خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

تجربه «دفاع مقدس سوم» بار دیگر نشان داد که جامعه ایران از ظرفیت چشمگیری برای مشارکت داوطلبانه در حل مسائل عمومی برخوردار است. در طول بحران، گروه‌های جهادی، مساجد، هیئت‌های مذهبی، شبکه‌های مردمی و کنشگران محلی در کنار دستگاه‌های اجرایی، نقش مؤثری در امدادرسانی، پشتیبانی اجتماعی، اسکان اضطراری، توزیع اقلام ضروری، بازسازی زیرساخت‌ها و تقویت همبستگی اجتماعی ایفا کردند. این تجربه نشان داد که سرمایه اجتماعی جامعه ایران، برخلاف برخی برآوردها، همچنان از توان بالایی برای سازماندهی و بسیج مردمی برخوردار است و در شرایط بحرانی می‌تواند بخشی از ظرفیت حکمرانی کشور را تکمیل کند.

بااین‌حال، بررسی تجربه میدانی دفاع مقدس سوم نشان می‌دهد که مسئله اصلی کشور کمبود مشارکت مردمی یا ضعف انگیزه‌های اجتماعی نیست، بلکه فقدان سازوکارهای نهادمند برای استفاده از این ظرفیت‌هاست. در بسیاری از موارد، گروه‌های جهادی صرفاً در جایگاه مجریان خدمات یا نیروهای پشتیبان استفاده شده و امکان ایفای نقش در شناسایی مسائل، تصمیم‌سازی، نظارت اجتماعی و سازماندهی مشارکت‌های محلی برای آنان فراهم نشد. همچنین، رویه‌های اداری، تعدد مجوزها، نبود دسترسی به اطلاعات عمومی، پراکندگی مسئولیت‌ها و فقدان سازوکارهای مشخص همکاری میان دولت و نهادهای مردمی موجب شد بخشی از ظرفیت اجتماعی موجود بالفعل نشود.

ازسوی‌دیگر، تجربه بحران نشان داد که مؤثرترین سطح سازماندهی مشارکت مردمی، مقیاس محله است. در این سطح، روابط چهره‌به‌چهره، اعتماد متقابل، شناخت دقیق نیازهای محلی و امکان بسیج سریع منابع، زمینه مناسبی برای حل مسائل عمومی فراهم می‌کند. بنابراین، مسئله اصلی گزارش حاضر آن است که چگونه می‌توان تجربه موفق مشارکت‌های مردمی در دوران بحران را از یک تجربه مقطعی و واکنشی به الگویی پایدار برای حکمرانی عمومی تبدیل کرد؛ الگویی که در آن مردم صرفاً مجریان سیاست‌های عمومی نباشند، بلکه در شناسایی مسائل، تصمیم‌سازی، اجرا، نظارت، پاسخ‌گویی و ارزیابی نیز نقش مؤثر ایفا کنند.

بر این اساس، گزارش حاضر از مفهوم «حکمرانی مردم‌محور در مقیاس محله» به‌عنوان چارچوبی برای بازطراحی رابطه دولت و جامعه استفاده می‌کند و می‌کوشد نشان دهد که گروه‌های جهادی می‌توانند یکی از مهم‌ترین نهادهای واسط در تحقق این الگو باشند.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

ظرفیت گروه‌های جهادی به‌مراتب فراتر از نقش‌های متعارف امدادرسانی و خدمات‌رسانی است. این گروه‌ها به‌دلیل برخورداری از اعتماد اجتماعی، شناخت میدانی، شبکه‌های داوطلبانه و توان بسیج سریع منابع، قابلیت ایفای نقش در ساحت‌های مختلف حکمرانی محلی را دارند. مهم‌ترین یافته‌های گزارش عبارت‌اند از:

۱. محله، مناسب‌ترین مقیاس برای استقرار حکمرانی مردم‌محور است. محله نزدیک‌ترین سطح حکمرانی به زندگی روزمره شهروندان است؛ سطحی که در آن سرمایه اجتماعی، روابط همسایگی، اعتماد، مسئولیت‌پذیری و مشارکت اجتماعی بیشترین امکان بروز را دارند. تمرکز بر محله موجب کاهش فاصله میان تصمیم‌گیران و شهروندان، افزایش دقت در شناسایی مسائل، ارتقای پاسخگویی و تقویت نظارت اجتماعی می‌شود.

۲. مأموریت گروه‌های جهادی باید از نقش صرفاً اجرایی به نقش‌های توسعه‌ای و حکمرانی ارتقا یابد. این گزارش سه حوزه اصلی برای این تحول معرفی می‌کند:

·         در ساحت اقتصادی، گروه‌های جهادی می‌توانند با توسعه کسب‌وکارهای محلی، تعاونی‌های تولیدی، کسب‌وکارهای اجتماعی و شبکه‌های اقتصاد مردمی، به تقویت تاب‌آوری اقتصادی محلات کمک کنند.

·         در ساحت اجتماعی، این گروه‌ها می‌توانند به‌عنوان نهادهای میانجی میان دولت و مردم، مطالبات محلی را صورت‌بندی کرده و زمینه مشارکت مردم در تصمیم‌گیری‌های عمومی را فراهم سازند.

·         در ساحت فرهنگی، گروه‌های جهادی قادرند ارزش‌های برآمده از تجربه میدان، ازجمله همکاری، مسئولیت‌پذیری، ایثار و مشارکت اجتماعی را به سرمایه فرهنگی پایدار تبدیل کنند.

۳. مهم‌ترین مانع توسعه حکمرانی مردم‌محور، ضعف ظرفیت‌های اجتماعی نیست، بلکه کاستی‌های نهادی و اداری است. در نبود سازوکارهای شفاف همکاری، گروه‌های جهادی ناگزیر به فعالیت در چارچوب‌های محدود اجرایی می‌شوند و امکان بهره‌گیری از ظرفیت‌های آنان در تصمیم‌سازی و حل مسئله کاهش می‌یابد. بنابراین، مسئله اصلی، اصلاح رابطه میان دولت و نهادهای مردمی و بازطراحی نقش دولت از مجری انحصاری به سیاستگذار، تنظیم‌گر و تسهیلگر است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس یافته‌های گزارش، تحقق حکمرانی مردم‌محور در مقیاس محله مستلزم مجموعه‌ای از اصلاحات نهادی است که بتواند مشارکت مردمی را از سطح اقدام‌های داوطلبانه به سطح حکمرانی پایدار ارتقا دهد.

۱. طراحی «کریدورهای سبز اداری» برای فعالیت گروه‌های جهادی و نهادهای مردمی: هدف از این اقدام، کاهش موانع دیوان‌سالارانه، تجمیع مجوزها، تفویض اختیارات مشخص و ایجاد پنجره واحد خدمات برای تعامل میان دستگاه‌های اجرایی و گروه‌های مردمی است. این اقدام علاوه‌بر افزایش سرعت واکنش در شرایط بحران، اعتماد متقابل میان دولت و جامعه را نیز تقویت خواهد کرد.

۲. توسعه زیرساخت‌های داده باز در مقیاس محله: دسترسی شهروندان و کنشگران محلی به اطلاعات مرتبط با بودجه‌ها، پروژه‌های عمرانی، شاخص‌های آسیب‌های اجتماعی، خدمات عمومی و عملکرد دستگاه‌های اجرایی، پیش‌شرط مشارکت آگاهانه، نظارت اجتماعی و مطالبه‌گری مؤثر محسوب می‌شود. بدون شفافیت اطلاعات، مشارکت مردمی ناگزیر در سطح اجرای پروژه‌ها باقی خواهد ماند.

۳. ایجاد نظام‌های پایدار آموزش و توانمندسازی کنشگران محلی: گزارش پیشنهاد می‌کند مدارس حکمرانی محله یا مراکز آموزش کنشگری محلی با هدف آموزش حقوق شهروندی، برنامه‌ریزی محلی، مدیریت بحران، حل تعارض، مدیریت مالی، رهبری اجتماعی و شیوه‌های قانونی مطالبه‌گری ایجاد شوند تا مشارکت مردمی بر پایه دانش و مهارت نیز استوار شود.

۴. طراحی نظام تأمین مالی تلفیقی: این الگو بر ترکیب منابع دولت، مردم، خیرین، گروه‌های جهادی و بخش خصوصی استوار است و می‌کوشد ضمن حفظ استقلال نهادهای مردمی، منابع لازم برای اجرای پروژه‌های توسعه محلی را فراهم کند. استفاده از مشوق‌های مالیاتی، صندوق‌های توسعه محلی، ضمانت‌های اعتباری و حمایت‌های زیرساختی می‌تواند پایداری این الگو را تضمین کند.

در مجموع، این گزارش تأکید می‌کند که گذار به حکمرانی مردم‌محور با افزایش تعداد گروه‌های جهادی رخ نخواهد داد، بلکه با اصلاح قواعد نهادی، بازتعریف رابطه دولت و جامعه و تقویت جایگاه محله به‌عنوان واحد پایه حکمرانی امکان‌پذیر خواهد بود. تجربه دفاع مقدس سوم نشان داده که ظرفیت اجتماعی لازم برای این تحول در جامعه ایران وجود دارد؛ اکنون چالش اصلی، تبدیل این ظرفیت اجتماعی به سازوکارهای پایدار حکمرانی است.

۱. مقدمه

در ادبیات مدرن سیاستگذاری عمومی و جامعه‌شناسی سازمان‌ها، نحوه مواجهه ساختارهای حاکمیتی با «بحران»، مهم‌ترین سنجه برای ارزیابی کارآمدی و تاب‌آوری یک نظام سیاسی محسوب می‌شود[۱۸]. بحران‌ها، به‌ویژه در مقیاس‌های کلان امنیتی و ملی نظیر آنچه در جریان «دفاع مقدس سوم» تجربه شد، صرفاً یک رویداد نظامی نیستند؛ بلکه یک «شوک نهادی» عمیق‌اند که تمام معادلات، دستورالعمل‌ها و رویه‌های معمول دیوان‌سالاری را مختل می‌کنند. در این بزنگاه‌های تاریخی است که تناقضات ساختاری میان نهادهای رسمی و شبکه‌های مردمی با وضوحی بی‌سابقه خود را نمایان می‌کنند. مسئله بنیادین این گزارش سیاستی، ریشه‌یابی و تحلیل همین تناقض ساختاری و اصطکاک فرساینده میان «گروه‌های جهادی» به‌عنوان پیشران‌های حکمرانی مردم‌محور و «نهادهای دولتی» به‌عنوان متولیان دیوان‌سالاری سنتی در شرایط بحران است.

نهادهای دولتی در ایران، مبتنی‌بر مدلی از دیوان‌سالاری وبری طراحی شده‌اند. در نظریه دیوان‌سالاری آرمانی وبر، مؤلفه‌هایی نظیر «سلسله‌مراتب اقتدار مشخص»، «تقسیم کار تخصصی»، «نظام‌مندی براساس قوانین مکتوب و رویه‌های رسمی» و «غیرشخصی بودن و شایسته‌سالاری» به‌عنوان ارکان اصلی ماشین دیوان‌سالاری معرفی می‌شوند[۱۹]. در خوانش تطبیقی نظام اداری ایران با این الگوی آرمانی، مؤلفه‌های «سلسله‌مراتب عمودی» و «تکیه افراطی بر قوانین مکتوب» به‌شدت استقرار یافته و حتی به شکل‌گیری پدیده تصلب ساختاری و تورم مقررات منجر شده است. اما در مقابل، مؤلفه «غیرشخصی بودن» دچار ضعف جدی است؛ به‌طوری‌که مناسبات شبکه‌ای، روابط غیررسمی و شخص‌محوری غالباً در عملکرد و تصمیم‌گیری‌های بوروکراتیک مداخله کرده و عقلانیت ابزاری سازمان را مختل می‌کنند[۲۰]. این ساختار دوگانه (صلابت در قوانین و شخص‌محوری در اجرا) اساساً برای مدیریت در شرایط «ثبات» طراحی شده و در زمان بروز بحران‌های گسترده، فاقد چابکی و انعطاف‌پذیری لازم برای پاسخگویی سریع به التهابات محیطی است.

در نقطه مقابل این انسداد دیوان‌سالارانه، گروه‌های جهادی قرار دارند. این شبکه‌های مردمی، دارای ساختاری ارگانیک، خودجوش، افقی و به‌شدت منعطف هستند. منطق کنشگری در گروه‌های جهادی، «انجام وظیفه براساس بخشنامه» نیست، بلکه «حل مسئله براساس مأموریت و اقتضائات میدانی» است. آنها در دل محلات ریشه دارند، سرمایه اجتماعی بالایی دارند و به‌دلیل فقدان سلسله‌مراتب پیچیده، از بالاترین سطح چابکی برای تخصیص منابع و سازماندهی نیروها در لحظه بحران برخوردارند. در جریان تهاجم دشمن، زمانی که نهادهای رسمی در شوک ناشی از بحران فرو رفته و درگیر ابهامات ساختاری بودند، این گروه‌های جهادی بودند که در مقیاس محله، خلأ ناشی از غیبت یا کندی دولت را پر کردند.

اما هسته مرکزی مسئله از نقطه‌ای آغاز می‌شود که این دو موجودیت سازمانی کاملاً متفاوت، ناگزیر به تقاطع و تعامل با یکدیگر می‌شوند. گروه‌های جهادی برای پیشبرد عملیات میدانی خود (اعم از پشتیبانی، آواربرداری، تأمین امنیت و امدادرسانی)، نیازمند حداقل‌هایی از هماهنگی، مجوزها یا دسترسی به زیرساخت‌های عمومی هستند که در انحصار دولت است. در برخی موارد، فقدان سازوکارهای از پیش طراحی ‌شده برای همکاری میان دستگاه‌های اجرایی و گروه‌های جهادی، موجب کند شدن فرایندهای میدانی و کاهش بهره‌وری ظرفیت‌های مردمی شد.

ترس از دست دادن کنترل، فقدان پروتکل‌های همکاری با نهادهای مردمی در شرایط اضطرار، غلبه رویکردهای متمرکز اداری و فقدان تجربه همکاری نظام‌مند با شبکه‌های مردمی، باعث می‌شود تا در غیاب سازوکارهای نهادمند همکاری، برخی رویه‌های اداری ناخواسته به مانعی برای بهره‌گیری سریع از ظرفیت‌های مردمی تبدیل شوند. نتیجه این تضاد، شکل‌گیری یک اصطکاک فرساینده است؛ نیروهای جهادی که باید تمام انرژی خود را صرف حل بحران در محله کنند، مجبورند بخشی از توان روانی و عملیاتی خود را در دیوان‌سالاری دولتی برای کسب تأییدیه‌ها و رفع موانع صرف کنند. این وضعیت، نه‌تنها تاب‌آوری ملی را در برابر تهدیدات خارجی کاهش می‌دهد، بلکه با ایجاد یأس و فرسودگی در بدنه فعال مردمی، چشم‌انداز گذار به حکمرانی مردم‌محور با محوریت محله را با تهدیدی جدی و ساختاری مواجه می‌کند.

بااین‌حال، هدف نهایی از نگارش این گزارش، توصیف چالش‌ها و اصطکاک‌های موجود میان گروه‌های جهادی و نهادهای دولتی نیست. پرسش محوری‌تری که این گزارش در پی آن بوده این است که «چگونه می‌توان از دل تجربه‌های انباشته ‌شده در جریان دفاع مقدس سوم، الگویی پایدار برای گذار از حکمرانی متمرکز به حکمرانی مردم‌محور و محله‌محور استخراج کرد؟». فرض بنیادین این گزارش آن است که بحران اخیر، علاوه‌بر تهدیدهای امنیتی و اجتماعی، یک فرصت کم‌نظیر نهادی نیز فراهم کرده؛ فرصتی برای بازاندیشی در نسبت دولت و جامعه و بازتعریف نقش مردم در اداره امور عمومی. تجربه دفاع مقدس سوم نشان داد که در شرایط تهدید ملی، ظرفیت‌های عظیم اجتماعی در بستر شبکه‌های محلی، روابط همسایگی، مساجد، هیئت‌ها و گروه‌های جهادی فعال می‌شوند و می‌توانند بخش مهمی از وظایف حکمرانی را برعهده گیرند.

در روزها و هفته‌های نخست جنگ، شاهد نوعی «بسیج اجتماعی خودجوش» در مقیاسی گسترده بودیم. شهروندان بدون انتظار برای صدور دستورالعمل‌های رسمی، به میدان آمدند و در قالب شبکه‌های داوطلبانه به حمایت از کشور پرداختند. گروه‌های جهادی نیز فراتر از مأموریت‌های مرسوم خود، به اداره بخشی از نیازهای روزمره محلات وارد شدند؛ از آواربرداری و پاک‌سازی محیط‌های آسیب‌دیده گرفته تا تعمیرات جزئی، بازسازی واحدهای مسکونی، توزیع اقلام ضروری، سازماندهی کمک‌های مردمی و حمایت از خانواده‌های آسیب‌دیده. این تجربه نشان داد که جامعه ایرانی از ظرفیت‌های نهفته‌ای برای مشارکت در اداره امور عمومی برخوردار است که در شرایط عادی کمتر به آن توجه می‌شود. از این منظر، دفاع مقدس سوم را می‌توان یک آزمایشگاه بزرگ حکمرانی مردمی دانست که قابلیت‌های بالفعل و بالقوه جامعه را برای ایفای نقش در مدیریت مسائل عمومی آشکار کرد.

در این میان، تجمعات گسترده شبانه مردم در محلات و فضاهای عمومی، واجد دلالت‌های مهمی برای آینده حکمرانی کشور است. حضور داوطلبانه و مستمر شهروندان در خیابان‌ها، صرفاً یک واکنش احساسی به شرایط جنگی نبود، بلکه نشانه‌ای از بلوغ اجتماعی و آمادگی جامعه برای ایفای نقش فعال در عرصه عمومی محسوب می‌شد. این تجربه نشان داد که مردم صرفاً دریافت‌کنندگان خدمات عمومی نیستند و می‌توانند در فرایندهای تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی، نظارت، پاسخ‌گویی و اجرا نیز نقش‌آفرینی کنند. در واقع، یکی از مهم‌ترین درس‌های دفاع مقدس سوم آن است که بخش قابل توجهی از ظرفیت اداره امور عمومی در متن جامعه قرار دارد و می‌توان با اعتماد نهادی به مردم، بخشی از وظایف حکمرانی را از ساختارهای متمرکز به شبکه‌های اجتماعی محلی منتقل کرد. از این منظر، جنگ رمضان را می‌توان به‌مثابه یک محرک تاریخی و یک نقطه عطف برای تغییر پارادایم از حکمرانی متمرکز به حکمرانی مشارکتی و مردم‌محور تحلیل کرد.

بررسی الگوی فعالیت گروه‌های جهادی در دوره دفاع مقدس سوم نیز مؤید این گزاره است که «محله» می‌تواند به‌عنوان واحد پایه و مبدأ حکمرانی مردمی در نظر گرفته شود. تجربه میدانی نشان داد که کارآمدترین سازوکارهای حل مسئله در سطح محلی، از رهگذر همکاری و هم‌افزایی سه نهاد اجتماعی شکل گرفت: گروه‌های جهادی، هیئت‌های مذهبی و مسجد. این سه‌گانه توانست در بسیاری از محلات، هم‌زمان سه کارکرد اساسی حکمرانی را برعهده گیرد؛ شناسایی و اولویت‌بندی مسائل، سازماندهی و مطالبه‌گری اجتماعی، و اجرای اقدام‌های عملیاتی. به بیان دیگر، آنچه در بسیاری از محلات شکل گرفت نمونه‌ای اولیه از یک سازوکار حکمرانی محلی بود که در آن ظرفیت تصمیم‌گیری، بسیج منابع و حل مسئله در نزدیک‌ترین سطح به مردم سازماندهی می‌شد.

نکته‌ای که در این میان وجود دارد این است که محله‌ها به‌عنوان قرارگاه جهادی عمل می‌کردند. به این معنا که از تمام استان‌های کشور، نیروهای داوطلب و امکانات به سمت قرارگاه‌های محله‌ای گسیل و توزیع می‌شد. براساس آمار مجمع عالی جهادگران کشور، از استان خوزستان (به‌عنوان یکی از استان‌های فعال)، 220 جهادگر به مناطق آسیب‌دیده اعزام شد. این استان در راه‌اندازی 1200 موکب، احداث نقاهتگاه و خدمات پزشکی، اهدای اقلام لوازم‌خانگی به خانواده‌های آسیب‌دیده از جنگ و سایر اقدام‌های لازم برای پشتیبانی از جنگ فعال بود. این فعالیت‌ها توسط 1100 گروه جهادی این استان سامان داده شده بود[8].

شکل 1. سه‌گانه حکمرانی محله‌محور

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

بر این اساس، استدلال اصلی این گزارش آن است که تجربه دفاع مقدس سوم نباید صرفاً به‌عنوان یک خاطره موفق از مشارکت مردمی باقی بماند. آنچه در شرایط اضطراری به‌صورت خودجوش و موقت شکل گرفت، می‌تواند با طراحی نهادی، اصلاح رویه‌های اداری و بازتعریف نقش دولت، به الگویی پایدار برای حکمرانی محله‌محور تبدیل شود. اگر همکاری میان گروه‌های جهادی، هیئت‌ها و مساجد از سطح واکنش‌های مقطعی به سطح ساختارهای پایدار ارتقا یابد و دولت نیز از نقش تصدی‌گر به نقش تسهیلگر گذار کند، امکان تولد الگویی نوین از حکمرانی مردمی فراهم خواهد شد؛ الگویی که در آن «محله»، کانون اصلی مشارکت اجتماعی، حل مسائل عمومی و تولید سرمایه اجتماعی خواهد بود.

بنابراین گزارش با استفاده از روش مطالعه اسنادی-تحلیلی و رویکرد خبرگانی تدوین شده است. در مرحله نخست، مجموعه‌ای از اسناد، گزارش‌های میدانی، اخبار و شواهد مرتبط با فعالیت گروه‌های جهادی در دوره جنگ گردآوری و بررسی شد. تحلیل این اسناد با هدف شناسایی روندها، مسائل، ظرفیت‌ها، چالش‌ها و الزامات سیاستی گروه‌های جهادی انجام شده و یافته‌های حاصل، مبنای اصلی تدوین چارچوب تحلیلی و پیشنهادهای سیاستی گزارش قرار گرفت.

به‌منظور افزایش اعتبار، روایی و اتکاپذیری یافته‌ها، نتایج اولیه مطالعه اسنادی با استفاده از چند مصاحبه عمیق نیمه‌ساختار یافته با فعالان و مسئولان گروه‌های جهادی مورد بررسی و تطبیق قرار گرفت. این مصاحبه‌ها با هدف دستیابی به تجربه زیسته و شناخت میدانی کنشگران از مسائل، موانع و ظرفیت‌های موجود انجام شد و یافته‌های حاصل، برای تکمیل و راستی‌آزمایی شواهد اسنادی به کار رفت. در ادامه، چارچوب اولیه یافته‌ها و پیشنهادهای سیاستی در یک جلسه خبرگانی با حضور صاحب‌نظران و افراد دارای تجربه در حوزه فعالیت‌های جهادی ارائه، نقد و ارزیابی شده و اصلاحات لازم براساس دیدگاه‌های مطرح ‌شده اعمال شد. این جلسه در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تشکیل شد و در آن گروه‌های جهادی که در دوره جنگ فعال بودند به بیان چالش‌های خود در این دوره پرداختند. بدین ترتیب، اعتبار یافته‌ها از طریق تطبیق و مقایسه شواهد اسنادی با داده‌های حاصل از مصاحبه‌های عمیق و ارزیابی خبرگان تقویت شده است. این فرایند، ضمن کاهش احتمال برداشت یک‌سویه از داده‌ها، به افزایش روایی یافته‌ها و اتکاپذیری استنتاج‌های گزارش کمک کرده و مبنایی برای ارائه پیشنهادهای سیاستی مبتنی‌بر شواهد فراهم آورده است.

۲. پیشینه پژوهش

۲-۱. سوابق مطالعاتی در مرکز

دغدغه اصلی گزارش‌هایی که در رابطه با گروه‌های جهادی در مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نوشته شده، سامان دادن به فعالیت‌های این گروه‌هاست. در این زمینه به برخی از این گزارش‌ها اشاره می‌شود.

جدول 1. تحلیل پیشینه پژوهشی

۲-۲. سوابق تقنینی به همراه آسیب‌شناسی

اسناد بالادستی کشور و قوانین، به‌ویژه قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، به گروه‌های جهادی توجه ویژه‌ای داشته‌اند. در مواد این قانون، تلاش شده نقش ویژه‌ای به گروه‌های جهادی سپرده شود تا در رفع مشکلات اجتماعی مؤثر واقع شوند.

جدول 2. تحلیل پیشینه تقنینی

با مرور قوانین به این موضوع پی می‌بریم که مسئله اصلی فاصله میان ظرفیت‌های پیش‌بینی‌ شده در نظام حقوقی کشور و رویه‌های جاری دستگاه‌های اجرایی است. دفاع مقدس سوم این شکاف را با وضوحی بی‌سابقه آشکار کرد. گروه‌های جهادی نشان دادند که قادرند فراتر از نیروی اجرایی عمل کنند و در عرصه‌های شناسایی مسئله، سازماندهی اجتماعی، هماهنگی میان نهادها و حتی تسهیل گفت‌وگوی دولت و مردم نقش‌آفرینی کنند. بنابراین چالش اصلی پیش‌روی حکمرانی کشور، بازطراحی ساختارهای تصمیم‌گیری و توزیع قدرت به گونه‌ای است که این ظرفیت عظیم اجتماعی بتواند از سطح اجرا به سطوح بالاتر تصمیم‌سازی، نظارت و مطالبه‌گری نیز ارتقا یابد.

در عمل، مشارکت گروه‌های جهادی بیش از همه در مرحله اجرا فعال شده؛ درحالی‌که ظرفیت‌های این شبکه‌ها برای مشارکت در تصمیم‌سازی، نظارت و اولویت‌بندی مسائل محلی هنوز به‌صورت نهادمند استفاده نشده است. استمرار این وضعیت نامتقارن، نه‌تنها مانع از شکل‌گیری یک حکمرانی مشارکتی واقعی می‌شود، بلکه خطر استهلاک شدید نیروی انسانی، بروز پدیده درماندگی نهادی در میان کنشگران محلی، فرسودگی سرمایه اجتماعی این گروه‌ها و در نهایت، تبدیل شدن آنها به چرخ‌دنده‌های بی‌اختیار ماشین اجرایی دولت را در پی دارد. تغییر این وضعیت مستلزم شکستن انحصار دیوان‌سالاری و بازتوزیع قدرت تصمیم‌گیری به نفع نهادهای محلی است.

۳. جایگاه محله در الگوی حکمرانی مردم‌محور

محله صرفاً یک واحد جغرافیایی یا تقسیمات شهری نیست، بلکه نزدیک‌ترین سطح سازمان اجتماعی به زندگی روزمره شهروندان است. بخش قابل توجهی از تعاملات اجتماعی، روابط همسایگی، اعتماد متقابل، همکاری‌های داوطلبانه و هویت جمعی در همین مقیاس شکل می‌گیرد. ازاین‌رو، در ادبیات نوین حکمرانی محلی، محله یکی از مناسب‌ترین مقیاس‌ها برای شناسایی مسائل عمومی، سازماندهی مشارکت اجتماعی و اجرای راه‌حل‌های محلی شناخته می‌شود.

تمرکز بر محله، علاوه‌بر کاهش فاصله میان تصمیم‌گیران و شهروندان، امکان شناسایی دقیق‌تر مسائل، تخصیص هدفمندتر منابع، نظارت اجتماعی مستمر و ارزیابی سریع نتایج را فراهم می‌کند. همچنین، روابط چهره‌به‌چهره و سرمایه اجتماعی موجود در محلات، هزینه‌های هماهنگی و بسیج نیروهای داوطلب را کاهش داده و سرعت واکنش جامعه در شرایط بحران را افزایش می‌دهد.

تجربه دفاع مقدس سوم نیز نشان داد که موفق‌ترین نمونه‌های مشارکت مردمی دقیقاً در مقیاس محله شکل گرفت؛ جایی که مسجد، هیئت، گروه جهادی، معتمدان محلی و ساکنان، شبکه‌ای از همکاری و اعتماد را ایجاد کردند و توانستند بخش مهمی از نیازهای عمومی را بدون ایجاد ساختارهای پیچیده اداری مدیریت کنند. از این منظر، محله، واحد پایه تولید سرمایه اجتماعی، یادگیری جمعی و حکمرانی مشارکتی محسوب می‌شود.

جدول 3. مزیت‌های حکمرانی محله‌محور

مأخذ: یافته های پژوهش.

4. تمایز گروه‌های جهادی از سایر گروه‌های اجتماعی

گروه‌های جهادی نوعی گروه مردم‌نهاد مبتنی‌بر ارزش‌های انقلاب اسلامی هستند که به‌صورت داوطلبانه برای بهبود کیفیت زندگی مردم تلاش می‌کنند. گروه‌های جهادی زاییده انقلاب اسلامی هستند و ادبیات بومی دارند؛ درحالی‌که سمن‌ها، دارای ادبیات و تجربه جهانی هستند.

گروه‌های جهادی با خیریه‌ها تفاوت دارند. هرچند هر دو نهاد برای از بین بردن فقر و توانمندسازی محرومین تلاش می‌کنند. گروه‌های جهادی، متکی به فعالیت نیروی داوطلب خود هستند و فعالیت مستقیم در عمران و آبادی دارند. خیریه‌ها نقش واسطه‌گری دارند و عمده فعالیت آنها، بر دریافت کمک‌های خیرین و رساندن این کمک‌ها به محرومیت متمرکز است. خیریه‌ها، فعالیت ستادی دارند و نیروی داوطلب را برای جمع‌آوری کمک و توزیع آن در بین نیازمندان‌ به‌کار می‌گیرند. برای مثال اگر در یک روستا، مردم از آب سالم و آشامیدنی محروم باشند، خیریه‌ها و گروه‌های جهادی با دو روش و رفتار متفاوت برای حل این مشکل اقدام می‌کنند. مؤسسه خیریه، با خیرین تماس می‌گیرد و پس از دریافت کمک‌های مالی کافی، با یک شرکت حرفه‌ای آب‌رسانی قراردادی منعقد می‌کند تا آب سالم و تصفیه ‌شده را به روستا برساند. گروه جهادی به‌گونه‌ای متفاوت اقدام می‌کند: ابتدا اعضای داوطلب گروه که اغلب دانشجو و جوانان هستند را فرامی‌خواند و آنها را به محل آن روستا می‌برد. سپس با تأمین بخشی از لوازم و ابزار از طریق شبکه‌سازی میان خیرین محلی، استفاده از تجهیزات امانی و در پروژه های کلان تر از  طریق هم‌افزایی لجستیکی با دستگاه‌های اجرایی و با استفاده از تجارب پیشین و یا با راهنمایی برخی مهندسان، عملیات لوله‌کشی و آب‌رسانی را به سرانجام می‌رساند و تا حد ممکن تلاش می‌کنند از ظرفیت‌های بومی و اهالی خود روستا نیز کمک بگیرند. یک تفاوت دیگر این است که خیریه‌ها معمولاً به محرومیت‌های اقتصادی توجه دارند و برای رفع آن می‌کوشند؛ درحالی‌که گروه‌های جهادی‌ به‌دلیل ماهیت انقلابی و دینی خود، به مباحث فرهنگی و اعتقادی نیز توجه دارند و‌ هم‌زمان با فعالیت‌های عمرانی تلاش می‌کنند که برنامه‌های سیاسی، دینی، آموزشی و فرهنگی نیز داشته باشند. در واقع گروه‌های جهادی جامع‌نگرتر هستند و‌ به‌دلیل ارتباط مستقیمی که با مردم محروم دارند،‌ احتمالاً تأثیر بیشتری بر سبک زندگی آنها می‌گذارند.

بااین‌حال، باید توجه داشت که گروه‌های جهادی دارای هویتی یکدست نیستند. طیف‌بندی این گروه‌ها از شبکه‌های کاملاً تخصصی تا گروه‌های عمومی خودجوش، ایجاب می‌کند که نهادهای تنظیم‌گر دولتی از اعمال سیاست‌های یکپارچه بپرهیزند. تفویض اختیارات، اتصال به سامانه‌های داده‌باز و واگذاری نقش‌های محله‌ای باید به‌صورت نامتقارن و متناسب با سطح بلوغ سازمانی، تخصص و مشروعیت بومی هر گروه طراحی و اجرا شود.

5. نقش گروه‌های جهادی در جنگ تحمیلی سوم

گروه‌های جهادی اغلب در روستاها و نقاط محروم فعال بودند. اما جنگ تحمیلی سوم باعث شد که حوزه مأموریت آنها از نظر جغرافیایی به شهرهای بزرگ به‌خصوص به تهران کشیده شود. به‌علاوه حوزه کاری آنها نیز گسترش یافت. علاوه‌بر کار آواربرداری و عمرانی، گروه‌های جهادی در حوزه توزیع اقلام ضروری، تأمین وسایل زندگی آسیب‌دیدگان از جنگ، مشاوره و ... فعال بودند.

گروه‌های جهادی به‌عنوان یکی از پویاترین شبکه‌های مدنی و مردمی، در دوره دفاع مقدس سوم خوش درخشیدند. آنها با تکیه بر خودسازمان‌دهی محلی، کارایی، چابکی و تاب‌آوری، خود را در شرایطی که نهادهای رسمی دچار تأخیر در خدمت‌رسانی شده بودند، به اثبات رساندند. بااین‌حال، آسیب‌شناسی معماری حکمرانی در شرایط فعلی و نحوه تعامل دولت با این شبکه‌ها، حاکی از یک عدم تقارن نهادی در جلب مشارکت مردمی است.

در چارچوب نظری حکمرانی مردم‌محور، حضور و اعمال قدرت مردم در مقیاس محله و کشور باید در پنج ساحت بنیادین و درهم‌تنیده محقق شود:

·         تصمیم‌گیری: مشارکت فعال، نهادینه و دارای ضمانت اجرا در سیاستگذاری‌ها و انتخاب گزینه‌های مطلوب برای اداره امور.

·         نظارت: پایش مستمر، شفاف و ساختارمند بر عملکرد دستگاه‌های حاکمیتی، شهرداری‌ها و نهادهای اجرایی محلی.

·         مطالبه‌گری: وجود مجاری مؤثر و قانونی برای نقد، اعتراض به رویه‌های غلط و درخواست اصلاح از نهادهای مسئول بدون لکنت و مانع‌تراشی.

·         پاسخ‌گویی متقابل: شکل‌گیری سازوکارهای دوطرفه که در آن، هم نهادهای دولتی موظف به ارائه گزارش شفاف به شبکه‌های محلی شده و هم گروه‌های جهادی در قبال عملکرد میدانی خود به مردم محله و نهادهای تنظیم‌گر پاسخ‌گو باشند.

·         اجرا: کنشگری مؤثر، میدانی و عملیاتی در پیشبرد امور و حل مسائل پیرامونی.

بررسی میدانی وضعیت موجود نشان می‌دهد که در پی اصطکاک میان نهادهای دیوان‌سالارانه و نیروهای خودجوش، نقش‌آفرینی گروه‌های جهادی تنها در ساحت «اجرا» متراکم و محصور شده است. در جریان دفاع مقدس سوم، زمانی که رویه‌های دیوان‌سالاری دچار کندی و انعطاف‌ناپذیری شد، گروه‌های جهادی با برپایی موکب‌های پشتیبانی از تجمعات، حضور در پست‌های ایست و بازرسی محلی، امدادرسانی سریع در آواربرداری، حمایت روان‌شناختی و معیشتی از خانواده‌های آسیب‌دیده و مشارکت در تأمین امنیت، بار سنگین خلأ عملکردی دولت را در بخش اجرا بر دوش کشیدند.

مسئله اصلی این است که «اجرا»، پایین‌ترین، پرهزینه‌ترین و تقلیل‌یافته‌ترین سطح از مشارکت در الگوی حکمرانی مردمی است. در شرایط کنونی، نظام دیوان‌سالار دولتی با یک نگاه ابزارگرایانه، گروه‌های جهادی را صرفاً به چشم پیمانکاران رایگان، ضربه‌گیرهای اجتماعی یا نیروهای واکنش سریع در مواقع بحران می‌نگرد. بن‌بست‌های دیوان‌سالارانه معمولاً با نیروی محرکه و فداکاری گروه‌های مردمی پوشش داده می‌شود، اما ورود گروه‌های جهادی و شبکه‌های مردمی به عرصه‌های حیاتی «تصمیم‌گیری»، «نظارت» و «مطالبه‌گری» با مقاومت‌هایی روبه‌رو می‌شود. به‌کارگیری گروه‌های جهادی در سایر سطوح حکمرانی می‌تواند به دولت کمک کند. البته لازم است اینجا یادآوری شود که دولت و دستگاه دیوان‌سالاری کشور، زیر شدیدترین ضربات در دوره جنگ توانست تاب بیاورد و حتی به خدمت‌رسانی معقول و مناسبی دست پیدا کند. این نشان از قدرتمندی و کارآمدی نظام دیوان‌سالاری ایران دارد. در عین حال، حضور و یاری‌رسانی گروه‌های جهادی می‌تواند باعث تقویت توانمندی دولت شود؛ همان‌گونه که در دوره جنگ تحمیلی سوم این همکاری دوطرفه منشأ برکت‌های زیادی در موضوع خدمت‌رسانی شد.

شواهد میدانی دفاع مقدس سوم به‌روشنی نشان می‌دهد که گروه‌های جهادی در عمل به یکی از مهم‌ترین بازیگران مدیریت اجتماعی بحران تبدیل شدند. براساس اعلام رئیس سازمان بسیج سازندگی، در جریان جنگ اخیر بیش از ۱۸ هزار گروه جهادی به‌صورت مستقیم در کف میدان حضور یافتند و در قالب شبکه‌های محلی و محله‌محور به پشتیبانی از مردم پرداختند. حاصل این بسیج اجتماعی گسترده، برپایی ۸ هزار موکب جهادی و راه‌اندازی ۵ هزار میز خدمت در نقاط مختلف کشور بود[۱]. اهمیت این آمار صرفاً در حجم فعالیت‌ها نیست، بلکه در آن است که بخش قابل توجهی از خدمات عمومی و اجتماعی در شرایط بحران، خارج از سازوکارهای رسمی و از طریق شبکه‌های مردمی سازماندهی شد. این وضعیت نشان می‌دهد که در بزنگاه‌های ملی، ظرفیت حکمرانی در جامعه بسیار فراتر از ظرفیت‌های رسمی دولت است و می‌تواند به‌صورت خودجوش فعال شود.

بررسی نوع خدمات ارائه ‌شده نیز مؤید همین واقعیت است. علاوه‌بر خدمات پشتیبانی، حدود 1500 تیم بهداشتی و درمانی در قالب گروه‌های جهادی در موکب‌ها مستقر شدند و خدماتی نظیر ویزیت اولیه، غربالگری سلامت، سنجش قند خون و ارجاع بیماران به متخصصان را ارائه کردند[2]. همچنین موکب‌های جهادی به بستری برای ارتباط مستقیم مردم و مسئولان تبدیل شدند و هزاران مراجعه‌کننده توانستند مطالبات و مسائل خود را از طریق میزهای خدمت مستقر در محلات پیگیری کنند. این تجربه نشان داد که گروه‌های جهادی صرفاً ظرفیت اجرایی ندارند، بلکه قادرند به‌عنوان مؤثرترین حلقه‌های میانی، نقش پیونددهنده و توانمندساز را میان حاکمیت و جامعه ایفا کنند و بخشی از کارکردهای ارتباطی و پاسخ‌گویی حکمرانی را برعهده گیرند.

ابعاد این بسیج اجتماعی زمانی روشن‌تر می‌شود که روند رشد گروه‌های جهادی در مقایسه با بحران‌های پیشین مورد توجه قرار گیرد. به گفته رئیس سازمان بسیج سازندگی، در دوران همه‌گیری کرونا حدود ۶ هزار گروه جهادی و در سیل سال ۱۳۹۸ حدود ۷ هزار گروه جهادی به شبکه جهادگران کشور پیوستند؛ اما در جریان جنگ رمضان و دفاع مقدس سوم، ۱۲ هزار گروه جدید ثبت‌نام کردند[۲]. این جهش کم‌سابقه نشان می‌دهد که بحران اخیر نه‌تنها موجب تضعیف سرمایه اجتماعی نشد، بلکه ظرفیت‌های جدیدی از مشارکت مردمی را فعال کرد. در حال حاضر نیز بیش از ۶۲ هزار گروه جهادی دارای شناسنامه و مجوز رسمی در کشور فعالیت می‌کنند که این شبکه را به یکی از بزرگ‌ترین سازمان‌یافتگی‌های اجتماعی و داوطلبانه کشور تبدیل کرده است[۳].

میزان اثرگذاری گروه‌های جهادی در حوزه بازسازی و ترمیم خسارت‌های جنگ نیز قابل توجه است. براساس اعلام سازمان مدیریت بحران شهر تهران، از مجموع ۴۴ هزار و ۷۵۰ واحد مسکونی آسیب‌دیده در پایتخت، حدود ۳۷ هزار و ۴۶۸ واحد نیازمند تعمیرات جزئی بوده‌اند. تا زمان انتشار گزارش، ۶۲ درصد این تعمیرات با همکاری گروه‌های جهادی و با محوریت شهرداری‌های مناطق 22گانه انجام شده است[4]. نقش‌آفرینی گروه‌های جهادی در تعمیرات اولیه، آواربرداری، بازسازی و بازگرداندن زندگی عادی به محلات، نمونه روشنی از ظرفیت آنها در مدیریت محلی بحران بوده؛ ظرفیتی که بدون برخورداری از اختیارات رسمی و صرفاً بر پایه اعتماد اجتماعی و سازماندهی داوطلبانه شکل گرفته است.

جدول 4. مزیت‌های حکمرانی محله‌محور[۳،۴]

در تحلیل این مشارکت گسترده، نباید از نقش پشتیبان و تسهیلگر مدیریت شهری غافل شد. در پایتخت، شهرداری تهران با پای کار آوردن زیرساخت‌های کالبدی و اجتماعی خود، نقش مهمی در کمک به گروه‌های جهادی و ساماندهی اولیه بحران ایفا کرد. موفق‌ترین الگوهای مداخله میدانی دقیقاً در نقاطی شکل گرفت که ظرفیت‌های خودجوش و انعطاف‌پذیر گروه‌های جهادی، با پشتیبانی شهرداری پیوند خوردند. این تجربه اثبات کرد که نهادهای رسمی مدیریت شهری نباید رقیب گروه‌های مردمی باشند، بلکه باید در جایگاه بستر پشتیبان عمل کنند.

6. موانع فعالیت‌های گروه‌های جهادی در سطح محله

برای گذار از وضعیت موجود به وضعیت مطلوب، نیازمند یک آسیب‌شناسی دقیق از موانع پیش‌رو هستیم. تجربه زیسته گروه‌های جهادی در جریان دفاع مقدس سوم، نقاط کوری را در سیستم حکمرانی محلی و ملی آشکار کرده که می‌توان آنها را در چهار محور اصلی صورت‌بندی کرد:

6-1. گسست ارتباطی با نهادهای دولتی و تأخیر ساختاری در پاسخ‌گویی به بحران

بحران‌ها، آزمون بی‌رحم ساختارها هستند. براساس مصاحبه‌های عمیق با فعالان میدانی در جریان جنگ تحمیلی سوم، نخستین عارضه‌ای که خود را نشان داد، قطع شدن خطوط ارتباطی و عملیاتی میان نهادهای دولتی و گروه‌های جهادی بود.

در این میان، گروه‌های جهادی که با منطق «حل مسئله در میدان» فعالیت می‌کنند، آماده مداخله بودند، اما برای پیشبرد هرگونه عملیات اعم از آواربرداری یا ایجاد محل استقرار برای آسیب‌دیدگان، به مجوزها، هماهنگی‌های اولیه یا زیرساخت‌های دولتی نیاز داشتند. فقدان یک «رابط نهادی انعطاف‌پذیر» برای شرایط بحران، باعث شد تا گروه‌های جهادی نتوانند از تمام ظرفیت خود برای خدمت‌رسانی استفاده کنند.

البته باید به این نکته توجه داشت که با توجه به شرایط جنگی و حوزه فعالیت نهادهای اداری، هرگز انتظار این نیست که کارگزاران دولتی در سطح محله‌ها و خیابان‌ها فعالیت کنند و اقدام‌های آنها اصولاً از جنس ستادی است. بنابراین باید یک ارتباط ارگانیک میان نیروهای مردمی و جهادی با نظام اداری برقرار شود که با یکدیگر یک کل واحد را شکل دهند و به‌صورت هماهنگ، نیازهای مردم را برطرف کنند.

باید توجه داشت که آشفتگی در مدیریت میدان، صرفاً محصول عملکرد جزیره‌ای گروه‌های مردمی نیست؛ بلکه تداخل صلاحیت‌ها و موازی‌کاری نهادهای حاکمیتی متولی (نظیر سازمان مدیریت بحران، شهرداری‌ها، هلال احمر و بخش‌های مختلف وزارت کشور) یکی از موانع ساختاری جدی است. تعدد دستگاه‌های سیاستگذار و فقدان یک فرماندهی واحد در سطح کلان، موجب شده تا شبکه‌های مردمی و جهادی در میدان عمل با بخشنامه‌های متناقض، متولیان متعدد و ساختارهای موازی مواجه شوند؛ وضعیتی که نه‌تنها به سردرگمی نیروهای داوطلب می‌انجامد، بلکه هزینه‌های هماهنگی را به شدت افزایش داده و کارایی را تنزل می‌دهد.

6-2. فقدان شبکه‌سازی افقی: اتمیزه شدن فعالیت‌ها و بحران موازی‌کاری

دومین آسیب جدی، به ضعف درونی و فقدان انسجام میان خود گروه‌های جهادی بازمی‌گردد. در دوره جنگ، ارتباط شبکه‌ای و ارگانیک میان گروه‌های جهادی در محلات مختلف به شدت مختل بود. هر گروه جهادی به‌صورت یک «جزیره مستقل» و اتمیزه شده، در حال مبارزه با مشکلات محله خود بود.

فقدان یک سیستم فرماندهی و کنترل یکپارچه مردمی یا یک نظام هم‌افزایی افقی، به بروز پدیده مخرب «موازی‌کاری» منجر شد. در مناطقی از شهر، ترافیکی از حضور چندین گروه جهادی برای توزیع اقلام زیستی وجود داشت، درحالی‌که چند خیابان آن‌طرف‌تر، محله‌ای دیگر در فقر مطلق خدماتی به سر می‌برد. این پراکندگی و عملکرد جزیره‌ای، نه‌تنها موجب هدررفت شدید انرژی، زمان و نیروی انسانی شده، بلکه مانع از آن شد که این گروه‌ها بتوانند به‌عنوان یک «جبهه واحد و قدرتمند» در برابر نهادهای دولتی ظاهر شده و مطالبات ساختاری خود را به کرسی بنشانند.

6-3. دسترسی محدود گروه‌های جهادی به منابع دولتی:

در دوره بحران، منابع در دسترس به شدت کمیاب شده و ارزش حیاتی پیدا می‌کنند. در جنگ تحمیلی سوم برای عملیات سریع ترمیم، بازسازی، و امدادرسانی محلی، گروه‌های جهادی نیازمند دسترسی فوری به منابع مالی، ماشین‌آلات سنگین، اقلام پزشکی و لجستیک بودند و در بسیاری از موارد این دسترسی، با موانع متعدد اداری مواجه می‌شد.

دولت، منابع مهمی از امکانات در اختیار داشت اما به‌دلیل فقدان سازوکارهای مناسب و قابل اعتماد برای توزیع امکانات میان گروه‌های مردمی و جهادی، منابع به خوبی و سریع توزیع نمی‌شد. در مصاحبه‌هایی که با گروه‌های جهادی داشتیم، این موضوع بارها ازسوی فعالان میدانی بیان شد. گروه‌های جهادی که چابکی، نیروی انسانی باانگیزه و شناخت دقیق از نیازهای نقطه‌ای محله را در اختیار داشتند، با امکانات محدود مجبور بودند که در میدان فعالیت کنند. فقدان سازوکار مناسب و نگرانی از حسابرسی‌های اداری باعث می‌شد که دولت نتواند با دست باز و به‌صورت کامل از گروه‌های جهادی حمایت کند.

6-4. غلبه روابط شخص‌محور بر ساختارهای نهادمند

خطرناک‌ترین عارضه‌ای که در خلأ ساختارهای قانونی ارتباط میان دولت و گروه‌های مردمی شکل می‌گیرد، ظهور «روابط شخص‌محور» است. مشاهدات میدانی در دوره جنگ حاکی از آن بود که پیشبرد امور توسط گروه‌های جهادی، نه براساس یک رویه شفاف و قانونی، بلکه منوط به توانمندی آنها در لابی‌گری و استفاده از ارتباطات شخصی با مدیران میانی دولت بود.

به گفته برخی از فعالان گروه‌های جهادی، اگر فرمانده یک گروه جهادی با فرماندار، رئیس کلانتری یا مدیر یک اداره دولتی رفاقت یا آشنایی قبلی داشت، کار محله پیش می‌رفت. اما اگر گروه جهادی دیگری، با وجود شایستگی بیشتر و نیاز مبرم‌تر در محله‌اش، فاقد این ارتباط بود، در پیچ و خم دیوان‌سالاری گرفتار می‌شد و به حاشیه می‌رفت.

این شخص‌محوری، به حکمرانی محلی ضربه می‌زند. اتکا به روابط غیررسمی، نه‌تنها مانع از شکل‌گیری یک سازوکار پایدار، عادلانه و قاعده‌مند برای تعامل نهادهای مردمی با حاکمیت می‌شود، بلکه زمینه را برای شکل‌گیری فساد پنهان، بی‌عدالتی در تخصیص منابع میان محلات، و وابستگی گروه‌های جهادی به اشخاص دولتی (به‌جای نهادهای دولتی) فراهم می‌کند. گذار به حکمرانی مردم‌محور نیازمند آن است که این تعاملات در قالب پروتکل‌های شفاف، حقوقی و نهادمند بازتعریف شوند.

6-5. نبود بسترهای پایدار مشارکت و نقش‌آفرینی

تجربه دفاع مقدس سوم یک واقعیت مهم را آشکار ساخت؛ جامعه ایرانی از ظرفیت عظیمی برای حضور داوطلبانه در عرصه عمومی برخوردار بوده، اما این ظرفیت اجتماعی هنوز به اندازه کافی سازمان‌یافته و نهادمند نشده است. حضور گسترده مردم در تجمعات محلی، موکب‌ها، برنامه‌های پشتیبانی مردمی و فعالیت‌های خودجوش اجتماعی نشان داد که ذخیره بزرگی از سرمایه اجتماعی در محلات کشور وجود دارد که در شرایط بحران فعال می‌شود. بااین‌حال، بخش قابل توجهی از این نیروهای اجتماعی پس از پایان بحران، فاقد بسترهای پایدار برای ادامه مشارکت و نقش‌آفرینی هستند.

این وضعیت را می‌توان به‌عنوان یکی از مهم‌ترین موانع حکمرانی مردم‌محور تلقی کرد. در شرایط کنونی، هزاران نفر از شهروندان علاقه‌مند و دغدغه‌مند در مناسبت‌های مختلف اجتماعی و ملی حضور پیدا می‌کنند، اما تنها بخش محدودی از آنان در قالب تشکل‌های پایدار، شبکه‌های محلی یا گروه‌های جهادی سازماندهی می‌شوند. درنتیجه، بخش بزرگی از ظرفیت مشارکت اجتماعی کشور به‌صورت مقطعی، هیجانی و واکنشی فعال شده و پس از عبور از بحران مجدداً پراکنده می‌شود. حکمرانی مردم‌محور نیازمند آن است که این انرژی اجتماعی از وضعیت موقت و ناپایدار خارج شده و به سرمایه‌ای سازمان‌یافته، ماندگار و قابل بهره‌برداری در اداره امور عمومی تبدیل شود.

گروه‌های جهادی صرفاً یک نهاد اجرایی یا خدمت‌رسان نیستند، بلکه یکی از مهم‌ترین سازوکارهای سازماندهی اجتماعی و تشکل‌مند کردن مشارکت مردمی محسوب می‌شوند. حضرت آیت‌الله سیدمجتبی خامنه‌ای ایده «رهبری مردم» در عرصه حکمرانی را در اولین پیام خود مطرح فرمودند[6] و اگر قرار است این ایده تحقق یابد، باید بسترهایی فراهم شود که شهروندان بتوانند از سطح مشارکت فردی و مقطعی به سطح کنش جمعی و نهادمند ارتقا پیدا کنند. گروه‌های جهادی به‌دلیل استقرار در محلات، برخورداری از شبکه‌های ارتباطی مردمی و تجربه عملیاتی گسترده، ظرفیت آن را دارند که به یکی از مهم‌ترین حلقه‌های واسط میان مردم و نظام حکمرانی تبدیل شوند.

در واقع، یکی از چالش‌های اساسی موجود آن است که بخش عمده‌ای از مردمی که در تجمعات، برنامه‌های محله‌ای، فعالیت‌های حمایتی و اقدام‌های داوطلبانه حضور دارند، هیچ ارتباط تشکیلاتی با گروه‌های جهادی پیدا نمی‌کنند. به‌عبارت دیگر، میان «حضور اجتماعی» و «تعلق تشکیلاتی» شکافی جدی وجود دارد. درنتیجه هر بحران جدید نیازمند بسیج مجدد نیروهای مردمی است، درحالی‌که در یک الگوی حکمرانی مردم‌پایه، باید امکان جذب، آموزش، شبکه‌سازی و سازماندهی تدریجی این نیروها در قالب تشکل‌های محلی فراهم شود.

بر این اساس، یکی از آسیب‌های مغفول در وضعیت موجود، ضعف در توسعه کمّی و کیفی شبکه‌های جهادی است. در سال‌های گذشته نیز رهبر شهید (ره) در دیدارهای متعدد با فعالان جهادی، بر ضرورت گسترش دامنه گروه‌های جهادی، توسعه حضور مردمی و افزایش مشارکت اقشار مختلف جامعه در این حرکت تأکید کرده‌اند[7]. این تأکیدات ناظر به آن است که گروه‌های جهادی صرفاً به‌عنوان مجموعه‌هایی برای انجام پروژه‌های عمرانی یا خدماتی تلقی نشوند، بلکه به‌عنوان زیرساخت اجتماعی حکمرانی مردمی مورد توجه قرار گیرند.

بر این اساس، یکی از مهم‌ترین ضعف‌های فعلی آن بوده که ظرفیت جذب نیروهای جدید، عضوگیری محلی، آموزش داوطلبان و تبدیل مشارکت‌کنندگان مقطعی به کنشگران پایدار اجتماعی هنوز به یک اولویت راهبردی در بسیاری از گروه‌های جهادی تبدیل نشده است. درحالی‌که تجربه دفاع مقدس سوم نشان داد اگر حتی بخشی از جمعیت حاضر در تجمعات مردمی، فعالیت‌های پشتیبانی محلات و شبکه‌های همیاری اجتماعی در قالب گروه‌های جهادی ساماندهی شوند، کشور با یک جهش کم‌سابقه در ظرفیت حکمرانی مردمی مواجه خواهد شد.

درنتیجه، آسیب اصلی صرفاً کمبود نیرو یا ضعف مشارکت عمومی نیست؛ بلکه فقدان سازوکارهای مؤثر برای تبدیل سرمایه اجتماعی پراکنده به سازمان اجتماعی پایدار است. گذار به حکمرانی محله‌محور مستلزم آن است که گروه‌های جهادی از نقش صرفاً اجرایی فراتر رفته و به کانون‌های جذب، سازماندهی، توانمندسازی و شبکه‌سازی شهروندان در مقیاس محله تبدیل شوند. تنها در این صورت است که مشارکت مردمی از یک واکنش مقطعی به یک ظرفیت دائمی برای اداره امور عمومی ارتقا خواهد یافت.

جدول 5. وضعیت موجود و وضعیت مطلوب

مأخذ: همان.

7. الزامات تسهیل فعالیت گروه‌های جهادی در سطح محله

7-1. توسعه ساحت‌های نقش‌آفرینی گروه‌های جهادی

یکی از مهم‌ترین درس‌های دفاع مقدس سوم آن بود که ظرفیت گروه‌های جهادی به مراتب فراتر از نقش‌های متعارف امدادرسانی، خدمات‌رسانی و پشتیبانی است. تجربه روزهای بحران نشان داد که این گروه‌ها بخشی از زیرساخت اجتماعی کشور هستند که می‌توانند در شرایط خلأ نهادی، کارکردهای متنوعی از سازماندهی اجتماعی گرفته تا بسیج منابع، حل مسئله، میانجی‌گری و تولید سرمایه اجتماعی را برعهده بگیرند. بااین‌حال، همان‌گونه که در بخش آسیب‌شناسی نشان داده شد، ساختار حکمرانی موجود همچنان تمایل دارد این ظرفیت گسترده را به سطح اجرا تقلیل دهد و گروه‌های جهادی را صرفاً به‌عنوان نیروهای عملیاتی به رسمیت بشناسد.

این رویکرد، نه‌تنها موجب هدررفت ظرفیت‌های مردمی می‌شود، بلکه امکان شکل‌گیری حکمرانی محله‌محور را نیز از میان می‌برد. حکمرانی مردمی زمانی تحقق می‌یابد که مردم بتوانند در فرایند تولید ثروت، حل مسائل اجتماعی، شکل‌دهی به هویت فرهنگی و حتی تصمیم‌سازی عمومی نقش ایفا کنند. بنابراین توسعه ساحت‌های نقش‌آفرینی گروه‌های جهادی، صرفاً یک پیشنهاد اجرایی نیست، بلکه بخشی از پروژه بزرگ‌تر گذار از حکمرانی متمرکز به حکمرانی مردم‌پایه محسوب می‌شود.

الف) ساحت اقتصادی: اجتماعی کردن تولید و گذار به اقتصاد مردمی

یکی از ریشه‌ای‌ترین مسائل اقتصاد ایران، تمرکز منابع، فرصت‌ها و امکانات در ساختارهای بزرگ دولتی و شبه‌دولتی است. در چنین وضعیتی، مردم عمدتاً در جایگاه مصرف‌کننده یا دریافت‌کننده حمایت‌های دولتی قرار می‌گیرند و امکان مشارکت فعال در خلق ارزش اقتصادی را از دست می‌دهند. نتیجه این وضعیت، وابستگی فزاینده محلات به منابع بیرونی، تضعیف تاب‌آوری اقتصادی خانواده‌ها و گسترش شکاف میان دولت و جامعه است.

دفاع مقدس سوم نشان داد که در شرایط بحران، محلات دارای ظرفیت‌های نهفته فراوانی برای بسیج منابع، سازماندهی نیروهای انسانی و حل مسائل اقتصادی هستند. همان شبکه‌هایی که توانستند در مدت کوتاهی برای پشتیبانی از تجمعات مردمی، تأمین اقلام ضروری، بازسازی واحدهای مسکونی و ارائه خدمات مختلف بسیج شوند، می‌توانند در دوران عادی نیز به موتور محرک توسعه اقتصادی محله تبدیل شوند.

از این منظر، مأموریت گروه‌های جهادی باید از رویکرد سنتی «کمک‌رسانی» به رویکرد «توانمندسازی» تغییر پیدا کند. توزیع بسته‌های معیشتی هرچند در شرایط اضطرار ضروری است، اما در بلندمدت قادر به حل مسائل اقتصادی محلات نیست. آنچه می‌تواند فقر و وابستگی را کاهش دهد، ایجاد ظرفیت تولید، اشتغال و درآمدزایی در سطح محله است. گروه‌های جهادی می‌توانند با شناسایی مهارت‌های محلی، تجمیع سرمایه‌های خرد، ایجاد تعاونی‌های تولیدی، توسعه کسب‌وکارهای اجتماعی و اتصال تولیدکنندگان محلی به بازار، نقش مهمی در این زمینه ایفا کنند.

مزیت این الگو آن است که توسعه اقتصادی را از یک فرایند بالا به پایین و وابسته به اعتبارات دولتی، به یک فرایند درون‌زا و مبتنی‌بر ظرفیت‌های محلی تبدیل می‌کند. در چنین مدلی، محله صرفاً محل سکونت نیست، بلکه به یک واحد اقتصادی فعال تبدیل شده که بخشی از نیازهای خود را تولید کرده، برای ساکنانش فرصت شغلی ایجاد می‌کند و در برابر تکانه‌های اقتصادی از تاب‌آوری بیشتری برخوردار می‌شود. این همان مسیری است که قانون برنامه هفتم پیشرفت نیز با تأکید بر مردمی‌سازی اقتصاد و استفاده از ظرفیت گروه‌های جهادی دنبال می‌کند.

ب) ساحت اجتماعی: بازسازی سرمایه اجتماعی و تنظیم روابط حاکمیت-مردم

شاید مهم‌ترین سرمایه‌ای که گروه‌های جهادی در اختیار دارند «اعتماد اجتماعی» باشد. سال‌ها حضور داوطلبانه در مناطق محروم، مشارکت در بحران‌های مختلف و ارتباط مستقیم با مردم موجب شده که این گروه‌ها در بسیاری از محلات از سطح بالایی از مقبولیت اجتماعی برخوردار باشند.

این سرمایه اجتماعی در شرایط کنونی اهمیتی دوچندان دارد. یکی از چالش‌های اصلی نظام حکمرانی در بسیاری از جوامع معاصر، فاصله گرفتن نهادهای رسمی از تجربه زیسته مردم است. تصمیمات در سطوح بالا اتخاذ می‌شود، اما مسائل در سطح محلات و زندگی روزمره شکل می‌گیرد. نتیجه این شکاف، کاهش اعتماد، ضعف مشارکت و احساس بی‌تأثیری شهروندان در اداره امور عمومی است.

گروه‌های جهادی می‌توانند این شکاف را کاهش دهند. تجربه دفاع مقدس سوم نشان داد که در بسیاری از محلات، مردم برای حل مسائل خود بیش از آنکه به ساختارهای رسمی مراجعه کنند، به شبکه‌های محلی و نیروهای جهادی اعتماد داشتند. این وضعیت فرصتی کم‌نظیر برای بازتعریف رابطه دولت و جامعه فراهم می‌کند. گروه‌های جهادی می‌توانند به‌عنوان نهادهای میانجی، مسائل و مطالبات محلی را صورت‌بندی کرده و به نهادهای تصمیم‌گیر منتقل کنند. در مقابل نیز می‌توانند برنامه‌ها و سیاست‌های عمومی را به زبان مردم ترجمه و زمینه اجرای آنها را فراهم کنند.

اهمیت این نقش میانجی‌گرانه در آن است که حکمرانی را از یک فرایند یک‌طرفه و دستوری به یک فرایند تعاملی و مشارکتی تبدیل می‌کند. در چنین الگویی، مردم بخشی از فرایند شکل‌گیری و اجرای آنها خواهند بود. این امر می‌تواند به افزایش اعتماد عمومی، کاهش تعارضات اجتماعی و تقویت سرمایه اجتماعی در سطح محلات منجر شود.

ج) ساحت فرهنگی: نهادینه‌سازی ارزش‌های برآمده از میدان

یکی از مهم‌ترین دستاوردهای دفاع مقدس سوم، ظهور و تقویت نوعی همبستگی اجتماعی و هویت جمعی بود که در خیابان‌ها، محلات و تجمعات مردمی خود را نشان داد. بسیاری از رفتارهایی که در این دوره مشاهده شد -از ایثار و فداکاری گرفته تا همکاری‌های داوطلبانه و احساس مسئولیت اجتماعی- محصول بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های رسمی نبود، بلکه از دل تجربه مشترک مردم در مواجهه با بحران شکل گرفت.

بااین‌حال، تجربه‌های تاریخی نشان می‌دهد که سرمایه‌های فرهنگی و هویتی اگر در قالب نهادهای پایدار بازتولید نشوند، به تدریج فرسوده شده و از بین می‌روند. ازاین‌رو، یکی از مهم‌ترین مأموریت‌های گروه‌های جهادی در دوران پس از بحران، تبدیل این سرمایه عاطفی و هویتی به یک ظرفیت پایدار اجتماعی است.

گروه‌های جهادی می‌توانند با همکاری مساجد، هیئت‌ها، مدارس و رسانه‌های محلی، بسترهای لازم برای تداوم این فرهنگ مشارکت را فراهم کنند. منظور از فعالیت فرهنگی در اینجا صرفاً برگزاری مراسم یا مناسبت‌های مذهبی نیست؛ بلکه ایجاد شبکه‌های یادگیری محلی، ارتقای سواد رسانه‌ای، آموزش مسئولیت اجتماعی، تقویت روحیه مشارکت و تربیت نسل جدیدی از کنشگران محلی است که بتوانند در اداره امور محله نقش‌آفرین باشند.

نکته مهم آن است که حکمرانی مردم‌محور بدون زیرساخت فرهنگی پایدار امکان‌پذیر نیست. اگر مردم قرار است در تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا مشارکت کنند، باید احساس تعلق، مسئولیت و هویت مشترک نسبت به سرنوشت محله و جامعه خود داشته باشند. گروه‌های جهادی می‌توانند یکی از مهم‌ترین بسترهای شکل‌گیری و تقویت این فرهنگ باشند. از این منظر، فعالیت فرهنگی نه یک حوزه فرعی، بلکه یکی از پیش‌نیازهای اساسی تحقق حکمرانی محله‌محور و مردم‌پایه محسوب می‌شود.

7-۲. سازوکارهای چهارگانه تنظیم روابط میان دولت و مردم

تجربه دفاع مقدس سوم نشان داد که مسئله اصلی کشور فقدان ظرفیت مردمی نیست؛ بلکه فقدان سازوکارهای نهادمند برای به‌کارگیری این ظرفیت‌هاست. همان‌گونه که در بخش آسیب‌شناسی بیان شد، گروه‌های جهادی در بسیاری از موارد از آمادگی، انگیزه و توان عملیاتی لازم برای حل مسائل محلی برخوردار بودند، اما در برخورد با ساختارهای متمرکز اداری، کمبود اطلاعات، محدودیت منابع و روابط غیرشفاف، بخش مهمی از ظرفیت آنان مستهلک شد. بنابراین گذار به حکمرانی مردم‌محور صرفاً با افزایش تعداد گروه‌های جهادی یا توسعه فعالیت‌های داوطلبانه محقق نمی‌شود، بلکه مستلزم بازطراحی رابطه دولت و جامعه است.

در الگوی پیشنهادی این گزارش، دولت نباید رقیب، ناظر از بالا یا کارفرمای نیروهای مردمی باشد؛ بلکه باید نقش تسهیلگر، توانمندساز و تنظیم‌گر را برعهده گیرد. به بیان دیگر، اگر در مدل سنتی حکمرانی، دولت مالک انحصاری منابع، اطلاعات و تصمیم‌گیری بود، در الگوی جدید باید بخشی از این ظرفیت‌ها به سطح محله و نهادهای مردمی منتقل شود. چهار راهبرد زیر در واقع چهار سازوکار اصلی این بازتوزیع قدرت و مسئولیت هستند.

در تحلیل گذار از حکمرانی متمرکز به حکمرانی محله‌محور، بازآرایی نقش‌ها و جایگاه نهادها الزامی است. با بهره‌گیری از مدل‌های ساختاری کنشگری، می‌توان نشان داد که در هندسه دیوان‌سالاری سنتی، «دولت» در جایگاه کنشگر اصلی قرار دارد و نیروهای مردمی و جهادی صرفاً به‌عنوان ابزار یا یاریگر اجرایی تقلیل می‌یابند. این ساختار سلسله‌مراتبی، امکان شکل‌گیری منطق «تولید مشترک خدمات عمومی» را مختل می‌کند. در پارادایم حکمرانی مردم‌محور، این آرایش باید دگرگون شود؛ به‌نحوی‌که «جامعه محلی» به‌عنوان کنشگر اصلی و ذی‌نفع بنیادین تعریف شده، «گروه‌های جهادی» در جایگاه نهادهای میانجی و توانمندساز (تسهیلگر میدانی) ایفای نقش کنند و در نهایت، «دولت» از یک متصدی انحصاری، به جایگاه فرستنده و تنظیم‌گر ارتقا یابد. این بازتوزیع اقتدار، متضمن شکل‌گیری شبکه‌های همکاری افقی است که در آن، هر نهاد براساس مزیت نسبی خود عمل کرده و از اصطکاک فرساینده جلوگیری می‌شود[۱۲].

تجربه چندساله تهران در ایجاد سازوکارهای مشارکت محله‌ای، به‌ویژه شورایاری‌های محلات و سراهای محله، یک تجربه نهادی مهم برای طراحی الگوی حکمرانی محله‌محور و فعالیت گروه‌های جهادی به شمار می‌رود. هدف اولیه این سازوکارها آن بود که بخشی از ظرفیت‌های مادی و اجتماعی محلات در اداره امور شهر به کار گرفته شود و میان مدیریت شهری و ساکنان محلات رابطه‌ای نزدیک‌تر و مشارکتی‌تر شکل گیرد. در این الگو، شورایاری‌ها عمدتاً نقش مشورتی، شناسایی مسائل، مطالبه‌گری و نظارت محلی را برعهده داشتند و سرای محله به‌عنوان بستر اجرایی و اجتماعی فعالیت‌های محله‌ای طراحی شد. حتی در دستورالعمل مشارکت‌های اجتماعی محلات تهران، افزایش مشارکت مردم، تقویت اعتماد میان شهرداری و ساکنان، انطباق برنامه‌های شهری با مطالبات محلی و استفاده از ظرفیت‌های محله‌ای به‌عنوان اهداف اصلی تصریح شده بود.

این تجربه، در کنار دستاوردهای خود، محدودیت‌های مهمی نیز داشت. ازیک‌سو، ایجاد زیرساخت فیزیکی و سازمانی برای مشارکت محله‌ای، امکان شکل‌گیری شبکه‌هایی از فعالان محلی و ارائه برخی خدمات فرهنگی، اجتماعی، آموزشی و رفاهی را فراهم کرد. ازسوی‌دیگر، فاصله میان «مشارکت در اداره محله» و «اختیار واقعی برای تصمیم‌گیری»، وابستگی قابل توجه به ساختار شهرداری، ابهام در تقسیم کار میان شورایاری، مدیریت محله و شهرداری و در برخی موارد غلبه ملاحظات فردی و شبکه‌ای بر منطق مشارکت عمومی، موجب شد ظرفیت این نهادها به‌طور کامل بالفعل نشود. در مورد سراهای محله نیز نقدهایی درباره فاصله گرفتن برخی سراها از هدف اولیه محله‌محوری، صوری شدن برخی کارگروه‌ها و خانه‌های محله و تداخل نقش میان مدیران، شورایاران و بخش‌های مختلف مدیریت شهری مطرح شده است. تجربه شورایاری‌ها نیز نشان داد که ایجاد یک نهاد مشارکتی، بدون تعیین دقیق جایگاه حقوقی، حدود اختیار، رابطه آن با ساختار رسمی مدیریت شهری و سازوکار پاسخگویی، الزاماً به تمرکززدایی مؤثر و مشارکت معنادار منجر نمی‌شود. سرانجام نیز فعالیت شورایاری‌های تهران با چالش‌های حقوقی مواجه شده و ادامه آن به شکل پیشین متوقف شد.

مهم‌ترین درس این تجربه برای گروه‌های جهادی آن است که نباید گروه جهادی را صرفاً به‌عنوان یک نیروی اجرایی جدید در کنار ساختارهای موجود تعریف کرد. خطای سیاستی آن خواهد بود که گروه‌های جهادی نیز به سرنوشت برخی ساختارهای پیشین دچار شوند؛ یعنی برای آنها مکان، بودجه و مأموریت تعریف شود، اما اختیار واقعی، اطلاعات و سازوکار مشارکت شهروندان در اختیارشان قرار نگیرد. در الگوی پیشنهادی این گزارش، می‌توان از تجربه سراهای محله به‌عنوان «زیرساخت اجتماعی و فیزیکی موجود» و از تجربه شورایاری‌ها به‌عنوان «تجربه مشارکت، شناسایی مسئله و نظارت محلی» استفاده کرده، اما این دو را با نقش جدید گروه‌های جهادی بازآرایی کرد. به این معنا که گروه‌های جهادی باید در شبکه‌ای متشکل از مسجد، سرای محله، گروه‌های داوطلب، خیریه‌ها، مدارس، کسب‌وکارهای محلی و نمایندگان ساکنان محله فعالیت کنند، نه اینکه خود به یک ساختار موازی و جدید تبدیل شوند.

الف) مانع‌زدایی از طریق طراحی کریدورهای سبز اداری

یکی از مهم‌ترین درس‌های دفاع مقدس سوم آن بود که بسیاری از مشکلات ناشی از کمبود منابع یا نیروی انسانی نبود، بلکه از کندی فرایندهای اداری ناشی می‌شد. در موارد متعدد، گروه‌های جهادی برای انجام اقدام‌هایی که فوریت حیاتی داشت -از آواربرداری و اسکان اضطراری گرفته تا توزیع تجهیزات و خدمات عمومی- ناچار بودند روزها و گاه هفته‌ها در انتظار مجوزها، مکاتبات اداری و هماهنگی‌های بین دستگاهی باقی بمانند.

ادامه این وضعیت با منطق حکمرانی مردم‌محور ناسازگار است. نمی‌توان از مردم انتظار داشت مسئولیت حل مسائل عمومی را برعهده بگیرند، اما هم‌زمان آنها را در پیچ‌وخم‌های دیوان‌سالاری گرفتار کرد. ازاین‌رو، ضروری است «کریدورهای سبز اداری» برای فعالیت‌های مردمی طراحی شود. منظور از کریدور سبز، مجموعه‌ای از فرایندهای تسهیل شده، اختیارات تفویض ‌شده و مجوزهای از پیش تعریف ‌شده است که به گروه‌های جهادی و نهادهای محلی اجازه می‌دهد بدون مواجهه با موانع غیرضروری، فعالیت‌های خود را پیش ببرند.

اهمیت این اقدام صرفاً در افزایش سرعت عملیات نیست. طراحی چنین سازوکاری پیام مهم‌تری نیز دارد: دولت به مردم اعتماد کرده و آنان را به‌عنوان شریک حکمرانی به رسمیت می‌شناسد. این تغییر نگرش می‌تواند زمینه‌ساز شکل‌گیری اعتماد متقابل میان جامعه و حاکمیت باشد؛ اعتمادی که یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازهای حکمرانی مشارکتی محسوب می‌شود.

در سطح عملیاتی نیز می‌توان در استانداری‌ها، فرمانداری‌ها و شهرداری‌ها «پنجره واحد خدمات گروه‌های جهادی» ایجاد کرد تا تمامی امور مربوط به صدور مجوزها، هماهنگی‌ها و دسترسی به امکانات عمومی از طریق یک مرجع مشخص انجام شود. چنین اقدامی علاوه‌بر کاهش هزینه‌های مبادله، زمینه فساد، اعمال سلیقه و وابستگی به روابط شخصی را نیز کاهش خواهد داد.

ب) داده و اطلاعات؛ زیرساخت نظارت، مطالبه‌گری و تصمیم‌سازی محلی

حکمرانی مردم‌محور بدون دسترسی مردم به اطلاعات، مفهومی تهی خواهد بود. یکی از دلایل اصلی محدود ماندن نقش گروه‌های جهادی به ساحت اجرا، آن است که اطلاعات مورد نیاز برای ورود به عرصه نظارت، مطالبه‌گری و تصمیم‌سازی در اختیار آنها قرار ندارد. در بسیاری از موارد، حتی فعال‌ترین کنشگران محلی نیز از میزان بودجه اختصاص‌یافته به محله، وضعیت پروژه‌های عمرانی، شاخص‌های آسیب‌های اجتماعی یا اولویت‌های توسعه‌ای منطقه خود اطلاعی ندارند.

در چنین شرایطی، مشارکت مردمی ناگزیر به سطح اقدام‌های اجرایی محدود می‌شود. شهروندان می‌توانند خیابانی را پاک‌سازی یا در بازسازی خانه‌ای مشارکت کرده، اما نمی‌توانند درباره اولویت‌های توسعه محله اظهارنظر کنند؛ زیرا اطلاعات لازم برای این کار را در اختیار ندارند. به همین دلیل، شفافیت اطلاعاتی باید به‌عنوان یکی از ارکان اصلی حکمرانی محله‌محور مورد توجه قرار گیرد.

پیشنهاد این گزارش ایجاد «سامانه‌های داده باز محله‌ای» است که اطلاعات مرتبط با بودجه‌ها، پروژه‌های عمرانی، سرانه‌های خدماتی، آسیب‌های اجتماعی، وضعیت زیرساخت‌ها و عملکرد دستگاه‌های اجرایی را در اختیار مردم قرار دهد. چنین سامانه‌هایی دو پیامد مهم خواهند داشت. نخست آنکه زمینه نظارت اجتماعی بر عملکرد نهادهای عمومی را فراهم می‌کنند و دوم آنکه امکان تصمیم‌سازی مبتنی‌بر شواهد را برای گروه‌های جهادی و نهادهای محلی به وجود می‌آورند.

تجربه جهانی در مدیریت بحران‌های کلان (نظیر عملکرد انجمن‌های محله‌ای پس از زلزله ۲۰۱۱ توهوکو در ژاپن) نشان می‌دهد که هرچه اطلاعات عمومی شفاف‌تر باشد، مطالبه‌گری از حالت احساسی به مشارکت مسئله‌محور تبدیل می‌شود[۱۵].

بااین‌حال، اتخاذ یک رویکرد واقع‌بینانه در سیاستگذاری اجتماعی ایجاب می‌کند که از نگاه رمانتیک و غیرانتقادی به شبکه‌های مردمی پرهیز شود. ادبیات توسعه مشارکتی نشان می‌دهد که تمرکززدایی و تفویض منابع به سطح محله، همواره با خطر نهفته «تسخیر محلی» یا تسلط نخبگان و گروه‌های خاص مواجه است[۱۳]. اگر گروه‌های جهادی به منابع مالی نهادهای عمومی و مزایای اداری (نظیر کریدورهای سبز اداری) دسترسی پیدا کنند، اما در حصار شفافیت داده‌ها قرار نگیرند، این خطر جدی وجود دارد که خود به کانون‌های جدید رانت‌جویی، شخص‌محوری و بازتولید انحصار در مقیاس خرد تبدیل شوند[۱۴]. در غیاب سامانه‌های داده‌باز و تقارن اطلاعاتی، گروه‌های جهادی مستقر ممکن است به‌طور ناخواسته صداهای حاشیه‌ای‌تر محله را نادیده گرفته و صرفاً به پیمانکاران محلی دولت بدل شوند. بنابراین، سازوکار شفافیت اطلاعاتی در این الگو یک شمشیر دولبه بوده؛ این زیرساخت نه‌تنها ابزاری برای نظارت مردم بر دولت است، بلکه شرط التزامی و ضروری برای نظارت‌پذیری و پاسخ‌گویی خود گروه‌های جهادی در برابر ساکنان محله محسوب می‌شود.

ج) آموزش تخصصی؛ حرفه‌ای‌سازی کنشگری مردمی

یکی از سوءبرداشت‌های رایج آن است که مشارکت مردمی صرفاً به انگیزه و روحیه جهادی نیاز دارد. تجربه‌های متعدد نشان داده که انگیزه، شرط لازم مشارکت است اما شرط کافی نیست. اداره امور عمومی، مدیریت پروژه‌های اقتصادی، مطالبه‌گری مؤثر، نظارت بر بودجه‌ها و حل مسائل اجتماعی نیازمند دانش، مهارت و تخصص است.

اگر حکمرانی مردم‌محور بدون آموزش و توانمندسازی دنبال شود، این خطر وجود دارد که به‌جای افزایش کارآمدی، با آشفتگی تصمیم‌گیری، تعارض منافع و گسترش رفتارهای پوپولیستی مواجه شویم. ازاین‌رو، توسعه مشارکت مردمی باید هم‌زمان با توسعه ظرفیت‌های تخصصی مردم صورت گیرد.

بر همین اساس، پیشنهاد می‌شود «مدارس حکمرانی محله» یا «مراکز آموزش کنشگری محلی» در سطح شهرها و مناطق مختلف شکل گیرد. این مراکز می‌توانند آموزش‌هایی همچون حقوق شهروندی، شیوه‌های قانونی مطالبه‌گری، مدیریت مالی تعاونی‌ها، حل تعارضات اجتماعی، مدیریت بحران، برنامه‌ریزی محلی و مهارت‌های رهبری اجتماعی را ارائه کنند.

تأکید بر شکل‌گیری «مدارس حکمرانی محله»، به ‌هیچ‌ وجه به معنای تأسیس یک دیوان‌سالاری جدید، احداث فضاهای کالبدی مجزا، یا تحمیل ساختارهای موازی و هزینه‌زا به حاکمیت نیست. در الگوی مطلوب حکمرانی مردم‌محور، این مدارس ماهیتاً یک «برنامه آموزشی منعطف و شبکه‌ای» هستند که بر پایه رویکرد توسعه مبتنی‌بر دارایی‌های محلی عمل می‌کنند.

بر این اساس، این دوره‌های آموزشی باید در بستر زیرساخت‌های فیزیکی و اجتماعی موجود در محله، و در رأس آنها «مسجد» به‌عنوان کانون و قلب تپنده سازماندهی اجتماعی، مستقر شوند. علاوه‌بر مساجد، استفاده از ظرفیت فضاهای بلااستفاده نهادهای عمومی در ساعات غیررسمی (نظیر مدارس آموزش و پرورش، پایگاه‌های بسیج، خانه‌های محله یا کانون‌های فرهنگی) می‌تواند بستر مناسبی برای این شبکه‌های یادگیری باشد. در این معماری نهادی، دولت و حاکمیت صرفاً نقش تسهیلگر (تأمین محتوای تخصصی و تربیت مربی) را برعهده دارند و میزبانی و مدیریت اجرایی این آموزش‌ها، توسط خود نهادهای مردمی و مساجد انجام می‌پذیرد تا از تصدی‌گری دولتی جلوگیری شود.

ثمره این رویکرد، تربیت نسل جدیدی از کنشگران محلی خواهد بود که نه‌تنها انگیزه خدمت دارند، بلکه از دانش و توان لازم برای مشارکت در تصمیم‌گیری‌های عمومی نیز برخوردارند. در چنین شرایطی، گروه‌های جهادی از مجموعه‌هایی صرفاً عملیاتی به نهادهایی حرفه‌ای برای مشارکت در حکمرانی محلی تبدیل خواهند شد.

د) تأمین مالی تلفیقی؛ اهرم‌سازی منابع بدون ایجاد وابستگی

یکی از مهم‌ترین موانع حکمرانی مردم‌محور، وابستگی شدید فعالیت‌های محلی به منابع دولتی است. هرگاه تمام منابع ازسوی دولت تأمین شود، استقلال نهادهای مردمی تضعیف شده و به تدریج رابطه‌ای کارفرما-پیمانکار میان دولت و گروه‌های جهادی شکل می‌گیرد. درنتیجه، نهادهای مردمی به‌جای نمایندگی جامعه، به مجریان برنامه‌های دولت تبدیل می‌شوند.

در مقابل، اگر تمام بار مالی بر دوش مردم گذاشته شود، بسیاری از محلات و مناطق کم‌برخوردار از چرخه توسعه خارج خواهند شد. بنابراین راه‌حل مطلوب، نه وابستگی کامل به دولت و نه رهاسازی کامل مردم، بلکه طراحی الگوهای تأمین مالی تلفیقی است.

در این الگو، مردم، خیرین، گروه‌های جهادی، بخش خصوصی و نهادهای عمومی هر یک سهم مشخصی در تأمین منابع پروژه‌ها خواهند داشت. مشارکت مالی مردم موجب افزایش حس مالکیت، مسئولیت‌پذیری و نظارت اجتماعی می‌شود و در مقابل، حمایت دولت امکان اجرای پروژه‌های بزرگ‌تر و کاهش نابرابری میان محلات را فراهم می‌کند.

در پروژه‌های اقتصادی، حمایت دولت باید عمدتاً در قالب تسهیلات ارزان‌قیمت، ضمانت‌نامه‌های اعتباری، مشوق‌های مالیاتی و حمایت‌های زیرساختی صورت گیرد تا منطق کارآفرینی و پایداری اقتصادی حفظ شود. اما در حوزه‌های اجتماعی و فرهنگی که بازده اقتصادی مستقیمی ندارند و منافع آنها در قالب سرمایه اجتماعی، کاهش آسیب‌های اجتماعی و تقویت همبستگی ملی بروز پیدا می‌کند، استفاده از کمک‌های بلاعوض، صندوق‌های حمایتی و قراردادهای مبتنی‌بر عملکرد کاملاً ضروری است.

مزیت راهبردی این الگو آن است که هم استقلال نهادهای مردمی را حفظ می‌کند و هم امکان هدایت منابع عمومی به سمت اهداف کلان توسعه را فراهم می‌سازد. به بیان دیگر، تأمین مالی تلفیقی می‌تواند شکاف میان «چابکی جامعه» و «ظرفیت مالی دولت» را پر کرده و یکی از مهم‌ترین موانع گذار به حکمرانی محله‌محور را برطرف کند.

8. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

تجربه دفاع مقدس سوم نشان داد که جامعه ایران از ظرفیت قابل توجهی برای مشارکت سازمان‌یافته در حل مسائل عمومی برخوردار است. حضور گسترده گروه‌های جهادی، مساجد، هیئت‌های مذهبی و شبکه‌های داوطلبانه در مدیریت پیامدهای جنگ، بیانگر آن است که ظرفیت حکمرانی کشور صرفاً در ساختارهای رسمی اداری متمرکز نیست، بلکه بخش مهمی از آن در متن جامعه و در مقیاس محله قرار دارد.

بااین‌حال، تجربه مذکور نشان داد که بهره‌گیری از این ظرفیت‌ها نیازمند بازطراحی روابط میان دولت و نهادهای مردمی است. مسئله اصلی، جایگزین کردن دولت با گروه‌های جهادی نیست، بلکه ایجاد الگویی از حکمرانی است که در آن دولت نقش سیاستگذار، تنظیم‌گر و تسهیلگر را ایفا کند و نهادهای مردمی نیز در کنار نقش اجرایی، در شناسایی مسائل، تصمیم‌سازی، نظارت و پیگیری مطالبات محلی مشارکت داشته باشند.

بر همین اساس، گذار به حکمرانی مردم‌محور مستلزم مجموعه‌ای از اصلاحات نهادی است؛ مانند کاهش موانع اداری، طراحی سازوکارهای پایدار همکاری میان دستگاه‌های اجرایی و گروه‌های جهادی، توسعه زیرساخت‌های داده باز، توانمندسازی کنشگران محلی و ایجاد الگوهای تأمین مالی تلفیقی. این اصلاحات باید با تقویت جایگاه محله به‌عنوان نزدیک‌ترین سطح حکمرانی به شهروندان همراه شود؛ سطحی که در آن شناخت مسائل، اعتماد اجتماعی، مشارکت داوطلبانه و پاسخگویی عمومی بیش از هر مقیاس دیگری امکان تحقق دارد.

محله، واحد پایه حکمرانی مشارکتی است؛ جایی که سرمایه اجتماعی به سازمان اجتماعی تبدیل شده، ظرفیت‌های مردمی به‌صورت نهادمند به کار گرفته می‌شوند و تعامل دولت و جامعه از رابطه‌ای سلسله‌مراتبی به رابطه‌ای مشارکتی ارتقا می‌یابد. تجربه دفاع مقدس سوم نشان داد که این ظرفیت در جامعه ایران وجود دارد؛ گام بعدی، تبدیل این تجربه موقت به سازوکارهای پایدار حکمرانی است. بر پایه یافته‌های این گزارش، پنج اولویت سیاستی برای تحقق این گذار در جدول 6 بیان شده است.

گروه‌های جهادی، با عبور از چالش‌های دیوان‌سالاری و با مسلح شدن به چهار سازوکار (مانع‌زدایی، داده‌های شفاف، آموزش و تأمین مالی تلفیقی)، قادر خواهند بود انرژی عظیم و متراکم تجمعات مردمی را در کالبد نهادهای خرد و پایدار در محلات تزریق کنند. تنها در این صورت است که می‌توانیم ادعا کنیم از یک سیستم دیوان‌سالاری شکننده، به یک ساختار «حکمرانی مردم‌محور تاب‌آور» گذار کرده‌ایم.

در نهایت، باید تأکید کرد که دستاورد راهبردی تجربه دفاع مقدس سوم، اثبات کارآمدی ایده «محله به‌عنوان سلول بنیادین حکمرانی» بود. اگر نظام دیوان‌سالاری کشور نتواند این انرژی عظیم آزاد شده را از طریق سازوکارهای حقوقی شفاف و تسهیلگر (نظیر سامانه‌های داده‌باز و چارچوب‌های تأمین مالی تلفیقی) نهادینه کند، این سرمایه اجتماعی به مرور زمان دچار فرسایش شده و خطر «تسخیر محلی» یا بازتولید رانت افزایش می‌یابد. گذار قطعی از «مشارکت مقطعی و واکنشی» به «مشارکت ساختارمند و نهادینه»، در گرو تغییر نقش دولت از یک «متصدی انحصاری» به یک «تنظیم‌گر توانمندساز» است تا گروه‌های جهادی بتوانند از حاشیه اجرایی بحران‌ها، به شرکای راهبردی حاکمیت در فرایند توسعه پایدار تبدیل شوند.

جدول 6. پیشنهاد توصیه‌های سیاستی

* تداوم یا تقویت آیتم‌ها یا اقدام‌ها.

** اصلاح رویه‌ها یا ایجادسازوکار.

مأخذ: همان.