خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

تحقق تکالیف کمّی مواد (۸۲) و (83) قانون برنامه هفتم پیشرفت، وابستگی مستقیم به کارآمدسازی زیرساخت‌های دسترسی دارد. در شرایطی که در کشور سهم حمل‌ونقل هوایی در جابه‌جایی مسافران نسبت به سایر روش‌های حمل‌ونقل بسیار ناچیز است، گزینه‌هایی چون حمل‌ونقل شخصی به‌عنوان مهم‌ترین گزینه مطرح می‌شود. این وضعیت موجب شده تا الگوی سفر و تمرکز بر مقاصد نیز تحت تأثیر قرار گیرد و جریان‌های اقتصادی بر پایه ظرفیت‌های مقاصد محقق نشود. ریشه این بحران در دو عامل کلیدی نهفته است: نخست، بحران استطاعت‌پذیری ناشی از گران بودن حمل‌ونقل هوایی که سفر هوایی را از سبد مصرفی خانوار خارج کرده؛ و دوم، محدودیت قانونی (به‌ویژه ماده (۲۷) قانون هواپیمایی کشوری مصوب ۱۳۲۸) که با ممنوعیت استفاده از ظرفیت بین‌المللی، مانع از انعطاف‌پذیری شبکه در ایام اوج تقاضا شده است. لذا مسئله اصلی این گزارش روش‌های دسترس‌پذیری هوایی برای توسعه گردشگری کشور است.

نقطه‌نظرات/یافته‌های کلیدی

·      شبکه هوانوردی کشور با تورم زیرساخت فیزیکی و فقر ظرفیت عملیاتی مواجه است که مصداق آن را می‌توان وجود ۷۰ فرودگاه مسافربری در مقابل حدود ۱۷۰ هواپیمای فعال در کشور دانست. این ناترازی ساختاری به تمرکز شدید شبکه انجامیده، چنان‌که ۴۰ درصد از کل پروازهای داخلی سال ۱۴۰۳ در ۱۰ مسیر پرتردد متمرکز شده و مسیر تهران-مشهد به‌تنهایی بیش از ۱۲ درصد از کل ظرفیت را به خود اختصاص می‌دهد.

·      ساختار پروازی کشور به‌شدت تک‌قطبی و تهران‌محور است. یعنی بیش از ۷۰ درصد پروازها تهران‌محور و سهم پروازهای غیر تهران‌محور کمتر از ۳۰ درصد است. این نقص ساختاری مانع شکل‌گیری الگوی گردشگری چندمقصدی شده و با وادار کردن گردشگران به عبور از پایتخت، هزینه و زمان سفر را افزایش می‌دهد.

·      ظرفیت ناوگان فعال فعلی پاسخگوی تقاضای داخلی در ایام اوج (نوروز و اربعین) نیست، درنتیجه می‌توان تخمین زد با چنین وضعیتی، در صورت دستیابی به تقاضای اضافی ناشی از ورود ۱۵ میلیون گردشگر خارجی موضوع ماده (82) برنامه هفتم پیشرفت، باید اقدام‌های تکمیلی دیگری نیز صورت گیرد تا پاسخگوی نیاز واقعی کشور باشد.

·      تغییر رویکرد به سمت لوکس‌انگاری سفر هوایی (حذف معافیت مالیات بر ارزش‌افزوده و رهاسازی قیمت بلیت بدون حمایت ساختاری) در یک بازار انحصاری با عرضه محدود، صرفاً به تورم شدید و کوچک شدن بازار می‌انجامد. تحلیل وضعیت‌های آینده نشان می‌دهد تنها راه جلوگیری از فروپاشی تقاضای گردشگری، حرکت به سمت الگوی «تنوع‌بخشی هدفمند» (ترکیب نرخ آزاد برای خدمات ویژه و نرخ حمایتی/الگوی کم‌هزینه برای خدمات پایه) است.

·      تجربه کشورهایی مانند ترکیه و امارات نشان می‌دهد که بهره‌برداری از آزادی‌های پنجم و ششم هوایی تنها در قالب یک برنامه هماهنگ اثرگذار است. در این الگو، تسهیل پرواز شرکت‌های خارجی هم‌زمان با توسعه زیرساخت‌های فرودگاهی و حمایت هدفمند از ناوگان ملی پیاده‌سازی شده است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

·      در راستای «استطاعت‌پذیر کردن سفر هوایی برای گردشگر داخلی»، عبور از سیاست رهاسازی بازار به سمت «تنظیم‌گری و حمایت هدفمند (سیاستگذاری چندگانه)» پیشنهاد می‌شود. این امر نیازمند تسهیل شکل‌گیری شرکت‌های هواپیمایی کم‌هزینه با اعطای مشوق‌های فرودگاهی و همچنین متنوع‌سازی و اخذ پلکانی مالیات بر ارزش‌افزوده متناسب با سطح خدمات انتخابی مسافر است.

·      در راستای حل چالش «محدودیت دسترسی شبکه‌ای و ناتوانی در پوشش مسیرهای چندمقصدی»، بازنگری در قانون هواپیمایی کشوری (مصوب ۱۳۲۸) ضروری است. پیشنهاد می‌شود با الحاق تبصره به ماده (۲۷)، امکان صدور مجوز کابوتاژ محدود و مشروط برای شرکت‌های هواپیمایی خارجی صرفاً در مسیرهای گردشگری دارای کمبود ظرفیت در ایام اوج تقاضا، و یا در مسیرهای متصل‌کننده مناطق آزاد به مقاصد اولویت‌دار گردشگری (با هدف بهره‌برداری از معافیت‌های روادید مناطق آزاد برای تسهیل ورود گردشگران بین‌المللی به سرزمین اصلی) صادر شود.

·      در راستای برطرف‌سازی کمبود ظرفیت فعلی حمل‌ونقل هوایی، اجرای دیپلماسی فعال هوایی برای انعقاد توافق‌نامه‌های خدمات دوجانبه مبتنی‌بر «آزادی‌های پنجم و ششم هوایی» الزامی است. هم‌زمان، طراحی «برنامه‌های گردشگری توقفگاهی» با ارائه روادید ترانزیت رایگان یا ارزان و گسترش قراردادهای نماد مشترک میان شرکت‌های داخلی و خارجی پیشنهاد می‌شود.

·      در راستای ارتقای بهره‌وری ناوگان و کاهش هزینه‌های تعمیرات، تأسیس «بانک قطعه» (لجستیک مشارکتی تأمین قطعات) ذیل یکی از شرکت‌های هواپیمایی دولتی با حمایت مالی دولت پیشنهاد می‌شود. این نهاد با تجمیع تقاضای قطعات شرکت‌های داخلی، از خریدهای خرد و واسطه‌گری غیررسمی جلوگیری کرده و با کاهش زمان خواب ناوگان (زمین‌گیری)، بهره‌وری و ظرفیت عرضه صندلی را افزایش می‌دهد. همچنین تسهیل استفاده از ظرفیت «اجاره تَر» از شرکت‌های خارجی برای پاسخگویی به تقاضای ایام اوج سفر ضروری است.

·      در راستای تنظیم‌گری بازار و حمایت از مقاصد دوردست گردشگری، ایجاد «زیرساخت متمرکز عرضه بلیت هواپیما» توسط سازمان هواپیمایی کشوری برای حذف واسطه‌های غیررسمی و پایش برخط قیمت‌ها پیشنهاد می‌شود. افزون بر این، پیاده‌سازی مدل «تعهد خدمات عمومی» برای تخصیص یارانه مستقیم به پروازهای مسیرهای مستعد گردشگریِ فاقد دسترسی مناسب جاده‌ای و ریلی توصیه می‌شود.

1. مقدمه

صنعت گردشگری به‌عنوان یکی از پیشران‌های پیشرفت اقتصادی و فرهنگی، در اسناد بالادستی جایگاه ویژه‌ای دارد و ماده (۸۲) قانون برنامه هفتم، دولت را به جذب ۱۵ میلیون گردشگر ورودی مکلف کرده و ماده (83) به توسعه گردشگری داخلی تأکید دارد. تحقق این اهداف، نیازمند زنجیره‌ای متوازن از زیرساخت‌ها بوده که حمل‌ونقل هوایی در جغرافیای پهناور ایران (فاصله مقاصدی مانند تبریز تا چابهار بیش از ۲۰۰۰ کیلومتر) نه یک گزینه تجملی (لوکس)، بلکه ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای توزیع گردشگران، مدیریت زمان سفر و گردشگری جنوب به شمال است. بااین‌حال، صنعت هوانوردی ایران با چالش‌های جدی نوسازی ناوگان، تأمین قطعات، تحریم‌ها و ضعف شبکه پروازی روبه‌رو است. در بهار ۱۴۰۳، 70.3 درصد سفرهای داخلی در مسیر رفت با وسیله نقلیه شخصی، 12.23 درصد با تاکسی بین‌شهری، 3.99 درصد با اتوبوس، 1.27 درصد با قطار و تنها 0.61 درصد با هواپیما انجام شده است[1]. این وابستگی به حمل‌ونقل جاده‌ای شخصی (که ریشه در قیمت سوخت نیز دارد)، شعاع سفر و توزیع ثروت گردشگری را محدود کرده و ۴۶ درصد از کل سفرها تنها به ۶ استان (خراسان رضوی، مازندران، گیلان، تهران، فارس و اصفهان) محدود شده[2] که جذب گردشگر بین‌المللی را نیز با چالش مواجه می‌کند. دلایل عمده، هزینه بالای بلیت و ضعف شبکه حمل‌ونقل عمومی است. در مقیاس جهانی، کشورهایی نظیر ترکیه و امارات با توسعه هم‌زمان زیرساخت فرودگاهی و ناوگان ملی، حمل‌ونقل هوایی را به پیشران گردشگری تبدیل کرده‌اند. ناوگان هوایی ایران به‌علت فرسودگی و کمبود، در ایام اوج سفر با نبود صندلی کافی، افزایش قیمت بلیت و انباشت تأخیرهای پروازی مواجه می‌شود. قانونگذار در بند «ب» ماده (۸۳) قانون برنامه هفتم، ظرفیت تأمین وسایل نقلیه و تجهیزات گردشگری را پیش‌بینی کرده است. همچنین، ساختار هزینه‌های تولید در اقتصاد ایران یک مزیت نسبی در بهره‌برداری از ناوگان هوایی ایجاد کرده است. براساس آخرین جدول داده-ستانده مرکز آمار ایران در سال ۱۳۹۵[3]، نسبت هزینه صنعت حمل‌ونقل هوایی آمریکا به ایران 6.8 بوده، به این معنا که هزینه نیروی کار در آمریکا 6.8 برابر ایران است[4]. گزارش حاضر با رویکرد آسیب‌شناسانه و آینده‌نگر، ضمن بررسی وضعیت موجود و شکاف میان اهداف برنامه و ظرفیت‌های فعلی، ضرورت دسترس‌پذیری هوایی را تبیین می‌کند.

 2. مبانی نظری دسترس‌پذیری در صنایع گردشگری و هوایی

دسترس‌پذیری در گردشگری به معنای توانایی رسیدن به مقصد (شامل پرواز، روادید و جابه‌جایی روان) و حذف همه‌جانبه موانع فیزیکی، اطلاعاتی و نگرشی است و به‌عنوان پیش‌شرط توسعه اقتصادی جاذبه‌ها شناخته می‌شود[5]؛ زیرا حتی جذاب‌ترین جاذبه‌های گردشگری، اگر قابل دسترسی نباشند، فاقد ارزش اقتصادی خواهند بود.

2-1. نقش شیوه‌های مختلف جابه‌جایی در توزیع مکانی گردشگری

غلبه روش حمل‌ونقل مورد استفاده گردشگران، الگوی مسلط جابه‌جایی کشور را شکل می‌دهد. در ایران، این شبکه با عدم توازن ساختاری مواجه است. بیش از دوسوم سفرهای داخلی برون‌شهری با خودروی شخصی انجام می‌شود که کارکرد شبکه را به سمت تمرکز گردشگران در مسیرها و مقصدهای نزدیک به جاده‌های اصلی سوق داده است. خودروی شخصی عمدتاً در بردهای کوتاه تا متوسط کارایی دارد، اما در مسافت‌های طولانی محدودیت ایجاد می‌کند. در نقطه مقابل، جایگاه راهبردی حمل‌ونقل هوایی، فراهم آوردن امکان جابه‌جایی سریع در فاصله‌های طولانی و شکستن انحصار جغرافیایی است؛ مناطقی که پرواز دارند می‌توانند گردشگران دوردست را جذب کرده که نبود این پوشش، برخی مقاصد را از دسترس خارج می‌کند. با توجه به وضعیت نابسامان تعطیلات در کشور، اهمیت دسترس‌پذیری سریع هوایی دوچندان می‌شود. کارایی نظام گردشگری بیش از تعداد زیرساخت‌ها، به میزان اتصال و هماهنگی میان آنها بستگی دارد. در ایران موفقیت برخی مقاصد، حاصل دسترسی هم‌زمان به چند شیوه حمل‌ونقل و پیوند مؤثر آنها با شبکه ملی سفر است و بسیاری از مقاصد دارای ظرفیت، به‌علت ضعف اتصال به این شبکه، از جریان اصلی گردشگران محروم مانده‌اند. بنابراین، مسئله اصلی نه توسعه صرف زیرساخت‌های جدید، بلکه تقویت پیوندهای شبکه‌ای و افزایش دسترس‌پذیری مقاصد گردشگری است.

3. شاخص‌های دسترس‌پذیری در صنایع گردشگری و هوایی

3-1. ابعاد دسترس‌پذیری گردشگری

گردشگران، اعم از داخلی و بین‌المللی، نیازمند دسترسی مناسب و عادلانه به جاذبه‌های گردشگری هستند. دسترس‌پذیری گردشگری به معنای فراهم‌آوری امکان دسترسی راحت، عادلانه، کارآمد و بدون محدودیت‌های ناعادلانه به فضاها، خدمات، اطلاعات و تجربیات گردشگری برای همه افراد جامعه، ازجمله افراد دارای معلولیت یا محدودیت‌های جسمی، اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی است. این مفهوم در پنج بُعد اصلی زیر قابل بررسی و پیاده‌سازی است.

3-1-1. دسترس‌پذیری فیزیکی

این بُعد بر ایجاد امکان تردد ایمن و دسترسی آسان به مکان‌های گردشگری، فضاهای عمومی و سیستم‌های حمل‌ونقل تمرکز دارد. از مصادیق بارز آن می‌توان به مناسب‌سازی مسیرهای پیاده‌روی، تعبیه آسانسور و پاگرد در ساختمان‌ها و طراحی سرویس‌های بهداشتی ویژه برای گردشگران دارای معلولیت حرکتی اشاره کرد.

3-1-2. دسترس‌پذیری اطلاعاتی و ارتباطاتی

این بخش ناظر بر ارائه داده‌های ضروری سفر (نظیر مسیرها، قیمت‌ها و برنامه‌ها) به شیوه‌ای دقیق، به‌روز و قابل‌ درک برای تمامی گروه‌هاست. تحقق این امر نیازمند اقدام‌هایی چون ارائه اطلاعات چندزبانه، دسترس‌پذیر کردن وب‌سایت‌ها و نرم‌افزارها برای فناوری‌های کمکی (مانند خوانش صوتی)، تنوع در قالب‌های محتوایی (صوتی، بصری و متنی) و تضمین دسترسی به ارتباطات در مقاصد است.

3-1-3. دسترس‌پذیری اقتصادی

محوریت این بُعد، رفع موانع و محدودیت‌های مالی برای اقشار کم‌درآمد و گروه‌های آسیب‌پذیر برای استفاده از خدمات گردشگری است. اعمال تعرفه‌های متفاوت و تخفیف برای سالمندان، دانشجویان و افراد دارای معلولیت، تخصیص روزهای بازدید رایگان، امکان پرداخت اقساطی و همچنین حمایت از کسب‌وکارهای محلی، از مهم‌ترین راهکارهای این بخش است.

3-1-4. دسترس‌پذیری فرهنگی و اجتماعی

این بُعد به دنبال خلق فضایی امن، فراگیر، محترمانه و عاری از تبعیض برای تمامی گردشگران فارغ از جنسیت، قومیت، مذهب یا پیشینه فرهنگی است. احترام به آداب و نیازهای مذهبی (مانند تأمین غذای حلال و نمازخانه)، آموزش مهارت‌های ارتباط بین فرهنگی به کارکنان و ایجاد محیطی مهمان‌نواز، از الزامات تحقق این بُعد محسوب می‌شود.

3-1-5. دسترس‌پذیری تجربی و محتوایی

این بُعد که تکمیل‌کننده سایر ابعاد است، فراتر از حضور فیزیکی رفته و بر درک معنادار و عادلانه از «محتوا و جوهره» جاذبه‌ها برای افراد با توانایی‌های حسی، شناختی و دانشی متفاوت تأکید دارد. طراحی نمایشگاه‌های چندحسی (لمسی، صوتی و بصری)، روایت‌های متنوع تاریخی و برنامه‌های تفسیری، تضمین می‌کند که تجربه‌ای غنی و برابر، حتی برای افراد دارای محدودیت‌های بینایی یا شنوایی فراهم شود.

3-2. ابعاد دسترس‌پذیری هوایی

واکاوی دسترس‌پذیری حمل‌ونقل هوایی نیازمند بررسی دقیق سه بعد کلیدی است: جنبه‌های ظرفیتی و شبکه‌ای که توسط عرضه‌کنندگان خدمات مدیریت می‌شوند، و جنبه اقتصادی که مستقیماً با توانمندی مالی تقاضاکنندگان در ارتباط است. بر این مبنا، هرگونه تحلیل دسترس‌پذیری هوایی باید این سه بُعد (ظرفیت، شبکه‌ای و قیمتی) را به‌طور جداگانه بررسی کند.

3-2-1. دسترس‌پذیری اقتصادی (قیمتی)

این شاخص میزان توانمندی مسافران برای پرداخت هزینه‌های سفر هوایی را ارزیابی می‌کند که متأثر از قیمت پایه بلیت، عوارض، سطح درآمد خانوار و نرخ تورم است. در ایران نیز نوسانات شدید نرخ ارز و سیاست‌های مالیاتی، موجب جهش چشمگیر قیمت‌ها و خروج تدریجی تقاضا به سمت شیوه‌های حمل‌ونقل ارزان‌تر شده است. بنابراین یارانه مؤثری نیز برای کاهش بار هزینه‌ای گردشگران وجود ندارد. در نقطه مقابل، کشورهای موفق مانند هند با اتکا به توسعه شرکت‌های هواپیمایی کم‌هزینه، اعمال معافیت‌های مالیاتی بر سوخت و قطعات، و کاهش هزینه‌های عملیاتی فرودگاهی، توانسته‌اند سفر هوایی را برای اقشار وسیعی از جامعه دسترس‌پذیر کنند[6]. درنتیجه، صرفِ وجود شبکه پروازی تضمین‌کننده دسترس‌پذیری نیست، بلکه تناسب قیمت با قدرت خرید جامعه شرط اساسی است.

3-2-2. دسترس‌پذیری ظرفیتی (کمّی)

این مؤلفه نشان‌دهنده توان اجرایی و عرضه واقعی در بازار هوایی است که از طریق فراوانی پروازها، ظرفیت صندلی عرضه شده و وضعیت زیرساخت‌های ناوگانی ارزیابی می‌شود. در ادبیات گردشگری، دسترس‌پذیری صرفاً به وجود زیرساخت فیزیکی محدود نیست، بلکه پایداری خدمات حمل‌ونقل، فراوانی پروازها و پایداری عملیاتی ناوگان نیز اهمیت دارد. فرسودگی ناوگان با افزایش زمان تعمیرات، زمین‌گیری هواپیماها، کاهش قابلیت برنامه‌ریزی شبکه و افزایش احتمال لغو یا تأخیر پروازها، دسترس‌پذیری واقعی مقاصد گردشگری را کاهش می‌دهد. تحلیل وضعیت ایران نشان‌دهنده بحرانی جدی است؛ درحالی‌که رقبای منطقه‌ای نظیر ترکیش‌ایرلاینز و امارات از ناوگان نسبتاً جوان با میانگین عمر حدود 9 و 11 سال برخوردارند و ترکیه با ۸۰۰ فروند هواپیما (تا انتهای سال ۲۰۲۵)[7]، غلبه کامل در بازار ترانزیتی دارند. ایران با میانگین عمر ناوگان حدود ۲۸ سال (بیش از دو برابر استاندارد جهانی) با پدیده ناوگان غیر فعال مواجه است. این فرسودگی سبب شده از مجموع ناوگان موجود، تنها حدود ۱۷۰ فروند هواپیما وظیفه پوشش عملیاتی بیش از ۷۰ فرودگاه کشور را برعهده داشته باشند. براساس داده‌های اداره هوانوردی فدرال آمریکا، این کشور دارای بیش از ۵۰۰۰ فرودگاه عمومی فعال و بزرگ‌ترین شبکه حمل‌ونقل هوایی جهان است. همچنین گزارش‌های سالیانه شرکت‌های بزرگ هواپیمایی نشان می‌دهد شرکت‌هایی مانند امریکن ایرلاینز، دلتا ایرلاینز و یونایتد ایرلاینز هر یک ناوگانی متشکل از صدها هواپیمای مسافربری در اختیار دارند و روزانه هزاران پرواز انجام می‌دهند[8]. این شکاف عمیق بین زیرساخت ثابت (فرودگاه) و متحرک (ناوگان)، یکی از عوامل عدم تحقق اهداف کمّی برنامه‌های توسعه است. در جدول 1، شاخص‌های آماری مربوط به ایران آمده است.

جدول 1. تعداد صندلی‌ها و پروازهای ارائه شده، به تفکیک پروازهای داخلی و خارجی در سال 1403

مأخذ: سالنامه آماری منتشر شده در بهمن 1404 توسط سازمان هواپیمایی کشوری.

ارقام استخراج ‌شده از عملکرد سال ۱۴۰۳، بازگوکننده چندین واقعیت راهبردی در لایه‌های زیرین صنعت هوانوردی ایران است. با محاسبه نسبت صندلی به پرواز در بخش داخلی، مشخص می‌شود که میانگین ظرفیت هر پرواز در ایران حدود ۱۲۷ صندلی بوده؛ درحالی‌که میانگین ظرفیت پروازهای برنامه‌ای در جهان در سال ۲۰۲۴ حدود ۱۶۱ صندلی به ‌ازای هر پرواز گزارش شده است[9]. این فاصله می‌تواند نشان‌دهنده سهم بالاتر هواپیماهای کوچک‌تر در ناوگان عملیاتی ایران و محدودیت استفاده از هواپیماهای با ظرفیت بالاتر باشد. از منظر دسترس‌پذیری، در مسیرهای پرتردد استفاده از هواپیماهای با ظرفیت متناسب با تقاضا می‌تواند امکان جابه‌جایی تعداد بیشتری مسافر را بدون افزایش متناسب تعداد پروازها فراهم کند.

در بخش پروازهای بین‌المللی نیز، میانگین ۱۱۵ صندلی به ‌ازای هر پرواز، ظرفیت پایین‌تری را نسبت به برخی هاب‌های هوایی منطقه و بازارهای بین‌المللی پرتردد نشان می‌دهد. برای نمونه، میانگین ظرفیت هر پرواز در ۱۰ فرودگاه پرتردد اروپا در سال ۲۰۲۴ حدود ۱۹۴ صندلی بوده و این رقم در فرودگاه‌هایی مانند استانبول، دبی و دوحه به ترتیب حدود ۲۱۸، ۲۷۶ و ۲۵۷ صندلی گزارش شده است[10]. این فاصله می‌تواند بیانگر محدودیت ظرفیت هواپیماهای مورد استفاده شرکت‌های ایرانی در بازار بین‌المللی باشد و در شرایطی که تقاضای کافی وجود دارد، توان شرکت‌های داخلی برای عرضه ظرفیت رقابتی و جذب مستقیم گردشگران ورودی را محدود کند.

وجود ۷۰ فرودگاه مسافربری در مقابل تنها ۱۷۰ هواپیمای فعال، نشان‌دهنده یک عدم توازن سرمایه‌گذاری است. در واقع، شبکه هوایی ایران دچار تورم زیرساخت فیزیکی و فقر ظرفیت عملیاتی است. این وضعیت باعث شده که بسیاری از فرودگاه‌های استانی به فرودگاه‌های کم‌ترافیک تبدیل شوند، زیرا ناوگان محدود کشور، صرفاً در مسیرهای سودآور (نظیر تهران-مشهد که به تنهایی ۱۲ درصد کل ظرفیت را شامل می‌شود) متمرکز شده است. مطابق آمار سازمان هواپیمایی کشوری مندرج در جدول ۲، تعداد پروازهای داخلی از حدود ۱۷۰ هزار پرواز در سال ۱۴۰۰ به ۱۵۲ هزار پرواز در سال ۱۴۰۲ کاهش یافته (رشد منفی ۱۰.۶ درصد)، اما هم‌زمان تعداد مسافران جابه‌جا شده با ۱۰ درصد رشد به بیش از ۱۷.۲ میلیون نفر رسیده است.

جدول 2. تعداد پرواز‌های داخلی انجام شده توسط شرکت‌های هواپیمایی داخلی و تعداد مسافر در سال 1400 و 1402

مأخذ: سالنامه آماری سال 1400 و 1402؛ منتشر شده توسط سازمان هواپیمایی کشوری.

بررسی ریشه‌ای این آمار نشان می‌دهد که انقباض شبکه پروازی و تمرکز مسافران در مسیرهای اصلی، حاصل ترکیب دو عامل اقتصادی و زیرساختی با اولویت‌های زیر است:

• افزایش هزینه‌ها و غیر اقتصادی شدن مسیرهای فرعی: افزایش نرخ بلیت هواپیما و بالا رفتن هزینه‌های عملیاتی در کنار کاهش قدرت خرید عمومی، موجب شده سفر هوایی در مسیرهای کم‌ترافیک در مقایسه با حمل‌ونقل زمینی فاقد توجیه اقتصادی شود. ازاین‌رو، با عدم جبران زیان پروازهای تکلیفی ازسوی دولت، شرکت‌های هواپیمایی این مسیرها را از برنامه خود حذف کرده یا کاهش داده‌اند.
• تمرکز ظرفیت بر مسیرهای پرتردد: بنگاه‌های اقتصادی برای حفظ سودآوری، ناوگان فعال خود را به سمت مسیرهای پرتقاضا (نظیر تهران، مشهد و کیش) هدایت کرده‌اند که امکان تکمیل ظرفیت صندلی‌ها در آنها وجود دارد.

بنابراین، انقباض شبکه پروازی و عدم پوشش مقاصد جدید گردشگری، پیامد مستقیم غیر اقتصادی شدن مسیرهای فرعی و تمرکز اجباری ناوگان موجود بر محورهای اصلی کشور است.

3-2-3. دسترس‌پذیری شبکه‌ای (اتصالی)

این بُعد، کیفیت اتصال میان مقاصد، گستردگی مسیرهای مستقیم، وجود پروازهای اتصال‌دهنده و میزان پیوند شبکه هوایی کشور با شبکه‌های منطقه‌ای و بین‌المللی را ارزیابی می‌کند. شبکه هوایی ایران فاقد منطق اتصال شبکه‌ایِ مرسوم در جهان و عمدتاً به پروازهای نقطه‌به‌نقطه محدود است. آمارهای سالنامه آماری سازمان هواپیمایی کشوری (بهمن ۱۴۰۴) نشان می‌دهد از مجموع حدود ۳۲۰ هزار پرواز داخلی در سال ۱۴۰۳، حدود ۴۰ درصد تنها در ۱۰ مسیر پرتردد انجام شده و مسیر «تهران-مشهد» به‌تنهایی بیش از ۱۲ درصد از کل پروازهای داخلی را دارد. شبکه پروازی ایران با سهم بیش از ۷۰ درصدی پروازهای تهران‌محور و سهم کمتر از ۳۰ درصدی پروازهای غیر تهران‌محور، به‌شدت تک‌قطبی و فاقد منطق اتصال شبکه‌ای است. این تمرکز، دسترس‌پذیری گردشگران به مقاصد داخلی را محدود و امکان شکل‌گیری گردشگری چندمقصدی را تضعیف می‌کند. در عرصه بین‌المللی نیز، محدودیت‌های سیاسی، ضعف پیوند با شبکه‌های جهانی و بهره‌برداری محدود از ظرفیت آزادی‌های هوایی، از عوامل مؤثر در عدم تبدیل ایران به قطب ترانزیتی منطقه‌ای بوده‌اند. تجربه‌های بین‌المللی نشان می‌دهد تحقق این هدف مستلزم ناوگان رقابت‌پذیر، زیرساخت مناسب، اتصال شبکه‌ای گسترده و سیاست‌های تسهیل‌گر نیز هست؛ برای نمونه، موفقیت دبی صرفاً ناشی از آزادی‌های هوایی نبوده، بلکه حاصل ترکیب این سیاست با سرمایه‌گذاری گسترده در ناوگان، زیرساخت و توسعه شبکه بین‌المللی مقاصد بوده است.

 4. آسیب‌شناسی گردشگری مبتنی‌بر حمل‌ونقل هوایی در ایران

4-1. چالش‌های دسترس‌پذیری اقتصادی

یکی از چالش‌های ساختاری بازار حمل‌ونقل هوایی، فاصله میان الگوهای رسمی قیمت‌گذاری و ساختار واقعی هزینه‌های عملیاتی است. اتکا به نرخ‌گذاری دلاریِ ثابت، بدون لحاظ این واقعیت که حدود ۵۰ درصد هزینه‌های عملیاتی ریالی بوده، به اختلال در تعادل عرضه و تقاضا منجر شده است. از منظر فنی، هزینه‌های پروازی با افزایش طول مسیر به‌صورت خطی رشد نمی‌کنند و به‌علت ثابت بودن مخارج فرودگاهی و ناوبری، هزینه واقعی یک مسیر دو ساعته تنها ۱.۵ برابر یک مسیر یک ساعته است. نادیده گرفتن این نسبت غیرخطی می‌تواند به توزیع نامتوازن هزینه‌های سربار بر قیمت صندلی منجر شود[11]. همچنین، فشار تورم داخلی با خارج کردن سفر هوایی از سبد مصرفی بخش بزرگی از جامعه، تقاضای پایه را کاهش و «بازدهی به مقیاس» را تضعیف کرده که خود مانعی مضاعف بر سر راه ارزان‌سازی سفر است. بررسی بازار، نشان‌دهنده انقباض تقاضا و کاهش سهم هوانوردی در سبد سفرهای داخلی بوده، به‌گونه‌ای که جایگاه آن به‌تدریج به خودروی شخصی و قطار واگذار شده است. وضع مالیات بر ارزش‌افزوده از سال ۱۴۰۰، آزادسازی قیمت‌ها در سال ۱۴۰۳ و برنامه حذف مرحله‌ای یارانه سوخت در بودجه ۱۴۰۴ و ۱۴۰۵، مؤید تغییر نگاه کلان به این حوزه بوده؛ رویکردی که این صنعت را از یک «ضرورت توسعه‌ای و خدمت عمومی» به یک «کالای لوکس» مخصوص دهک‌های ثروتمند بدل کرده و به عدم استطاعت‌پذیری نرخ بلیت برای بخش بزرگی از جامعه انجامیده است. این روند با حذف معافیت مالیاتی حمل‌ونقل هوایی داخلی و شمول نرخ ۹ درصد مالیات بر ارزش‌افزوده آغاز شد که هزینه نهایی مصرف‌کننده را مستقیماً افزایش داد و بخشی از بار اصلاحات بودجه‌ای را به تقاضای سفر هوایی منتقل کرد. در ادامه، آزادسازی کامل نرخ بلیت در سال ۱۴۰۳در شرایط محدودیت شدید ناوگان و رقابت ناقص، بیش از آنکه به بهبود کیفیت منجر شود، به رشد محسوس قیمت‌ها در مسیرهای پرتردد و ایام اوج تقاضا انجامید. در نهایت، سیاست اصلاح تدریجی قیمت سوخت جت در بودجه ۱۴۰۴ و ۱۴۰۵، با توجه به سهم حدود ۱۳ درصدی سوخت در هزینه‌های عملیاتی و بهره‌وری پایین سوخت در ناوگان فرسوده، فشار مضاعفی وارد کرده که نه‌تنها موجب جهش قیمت بلیت و کاهش تقاضا شده، بلکه دسترسی نابرابر به حمل‌ونقل هوایی را در پهنه جغرافیایی کشور تشدید کرده است. این تغییرات در رویکرد، با در نظر گرفتن ساختار هزینه‌ای صنعت، دسترس‌پذیری اقتصادی را به شدت تهدید می‌کند؛ به‌طوری‌ که هم‌اکنون تعمیر و نگهداری (۳۱ درصد)، هزینه‌های بالاسری (اداری)(13 درصد)، سوخت (۱۳ درصد) و مالیات و عوارض، سهم عمده‌ای از بهای بلیت را به خود اختصاص داده‌اند.

شکل 1. ساختار هزینه بلیت هواپیما در مسیر تهران- مشهد در مهرماه 1404[11]

براساس شکل 1، سهم بالای هزینه تعمیر و نگهداری در ساختار هزینه شرکت‌های هواپیمایی ایران، بیانگر فشار قابل توجه هزینه‌های فنی بر قیمت تمام‌ شده خدمات هوایی است. این وضعیت تحت تأثیر عواملی چون فرسودگی ناوگان، محدودیت‌های تحریمی در تأمین قطعات، تنوع ناکارآمد ناوگان و سطح پایین بهره‌برداری از هواپیماها قرار دارد. پایین بودن ساعات پرواز موجب می‌شود هزینه‌های ثابت و نیمه‌ثابت عملیاتی بر تعداد کمتری صندلی سرشکن شود و هزینه هر صندلی افزایش یابد. ازاین‌رو، افزایش بهره‌وری ناوگان و ساعات پرواز، در کنار نوسازی و بهبود زنجیره تأمین قطعات، از مهم‌ترین راهکارهای کاهش هزینه تمام‌ شده است.

برآورد وضعیت‌های محتمل آینده نشان می‌دهد در صورت رهاسازی و لوکس‌انگاری بازار، نرخ بلیت مسیر تهران-مشهد که در مهر ۱۴۰۴ حدود ۳ میلیون و ۷۰۰ هزار تومان و تا نیمه ابتدایی سال 1405 به‌صورت میانگین حدود 9 میلیون تومان بوده، با حفظ روند فعلی، در انتهای سال ۱۴۰۵ به محدوده ۱۳ میلیون تومان خواهد رسید[11]. چنین سطح قیمتی به معنای خروج قطعی حمل‌ونقل هوایی از سبد مصرفی طبقه متوسط و عدم تحقق اهداف کمّی برنامه هفتم در جذب گردشگر است. با توجه به وضعیت نامتوازن تعطیلات رسمی کشور که غالباً یک یا دو روز است، زمان دسترسی به مقصد به مؤلفه تعیین‌کننده در انتخاب وسیله سفر تبدیل شده و حمل‌ونقل هوایی برای مسیرهای طولانی نقش زیرساختی پیدا می‌کند. افزایش هزینه بلیت یا ضعف شبکه پروازی عملاً سفر به مقاصد دورتر را برای خانوارهای متوسط محدود کرده و انتخاب آنها را به مقاصد نزدیک و جاده‌ای سوق می‌دهد. در شرایط نیاز مبرم به حمل‌ونقل هوایی برای پیمودن فواصل تا ۲۰۰۰ کیلومتری، سهم هواپیما در سبد سفرهای داخلی به ۰.۶۱ درصد و سهم سفر جاده‌ای به بیش از ۷۰ درصد رسیده است. این وابستگی مفرط به خودروی شخصی شعاع سفر را محدود کرده و به تمرکز ۴۶ درصدی جریان گردشگری در تنها ۶ استان مرکزی و شمالی انجامیده که پیامد نهایی آن، انزوای هوایی و محرومیت مقاصد دورتر و استان‌های مرزی همچون سیستان و بلوچستان و خراسان جنوبی از چرخه ثروت گردشگری است.

4-1-1. تأثیر بهره‌وری ناوگان هوایی بر دسترس‌پذیری اقتصادی گردشگران

براساس شکل 1، ریشه‌یابی قیمت‌های غیربهینه نشان می‌دهد علاوه‌بر نظام نرخ‌گذاری، دسترس‌پذیری اقتصادی تحت تأثیر ساختار هزینه‌های عملیاتی صنعت هوانوردی است. میانگین ساعت پروازی ناوگان کشور به‌علت فرسودگی و محدودیت‌های زنجیره تأمین قطعه در سطح پایین (حدود ۱۶۸ ساعت در ماه) قرار دارد. افزایش بهره‌وری ناوگان می‌تواند بخشی از فشار هزینه‌ای را کاهش دهد. مطالعات نشان می‌دهند در صورت رسیدن به سطح ۲۵۰ ساعت پرواز در ماه، می‌توان سهم هزینه‌های ثابت سرشکن ‌شده بر بلیت را تا ۴۱ درصد کاهش داد. در برخی سناریوهای محاسباتی، این کاهش هزینه می‌تواند زمینه نزدیک شدن نرخ‌های فروش به سطوح پایین‌تر را فراهم کند؛ هرچند تحقق آن در عمل به عواملی چون شرایط بازار، نرخ ارز، ضریب اشغال و سیاست‌های قیمت‌گذاری شرکت‌ها نیز وابسته است. در چنین شرایطی، نسبت قیمت بلیت هواپیما به قطار به حدود ۲.۵ برابر می‌رسد که این امر انتخاب سفر هوایی را برای قشر وسیع‌تری از جامعه امکان‌پذیر کرده و می‌تواند به افزایش تقاضا و تقویت گردشگری داخلی کمک کند[11]. بنابراین، پایداری صنعت گردشگری هوایی و تحقق حق دسترسی عادلانه به سفر، مستلزم عبور از نگاه لوکس‌انگارانه به پرواز و بازتعریف مدل‌های ارائه خدمت، ازجمله توسعه شرکت‌های هواپیمایی کم‌هزینه است. برای گردشگر خارجی، صرفاً ارزان بودن دلاری بلیت تعیین‌کننده نیست، بلکه کیفیت دسترسی به خدمت و شفافیت سازوکار خرید اهمیت بیشتری دارد. وجود سازوکارهای دو‌نرخی در برخی خدمات گردشگری از منظر ادراک عدالت قیمتی و اعتماد بازار، اثر منفی بر تجربه سفر دارد و می‌تواند این تصور را ایجاد کند که بازار فاقد شفافیت و استاندارد یکسان است. ازسوی‌دیگر، محدودیت دسترسی ایران به شبکه‌های پرداخت بین‌المللی و نبود امکان استفاده از کارت‌های اعتباری رایج مانند ویزا و مسترکارت، فرایند خرید بلیت را برای گردشگران خارجی پیچیده می‌کند. وابستگی به پرداخت نقدی، صرافی‌های محلی یا واسطه‌های فروش، ریسک مبادله و هزینه‌های پنهان را افزایش می‌دهد و با استانداردهای متعارف گردشگری جهانی سازگار نیست. درنتیجه، حتی اگر قیمت اسمی بلیت پایین باشد، ترکیب ابهام در نظام قیمت‌گذاری و دشواری پرداخت می‌تواند مزیت رقابتی حمل‌ونقل هوایی ایران را در جذب گردشگران بین‌المللی تضعیف کرده و بخشی از تقاضای بالقوه را به سمت مقاصد جایگزین هدایت کند.

4-2. چالش‌های دسترس‌پذیری فیزیکی

در ایام اوج تقاضا مانند نوروز و اربعین، تقاضای سفر هوایی به‌صورت ناگهانی و فشرده افزایش می‌یابد، درحالی‌که به‌علت فرسودگی ناوگان، محدودیت بهره‌برداری عملیاتی و زمین‌گیری بخشی از هواپیماها، امکان افزایش سریع عرضه وجود ندارد. برخلاف کشورهایی با ناوگان جوان و ذخیره عملیاتی کافی، شرکت‌های هواپیمایی ایرانی عملاً ظرفیت انعطاف‌پذیر و امکان افزایش فوری عرضه در اختیار ندارند؛ نه هواپیمای پشتیبان کافی موجود بوده و نه امکان اجاره گسترده ناوگان خارجی به سهولت فراهم است. درنتیجه، کمبود بلیت، افزایش قیمت، رشد تعداد تأخیرها و فشار مضاعف بر شبکه در دوره‌های اوج سفر است. اگر در همین شرایط محدود، هدف ورود ۱۵ میلیون گردشگر خارجی در برنامه هفتم پیشرفت را در نظر بگیریم، مسئله به یک چالش جدی تبدیل می‌شود. تحقق این هدف مستلزم افزایش ظرفیت پروازهای بین‌المللی و همچنین تقویت پروازهای توزیع‌کننده داخلی به مقاصد گردشگری است. درحالی‌که ظرفیت فعال فعلی حتی پاسخگوی تقاضای داخلی در دوره‌های اوج نیست. افزودن تقاضای خارجی بدون توسعه هم‌زمان ناوگان و زیرساخت، به رقابت مستقیم میان مسافر داخلی و خارجی بر سر ظرفیت محدود خواهد انجامید و می‌تواند به افزایش قیمت، بی‌ثباتی برنامه پروازی و کاهش قابلیت اتکای شبکه منجر شود. از منظر تورگردانان خارجی نیز، مسئله صرفاً تعداد صندلی نیست، بلکه دسترسی و اتصال هوایی مقصد از عوامل مؤثر بر امکان طراحی و عرضه بسته‌های سفر در بازارهای بین‌المللی است. تورگردانان از طریق فعالیت‌های بازاریابی و کانال‌های توزیع، نقش مهمی در هدایت تقاضا از بازارهای مبدأ به مقاصد گردشگری دارند و دسترسی هوایی نیز یکی از مؤلفه‌های مؤثر بر فعالیت آنهاست. بنابراین، محدودیت یا نوسان در عرضه پرواز می‌تواند امکان طراحی و عرضه منظم بسته‌های سفر به مقصد را محدود کند. ازاین‌رو، تقویت و پایدارسازی شبکه پروازی، در کنار افزایش ظرفیت صندلی، یکی از الزامات بهبود دسترس‌پذیری گردشگری و تحقق اهداف کمّی برنامه هفتم است[12].

4-3. چالش‌های دسترس‌پذیری شبکه‌ای

محدودیت در شبکه حمل‌ونقل هوایی ایران، موانع جدی دیگری ایجاد کرده است. هم‌اکنون اغلب پروازهای بین‌المللی به مقاصدی مانند تهران یا چند شهر اصلی محدود شده و امکان پیمودن مسیرهای چندمقصدی در ایام اوج تقاضا و برای مقاصد پرتقاضا وجود ندارد. عدم وجود پوشش هوایی گسترده در سطح کشور، عملاً در دسترس نبودن برخی مقاصد کمتر شناخته ‌شده را به‌دنبال دارد. محدودیت‌های ناشی از تمرکزگرایی در برنامه‌ریزی کالبدی و ضعف در زیرساخت‌های اجرایی، توزیع متوازن ثروت گردشگری در استان‌ها را مختل کرده و برخلاف کشورهایی که با داشتن شبکه حمل‌ونقل هوایی و ریلی منظم، توزیع گردشگران میان مناطق مختلف را تسهیل کرده و وابستگی به چند مقصد خاص را کاهش داده‌اند، در ایران فقدان زیرساخت مناسب (مانند نقص در دسترسی شبکه‌ای) به بزرگ‌ترین مانع برای تعریف مسیرهای جدید تبدیل شده است. ازآنجاکه حمل‌ونقل هوایی، امکان جابه‌جایی سریع در فاصله‌های طولانی را فراهم می‌آورد، نبودِ آن در شبکه پروازی باعث می‌شود تنها مناطقی که پرواز در آنها برقرار بوده امکان جذب گردشگر دوردست را داشته باشند و امکان تعریف بسته‌های سفر ترکیبی و چندمقصدی که نیازمند جابه‌جایی‌های سریع بین استانی است، از بین برود. در کنار ضعف ناوگان داخلی، موانع قانونی نیز بر شدت این چالش افزوده‌اند؛ به‌طوری که ممنوعیت کابوتاژ، امکان استفاده از ناوگان خارجی برای پوشش برخی فاصله‌های داخلی را از بین برده است. درنتیجه ایران نه‌تنها در جذب گردشگران چندمقصدی ناکام می‌ماند، بلکه مزیت رقابتی خود را در بازار منطقه‌ای به رقبا واگذار می‌کند؛ وضعیتی که دسترس‌پذیری عادلانه به تمامی پهنه جغرافیایی کشور را به چالش کشانده است.

4-4. واکاوی محدودیت قانونی: قانون هواپیمایی کشوری (۱۳۲۸)

بررسی‌ها نشان می‌دهد اگرچه تحریم‌های ظالمانه عامل اولیه در توقف نوسازی و زمین‌گیر شدن ناوگان بوده، اما برخی ساختارهای قانونی داخلی به‌عنوان گلوگاه ثانویه، مانع از به‌کارگیری راهکارهای جایگزین (مانند استفاده از ظرفیت‌های خارجی) برای خنثی‌سازی اثر تحریم‌ها شده است. در واقع قانون هواپیمایی کشوری، با نگاه حمایت‌گرایی سنتی، دست سیاستگذار را برای مدیریت بحران تحریم بسته نگه داشته است. محور کلیدی این انعطاف‌ناپذیری ساختاری، ماده (۲۷) (ممنوعیت مطلق کابوتاژ) است. ممنوعیت حمل مسافر داخلی توسط ناوگان خارجی در شرایطی که ناوگان ملی توان پاسخگویی به تقاضا (به‌ویژه در ایام اوج) را ندارد، به معنای قفل شدن زنجیره سفر گردشگر خارجی بوده و توزیع متوازن ثروت گردشگری در استان‌ها را از بین برده است. علاوه‌بر این، تمرکزگرایی ناشی از بند «چ» ماده (۵۷) قانون برنامه هفتم که آزادسازی پروازها را صرفاً به فرودگاه امام خمینی (ره) محدود کرده، مانع از تبدیل فرودگاه‌های راهبردی نظیر مشهد، شیراز و چابهار به قطب‌های منطقه‌ای گردشگری شده است. لذا اصلاح این مواد برای اجازه کابوتاژ مشروط، یکی از پیش‌شرط‌های اساسی تحقق اهداف کمّی برنامه هفتم پیشرفت است.

5. راهبردهای ارتقای دسترس‌پذیری حمل‌ونقل هوایی برای گردشگران

5-1. استفاده از ظرفیت مکمل بین‌المللی (ویژه ایام اوج تقاضا)

در کوتاه‌مدت و ایام پیک، استفاده از ظرفیت‌های خارجی می‌تواند خلأهای ناوگان داخلی را جبران کند. این روش برای مدیریت بحران‌های کوتاه‌مدت و فصلی (مانند نوروز، تابستان یا مراسم مذهبی) مناسب و شامل اجاره تَر و اجاره خشک هواپیما از طریق شرکت‌های خارجی است. اجاره‌گذاری هواپیما به‌ویژه در تعطیلات نوروز یا تابستان که تقاضا اوج می‌گیرد، امکان پاسخ‌دهی سریع به سفرهای فصلی را فراهم می‌کند. همچنین پروازهای چارتر یا نیمه‌چارتر توسط شرکت‌های هواپیمایی خارجی می‌تواند در ایام اوج بار سفر، ظرفیت اضافی و هزینه پایین برای مسافران ایجاد کند. این رویکرد مکمل، ضمن پاسخ‌گویی به نیاز مقطعی، زمان لازم برای تقویت همیشگی ناوگان داخلی را مهیا می‌کند. با در نظر گرفتن شرایط فعلی کشور، می‌توان از ظرفیت‌های کشورهای هم‌پیمان در این زمینه استفاده کرد.

5-2. یکپارچه‌سازی شبکه پروازی

یکپارچه‌سازی شبکه به معنای گسترش اتصالات پروازی بین مقاصد گردشگری داخلی و پیوستن پروازها به شبکه‌های جهانی است. این کار از طریق توسعه قراردادهای نماد مشترک و الحاق به ائتلاف‌های هوایی ممکن می‌شود. البته تحقق این هدف مستلزم رفع یا کاهش برخی موانع مانند محدودیت‌های ناشی از تحریم، ارتقای سامانه‌های فروش و توزیع بلیت، افزایش قابلیت اتکای عملیات پروازی و ایجاد مشوق‌های تجاری برای همکاری شرکت‌های خارجی است. با انعقاد قراردادهای نماد مشترک با شرکت‌های هواپیمایی منطقه‌ای، به‌سرعت صدها مقصد خارجی و داخلی جدید به شبکه پروازی داخلی بدون نیاز به خرید ناوگان جدید اضافه می‌شود. به‌عنوان مثال، شرکت‌های هواپیمایی ایرانی می‌توانند با شرکت‌های خارجی فعال در منطقه قرارداد مشترک برقرار کنند تا مسافران داخلی و خارجی بتوانند با یک بلیت ترکیبی به چندین مقصد سفر کنند. تبدیل فرودگاه‌های بزرگ و دارای ظرفیت مناسب به قطب حمل‌ونقل و افزایش پروازهای ترانزیت نیز از جنبه‌های این روش است. چنین اقدام‌هایی باعث می‌شود گردشگران در زمان اقامت خود امکان بازدید از چند شهر را داشته باشند که این امر به توزیع متوازن‌تر گردشگری میان استان‌ها کمک می‌کند. به‌عنوان مثال مسافری در برزیل بلیتی به مقصد شیراز می‌خرد. بخش اول سفر (سائوپائولو-دبی) را با هواپیمایی امارات و بخش دوم (دبی-شیراز) را با ماهان انجام می‌دهد، اما کل سفر با یک بلیت و یک شماره پرواز صادر می‌شود. این روش نام شهرهای ایران را در مبادی جهانی قابل رؤیت می‌کند و دسترس‌پذیری شبکه‌ای را به شدت افزایش می‌دهد. اما توسعه قراردادهای نماد مشترک نباید به‌عنوان یک راهکار مستقل تلقی شود، بلکه موفقیت آن به بهبود هم‌زمان شرایط عملیاتی، حقوقی و بین‌المللی صنعت هوانوردی کشور وابسته است.

5-3. راهبرد توسعه دیپلماسی هوایی

در جدول 3، قوانین و مقررات آزادی‌های 9گانه پرواز که توسط سازمان بین‌المللی هوانوردی وضع شده، ارائه شده است. به دیپلماسی هوایی در اسناد حاکمیتی ایران نباید صرفاً به‌عنوان یک ابزار برای تسهیل و اعطای آزادی‌های یک‌سویه سوم و چهارم نگریسته شود. برای تحقق اهداف کمّی برنامه هفتم پیشرفت، لازم است دیپلماسی هوایی به‌عنوان بخشی از دیپلماسی اقتصادی، بر فعال‌سازی هوشمندانه حقوق حمل‌ونقل متمرکز شود. مطابق تعاریف، آزادی‌های پنجم، ششم و هفتم مربوط به فعالیت شرکت‌های هواپیمایی خارجی برای رونق گردشگر ورودی به کشور هستند، درحالی‌که آزادی‌های هشتم و نهم به مشارکت آنها برای گردشگری داخلی مربوط می‌شوند. تلفیق آزادی‌های پنجم، ششم و هفتم به طرح آسمان باز مشهور است که اساساً یک توافق دو طرفه میان کشورها محسوب می‌شود. طی این سیاست، کشوری که آسمان باز را در فرودگاه قطب خود تعریف می‌کند، در ازای آن امتیازاتی دریافت می‌کند. اگر کشوری دارای خطوط هوایی قوی باشد، می‌تواند براساس آزادی ششم، جابه‌جایی مسافران بین‌المللی را انجام دهد. اتخاذ چنین رویکردی که از ظرفیت شرکت‌های هواپیمایی خارجی استفاده می‌کند، ورود گردشگران به ایران را تسهیل کرده و می‌تواند نقش مؤثری در افزایش دسترس‌پذیری گردشگری داشته باشد.

جدول 3. قوانین و مقررات آزادی‌های 9گانه پرواز تعیین شده توسط سازمان بین‌المللی هوانوردی

مأخذ: نگارنده.

پیشینه قانونی استفاده از آزادی‌های هوایی در ایران بر دو ستون اصلی کنوانسیون شیکاگو (۱۹۴۴) و قانون هواپیمایی کشوری (مصوب ۱۳۲۸)، استوار است[13]. پیشینه قانونی و اجرایی در این بخش نشان می‌دهد که ساختار قانونی فعلی (به‌ویژه ممنوعیت مطلق کابوتاژ و محدودیت آزادی پنجم)، عملاً زنجیره ارزش گردشگری را با محدودیت دسترسی مواجه کرده و امکان توزیع متوازن ثروت گردشگری در استان‌ها را از بین برده است؛ درحالی‌که رقبای منطقه‌ای با بهره‌برداری از آزادی ششم، سهم بازار ایران را جذب می‌کنند. اقتصاد گردشگری کشور به‌دلیل عدم استفاده از ظرفیت ناوگان خارجی برای پوشش خلأهای داخلی، از درآمدهای ارزی و اشتغال‌زایی محروم مانده است. در عین حال، اصلاحات برنامه هفتم پیشرفت (در ستون انتهایی جدول 4)، گامی رو به ‌جلو برای تغییر این موازنه به نفع منافع ملی است. در جدول 4، پیشینه قانونی و مصادیق اجرایی آزادی‌های هوایی در قرن اخیر ایران آمده است:

جدول 4. پیشینه، وضعیت قانونی و مصادیق اجرایی آزادی هوایی در ایران

مأخذ: همان.

تحقق دیپلماسی هوایی فعال و بهره‌برداری هدفمند از آزادی‌های پنجم تا نهم، به‌طور مستقیم در گرو اصلاح موانع قانونی (ماده (۲۷) قانون ۱۳۲۸) است تا امکان استفاده از ظرفیت مکمل بین‌المللی فراهم شود.

5-3-1. چالش‌های حضور شرکت‌های هواپیمایی خارجی در ایران

·         افزایش مخاطرات امنیتی و تأثیر آن بر اعتماد گردشگران

فعالیت شرکت‌های هواپیمایی خارجی در ایران، افزون بر مزایای اقتصادی و گردشگری، ملاحظات امنیتی و حاکمیتی قابل توجهی ایجاد می‌کند. این شرکت‌ها به حجم گسترده‌ای از اطلاعات هویتی، پروازی و رفتاری مسافران دسترسی دارند که در صورت سوءاستفاده می‌تواند پیامدهای امنیتی و سیاسی به همراه داشته باشد و اعتماد عمومی و تصویر ایران به‌عنوان مقصدی ایمن را کاهش دهد. بنابراین تدوین چارچوبی شفاف برای حفاظت از داده‌ها و نظارت بر فعالیت خطوط خارجی ضروری است.

·         پیامدهای اقتصادی و تأثیر بر رقابت‌پذیری گردشگری

از منظر اقتصادی، ورود شرکت‌های خارجی بدون تنظیم‌گری دقیق، به‌علت مزیت‌های مالی، ناوگان پیشرفته و شبکه‌های بین‌المللی گسترده آنها، می‌تواند سهم شرکت‌های ملی از بازار را کاهش دهد. این امر موجب افزایش وابستگی به خطوط خارجی شده و در شرایط تحریم یا بحران‌های سیاسی، بخش قابل توجهی از ظرفیت حمل‌ونقل گردشگری کشور را از دسترس خارج می‌کند؛ ازاین‌رو، سیاست‌های حمایتی هوشمندانه برای حفظ تعادل رقابتی لازم است.

·         ناکارآمدی در مدیریت هزینه‌ها و کاهش رقابت منطقه‌ای در گردشگری

در بُعد مدیریت هزینه‌ها، رقبای منطقه‌ای ایران با سیاست‌های حمایتی، هزینه سفر را کاهش و کیفیت را افزایش داده‌اند. هرچند حضور هدفمند ناوگان خارجی می‌تواند به افزایش عرضه و کاهش قیمت بلیت منجر شود، اما در نبود تنظیم‌گری شفاف و چارچوب نظارتیِ کارآمد، این حضور به رقابت نابرابر با ناوگان ملی و وابستگی راهبردی می‌انجامد. در ایران، ناکارآمدی مشوق‌ها و تمرکز بر حمایت‌های عملیاتی (مانند یارانه سوخت) به‌جای حمایت‌های توسعه‌ای، ضمن افزایش قیمت تمام ‌شده، سهم ایران از بازار گردشگری منطقه را تضعیف کرده است. ازاین‌رو، اصلاح سیاست‌های تعرفه‌ای و حمایت هدفمند از شرکت‌های داخلی، همراه با تنظیم‌گری هوشمند حضور خارجی، می‌تواند این روند را معکوس کند.

·         ایجاد رقابت نابرابر و کاهش کنترل بر شبکه جابه‌جایی گردشگران داخلی

مزیت‌های ساختاری شرکت‌های خارجی، در صورت نبود مقررات کنترلی، به رقابت نابرابر و تسلط آنها بر مسیرهای کلیدی گردشگری می‌انجامد و می‌تواند استقلال راهبردی صنعت گردشگری ایران را تضعیف کند. بنابراین، حضور شرکت‌های خارجی باید در قالب چارچوب‌های نظارتی، مشارکتی و ضوابط تنظیم‌گرانه شفاف مدیریت شود تا ضمن بهره‌گیری از فناوری و سرمایه خارجی، کنترل راهبردی شبکه گردشگری هوایی در اختیار کشور باقی بماند.

5-4. توسعه ناوگان ملی

یکی از روشن‌ترین راهکارهای ارتقای دسترس‌پذیری حمل‌ونقل هوایی برای گردشگران، توسعه ناوگان هوایی ملی است. این روش در واقع افزایش مستقیم ظرفیت حمل‌ونقلی هواپیمایی است تا پاسخ‌گوی حجم تقاضای رو به ‌رشد گردشگری شود. در ایران پس از لغو بخشی از تحریم‌ها، موافقت‌نامه‌هایی برای نوسازی ناوگان امضا شد. برای مثال، ایران‌ایر در سال ۱۳۹۵ قراردادی با شرکت بوئینگ برای خرید ۸۰ فروند هواپیما (شامل ۵۰ فروند ۷۳۷ و ۳۰ فروند ۷۷۷) به ارزش 16.6 میلیارد دلار امضا کرد تا ناوگان خود را جایگزین کند[15]. دولت می‌تواند با تأمین مالی یا ارائه تسهیلات، زمینه ورود هواپیماهای جدید را تسهیل کند. علاوه‌بر این، ارتقای شرکت‌های هواپیمایی داخلی از طریق خصوصی‌سازی، اصلاح ساختار مدیریتی و جذب سرمایه‌گذاری مشترک می‌تواند ظرفیت عملیاتی ناوگان کشور را افزایش دهد. توسعه ناوگان ملی همچنین شامل تجهیز فرودگاه‌ها به فناوری‌های نوین (مانند ناوبری پیشرفته و بهبود باندها) است که به هواپیماهای جدید و یا خاص، امکان و اجازه استفاده بهتر از شبکه هوایی کشور را می‌دهد. در مجموع، تقویت ناوگان ایران و زیرساخت‌های هوایی (انحصارزدایی از شرکت‌های هواپیمایی، آموزش خلبان و تعمیرکار و استفاده از تسهیلات مالی) یک محور کلیدی برای دسترس‌پذیر کردن حمل‌ونقل هوایی است. در حال حاضر، با توجه به محدودیت‌های بین‌المللی و دشواری دسترسی به هواپیماهای نو، یکی از راه‌های مؤثر برای خنثی‌سازی تحریم‌ها و تقویت ناوگان هوایی مسافری کشور، استفاده از روش‌های جایگزین مانند خرید هواپیماهای دست‌دوم با عمر کم است.

5-5. تحلیل حالت‌های مختلف بازار بلیت حمل‌ونقل هوایی برای دسترس‌پذیر کردن گردشگری

برای تبیین دقیق آینده صنعت هوانوردی و نسبت آن با اهداف برنامه هفتم پیشرفت، ضروری است پیامدهای سیاست‌های مختلف در قالب چهار وضعیت مفروض واکاوی شود. این تحلیل نشان می‌دهد که هرگونه تصمیم در حوزه نرخ‌گذاری و حمایت‌های دولتی، مستقیماً بر حجم بازار و دسترس‌پذیری مقاصد گردشگری اثرگذار خواهد بود[11].

5-5-1. حالت اول: انقباض شدید دسترس‌پذیری (لوکس‌انگاری)

در این وضعیت، قیمت بلیت هواپیما بدون ایجاد فضای رقابتی، توسعه شرکت‌های هواپیمایی کم‌هزینه یا اعمال الزامات تنظیم‌گری حمایتی، آزادسازی کامل می‌شود. پیامد این رویکرد، رشد شدید و تورمی قیمت‌ها، تقویت انحصار، ریزش شدید تقاضا در طبقات متوسط، خروج کامل پرواز از سبد خانوار و در نهایت کوچک شدن بازار گردشگری داخلی همراه با نارضایتی عمومی خواهد بود.

5-5-2. حالت دوم: جمود در دسترس‌پذیری (حفظ وضع موجود)

در این حالت، قیمت بلیت به‌صورت دستوری و کمتر از هزینه تمام ‌شده واقعی تعیین شده، بدون آنکه مابه‌التفاوت آن توسط دولت جبران شود. پیامد این سیاست، خروج بیشتر هواپیماها از خط پروازی به‌علت زیان‌دهی، توسعه بازار سیاه و واسطه‌گری نامشروع، تعمیق فرسودگی و افت ایمنی ناوگان و در نهایت انحراف کامل از اهداف برنامه هفتم پیشرفت است.

5-5-3. حالت سوم: افزایش قابل توجه دسترسی (عمومی‌سازی سفر)

این راه مطلوب‌ترین حالت برای توزیع مکانی گردشگری است. با ترکیب حمایت‌های دولتی و افزایش بهره‌وری (۲۵۰ ساعت)، امکان کاهش ۴0 درصدی هزینه سفر فراهم می‌شود. رسیدن نرخ بلیت تهران-مشهد به محدوده 5 میلیون تومان، نقطه عطف دسترس‌پذیری محسوب شده؛ زیرا با نزدیک شدن قیمت هواپیما به قطار، سفر هوایی به گزینه‌ای مقرون‌به‌صرفه برای عموم تبدیل و امکان سفر به دورترین نقاط کشور برای طبقه متوسط فراهم می‌شود.

5-5-4. حالت چهارم: دسترس‌پذیری باثبات و هدفمند (تنوع‌بخشی)

این رویکرد منطقی‌ترین الگو برای تضمین دسترسی در افق ۱۴۰۷ است. با در نظر گرفتن اقدام‌ها و نرخ‌های حمایتی برای دهک‌های پایین‌تر و نرخ آزاد برای دهک‌های بالاتر، دولت می‌تواند حمایت‌های خود را دقیقاً متوجه بخش عمومی کند. این روش با هدایت یارانه به سمت پروازهای ارزان‌قیمت، ضمن کاهش فشار مالی بر دولت، دسترسی دهک‌های متوسط و پایین جامعه به مقاصد گردشگری را تضمین کرده و مانع از تبدیل شدن سفر هوایی به یک امتیاز طبقاتی می‌شود.

6. جمع‌بندی و پیشنهاد سیاستی 

ناوگان هوایی کشور ازیک‌سو، درگیر فرسودگی بوده که محدودیت‌ها در تأمین قطعات و پایین بودن سطح بهره‌برداری از هواپیماها، هزینه تمام‌ شده خدمات هوایی را به‌شدت افزایش داده و دسترس‌پذیری اقتصادی سفر را برای بخش بزرگی از جامعه محدود کرده؛ و ازسوی‌دیگر، انسداد قانونی ناشی از قانون هواپیمایی کشوری (مصوب ۱۳۲۸) با ممنوعیت مطلق کابوتاژ، امکان انعطاف‌پذیری و استفاده از ظرفیت‌های مکمل را در ایام اوج تقاضا سلب کرده است.

تحلیل وضعیت‌های مفروض بازار بلیت نشان می‌دهد که آزادسازی کامل بازار (لوکس‌انگاری) به فروپاشی تقاضای گردشگری می‌انجامد و حفظ وضع موجود (تنظیم‌گری صرف) نیز پاسخگوی تقاضای مورد انتظار برای توسعه گردشگری کشور نیست. لذا برمبنای منطقِ اثربخشی بالا و توزیع عادلانه هزینه‌ها، ارائه مسیر حل مسئله نیازمند یک راهبرد جامع و دووجهی است:

-در عرصه داخلی، اجرای «سیاستگذاری چندگانه و تنوع‌بخشی به خدمات» (ترکیب نرخ آزاد برای دهک‌های بالا با نرخ حمایتی و توسعه شرکت‌های کم‌هزینه برای دهک‌های پایین) برای تضمین استطاعت‌پذیری ضروری است؛

- در عرصه ساختاری و بین‌المللی، اصلاح قانون برای صدور «مجوز کابوتاژ مشروط» در کنار اجرای «دیپلماسی فعال هوایی» (بهره‌گیری هدفمند از آزادی‌های پنجم و ششم)، مسیری مطمئن برای جبران ناترازی ظرفیت شبکه و تحقق عملی اهداف برنامه هفتم پیشرفت خواهد بود.

6-1. پیشنهادها

-  پیشنهاد اول: در راستای حل چالش «خروج سفر هوایی از سبد مصرفی گردشگر داخلی و دسترس‌ناپذیری اقتصادی»، پیشنهاد می‌شود دولت از رویکرد آزادسازیِ رها شده به سمت «تنظیم‌گری و حمایت هدفمند» حرکت کرده و این سیاست را از طریق اقدام‌های عملیاتی زیر پیاده‌سازی کند:

·       رفع موانع و ارائه مشوق‌های فرودگاهی (مانند تخفیف در تعرفه‌های خدمات زمینی و ناوبری) برای شکل‌گیری و توسعه شرکت‌های هواپیمایی کم‌هزینه که با حذف خدمات غیرضروری (نظیر کترینگ و بار اضافه) قیمت بلیت را کاهش می‌دهند؛

·      متنوع‌سازی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده متناسب با سطح خدمات انتخابی مسافر؛ به‌طوری‌که خدمات پایه پروازی از پرداخت مالیات معاف شده (صفر یا نزدیک به صفر درصد) و مالیات صرفاً از خدمات مازاد (نظیر ارتقای کلاس پروازی یا بار اضافه) اخذ شده تا سفر برای اقشار متوسط استطاعت‌پذیر شود.

-  پیشنهاد دوم: در راستای تحقق تکلیف ماده (۸۲) برنامه هفتم پیشرفت مبنی‌بر «جذب ۱۵ میلیون گردشگر ورودی»، پیشنهاد می‌شود فراتر از آزادی‌های سوم و چهارم پروازی، بر بهره‌گیری هدفمند از ظرفیت شرکت‌های هواپیمایی منطقه‌ای تمرکز شود.

·      الزام وزارت امور خارجه با همکاری وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به طراحی و اجرای «برنامه‌های گردشگری توقفگاهی» با همکاری شرکت‌های خارجی فعال در ایران (نظیر ترکیش‌ایر و قطر ایرویز)؛ به‌نحوی که به مسافران عبوری بین‌المللی، روادید رایگان یا ارزان‌قیمتِ کوتاه‌مدت به همراه بسته‌های گشت شهری و اقامتی ارائه شود.

·      گسترش قراردادهای نماد مشترک میان شرکت‌های داخلی و خارجی برای ادغام مقاصد گردشگری ایران در شبکه‌های فروش جهانی بدون نیاز به خرید ناوگان جدید.

·      آغاز مذاکرات برای انعقاد توافق‌نامه‌های خدمات هوایی دوجانبه مبتنی‌بر اعطای هوشمندانه «آزادی‌های پنجم و ششم هوایی» برای تبدیل فرودگاه‌های مستعد کشور به قطب ترانزیتی.

-  پیشنهاد سوم: در راستای حل چالش «محدودیت دسترسی شبکه‌ای و ناتوانی در پوشش مسیرهای چندمقصدی گردشگران خارجی»، بازنگری در قانون هواپیمایی کشوری (مصوب 1328) ضروری است. پیشنهاد می‌شود تبصره‌ای به این قانون الحاق شود.

تبصره الحاقی: صدور «مجوز کابوتاژ مشروط» صرفاً برای مسیرهای مشخص گردشگری داخلی و در دوره‌های احراز کمبود ظرفیت ناوگان داخلی یا اوج تقاضای سفر که نیازمند تقویت فوری زیرساخت‌های حمل‌ونقل هوایی هستند و همچنین مسیرهای متصل‌کننده فرودگاه‌های مناطق آزاد تجاری-صنعتی به مقاصد اولویت‌دار گردشگری در سرزمین اصلی (با پیشنهاد مشترک وزارت راه و شهرسازی و وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی)، تا امکان استفاده از ناوگان خارجی برای تکمیل زنجیره سفر گردشگران بین‌المللی در داخل کشور فراهم شود.

-  پیشنهاد چهارم: در راستای حل چالش « هزینه‌های بالای تعمیر و نگهداری هواپیما» و «پایین بودن ساعت پروازی ناوگان (۱۶۸ ساعت در ماه)»، پیشنهاد می‌شود سازوکار تأمین قطعات به شرح زیر اصلاح شود.

·      تأسیس «بانک قطعه» ذیل یکی از شرکت‌های هواپیمایی دولتیِ دارای زیرساخت تعمیراتی (مانند ایران‌ایر) با حمایت مالی دولت. این نهاد با تجمیع تقاضای قطعات شرکت‌های داخلی، از خریدهای خرد و واسطه‌گری جلوگیری کرده و با کاهش زمان خواب هواپیما، بهره‌وری و ظرفیت عرضه صندلی را به‌شدت افزایش می‌دهد.

·      تسهیل استفاده از ظرفیت «اجاره تَر» از شرکت‌های خارجی برای جبران فوری کمبود ظرفیت در ایام اوج گردشگری (نوروز و تابستان).

-  پیشنهاد پنجم: در راستای حل چالش «بازار سیاه بلیت» و «عدم توجیه اقتصادی پرواز به مقاصد دوردست گردشگری»، ساختار فروش و حمایت‌ها باید شفاف و هدفمند شود.

·      طراحی و استقرار «زیرساخت متمرکز عرضه بلیت هواپیما» توسط سازمان هواپیمایی کشوری برای عرضه شفاف تمامی بلیت‌ها در یک درگاه ملی، با هدف حذف واسطه‌های غیررسمی (مانند چارترکننده‌های متخلف)، پایش لحظه‌ای نرخ‌های به فروش‌ رسیده و جلوگیری از رفتارهای ضدرقابتی در بازار گردشگری.

·      راه‌اندازی الگوی حمایت مستقیم دولتی (مشابه مدل PSO در اروپا) برای تخصیص یارانه مستقیم از محل درآمدهای حاصل از مالیات بر ارزش‌افزوده خدمات لوکس پروازی (پیشنهاد اول) به مسافران یا شرکت‌های هوایی فعال در مسیرهای مستعد گردشگری که فاقد دسترسی مناسب زمینی (مانند نوار ساحلی جنوب یا استان‌های مرزی) هستند به‌منظور جلوگیری از انزوای جغرافیایی آنها.