرو، منابع و سازوکارهای پوشش ریسک صندوق است؛ امری که ممکن است با اصلاحات محدود طرح حاضر قابل جمع نباشد و در منطق تقنین، نیازمند تنظیمگری مستقل با موضوع و عنوان متناسب باشد. این توسعه موضوعی، آثار نهادی و مالی دارد که در بخش‌های بعدی بررسی می‌شود.

الف-۲) قابلیت نداشتن تسری به وقایع گذشته

اگرچه در متن طرح به‌صراحت به وضعیت خسارات ناشی از وقایع پیش از تصویب و لازم‌الاجرا شدن اصلاحیه اشاره نشده است، حکم پیشنهادی به‌هرحال شامل خسارات گذشته نخواهد شد. از حیث قواعد بیمه‌گری، ماده (۲۸) قانون بیمه مصوب ۱۳۱۶ مقرر می‌دارد که بیمه‌گر مسئول خسارات ناشی از جنگ و شورش نیست، مگر آنکه خلاف آن در بیمه‌نامه شرط شده باشد. مفاد این حکم دلالت دارد بر اینکه خطر جنگ، در وضعیت متعارفِ بیمه‌گری، در زمره استثنائات تعهد بیمه‌گر قرار گرفته و شمول آن نسبت به تعهدات بیمه‌ای، مستلزم تصریح و پیش‌بینی صریح در سازوکار پوشش است. ازآنجاکه صندوق نیز به‌موجب ماده (۹) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی تابع «مقررات این قانون، قوانین جاری کشور، اساسنامه مربوط و مقررات قانون تأسیس بیمه مرکزی جمهوری اسلامی ایران و بیمه‌گری» است، درصورت تصویب پوشش جنگ گذشته، لازم است به این ملاحظات توجه شود.

ازسوی‌دیگر، براساس قواعد آمره حاکم بر عقد بیمه در حقوق ایران، تعهد بیمه‌گر به جبران خسارت اصولاً در چارچوب یک رابطه بیمه‌ای معتبر و در قبال پرداخت حق‌بیمه شکل می‌گیرد؛ چنان‌که ماده (۱) قانون بیمه مصوب ۱۳۱۶ تصریح می‌دارد بیمه عقدی است که به‌موجب آن یک طرف در ازای پرداخت وجه یا وجوهی از طرف دیگر تعهد می‌کند درصورت وقوع یا بروز حادثه، خسارت را جبران کند یا وجه معینی بپردازد.  بر همین مبنا، اصل بر آن است که دامنه تعهد بیمه‌گر (یا نهاد بیمه‌گر) ناظر به حوادثی است که پس از تحقق رابطه بیمه‌ای و در دوران اعتبار پوشش واقع می‌شود و تسری پوشش به وقایع مقدم بر آغاز شمول، محتاج حکم یا تصریح خاص است.

الف-3) تناسب نداشتن تعهد ۱۰0 درصد با بیمه پایه مسقّف

بیمه پایه حوادث طبیعی ساختمان به‌موجب ماده (۱) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، با هدف «جبران بخشی» از خسارت‌های مالی ناشی از حوادث طبیعی برای گروه موضوع همان ماده (کلیه ساختمان‌های مسکونی دارای انشعاب قانونی برق در مناطق در معرض مخاطرات طبیعی) پیش‌بینی شده و به‌موجب ماده (۳) همان قانون، بیمه‌گر این بیمه پایه صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان تعیین شده است. همچنین وفق ماده (۲) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، حداکثر حق‌بیمه پایه هر واحد مسکونی و حداکثر تعهد صندوق، با رعایت سقف مقرر و متناسب با سطح خطر و وضعیت مکانی (آمایش و درجه ریسک مناطق) تعیین می‌شود و به‌موجب تبصره «۲» همان ماده، صندوق مجاز است این پوشش را به‌تدریج به ساختمان‌های غیرمسکونی نیز تسری دهد. با این وصف، ساختار حقوقی بیمه پایه در قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی «جبران بخشی» و «تعهدات سقف‌دار» استوار است؛ حال آنکه طرح اصلاحی، پرداخت 100 درصد خسارات ناشی از جنگ را برای واحدهای تحت پوشش پیش‌بینی می‌کند. این رویکرد، از حیث دامنه و سطح تعهد، با منطق مقرر در قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی- که تعهد صندوق را سقف‌گذاری، و حق‌بیمه پایه را نیز در همان چارچوب تعریف می‌کند- هم‌راستا نیست و در عمل، پرداخت کامل خسارات جنگی را به تأمین منابع تکمیلی خارج از حق‌بیمه پایه وابسته می‌سازد .حق‌بیمه پایه و سقف تعهد صندوق در جدول 1 مشاهده می‌شود.

جدول 1. سقف تعهد و حق‌بیمه سالیانه صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان (ریال) [1]

مطابق جدول 1، سقف تعهد سالیانه صندوق برای هر واحد مسکونی در سال ۱۴۰۴ حدود ۱,۳۲۴,۰۸۵,۷۵۰ ریال (نزدیک به ۱۳۲ میلیون تومان) اعلام شده است. باتوجه‌به ماهیت و دامنه بالقوه خسارات ناشی از جنگ، این سطح از تعهد لزوماً برای جبران کامل خسارات وارد شده به واحدهای مسکونی کفایت نخواهد کرد. اجرای حکم پرداخت ۱۰0 درصد خسارات، عملاً به این معناست که بخش قابل توجهی از بار مالی جبران خسارت باید از محل منابعی غیر از حق‌بیمه پایه و منابع متعارف صندوق تأمین شود.

ب) انطباق نداشتن با ساختار مالی صندوق و منطق تخصیص منابع عمومی

ب-1) تعارض تعهد ریسک جنگ با سازوکار مشارکت تدریجی و پایداری مالی صندوق

 به‌موجب ماده (۴) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، منابع تأمین حق‌بیمه پایه بیمه حوادث طبیعی ساختمان، ترکیبی از سهم مالکان واحدهای مسکونی و سهم دولت است؛ به‌گونه‌ای‌که بخشی از حق‌بیمه از طریق قبوض برق واحدهای مسکونی (سهم مالکان) و مابقی در قالب حق‌بیمه دولت از محل اعتبار ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱۳۸۰) و اصلاحات بعدی آن تأمین می‌شود. همچنین، سهم حق‌بیمه مربوط به واحدهای مسکونی تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی(ره)، سازمان بهزیستی یا موارد عدم استطاعت پرداخت، به‌موجب همین ماده، از محل منابع پیش‌بینی ‌شده در ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و مواد (۱۶) و (۱۷) قانون مدیریت بحران کشور (۱۳۹۸) پرداخت می‌شود. ساختار یاد شده بر مبنای مشارکت عمومی و متناسب با ماهیت ریسک‌های حوادث طبیعی- که واجد تواتر آماری قابل برآورد هستند- طراحی شده است.

علاوه‌بر این، مطابق تبصره «۱» ماده (۴) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، قانونگذار مقرر داشته است که روند تغییر ترکیب سهم‌ها به‌گونه‌ای تنظیم شود که ظرف مدت 10 سال، سهم دولت از حق‌بیمه پایه به ۱۰ درصد و سهم مالکان به ۹۰ درصد افزایش یابد. این سیاست تدریجی در ماده (۶) آیین‌نامه اجرایی قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (۱۴۰۰) تبیین شده و جدول 2 بیانگر مسیر پیش‌بینی ‌شده آن است. براساس این چارچوب، پس از گذشت پنج سال از آغاز فعالیت صندوق، نسبت سهم دولت و مالکان به حدود ۶۰ درصد در مقابل ۴۰ درصد رسیده است که با مسیر مقرر در قانون انطباق دارد.

جدول 2. روند سهم بیمه‌گذار و دولت از حق بیمه پایه [1]

در این چارچوب، پیش‌بینی پرداخت 100درصدی خسارات ناشی از جنگ، بدون اصلاح سازوکار تأمین منابع مندرج در ماده (۴) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، واجد آثار مالی قابل توجهی است. از یک ‌سو، باتوجه‌به روند افزایشی سهم مالکان در تأمین حق‌بیمه پایه، بار مالی صندوق به‌تدریج بر مشارکت مردمی استوارتر می‌شود و ازسوی دیگر، تعهد جدید به جبران کامل خسارات جنگی، ماهیتی متفاوت از تعهدات مبتنی‌بر بیمه پایه دارد و مستلزم اتکای گسترده به منابع عمومی است. این دو جهت‌گیری، در غیاب تصریح و بازتنظیم منابع، با یکدیگر هم‌راستا نیستند.

از منظر منطق قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، فلسفه پیش‌بینی مشارکت تدریجی مالکان و کاهش سهم دولت، حرکت صندوق به‌سوی پایداری مالی و کاهش وابستگی به بودجه عمومی بوده است. در مقابل، طرح اصلاحی با ایجاد تعهد گسترده و غیرمسقّف نسبت به خسارات جنگی، می‌تواند تعادل میان تعهدات و منابع صندوق را مخدوش سازد.

ب-2) کفایت نداشتن منابع مالی ارجاع ‌شده برای جبران خسارات جنگی

 به‌موجب ماده (۱۴) مکرر پیشنهادی در طرح اخیر، برای تأمین منابع لازم برای پوشش «۱۰۰درصدی خسارات ناشی از جنگ»، بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)، ماده (۱۰) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱)، و مواد (۱۶) و (۱۷) قانون مدیریت بحران کشور (۱۳۹۸) ارجاع شده است. بررسی مفاد و قلمرو هریک از این مراجع نشان می‌دهد که این ارجاعات از حیث موضوع و کارکرد تقنینی واجد ملاحظات اساسی است.

- بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق (۲) تنها مجرایی است که به‌طور صریح اعتباراتی را برای تأمین خسارات جنگی تعیین می‌کند. این بند، منابع مالی را برای پیش‌آگاهی، پیشگیری، امدادرسانی، بازسازی و نوسازی مناطق آسیب‌دیده از «حوادث غیرمترقبه» پیش‌بینی کرده و مصادیق متعددی را از قبیل سیل، زلزله، سرمازدگی، تگرگ، طوفان، آتش‌سوزی، گردوغبار، پیشروی آب دریا، آفت‌های فراگیر و بیماری‌های همه‌گیر انسانی و دامی و نیز مدیریت خشک‌سالی برشمرده است. بااین‌حال، اعتبارات موضوع این بند ماهیت تنخواه دارند و باتوجه‌به مصارف متعدد و از پیش ‌تعیین ‌شده مدیریت بحران، به‌نظر می‌رسد فاقد ظرفیت آزاد و تضمین ‌شده برای تأمین تعهدات جدید و مستمر ناشی از خسارات جنگی باشد. ازاین‌رو، نمی‌توان یک تعهد قانونی دائمی و بالقوه گسترده، به‌ویژه پرداخت 100 درصد خسارات ناشی از جنگ، را به چنین منبعی گره زد و آنها را پشتوانه‌ای ثابت، پایدار و تضمین ‌شده برای تأمین هزینه‌های مستمر تلقی کرد و این امر از حیث رعایت اصل (۷۵) قانون اساسی محل ایراد است.

- ماده (۱۰) قانون الحاق (1) ناظر بر اصلاح مواد (۱۲۳) و (۱۲۴) قانون ثبت، ناظر بر تعیین و وصول حق‌الثبت اسناد است. بااین‌حال، به موجب بند (۱) ماده (۱۷) قانون اساسنامه جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران، ۴۲ درصد از درآمد حاصل از حق‌الثبت اسناد رسمی به‌عنوان یکی از منابع مالی جمعیت هلال‌احمر تعیین شده است. ازاین‌رو، ارجاع کلی ماده (۱۴) مکرر پیشنهادی به ماده (۱۰) قانون الحاق (۱)، از حیث دامنه منبع قابل استفاده واجد ابهام است؛ زیرا مشخص نیست مقصود طراح، استفاده از کل درآمدهای موضوع این ماده ـ با وجود سهم قانونی مقرر برای جمعیت هلال‌احمر ـ است یا صرفاً بخش باقی‌مانده پس از کسر سهم‌های قانونی. افزون بر این، میزان، سهم یا سقف منابع قابل تخصیص از محل درآمدهای مزبور نیز در طرح تعیین نشده است.

- مواد (۱۶) و (۱۷) قانون مدیریت بحران کشور (1398) به تنظیم ساختار بودجه‌ای و نحوه تخصیص و مصرف اعتبارات مدیریت بحران اختصاص دارند. ماده (۱۶) ناظر بر پیش‌بینی و تجمیع اعتبارات مرتبط با مدیریت بحران در بودجه سنواتی است و ماده (۱۷) نیز نحوه استفاده از اعتبارات بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق (۲) را برای پاسخ به حوادث و بحران‌ها تبیین می‌کند. این مواد، خود متضمن ایجاد منبع مالی مستقل یا توسعه قلمرو هزینه‌کرد نیستند، بلکه به‌صراحت به منابع و حدود مندرج در بند «م» ماده (۲۸) ارجاع می‌دهند.

در مجموع، هرچند طرح اصلاحی در مقام تأمین منابع جبران خسارات جنگی، به مجموعه‌ای از قوانین جاری ارجاع داده است، بررسی تفصیلی این مراجع نشان می‌دهد که فقط بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق (۲) واجد تعیین قلمرو هزینه‌کرد است و آن هم بنابر ماهیت خود نمی‌تواند مبنعی برای هزینه‌ای مستمر باشد. در این بین سایر ارجاعات یا با ابهام نسبت تخصیص مواجه­اند یا به همان منبع اصلی بازمی‌گردند. ازاین‌رو، تعیین منابع مذکور برای جبران هزینه کرد ناشی از این طرح به دلیل عدم کفایت و واقعی نبودن منابع مذکور، رافع مغایرت با اصل (۷۵) قانون اساسی نیست.

باید گفت تعیین منابع مذکور برای جبران هزینه کرد ناشی از این طرح به دلیل عدم کفایت و واقعی نبودن منابع مذکور، رافع مغایرت با این اصل نیست.

همچنین درخصوص خسارات جنگی، چنانچه جبران خسارت زیان‌دیدگان از محل صندوق بیمه‌ای الزام شده است، نباید به‌منزله چشم‌پوشی از دریافت غرامت و خسارت جنگی از کشور متجاوز باشد؛ چراکه ممکن است دولت‌ها با این بهانه که صندوق مدنی یا شبه‌دولتی برای جبران خسارت‌های مذکور وجود دارد، بنا به دلایل سیاسی از پیگیری جبران خسارت‌های یاد شده از طریق غرامت استنکاف کنند.

ج) ابهامات و نارسایی‌های تقنینی

ج-1) فقدان تعریف و تحدید مفهومی «جنگ» و «خسارات جنگی»

 در ماده (۱۴) مکرر پیشنهادی، واژه «جنگ» بدون ارائه هرگونه تعریف یا تحدید مفهومی به‌کار رفته است. فقدان تعریف دقیق و صریح از این واژه، دامنه شمول حکم قانونی را مبهم می‌سازد و اجرای آن را در معرض برداشت‌های متفاوت قرار می‌دهد. افزون‌بر این، عبارت «خسارات مالی ناشی از جنگ» نیز بدون تعریف قانونی به‌کار رفته است. بررسی قوانین مادر و قوانین ارجاعی مرتبط با بیمه و مدیریت بحران نشان می‌دهد که در هیچ‌یک از این متون، تعریف مشخصی از «جنگ» یا «خسارات ناشی از جنگ» ارائه نشده است. مفهوم «جنگ» ممکن است از حمله نظامی خارجی تا درگیری‌های داخلی، شورش، اغتشاشات یا عملیات تروریستی موسع را دربرگیرد. نبود تعریفی برای این واژه موجب بروز تفسیرهای متکثر در اجرا، و ایجاد زمینه اختلاف بین دولت، نهادهای نظارتی، و مراجع قضایی خواهد شد. از منظر اصول نگارش و تکنیک تقنین، به‌ویژه در مواردی که حکم قانونی متضمن ایجاد تعهد مالی یا تکلیف حقوقی گسترده است، استفاده از مفاهیم کلی و تعریف‌ نشده، با الزامات شفافیت و قطعیت قانونی سازگار نیست و اقتضا دارد مفاهیم کلیدی با تحدید مفهومی و تعریف صریح همراه شوند. شفاف نبودن عبارت‌های یاد شده با بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری و بند «۱۳» سیاست‌های کلی نظام اداری مبنی‌بر لزوم شفافیت قوانین مغایر است.

ج-2) اطلاق «کلیه احکام» و تعارضات درون‌متنی

 ماده الحاقی طرح مقرر می‌دارد: «کلیه احکام این قانون درخصوص خسارات مالی ناشی از جنگ نیز مجری است». اطلاق عبارت «کلیه احکام» به‌نحوی است که تمام مقررات قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی- اعم از احکام ناظر بر حق‌بیمه پایه، سقف تعهدات، شیوه ارزیابی و محاسبه خسارت، نحوه تسویه، سازوکارهای نظارتی، ساختار منابع و ترتیبات حکمرانی- را بدون تفکیک و تحدید، به موضوع «خسارات جنگی» تسری می‌دهد. این درحالی است که مجموعه مقررات قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، ماهیتاً برای «حوادث طبیعی» طراحی شده و بسیاری از احکام آن بر مفروضاتی استوار است که با ماهیت ریسک جنگ، هم‌سنخ نیست.

نتیجه اطلاق مزبور آن است که اجرای حکم الحاقی، یا به تعارضات درونی میان احکام منجر می‌شود یا به وضعیتی می‌انجامد که برخی مقررات از اساس قابلیت اعمال در موضوع جنگ را نداشته باشند. برای مثال، در قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی تعیین حق‌بیمه و میزان تعهد صندوق بر پایه درجه‌بندی مناطق کشور از حیث احتمال وقوع هریک از خطرات طبیعی و ضرایب خطرپذیری مربوط انجام می‌شود؛ درحالی‌که برای ریسک جنگ این سازوکاری و درجه‌بندی برقرار نیست. بنابراین، تسری یکجای «کلیه احکام» بدون تعیین احکام قابل اعمال و تدوین ضوابط خاص مربوط به نرخ‌گذاری، تعریف حادثه، ارزیابی خسارت و حدود تعهدات، شفافیت و قابلیت اجرایی لازم را ندارد.

ج-3) ابهام در معیار و مرجع تشخیص «کفایت منابع»

در ماده (۱۴) مکرر پیشنهادی، اعمال تعهد دولت به تأمین منابع، منوط به «درصورت کفایت ‌نداشتن منابع صندوق» شده است. این عبارت، از منظر نگارشی و اجرایی، واجد ابهام اساسی است؛ زیرا معیار مشخصی برای احراز یا عدم احراز کفایت منابع تعیین نشده است و روشن نیست مقصود قانونگذار از کفایت، ناظر به کدام‌یک از وضعیت‌های مالی صندوق است. به‌طور مشخص، در متن حکم معلوم نیست که ملاک کفایت منابع، نقدینگی جاری صندوق در مقطع زمانی مشخص است یا مجموع منابع در دسترس، اعم از ذخایر و دارایی‌ها، یا نسبت تعهدات بالفعل و بالقوه به منابع موجود، یا شاخص‌های فنی متعارف در ارزیابی وضعیت مالی نهادهای بیمه‌ای. همچنین، مرجع تشخیص کفایت یا عدم کفایت منابع و زمان ارزیابی آن نیز در حکم مشخص نشده است. به‌دلیل وجود موارد ابهام مذکور و فقدان شفافیت، با بند «۹» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری مغایر است.

ج-4) استفاده از لفظ نامعین منبع مالی

 عبارت «یا هر منبع قانونی دیگر» در پایان بند «الف» ماده الحاقی، از حیث تقنین مالی، واجد ابهام ماهوی است؛ زیرا در مقام تعیین محل تأمین اعتبار، به‌جای معرفی «منبع معین و قابل احراز»، دامنه‌ای باز و نامحدود را پیش‌بینی می‌کند و عملاً تشخیص و تعیین مصداق منبع را به مرحله اجرا واگذار می‌سازد. این شیوه تعیین منبع، با الزامات شفافیت و قابلیت نظارت در احکام مالی سازگار نیست و می‌تواند زمینه اختلاف در اجرا و تفسیر را فراهم کند.

افزون‌بر این، از منظر اصل (۷۵) قانون اساسی، در مواردی که طرح یا حکم قانونی متضمن ایجاد هزینه یا تعهد مالی جدید است، باید طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید به‌صورت روشن و مشخص تعیین شود. صرف اشاره به عناوین کلی و نامشخص- نظیر ارجاع عام به «منابع قانونی» یا «سایر منابع»- به‌منزله تعیین منبع مالی تلقی نمی‌شود و ممکن است موجب ایراد از حیث انطباق با اصل (۷۵) شود.

2-2. ملاحظات بیمه‌ای و اکچوئری پوشش خسارات جنگی

در طراحی جاری صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی ساختمان، نرخ‌های حق‌بیمه و سطح تعهدات صندوق در قبال خطرات تحت پوشش‌ـ ازجمله زلزله، سیل، طوفان، صاعقه، ریزش کوه، رانش زمین، سنگینی برف و سونامی‌ـ بر مبنای محاسبات فنی و برآوردهای اکچوئری تنظیم شده است. ماده (2) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی نیز بر تنظیم نرخ حق‌بیمه باتوجه‌به سطح خطر منطقه (حادثه‌خیز یا کم‌خطر بودن) که اقتضای بیمه‌گری فنی برای ریسک‌های طبیعی محسوب می‌شود، تأکید کرده‌ است. در این سازوکار صندوق براساس اصل پراکندگی ریسک و اتکا بر تواتر آماری مخاطرات طبیعی، امکان مدیریت تعهدات بلندمدت خود را فراهم می‌آورد. درمورد جنگ، ارزیابی ریسک از این منظر با محدودیت‌ها و عدم‌ قطعیت بیشتری همراه است؛ زیرا خطر جنگ تابعی از سیاست خارجی، تنش‌های نظامی منطقه‌ای، یا تصمیمات امنیتی است. بنابراین، تعمیم مستقیم الگوی نرخ‌گذاری صندوق به پوشش جنگی، بدون انجام محاسبات و برآوردهای اختصاصی، فاقد پشتوانه فنی کافی است. ازاین‌رو، الحاق پوشش جنگ مستلزم طراحی حق‌بیمه مستقل برای این ریسک است که با چند ملاحظه همراه است.

- تعیین چنین حق‌بیمه‌ای نیازمند برآورد اکچوئری خسارات مورد انتظار است؛ درحالی‌که ویژگی‌های ریسک جنگ، همان‌طورکه پیش‌تر اشاره شد، با مخاطرات طبیعی تفاوت‌های اساسی دارد. جنگ، از سنخ مخاطرات انسان‌ساخت و از نوع ریسک‌های سیستمی و وابسته به تصمیمات سیاسی و امنیتی است و برخلاف بسیاری از حوادث طبیعی، فاقد تواتر قابل پیش‌بینی است.

- دامنه خسارات جنگ می‌تواند هم‌زمان و در سطح وسیع شهری، منطقه‌ای یا حتی ملی واقع شود و به‌جای انتشار پراکنده، بخش‌های گسترده‌ای از دارایی‌های ساختمانی را در یک بازه زمانی کوتاه تحت تأثیر قرار دهد.

- سطح تاب‌آوری و مقاوم‌سازی سازه‌ها در برابر تهدیدات جنگی مانند بمباران، موشک‌باران یا انفجار به‌طور نظام‌مند بر استانداردهای طراحی ‌شده برای مقاومت در برابر مخاطرات طبیعی منطبق نیست و این تفاوت، ارزیابی آسیب‌پذیری و مدل‌سازی فنی خسارات احتمالی را پیچیده‌تر می‌سازد.

- از منظر اطلاعاتی و محاسباتی، ارزیابی خسارات جنگی با محدودیت‌های مضاعفی همراه است. اطلاعات مرتبط با تهدیدات نظامی و سناریوهای جنگی عموماً ماهیت امنیتی و طبقه‌بندی‌ شده دارند و دسترسی به داده‌های لازم برای برآورد احتمال وقوع، شدت و گستره جغرافیایی جنگ را محدود می‌سازند.

- تاکنون چارچوب اجرایی مشخص و آیین‌نامه تفصیلی برای نحوه ارزیابی و ثبت خسارات ناشی از جنگ در سطح واحدهای ساختمانی تدوین نشده است؛ فقدان نظام ارزیابی خسارت اختصاصی برای جنگ، امکان استانداردسازی روند کارشناسی خسارت و انباشت داده‌های تاریخی مورد نیاز برای محاسبات اکچوئری را کاهش، و سطح عدم ‌قطعیت برآوردها را افزایش می‌دهد.

درنتیجه، محاسبه حق‌بیمه فنی برای ریسک جنگ مستلزم لحاظ مجموعه‌ای از متغیرها، ازجمله نوع تهدید، مدت و شدت آن، تراکم سرمایه ساختمانی در معرض خطر و احتمال هم‌زمانی رخدادهاست. میزان حق‌بیمه فنی این پوشش تابع برآورد هم‌زمان احتمال وقوع و شدت خسارت و همچنین دامنه پوشش، سقف تعهدات و هزینه پوشش‌های اتکایی است. همچنین باتوجه‌به محرمانگی بخشی از اطلاعات مرتبط با تهدیدات و سناریوهای جنگی و درنتیجه افزایش عدم ‌قطعیت در برآورد احتمال وقوع و شدت خسارت، محاسبه حق‌بیمه فنی این ریسک با دامنه خطای بیشتری همراه است و ممکن است از طریق افزایش بار ریسک، نیاز به سرمایه پشتیبان و هزینه پوشش‌های اتکایی، بر سطح حق‌بیمه اثر افزایشی بگذارد.

به‌طور کلی، سازوکار مالی صندوق، همان‌گونه‌که پیش‌تر اشاره شد، مطابق ماده (۴) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، بر دو رکن اصلی استوار است: نخست، سهم دولت در تأمین بخشی از حق‌بیمه و حمایت از گروه‌های هدف مصرح در تبصره «۲» همان ماده؛ دوم، مشارکت مالکان واحدهای مشمول- به‌موجب حکم مندرج در ماده (۱) قانون مذکور- در پرداخت حق‌بیمه پایه. در سال ۱۴۰۴، باتوجه‌به مفاد تبصره «۱» ماده (۴) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی مبنی‌بر کاهش سالیانه سهم دولت و افزایش متناسب سهم مالکان، سهم دولت معادل ۶۰ درصد برآورد می‌شود؛ علاوه‌بر آنکه دولت مکلف است تمام یا بخش عمده حق‌بیمه برخی گروه‌های خاص- ازجمله خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی- را پرداخت کند.

در چنین ساختاری، افزودن ریسک‌های ناشی از پدیده جنگ به مجموعه مخاطرات تحت پوشش، با عنایت به نکات صدرالذکر، به‌طور معمول می‌تواند نرخ حق‌بیمه را به سطوح نسبتاً بالایی برساند؛ ازاین‌رو، ضروری است نسبت سهم دولت و مالکان در تأمین حق‌بیمه این ریسک، پیشاپیش و به‌صورت شفاف تعیین شود. در این چارچوب، سهم هریک از دولت و مالکان در تأمین حق‌بیمه ریسک جنگ باید با لحاظ اجباری بودن این پوشش برای کلیه مالکان تعیین شود و هم‌زمان، آثار مترتب بر بودجه عمومی ناشی از افزایش تعهدات دولت نیز به‌طور صریح برآورد و در محاسبات مالی ملحوظ شود.

این مسئله به‌ویژه به‌سبب عدم فعال‌سازی حساب ویژه حوادث طبیعی موضوع ماده (۵) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی    -به موجب عدم اختصاص منابع توسط دولت-در کنار قرارگیری ایران در زمره‌ 10 کشور نخست جهان از حیث مخاطره‌خیزی و خسارات ناشی از بلایای طبیعی و سطح ریسک بالای حوادث طبیعی در کشور، اهمیت مضاعف می‌یابد. در چنین بستری تجمیع ریسک‌های ناشی از حوادث طبیعی ساختمان و ریسک جنگ در یک صندوق واحد، به‌ویژه در سناریوهای وقوع رخدادهای فاجعه‌بار، می‌تواند بر احتمال تقارن یا هم‌زمانی تعهدات بیفزاید و مجموع تعهدات بالقوه صندوق را از ظرفیت حق‌بیمه‌ای آن فراتر ببرد.

همچنین طبق بند «هـ» ماده (۳) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۸۳ رویکرد قانونگذار در طراحی ساختار نظام رفاهی کشور، توسعه بیمه‌های خاص مربوط به هریک از سوانح طبیعی بوده است که نشان‌دهنده لزوم تناسب موضوع بیمه با منابع و درآمد صندوق از جهت پیش‌بینی ملاحظات بیمه‌ای و اکچوئری خاص آن است. در بند «۳» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی نیز بر «رعایت محاسبات بیمه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف و حفظ و ارتقای ارزش ذخایر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی به‌عنوان اموال متعلق حق مردم» تأکید شده است که عدم رعایت ملاحظات و محاسبات بیمه‌ای در طرح مذکور، مغایر آن است. بند «۴» همین سیاست‌ها نیز «رعایت قواعد بیمه‌ای و تأمین بار مالی تضمین ‌شده و بین‌نسلی» را به‌عنوان الزامات نظام تأمین اجتماعی کشور مطرح کرده است که این طرح به‌دلیل عدم رعایت ملاحظات بیمه‌ای و همچنین ایجاد بار مالی غیرمعقول بر صندوق‌های بیمه، مغایر با این بند نیز به‌نظر می‌رسد.

به‌واسطه ملاحظات فنی و اکچوئری پیش‌گفته، خسارات جنگی در بررسی تجارب کشورها، عمدتاً ازسوی دولت‌ها و با اتکا به منابع عمومی و در مواردی با بهره‌گیری از کمک‌های بین‌المللی جبران می‌شود. در این چارچوب، بودجه عمومی در عمل غالباً بر پایه‌ درآمدهای مالیاتی متکی است و کشورها یا پایه‌های مالیاتی پایدار/ ثابت را به‌عنوان پشتوانه‌ تأمین مالی هزینه‌های بازسازی و جبران خسارت به‌کار می‌گیرند (مانند تجربه آلمان در سازوکارهای پساجنگ و نیز تجربه بریتانیا در دوره جنگ جهانی دوم)، یا از مالیات‌ها و عوارض مبتنی‌بر دارایی برای تغذیه سازوکار جبران استفاده می‌کنند [2].

2-3. تحلیل ظرفیت مالی و نهادی صندوق در مواجهه با تعهدات جدید جنگی

صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی ساختمان به‌عنوان یک نهاد نوپا، مأموریت خود را در چارچوب بیمه پایه حوادث طبیعی ساختمان و با اتکا بر ترکیبی از مشارکت مردمی و حمایت تدریجی دولت آغاز کرده است. ارزیابی ظرفیت این صندوق برای پذیرش تعهدات جدید و گسترده، مستلزم توجه هم‌زمان به اندازه جامعه تحت پوشش، ساختار منابع و مصارف مالی، و وضعیت مطالبات صندوق از دولت است.

از حیث جامعه تحت پوشش، در سال ۱۴۰۳ مجموعاً حدود ۳۲.۷ میلیون خانوار دارای انشعاب قانونی برق تحت شمول بیمه پایه صندوق قرار داشته‌اند که از این میان، ۵ میلیون خانوار (حدود ۱۵ درصد) به‌موجب تبصره «۲» ماده (۴) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، از پرداخت حق‌بیمه پایه معاف بوده و سهم حق‌بیمه آنها به‌طور کامل بر عهده دولت است [3]. در مقابل، حدود ۲۷.۸ میلیون خانوار غیرمعاف‌اند که دولت به پرداخت 70 درصد آن مطابق با ماده (۴) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی و آیین‌نامه اجرایی آن در سال 1403 مکلف بوده است.

از منظر عملکرد مالی و بنا بر صورت‌ مالی حسابرسی منتهی به اسفندماه 1403، داده‌های سال‌های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ حاکی از رشد محسوس منابع صندوق است. در سال ۱۴۰۳، حق‌بیمه وصولی به ۹۰ هزار میلیارد ریال و درآمدهای ناشی از سرمایه‌گذاری به حدود ۱۱.۲ هزار میلیارد ریال رسیده است. در همین سال، خسارات پرداختی ۵.۱76 هزار میلیارد ریال گزارش شده و خالص تغییرات در وضعیت مالی صندوق بالغ بر ۹۵.۲ هزار میلیارد ریال بوده است. این ارقام، بیانگر بهبود تراز مالی صندوق در چارچوب پوشش ریسک‌های متعارف و مسقّف حوادث طبیعی بوده و ماهیت این عملکرد، ناظر بر تعهدات محدود و قابل پیش‌بینی بیمه پایه است [4].

در کنار مؤلفه‌های فوق، وضعیت مطالبات صندوق از دولت از مهم‌ترین شاخص‌های سنجش ظرفیت واقعی صندوق به‌شمار می‌رود. مجموع مطالبات صندوق از دولت بابت سهم دولت در حق‌بیمه پایه تا پایان سال ۱۴۰۳ به ۷۳.۰۰۴ میلیارد ریال رسیده که از این میزان، مبلغ ۴۲.۳۸۲ میلیارد ریال مربوط به سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱، به تأیید مرکز مدیریت بدهی‌های دولت رسیده است [5]. استمرار وجود مطالبات انباشته- حتی با فرض بهبود عملکرد وصول حق‌بیمه- به‌روشنی حکایت از آن دارد که بخشی از منابع پیش‌بینی ‌شده صندوق، در عمل منوط به ایفای به‌موقع تعهدات دولت است و هرگونه تأخیر یا ناترازی در این پرداخت‌ها می‌تواند بر توان ایفای تعهدات صندوق اثر مستقیم بگذارد.

باتوجه‌به ارقام موجود، صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی ساختمان در سال‌های اخیر بهبودهایی در برخی شاخص‌های مالی داشته است؛ بااین‌حال، برخی سازوکارهای پیش‌بینی ‌شده در قانون هنوز به‌طور کامل عملیاتی نشده‌اند. ازجمله، «حساب ویژه اتکایی بیمه مرکزی» موضوع ماده (۵) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، تاکنون فعال نشده و در کنار آن، بخشی از منابع صندوق به ایفای تعهدات دولت وابسته است و مطالبات انباشته نیز گزارش شده است. در چنین شرایطی، ارزیابی آثار پذیرش تعهدات جدید- به‌ویژه تعهدات گسترده و 100درصدی ناشی از خسارات جنگی- نیازمند تصریح و پیش‌بینی سازوکارهای مالی مکمل و نحوه تأمین آنهاست.

باتوجه‌به نکات پیش‌گفته، جدول 3 خلاصه ارزیابی طرح حاضر را نشان می‌دهد.

جدول 3. خلاصه ارزیابی طرح اصلاح قانون تأسیس صندوق بیمه حوادث همگانی

۳. جمع‌بندی و پیشنهادها

طرح اصلاح قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، هرچند با هدف ایجاد سازوکاری برای جبران خسارات مالی ناشی از جنگ تدوین شده است، از منظر تعارضات حقوقی و نهادی، اصول بیمه‌گری و الزامات اکچوئری و نیز ظرفیت مالی و نهادی صندوق- همان‌گونه‌که در بدنه گزارش تبیین شد- با چالش‌های اساسی مواجه است. بدین‌سان، با وجود تأیید ضرورت تعیین مسیر تأمین مالی و تخصیص منابع برای جبران خسارات ناشی از جنگ، کلیات طرح حاضر قابل تأیید نیست.

- نخست، از حیث تعارضات حقوقی و نهادی، به‌نظر می‌رسد خسارات ناشی از جنگ در تعریف «حوادث طبیعی» و مصادیق برشمرده شده در ماده (۱) قانون مزبور قرار نمی‌گیرد و تسری مأموریت صندوق از مخاطرات طبیعت‌محور به ریسک انسان‌ساختِ جنگ، صرفاً اصلاحی محدود نیست و مستلزم بازتعریف قلمرو و حتی عنوان قانون متناسب با ماهیت ریسک جدید است. همچنین، حکم پرداخت «۱۰۰ درصد» خسارات جنگی در ماده (۱۴) مکرر پیشنهادی با منطق «جبران بخشی» و «تعهدات مسقّف» بیمه پایه قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (مواد (۱) تا (۳)) تعارض دارد و با سازوکار مشارکت تدریجی و کاهش سهم دولت در حق‌بیمه پایه وفق تبصره «۱» ماده (۴) همین قانون نیز هم‌راستا نیست. از حیث تأمین مالی، ارجاع ماده (۱۴) مکرر پیشنهادی به‌ بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) منبعی پایدار و متناسب با تعهدات طرح ایجاد نمی‌کند؛ به‌ویژه اعتبارات موضوع بند مذکور ماهیت تنخواهی دارند و نمی‌توان تعهدی دائمی و بالقوه گسترده، نظیر پرداخت 100 درصد خسارات جنگی، را به آنها گره زد. ازاین‌رو، سازوکار پیش‌بینی ‌شده برای تأمین هزینه‌های طرح از حیث رعایت اصل (۷۵) قانون اساسی محل ایراد است.

- دوم، از حیث ملاحظات بیمه‌ای و اکچوئری، طراحی نرخ‌های حق‌بیمه و سطح تعهدات صندوق برای مخاطرات طبیعی، مبتنی‌بر محاسبات فنی و برآوردهای اکچوئری و وفق تصریح ماده (۲) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی است؛ حال آنکه ریسک جنگ بنا بر ماهیت انسان‌ساخت، سیستمی و وابسته به تصمیمات سیاسی ـ امنیتی، فاقد تواتر قابل اتکا برای نرخ‌گذاری متعارف بوده و با محدودیت‌های اطلاعاتی و اجرایی همراه است. درنتیجه، الحاق پوشش جنگ بدون طراحی سازوکار مستقل (ازجمله حق‌بیمه مستقل و قواعد خاص ارزیابی خسارت) واجد اشکال است و تجمیع ریسک جنگ با ریسک‌های حوادث طبیعی در یک صندوق واحد، در سناریوهای فاجعه‌بار، می‌تواند احتمال هم‌زمانی تعهدات و فشار مضاعف بر ظرفیت مالی را افزایش دهد.

- سوم، از حیث ظرفیت مالی و نهادی صندوق، اگرچه صورت‌های مالی حسابرسی‌ شده منتهی به اسفندماه ۱۴۰۳ از بهبود منابع و تراز مالی صندوق در چارچوب تعهدات محدود بیمه پایه حکایت دارد، وابستگی بخشی از منابع به ایفای به‌موقع تعهدات دولت و وجود مطالبات انباشته صندوق از دولت بابت سهم دولت در حق‌بیمه پایه (موضوع ماده (۴) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی)، به‌همراه عدم فعال‌سازی سازوکارهای پیش‌بینی ‌شده نظیر «حساب ویژه اتکایی بیمه مرکزی» موضوع ماده (۵) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی، نشان می‌دهد که پذیرش تعهدات جدیدِ گسترده و غیرمسقّف ناشی از جنگ، بدون تصریح سازوکارهای مالی مکمل و انتظام‌بخشی به منابع، می‌تواند پایداری مالی صندوق را مخدوش سازد.

با عنایت به مراتب مذکور و در چارچوب ملاحظات مصرح در بدنه گزارش، پیشنهادهای تقنینی زیر قابل طرح است:

1. باتوجه‌به توسعه ماهوی قلمرو موضوعی صندوق از «حوادث طبیعی» به «جنگ» (ماده (۱) قانون تأسیس) و تفاوت بنیادین ریسک جنگ با منطق ‌بیمه پایه مسقّف (مواد (۱) و (۲) و (۳) قانون تأسیس)، پیشنهاد می‌شود موضوع جبران خسارات ناشی از پدیده جنگ در قالب طرح / لایحه مستقل با عنوان و قلمرو متناسب پیگیری شود. در طرح / لایحه مذکور پیشنهاد می­شود:

1-1. طراحی سازوکار تأمین مالی مستقل برای جبران خسارات جنگی، به‌نحوی‌که از یک ‌سو حق‌بیمه فنی آن براساس ماهیت و سطح ریسک جنگ و مبتنی‌بر محاسبات بیم‌سنجی تعیین شود و ازسوی دیگر، سهم دولت و سایر منابع پشتیبان پایدار پیش‌بینی ‌شود.

2. در صورت اصرار بر طرح حاضر، علاوه بر آنکه افزوده شدن یکی از اعضای کمیسیون عمران با توجه به ماهیت خسارات واردشده به ابنیه و نیز موضوع فعالیت صندوق، قابل توجیه بنظر می­رسد است، اهم نکات و پیشنهادهای اصلاحی به‌ترتیب اولویت به قرار ذیل است:

2-1. تصریح به ممنوعیت هرگونه اختلاط منابع، مصارف، ذخایر و تعهدات مربوط به ریسک جنگ با منابع، مصارف، ذخایر و تعهدات مربوط به حوادث طبیعی باتوجه‌به تفاوت ماهوی ریسک جنگ با حوادث طبیعی و ضرورت جلوگیری از اختلاط منابع و تعهدات در کنار الزام به تهیه و گزارش منظم صورت‌های مالی تفکیک ‌شده.

2-2. پیش‌بینی ضمانت اجرای مشخص و بازدارنده برای تخطی از تفکیک حساب‌ها و ممنوعیت اختلاط و مصرف متقاطع منابع مربوط به ریسک جنگ و حوادث طبیعی. در این خصوص، می‌توان از الگوی مقرر در ماده (۵۹) قانون بیمه اجباری خسارات واردشده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل نقلیه بهره گرفت که «مصرف درآمدهای صندوق در غیر از موارد مصرح قانونی» را، علاوه بر تخلف اداری یا انتظامی، در حکم دخل و تصرف در وجوه عمومی دانسته است. همچنین، در تعیین ضمانت اجرای مالی و مسئولیت مدیران متخلف می‌توان از الگوی جزء «۲» بند «الف» ماده (۵) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت استفاده کرد که برای عدم اجرای تکلیف قانونی، ضمانت اجرای مالی و برای مدیران و اشخاصی که مانع اجرای حکم شوند، انفصال از خدمات عمومی و دولتی و ممنوعیت از عضویت و مدیریت در شرکت‌های تجاری پیش‌بینی کرده است. بر این اساس، متناسب با ماهیت تخلف، می‌توان ضمانت اجرای مالی و نیز مسئولیت شخصی مدیران و مقامات ذی‌ربط را برای نقض ممنوعیت اختلاط یا مصرف منابع هر یک از دو بخش در مصارف بخش دیگر پیش‌بینی کرد.

2-3. باتوجه‌به تأکید ماده (۲) قانون تأسیس بر نرخ‌گذاری متناسب با سطح خطر و نیز ماهیت غیرقابل نرخ‌گذاری متعارفِ ریسک جنگ، درصورت پیش‌بینی پوشش جنگ، حق‌بیمه مستقل و سازوکار تأمین آن (با تعیین سهم دولت و مالکان) به‌صورت شفاف و قابل سنجش درج شود و آثار بودجه‌ای آن به‌ویژه با لحاظ مسیر تغییر سهم‌ها در تبصره «۱» ماده (۴) قانون تأسیس و ماده (۶) آیین‌نامه اجرایی قانون تاسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی (مصوب ۱۴۰۰)، نیز تصریح شود.

2-4. با عنایت به عدم فعال‌سازی «حساب ویژه اتکایی بیمه مرکزی» موضوع ماده (۵) قانون تأسیس و نیز وجود مطالبات انباشته صندوق از دولت بابت سهم دولت در حق‌بیمه پایه، پیشنهاد می‌شود هرگونه توسعه تعهدات صندوق (به‌ویژه تعهدات خسارات ناشی از جنگ به میزان100 درصد) به تعیین تکلیف سازوکارهای پشتیبان مالی و اتکایی و نیز انتظام‌بخشی به ایفای تعهدات دولت منوط باشد یا تعهدات خسارات جنگی نیز مسقّف شود.

2-5. به‌منظور رفع ابهام، تعریف و تحدید مفهومی «جنگ» و «خسارات مالی ناشی از جنگ» در متن طرح صورت پذیرد.

2-6. اطلاق عبارت «کلیه احکام» اصلاح و حدود شمول احکام قانون تأسیس نسبت به خسارات جنگی به‌صورت بندهای مشخص و قابل اجرا تعیین گردد تا تعارضات درون‌متنی (ازجمله تعارض با منطق «جبران بخشی» و «تعهدات سقف‌دار» در مواد (۱) و (۲)) مرتفع شود.

2-7. معیار، زمان و مرجع تشخیص «عدم تکافوی منابع صندوق» در متن حکم تعیین شود تا ابهام بند «درصورت عدم تکافوی منابع صندوق» مرتفع شود.

2-8. درخصوص سازوکار مالی و تعیین منبع، باتوجه‌به ناهماهنگی ارجاعات، پیشنهاد می‌شود یا قلمرو بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) به‌صراحت اصلاح و شمول آن نسبت به جنگ تعیین شود، یا منبع مالی دیگری به‌صورت معین، قابل احراز و قابل نظارت در متن قانون مشخص شود.

2-9. ارجاع به ماده (۱۰) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) که در بدنه گزارش اشاره شد با نسبت مشخص اصلاح شود.

2-10. عبارت «یا هر منبع قانونی دیگر» حذف / مقید شود و با رعایت ملاحظات اصل (۷۵) قانون اساسی، طریق تأمین هزینه جدید به‌نحو روشن و مشخص در متن حکم درج شود.