طی دهه اخیر، ایران با آسیب گسترده به ساختمان‌ها و زیرساخت‌ها به‌واسطه بلایا و حوادث طبیعی نظیر زلزله‌‌های کرمانشاه در سال‌های 1396 و 1397 و همچنین جاری شدن سیل در استان‌های مختلف ازجمله گلستان، لرستان و خوزستان در سال 1398 روبه‌رو بوده است. بااین‌حال، آسیب‌های وارده به مستحدثات و زیرساخت‌ها در دو جنگ تحمیلی دوم (جنگ 12 روزه) و سوم (جنگ رمضان)، وجود خلأ قانونی در تمایز قائل شدن میان «آوار» و «پسماند» را بیش‌ازپیش نمایان ساخت. براساس آمار اعلام شده توسط سازمان مدیریت بحران کشور تا زمان تدوین گزارش حاضر، در جنگ رمضان بیش از 130 هزار واحد مسکونی، اداری و تجاری در کشور (بدون احتساب واحدهای نظامی و دولتی) دچار آسیب جزئی یا کلی شده‌اند [1]. اگرچه ممکن است آثار این خلأ قانونی در شرایط عادی چندان محسوس نباشد، اما در زمان وقوع بحران‌های گسترده، به‌سرعت در قالب آشفتگی نهادی، موازی‌کاری دستگاه‌ها و نبود سازوکار هماهنگ برای مدیریت آوار و پسماندهای ناشی از آن بروز یافته و می‌تواند به تضییع حقوق مالکان، از بین رفتن اسناد مهم، کاهش امکان بازیابی دارایی‌ها و تشدید مخاطرات زیست‌محیطی و بهداشتی منجر ‌شود. از این منظر، بازاندیشی در تعریف حقوقی و اجرایی این مفاهیم و به رسمیت شناختن ماهیت مستقل «آوار» در کنار «پسماند» امری ضروری در راستای ارتقای کارآمدی نظام مدیریت بحران محسوب می‌شود. چنین رویکردی نه‌تنها امکان ساماندهی دقیق‌تر فرایندهای امداد، پاکسازی و بازسازی را فراهم می‌سازد، بلکه زمینه را برای حفاظت بهتر از حقوق شهروندان و اموال آنان در شرایط بحرانی فراهم می‌کند.

2. پیشینه تقنینی

همان‌طور که در بخش مقدمه بیان شد، محوریت اصلی این گزارش، تفاوت در مفهوم «پسماند» و «آوار» و متولی مدیریت آن در چارچوب تقنینی کشور است. در این راستا دو قانون محوری در این زمینه شامل:  قانون مدیریت پسماندها، مصوب سال 1383 و قانون مدیریت بحران کشور، مصوب سال 1398 است.

در قانون مدیریت پسماندها به مواردی نظیر تعاریف و طبقه‌بندی انواع پسماند، الزامات مدیریت، تفکیک، جمع‌آوری، حمل، بازیافت و دفع پسماند، مسئولیت دستگاه‌ها و اشخاص، آموزش و فرهنگ‌سازی، حفاظت از محیط‌زیست و سلامت عمومی و همچنین تخلفات، ضمانت‌های اجرایی و نظارت بر اجرای قانون اشاره شده است.

ازسوی‌دیگر در قانون مدیریت بحران کشور با وجود ارائه تعاریف قانونی مفاهیمی نظیر بحران، مدیریت بحران و بازسازی و بازتوانی، از تعریف مفهوم آوار، آواربرداری و مدیریت آوار غفلت شده است. این قانون در ماده (14) از فصل سوم که به وظایف دستگاه‌های دولتی، غیردولتی، تعاونی‌ها و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی اختصاص دارد، مسئولیت آواربرداری را منطبق بر مندرجات چارچوب برنامه ملی بازسازی و بازتوانی، برعهده وزارت راه وشهرسازی (از طریق بنیاد مسکن انقلاب اسلامی) با همکاری شهرداری‌ها، دهیاری‌ها، وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور) و ستاد کل نیروهای مسلح نهاده است.

3. دلایل توجیهی برای وجود خلأ قانونی

همان‌گونه که در مباحث قبلی بیان شد، پسماند و متولی مدیریت آن در قانون مدیریت پسماندها به تفصیل تعیین تکلیف شده است. ازسوی‌دیگر در قانون مدیریت بحران کشور که 15 سال پس از تصویب قانون مدیریت پسماندها به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است، اگرچه وظایف دستگاه‌های متولی در زمان وقوع بحران را، ازجمله در زمینه آواربرداری تعیین تکلیف کرده، اما از ارائه تعریفی روشن و جامع از مفاهیم «آوار» و «مدیریت آوار» خودداری کرده است. ازاین‌رو در این بخش، ضمن واکاوی دو قانون مذکور به اثبات دلایل وجود خلأ قانونی در زمینه تعریف آوار و مدیریت آوار پرداخته شده است.

3-1. قانون مدیریت پسماندها، مصوب سال 1383

در قانون مدیریت پسماندها، «تولیدکننده» و «نوع و منشأ پسماند» از ارکان اصلی در بخش تعاریف و سازوکار مدیریت اجرایی به‌شمار می‌روند. بااین‌حال، در مورد بقایای ناشی از حوادث، بلایای طبیعی و درگیری‌های مسلحانه، نه «تولیدکننده مشخصی» قابل شناسایی است و نه این بقایا، الزاماً در چارچوب طبقه‌بندی‌های پیش‌بینی‌ شده در قانون قرار می‌گیرند. افزون بر این، حجم بقایای ناشی از بحران‌ها معمولاً به‌مراتب فراتر از ظرفیت متعارف نظام مدیریت پسماند شهری و روستایی است؛ به‌گونه‌ای که ممکن است در مدت ‌زمانی کوتاه، حجمی معادل چندین سال تولید پسماند عادی یک شهر ایجاد شود. ازاین‌رو، قانون مدیریت پسماندها در مواجهه با این دسته از بقایا با محدودیت مفهومی و اجرایی روبه‌رو است. براساس بند «ب» ماده (2) قانون مدیریت ‌پسماندها، پسماندها به پنج گروه عادی، پزشکی (‌بیمارستانی)، ویژه، کشاورزی و صنعتی تقسیم می‌شوند.

همچنین براساس جزءهای «۱ و ۳» همین بند، ‌به کلیه پسماندهایی که به‌صورت معمول از فعالیت‌های روزمره انسان‌ها‌ در شهرها، روستاها و خارج از آنها تولید می‌شود ازقبیل زباله‌های خانگی و نخاله‌های ‌ساختمانی، پسماند عادی گفته می‌شود.

پسماند ویژه نیز ‌به کلیه پسماندهایی گفته می‌شود که به‌دلیل بالا بودن حداقل یکی از خواص‌ خطرناک از قبیل سمیت، بیماری‌زایی، قابلیت انفجار یا اشتعال، خورندگی و مشابه آن به‌مراقبت ویژه نیاز داشته باشد.

علاوه‌بر این، در ماده (7) قانون مدیریت پسماندها، وظیفه قانونی مدیریت پسماندها تعیین تکلیف شده است. براساس این ماده قانونی، مدیریت اجرایی کلیه پسماندها غیر از صنعتی و ویژه در شهرها و روستاها ‌و حریم آنها به‌عهده شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و در خارج از حوزه و وظایف شهرداری‌ها و‌ دهیاری‌ها به‌عهده بخشداری‌هاست. مدیریت اجرایی پسماندهای صنعتی و ویژه نیز برعهده تولید کننده قرار داده شده است و درصورت تبدیل آن به پسماند عادی این مسئولیت به شهرداری‌ها،‌ دهیاری‌ها و بخشداری‌ها منتقل می‌شود. در این قانون، مدیریت اجرایی شخصیت حقیقی یا حقوقی است که مسئولیت ‌برنامه‌ریزی، ساماندهی، مراقبت و عملیات اجرایی مربوط به تولید، جمع‌آوری، ‌ذخیره‌سازی، جداسازی، حمل‌ونقل، بازیافت، پردازش و دفع پسماندها و همچنین ‌آموزش و اطلاع‌رسانی در این زمینه را برعهده دارد [2].  

همان‌گونه که قابل‌مشاهده است، نظر به عدم امکان اطلاق عنوان «تولیدکننده» به شخص حقیقی و حقوقی مشخصی در خصوص بقایای ناشی از بلایا و حوادث طبیعی و انسانی در عمل تعیین تکلیف قانونی برای مدیریت اجرایی بقایای ناشی از موارد مذکور براساس ماده (7) قانون مدیریت پسماندها عملاً امکان‌پذیر نیست. ازسوی‌دیگر بقایای ناشی از حوادث طبیعی نظیر سیل، طوفان، زلزله یا مخاصمات مسلحانه، ترکیبی ناهمگون از انواع مواد و اشیا هستند؛ به‌گونه‌ای که ممکن است بخشی از آنها در دسته‌ پسماندهای صنعتی، کشاورزی، عادی، ویژه یا پزشکی قرار گیرند و بخشی دیگر اساساً در زمره پسماندها قرار نگیرند؛ نظیر پول، اسناد هویتی، زیورآلات و سایر اموال دارای ارزش اقتصادی و اعتباری.

با توجه به مبانی پیش‌گفته، مسئله اصلی این نیست که بقایای ناشی از بلایا و حوادث به‌طور‌کلی از دایره شمول نظام حقوقی کشور خارج باشند، بلکه موضوع اصلی، تعیین چارچوب حقوقیِ حاکم بر این بقایا در مراحل مختلف مدیریت آنهاست. بقایای حاصل از بلایا و حوادث، پیش از تفکیک و تعیین تکلیف، ممکن است علاوه‌بر اقلام واجد وصف «پسماند»، شامل اموال دارای مالکیت، اسناد و اشیای ارزشمند، بقایای انسانی، مهمات منفجر نشده و مواد خطرناک نیز باشد؛ از‌این‌رو، نمی‌توان کل فرایند مدیریت این بقایا را در تمامی مراحل آن، صرفاً تابع قانون مدیریت پسماندها در نظر گرفت. با‌این‌حال، پس از انجام عملیات آواربرداری و تفکیک و تعیین تکلیف، بخش‌هایی از این بقایا که واجد ویژگی‌های قانونی پسماند باشند، می‌توانند در مرحله‌ مدیریت خود، تابع مقررات قانون مدیریت پسماندها قرار گیرند. چراکه مدیریت آن صرفاً در قالب فرایندهای متعارف دفع یا بازیافت پسماند قابل تحلیل نیست، بلکه مستلزم توجه به ملاحظاتی فراتر از نظام حقوقی پسماندها، ازجمله صیانت از حقوق مالکیت، حفظ ایمنی عمومی، ملاحظات امنیتی، حفاظت از محیط‌زیست و الزامات بازسازی شهری است.

3-2. قانون مدیریت بحران کشور مصوب سال 1398

براساس جزء «۳» بند «ث» ماده (14) قانون مدیریت بحران کشور، وزارت راه و شهرسازی موظف است از طریق بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با همکاری شهرداری‌ها، دهیاری‌ها، وزارت کشور (سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور) و ستاد کل نیروهای مسلح در چارچوب برنامه ملی بازسازی و بازتوانی، نسبت به آواربرداری مستحدثات و اماکن آسیب دیده و بازسازی مناطق روستایی آسیب دیده از حوادث و سوانح اقدام کند؛ به‌گونه‌ای که ضمن احداث واحدهای مسکونی مقاوم در مناطق ایمن، فرهنگ، آداب و رسوم، اقلیم و مصالح بومی منطقه نیز رعایت شود.

براساس برنامه ملی بازسازی و بازتوانی که در سال 1400 توسط سازمان مدیریت بحران کشور تهیه و ابلاغ شد، مدیریت آوار شامل اقداماتی نظیر برنامه‌ریزی، تخریب ایمن سازه‌های به‌جای‌مانده از ساختمان‌ها و زیرساخت‌های آسیب دیده؛ جمع‌آوری آوار به‌جای‌مانده از سانحه به‌منظور آماده‌سازی قطعات برای بازسازی با حفظ حدود و ثغور و مالکیت‌ها؛ جمع‌آوری آوار از منابع و مجاری آبی و طبیعی مانند چاه‌ها، قنات‌ها و کانال‌ها و آواربرداری راه‌ها و معابر؛ جداسازی آوار، بازیافت مواد و مصالح برای استفاده مجدد؛ جداسازی آوار حاوی مواد خطرناک و مدیریت امحای ایمن آن؛ انتقال و دپوی آوار با توجه به مسائل محیط‌زیستی و بهداشتی است.

این مجموعه اقدامات نشان می‌دهد که «آواربرداری» صرفاً یکی از مراحل مدیریت آوار است و مدیریت آوار مفهومی گسترده‌تر از عملیات فیزیکی جمع‌آوری و انتقال بقایای تخریب‌شده دارد. از این منظر، مدیریت آوار باید فرایندی مرحله‌ای تلقی شود که از ایمن‌سازی و آواربرداری آغاز شده و با شناسایی، تفکیک و تعیین تکلیف اجزای مختلف آوار ادامه می‌یابد. در این فرایند، اموال و اسناد دارای مالکیت باید از مواد و اقلام فاقد ارزش مالکانه و همچنین اقلام واجد وصف پسماند تفکیک شوند. بنابراین، رابطه میان نظام مدیریت بحران و نظام مدیریت پسماند را می‌توان رابطه‌ای مرحله‌ای و تکمیلی دانست؛ به این معنا که مدیریت اولیه و یکپارچه آوار در چارچوب نظام مدیریت بحران انجام می‌شود و پس از تفکیک و تعیین تکلیف، بخش واجد وصف پسماند، حسب مورد تابع مقررات قانون مدیریت پسماندها خواهد بود.

بر این اساس، میان دو مفهوم «آواربرداری» و «مدیریت آوار» باید تمایز قائل شد. آواربرداری، صرفاً یکی از عملیات‌های اجرایی در فرایند مدیریت آوار است، درحالی‌که مدیریت آوار، براساس برنامه ملی بازسازی و بازتوانی زنجیره‌ای از اقدامات پیش‌وپس از سانحه را دربرمی‌گیرد. در خصوص اقدامات پیش از حادثه، نقش‌هایی برای سازمان برنامه و بودجه، شهرداری‌ها، کلیه دستگاه‌های اجرایی، قوای سه‌گانه، بنیادها، نیروی نظامی و انتظامی، وزارت کشور، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، سازمان حفاظت محیط‌زیست و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری در نظر گرفته شده است.

ولی موضوع مهم‌تر از آن به نقش‌ها و وظایف در نظر گرفته شده برای دستگاه‌ها پس از حادثه باز می‌گردد. براساس این برنامه ملی، آواربرداری ساختمان‌ها و معابر برای روستاهای سانحه‌دیده توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و اجرای آن در سطح روستا با بهره‌گیری از مشارکت روستائیان صورت می‌گیرد. در شهرها، اصل بر انجام تخریب، آواربرداری و بازیافت مصالح در مبدأ توسط مالکان (اعم از بخش خصوصی، دولتی و عمومی) بوده و نقش تشکیلات بازسازی حمایت از طریق تأمین ماشین‌آلات و تجهیزات لازم، کمک فنی و تخصصی و مالی است. دستگاه مسئول در مدیریت تخریب و آوار شهرها بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با همکاری شهرداری است. در شرایط خاص، حوادث و سوانح با سطح ملی، تصمیم در خصوص تعیین دستگاه‌های مسئول برعهده ستاد ملی است. با وجود این تمهیدات، بررسی مقررات مذکور نشان می‌دهد که قانون مدیریت بحران کشور، اگرچه چارچوب اصلی و مسئولیت دستگاه‌های مرتبط با آواربرداری را تعیین کرده است، اما در سطح تعریف و تدوین جامع فرایند «مدیریت آوار» با خلأهایی روبه‌روست. به‌ویژه، این قانون تعریف مستقلی از «آوار» و «مدیریت آوار» ارائه نداده و رابطه میان آواربرداری، تفکیک اجزای آوار، بازیابی اموال و مصالح، و انتقال بخش‌های واجد وصف پسماند به نظام مدیریت پسماند را به‌صورت صریح و منسجم تبیین نکرده است. از این‌رو، خلأ قانونی موجود را نباید به معنای فقدان چارچوب حقوقی برای مدیریت آوار، بلکه باید به‌عنوان ناقص بودن زنجیره تقنینی مدیریت آن در نظر گرفت.این در حالی است که آوار ناشی از بلایا و حوادث، به‌دلیل حجم غیرمتعارف، ماهیت ناهمگون و وجود اموال دارای مالک، اسناد، مواد خطرناک و حتی مهمات منفجر نشده، نیازمند چارچوبی حقوقی فراتر از مقررات عمومی مدیریت پسماند و برنامه‌های اجرایی بازسازی است.

جدول 1. تفاوت قانونی آوار و پسماند

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

3-3. نمونه بین‌المللی

بررسی چارچوب حقوقی و نظام تقنینی کشورهای پیشرو در زمینه مدیریت پسماند و آوار گویای آن است که مدیریت این دو مفهوم در دو چارچوب حقوقی مجزا صورت می‌پذیرد. بررسی سیر تاریخی قوانین وضع شده در ایالات متحده آمریکا نشان می‌دهد که پس از تجربه بلایای طبیعی متعدد در ایالات متحده آمریکا، مشخص شد که مدیریت آوار ناشی از بلایا با مدیریت عادی پسماند تفاوت دارد؛ به همین دلیل پس از تصویب قانون دفع پسماندهای جامد در سال 1965 میلادی و ارتقای آن در قانون محافظت و بازیابی منابع در سال 1974 که به مدیریت پسماندها می‌پردازد [3]، در سال ۱۹۸۸ با تصویب قانون استففورد، برای موضوعاتی مانند پاکسازی آوار، کمک‌های مالی، تقسیم مسئولیت‌ها و اختیارات دولت فدرال مقررات ویژه‌ای وضع شد [4].  با تصویب و ابلاغ قوانین بالادستی فوق، آژانس حفاظت از محیط‌زیست ایالات متحده آمریکا اقدام به تعریف آوار کرده است. بر این اساس تعریف ارائه شده توسط آژانس حفاظت از محیط زیست ایالات متحده برای آوار عبارتند از: جریانی از «مواد» و «پسماند» است که از بلایای طبیعی یا انسانی ناشی می‌شوند. با اقداماتی که قبل، حین و بعد از یک بحران صورت می‌پذیرد، هر جامعه‌ای می‌تواند تصمیم بگیرد که آیا یک جریان خاص از آوار را به‌عنوان یک ماده، پسماند یا تلفیقی از هر دو مدیریت کند [5]. به تبعیت از قوانین وضع شده در کشورهایی نظیر ایالات متحده آمریکا، برنامه محیط‌زیست ملل متحد در تعریفی که از آوار ارائه کرده به تمایز بین مفهوم «پسماند» و «آوار» پرداخته است. براساس این تعریف، آوار از ساختمان‌ها و سازه‌های آسیب‌دیده، ازجمله مصالح ساختمانی مانند بتن، آجر و اثاثیه و غیره تولید می‌شود. برخلاف پسماندهای خانگی یا شهری، آوار از طریق فعالیت‌های انسانی در خانه‌ها، بازارها، دفاتر، اماکن صنعتی و تجاری و ادارات تولید نمی‌شود. بنابراین مدیریتی متمایز از مدیریت پسماندها را طلب می‌کند [6].

4. مصداق عینی

بررسی گزارش‌های ارائه شده توسط شهرداری تهران نشان می‌دهد که به‌واسطه حمله آمریکایی- صهیونی به تهران در جنگ 12 روزه، بقایای تخریب برخی مستحدثات به محلی در مجاورت کوی زینبیه در منطقه 13 شهرداری تهران انتقال‌یافته است. وجود اموال و اسناد تفکیک نشده در دل آوار جنگ باعث شده است تا برخی از شهروندان از انتقال این آوار به مرکز مدیریت پسماندهای ساختمانی در مرکز آبعلی جلوگیری کرده و باعث شوند تا با گذشت بیش از یک‌سال از وقوع جنگ 12 روزه استفاده از این زمین برای استقرار تجهیزات و تأسیسات مدیریت چوب و سرشاخه ناشی از هرس فضای سبزی شهری پایتخت با چالش جدی روبه‌رو شود. نمونه‌هایی نظیر آنچه مورد اشاره قرار گرفت و دغدغه آسیب‌دیدگان در خصوص اسناد و اموال موجود احتمالی در دل نخاله‌ها سبب شد تا شهردار تهران نیز این موضوع را به‌عنوان یک چالش نیازمند تدبیر کلان و ملی مطرح کند [7].

5. نتیجه‌گیری

بررسی چارچوب تقنینی کشور نشان می‌دهد که اگرچه «پسماند» در قانون مدیریت پسماندها، مصوب ۱۳۸۳ تعریف و برای آن سازوکار اجرایی مشخص پیش‌بینی شده است، اما «آوار» به‌عنوان پدیده‌ای متمایز و پیچیده در قوانین موضوعه تعریف حقوقی مستقل و نظام‌مند ندارد. قانون مدیریت بحران کشور، مصوب ۱۳۹۸ نیز با وجود تعیین برخی وظایف دستگاه‌ها در زمینه آواربرداری، از ارائه تعریف روشن از «آوار» و «مدیریت آوار» و تبیین چارچوب حقوقی جامع برای آن خودداری کرده و بخش عمده ساماندهی این حوزه را به «برنامه ملی بازسازی و بازتوانی» ـ که ماهیتی اجرایی و غیرتقنینی دارد ـ واگذار کرده است.

بر این اساس، قانون مدیریت بحران باید به‌عنوان چارچوب اصلی مدیریت آوار ناشی از بلایا، حوادث و سوانح در نظر گرفته شود و قانون مدیریت پسماندها، به‌عنوان ضابطه‌ای ناظر بر آن دسته از اجزای آوار است که پس از تفکیک و تعیین تکلیف، با وصف قانونی پسماند شناخته می‌شوند. در نتیجه، مسئله اصلی، نه تعارض یا عدم شمول یکی از این دو قانون، بلکه فقدان تبیین صریح رابطه میان آن‌ها در مراحل مختلف مدیریت آوار است.بنابراین بازنگری در چارچوب قانونی و به‌رسمیت‌شناختن ماهیت مستقل آوار در کنار پسماند، با تعیین تعریف حقوقی روشن، سازوکار مدیریت یکپارچه، تبیین زنجیره اقدامات (از تخریب ایمن تا جداسازی، نگهداری، بازیابی و دفع) و تصریح متولی و حدود مسئولیت‌ها، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر در جهت ارتقای کارآمدی نظام مدیریت بحران کشور و صیانت از حقوق شهروندان در شرایط اضطراری به شمار می‌رود. بر این اساس پیشنهاد می‌شود با توجه به تعاریف ارائه شده در ضابطه شماره 930 سازمان برنامه و بودجه در خصوص دستورالعمل مدیریت آوار، تعریف «آوار» و «مدیریت آوار» به قانون مدیریت بحران کشور الحاق شود.

آوار: بقایای مصالح، تجهیزات، اموال، اسناد و مواد ناشی از تخریب یا آسیب مستحدثات، زیرساخت‌ها و تأسیسات در اثر وقوع بحران، بلایا، حوادث، سوانح، درگیری‌های مسلحانه یا جنگ.

مدیریت آوار: مجموعه اقدامات برنامه‌ریزی‌ شده و هماهنگ برای شناسایی، ایمن‌سازی، جمع‌آوری، جداسازی، حمل، دپو، بازیافت، استفاده مجدد، پردازش، امحا و دفع آوار، با هدف تسهیل امدادرسانی، صیانت از حقوق مالکانه، بازسازی و بازتوانی و کاهش مخاطرات ایمنی، بهداشتی و زیست‌محیطی.

تبصره: در مواردی که بخشی از آوار پس از طی فرایند تفکیک و تعیین تکلیف براساس برنامه بازسازی و بازتوانی، واجد ویژگی‌های مندرج در قانون مدیریت پسماندها باشد، از حیث مدیریت تابع مقررات قانون مدیریت پسماندها خواهد بود.