خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

در چند سال گذشته بحران استطاعت‌ناپذیری مسکن شدت گرفته است. این بحران ساختاری، در کنار تخریب گسترده واحدهای مسکونی در جنگ تحمیلی سوم (جنگ رمضان) -بالغ بر ۱۱۹ هزار واحد که ۴۷ هزار واحد آن در کلان‌شهر تهران واقع شده- نظام حکمرانی مسکن را با وضعیتی بی‌سابقه مواجه کرده است. تجربه جنگ تحمیلی دوم و سوم نشان داد که اتکا به اسکان موقت در هتل‌ها، پرداخت وام یا کمک‌هزینه و هدایت خانوارها به بازار استیجاری، با محدودیت‌های جدی در ظرفیت، هزینه، سرعت و حفظ پیوندهای اجتماعی خانوارها مواجه بوده و ممکن است بازگشت خانوارها به روال عادی زندگی را به تأخیر اندازد. ازاین‌رو، بر ضرورت گذار از سیاست‌های واکنشی و یکسان‌اندیش پیشاجنگی به راهبردهای تاب‌آور، محله‌محور و امیدآفرین تأکید شده و «فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی» به‌عنوان راهبرد محوری برای استفاده اجتماعی از موجودی فعلی مسکن پیشنهاد می‌شود.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

1.      محدودیت سیاست‌های واکنشی و بحران‌گستر بودن الگوی فعلی: آسیب‌شناسی اقدام‌های گذشته نشان می‌دهد که تمرکز بر اسکان موقت و سپس تزریق نقدینگی برای ورود به بازار استیجاری، به‌دلیل ایجاد تقاضای جدید در بازاری که عرضه مؤثر آن کاهش یافته، عملاً به تشدید بحران دامن زده است. این رویکرد، بدون بسیج ظرفیت‌های موجود، صرفاً فشار تورمی را بر بخش استیجاری منتقل می‌کند.

2.      فقدان «ظرفیت مسکن تاب‌آور» و پیامدهای آن: نظام مسکن کشور فاقد زیرساخت پیشینی برای واکنش سریع به بحران است. این ضعف در فقدان بانک اطلاعاتی عملیاتی از واحدهای خارج از چرخه استفاده مصرفی و تکرار سیاست‌های کوتاه‌مدت نمایان می‌شود. مرور مطالعات بین‌المللی (مانند بررسی بانک جهانی بر روی پروژه‌های بازسازی) نشان می‌دهد که تمرکز صرف بر ساخت‌وساز جدید و نادیده گرفتن موجودی فعلی، با تأخیرهای طولانی‌مدت و افزایش چشمگیر هزینه‌ها همراه است. راهکار بنیادین، استفاده بهینه اجتماعی از موجودی مسکن فعلی است.

3.      لزوم تمایزگذاری میان خانوارها: گونه‌شناسی خانوارهای آسیب‌دیده شامل پنج گروه (مالک‌نشینان غیر موجر، مالک‌نشینان موجر ساکن، مالک‌نشینان موجر غیرساکن، مستأجران، و ساکنان خانه‌های سازمانی) است. هر گروه با ترکیب متفاوتی از خسارت (تخریب دارایی ملکی، تخریب اثاثیه، اختلال در حق سکونت یا از دست‌ دادن جریان درآمد اجاره) مواجه است. سیاستگذاری یکسان برای این گروه‌ها، فاقد عدالت توزیعی و کارایی اجرایی است.

4.      واحدهای خارج از چرخه استفاده مصرفی به‌عنوان ظرفیت راهبردی: کشور در حال حاضر از ذخیره راهبردی مسکنِ از پیش تعریف ‌شده برخوردار نیست؛ اما بخشی از موجودی بالفعل مسکن می‌تواند در شرایط اضطراری به‌صورت موقت در خدمت اسکان خانوارهای آسیب‌دیده قرار گیرد. این ظرفیت باید براساس یک سلسله‌مراتب منطقی فعال شود: نخست واحدهای دولتی، عمومی و بانکی، سپس مشارکت داوطلبانه مالکان خصوصی، و در نهایت، در صورت کافی نبودن این ظرفیت‌ها، بررسی امکان «تعیین الزام‌آور استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی».

5.      ظرفیت‌های حقوقی و فقهی برای نقش‌آفرینی حاکمیتی در شرایط اضطراری: بررسی قانون اساسی و قواعد فقهی نشان می‌دهد که نظام حقوقی کشور، ظرفیت‌هایی برای تحدید موقت و متناسب برخی حقوق مالکانه در شرایط اضطراری را دارد. اصول مرتبط با منع اضطرار به غیر، تأمین نیازهای اساسی و قواعدی مانند لاضرر، اضطرار و تزاحم، مبنای این نقش‌آفرینی هستند. این ظرفیت‌ها مجوزی برای اقدام نامحدود نیستند؛ بلکه اعمال آنها باید به ضرورت، تناسب، موقتی بودن، رعایت سلسله‌مراتب نقش‌آفرینی حاکمیتی، جبران عادلانه و امکان نظارت قضایی مقید باشد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

۱. استقرار چارچوب نهادی و حقوقی اضطرار: نخستین گام، اعلام رسمی «وضعیت اضطراری مسکونی» توسط نهادهای ذی‌صلاح و ایجاد زیرساخت اطلاعاتی برای شناسایی و پایش موجودی مسکن است. در این چارچوب، باید امکان استفاده از ابزارهای حقوقی متناسب با شرایط اضطراری، فراتر از ابزارهای تنظیمی متعارف و کُند (نظیر مالیات بر خانه‌های خالی که فاقد کارایی و سرعت لازم در زمان بحران هستند)، طراحی و اجرا شود.

۲. فعال‌سازی مرحله‌ای موجودی مسکن: نیاز سکونتی باید براساس محله، بعد خانوار و ویژگی‌های فنی واحدها تعیین شود. فعال‌سازی موجودی با اولویت واحدهای دولتی، عمومی و بانکی آغاز و سپس از طریق مشوق‌های قراردادی به واحدهای خصوصی داوطلبانه گسترش می‌یابد. در صورت کافی نبودن این ظرفیت‌ها، «تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی» در چارچوب قانون، ضرورت، تناسب، موقتی بودن و جبران عادلانه، به‌عنوان آخرین حلقه از طیف نقش‌آفرینی حاکمیتی قابل بررسی خواهد بود.

۳. قرارداد استاندارد و تأمین کامل هزینه سکونت: در این بسته سیاستی، دولت رأساً به‌عنوان طرف واسط در قرارداد اجاره استاندارد با مالکان وارد عمل شده و کل هزینه سکونت را برای خانوار آسیب‌دیده به‌صورت کاملاً بلاعوض پرداخت می‌کند؛ به‌نحوی که هیچ‌گونه بدهی جدیدی برای خانوار ایجاد نشود. مبنای قیمت‌گذاری منصفانه، دفترچه ارزش اجاری سازمان امور مالیاتی خواهد بود. این سازوکار نه‌تنها جریان نقدی پایداری برای مالکان خلق می‌کند، بلکه حقوق مالکانه آنها نظیر امکان فروش ملک (با شرط حفظ حقوق مستأجر تا پایان بازسازی خانه اصلی) را کاملاً محترم می‌شمارد.

۴. اسکان محله‌محور و مردمی‌سازی اجرا: علاوه‌بر سازوکارهای متعارف شناسایی واحدها، شبکه‌های داوطلب مردمی و معتمدان محلی می‌توانند در شناسایی ظرفیت‌های داوطلبانه، نظارت بر فرایند و تسهیل قراردادها مشارکت کنند؛ مشروط بر آنکه حریم خصوصی، اعتماد عمومی و حقوق مالک و خانوار آسیب‌دیده به‌طور دقیق حفظ شود.

ترکیب این چهار محور، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی را از یک اقدام مقطعی به سازوکاری برای ایجاد «ظرفیت مسکن تاب‌آور» تبدیل می‌کند؛ ظرفیتی که بتواند در بحران‌های کنونی و تنش‌های احتمالی آینده، امکان واکنش سریع، محله‌محور و عادلانه را فراهم کرده و درعین‌حال، میان حقوق مالکانه، ثبات سکونتی، انسجام اجتماعی و الزامات امنیت ملی توازن برقرار کند.

1. مقدمه

رهبر معظم انقلاب، حضرت آیت‌الله سیدمجتبی حسینی خامنه‌ای (مدظلّه العالی)، در اولین پیام خود به ملت

ایران، ضمن تأکید بر یاری‌رسانی آحاد جامعه به یکدیگر، به وضعیت خانوارهای آسیب‌دیده جنگ تحمیلی سوم (جنگ رمضان) توجه ویژه‌ای داشته‌اند: «تا جایی که وضع فعلی اجازه دهد، باید برای جبران خسارت‌های مالیِ وارد آمده به امکنه و اموال شخصی، اقدام‌های کافی تعریف شده و مورد اجرا واقع شود». از منظر طراحی سیاست، تعریف حد و حدود وضع فعلی -شامل تعیین خسارت‌های وارده و تعریف منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های موجود- ملاک کافی بودن اقدام‌های اجرایی خواهد بود. نگاهی به سابقه این اقدام‌ها در ماه‌های بعد از جنگ 12روزه (به‌عنوان یکی از بزنگاه‌های سیاستگذاری مسکن)، حکایت از آن دارد که نه‌تنها در تعریف منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌ها بلکه در اقدام‌های اجرایی نیز نوعی «یکسان‌اندیشی پیشاجنگی» (استفاده از ابزارهای سیاستی قبل از جنگ برای دوران پس از جنگ) وجود داشته که نباید در بحبوحه جنگ رمضان و فردای آن تکرار شود. 

این یکسان‌اندیشی ابعاد مختلفی دارد؛ اما مهم‌ترین مورد، «بی‌تفاوتی نسبت به بی‌تفاوتی نسبت به خالی ماندن گسترده واحدهای مسکونی قابل استفاده» است. هر چند خالی‌ماندگی بخش قابل‌ توجهی از موجودی مسکن یکی از علل بنیادین اما عادی‌سازی شده بحران مسکن کشور است و اقدام مؤثری برای مقابله با آن صورت نگرفته، اما انتظار می‌رفت در فردای جنگ 12روزه، دولت نسبت به خارج کردن بخشی از این واحدها از چرخه سوداگری و استفاده از آنها برای تأمین مسکن خانوارهای آسیب‌دیده (به‌ویژه در شهر تهران) و کاهش آثار شوک عرضه ایجاد شده اقدام کند. در آن مقطع اقدام درخوری صورت نگرفت اما اکنون به‌دلیل تعداد فزاینده واحدهای مسکونی آسیب‌دیده، وضعیت به‌مراتب پیچیده‌تر است؛ طبق برآورد حدود 119 هزار واحد مسکونی که 47 هزار واحد در کلان‌شهر تهران به‌نحوی آسیب‌دیده‌اند[1,2]. درنتیجه، پاسخ سیاستی نمی‌تواند صرفاً بر ایجاد ظرفیت جدید سکونتی متمرکز باشد و باید هم‌زمان واحدهای مسکونی موجود اما خارج از چرخه استفاده مصرفی را نیز در نظر بگیرد.

شکل 1. نمودار تعداد واحدهای مسکونی آسیب‌دیده در شهر تهران

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ملاحظه سیاستی مهم در این بحث تعداد واحدهای مسکونی است که «سکونت‌پذیری» خود را به مدت حداقل دو ماه از دست داده‌اند، نه تعداد واحدهای مسکونی که کاملاً تخریب‌ شده‌اند. اهمیت توجه به این موضوع در این است که اگر ملاک را به‌جای «سکونت‌نا‌پذیری واحدها و زمان مورد نیاز برای سکونت‌پذیر کردن آنها»، تعداد واحدهای مسکونی کاملاً تخریب ‌شده قرار دهیم، عملاً دچار کم‌برآوردی در مورد میزان اختلال در سکونت خانوارها و اقدام‌های لازم برای ساماندهی به این وضعیت می‌شویم.

نظر به حجم خسارات و فوریت رسیدگی به وضعیت خانوارها، «فعال‌سازی هدفمند» واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی -با هدف «تأمین مسکن پایدار، محله‌محور و امیدآفرین» برای خانوارهای آسیب‌دیده و «مدیریت شوک‌های عرضه و تقاضا در بازار»- یکی از مهم‌ترین ظرفیت‌های واقعاً موجود است. این فعال‌سازی صرفاً توجیه اقتصادی ندارد بلکه عمیقاً به تضمین امنیت ملی و همبستگی اجتماعی گره خورده است. ادامه خالی ماندن واحدهای مسکونی قابل استفاده در بحبوحه جنگ و فردای آن، درحالی‌که تعداد قابل توجهی از موجودی مسکن کشور آسیب دیده و خانوارهای پرشماری خانه و کاشانه‌ خود را از دست داده‌اند، به دلایل متعددی در تضاد کامل با منافع ملی است.

برای حفظ همبستگی اجتماعی، امیدآفرینی و تداوم نقش‌آفرینی تاریخی مردم کشور، ضروری است به جامعه این پیام عمل‌گرایانه سیاستی داده شود که آسیب‌دیدگان، تحت حمایت کامل دولت هستند و تمام ظرفیت‌های موجود در حمایت از آنها و متناسب با منافع ملی استفاده می‌شوند. باید در نظر داشت که «مردم می‌بینند، می‌شنوند، روایت می‌کنند و تصمیم می‌گیرند». هر اقدام حمایتی مؤثر و کرامت‌محوری که ازسوی مردم، دیده، شنیده و روایت شود، مبنای تصمیم‌گیری‌هایی خواهد بود که میان آحاد جامعه تکثیر می‌شود؛ این امر در مورد مهم‌ترین موضوع رفاهی خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ یعنی تأمین مسکن، بیشترین تأثیر اجتماعی را خواهد داشت.

علاوه‌بر این با توجه به اینکه مهم‌ترین مدل اسکان خانوارهای آسیب‌دیده که به شکل مستقیم در جنگ رمضان محل اسکانشان دچار آسیب جدی یا تخریب شده، اسکان موقت در اقامتگاه‌ها به‌صورت موقت و پرداخت ودیعه اجاره‌بهای متناسب با شرایط محل اسکان پیشین برای این خانوارها ضروری است. هرچند در شرایط حملات نظامی گسترده، اسکان‌یابی امن و ایمن برای افراد و خانواده‌هایی که به واحدهای مسکونی آنها حمله شده، مهم‌ترین اقدام دستگاه‌های ذی‌ربط است، اما اهداف نظامی متجاوزان به تخریب صرف سرپناه مسکونی افراد عادی ختم نمی‌شود و دشمن با اجتماعی کردن جنگ، اهدافی همچون زدودن تعلقات بین‌ فردی و مکانی گروه‌های اجتماعی مختلف را در راستای کاهش اعتماد اجتماعی و همبستگی جمعی جامعه ایران را دنبال می‌کند. بنابراین یافتن پاسخ برای این پرسش اساسی است که چگونه می‌توان اقدام‌های فوری هدفمند را برای شرایط بروز مجدد حملات به واحدهای مسکونی و زیرساخت‌های شهری با حفظ ویژگی‌های اجتماعی اسکان آسیب‌دیدگان طراحی کرد. در ادامه به این موضوع خواهیم پرداخت که با استفاده از ظرفیت‌های محله‌ای موجود و افزایش انگیزه‌ مشارکت شهروندان در شرایط جنگ اخیر، می‌توان برای پاسخ مقتضی به این نیاز برنامه‌ریزی لازم انجام گیرد.

2. پیشینه پژوهش

2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

با عنایت به نوظهور بودن هم‌زمانی سه مؤلفه‌ محوری در این گزارش یعنی «جنگ تحمیلی سوم به‌عنوان بستر وقوع بحران»، «فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی» به‌عنوان ابزار اصلی سیاستی و «اسکان محله‌محور مبتنی‌بر مشارکت مردمی» به‌جای رویه‌های متداول اسکان اضطراری، می‌توان اذعان کرد که این گزارش در زمره‌ نخستین تلاش‌های سیاستی قرار می‌گیرد که به‌طور یکپارچه به این ترکیب خاص از مسئله و راهکار پرداخته است. بدین‌ترتیب، پیشینه‌ پژوهشی مستقیمی که دقیقاً به همین مجموعه‌ از متغیرها (ابعاد جنگ، احتکار، و محله‌محوری) در بستر داخلی پرداخته باشد، وجود ندارد؛ زیرا تجارب بین‌المللی موجود (مانند پروژه‌های بانک جهانی یا اصول پینیرو) یا بر ساخت‌وساز جدید متمرکز بوده‌اند و یا در بستر بلایای طبیعی (نه جنگ شهری با مختصات تخریب و احتکار هم‌زمان) شکل گرفته‌اند. بااین‌حال، این گزارش با بهره‌گیری از چارچوب‌های نظری معتبر در حوزه‌ طراحی سیاست (همچون الگوهای حکمرانی تطبیقی، حل مسئله‌ شرور و هم طراحی مشارکتی) و همچنین تجارب انضمامی گروه‌های جهادی در مقیاس‌های کوچک‌مقیاس، تلاش کرده تا با رویکردی استقرایی و مسئله‌محور، فقر دانش پیشینی را با روش‌شناسیِ مبتنی‌بر شواهد موجود و ظرفیت‌های بومی جبران کرده و راهکارهایی عملیاتی برای شرایط منحصربه‌فرد جنگ رمضان و فردای آن ارائه دهد.

3. تأمین مسکن پایدار، محله‌محور و امیدآفرین

مسئله اصلی این فصل، عبور از «اسکان اضطراری» به «تأمین مسکن پایدار، محله‌محور و امیدآفرین» در شرایط جنگ است. برای این منظور، ابتدا ضرورت استفاده از موجودی مسکن خارج از چرخه استفاده مصرفی تبیین شده؛ سپس وضعیت موجود بازار مسکن ترسیم و پس از آن، اقدام‌های انجام ‌شده در جنگ تحمیلی دوم و سوم، آسیب‌شناسی می‌شود. در گام بعد، چارچوب هدف شامل پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی تعریف می‌شود. سپس مفهوم «ظرفیت مسکن تاب‌آور» و «ذخیره راهبردی بالقوه مسکن» تشریح می‌شود. پس از آن، مبانی حقوقی و فقهی نقش‌آفرینی حاکمیتی بررسی و خانوارهای هدف از منظر سکونتی گونه‌شناسی می‌شوند. در نهایت، سازوکار عملیاتی «فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی» ارائه می‌شود.

3-1. ضرورت استفاده از موجودی مسکن خارج از چرخه استفاده مصرفی در شرایط جنگ

ممکن است این پرسش مطرح شود که اگر بخشی از موجودی مسکن کشور در شرایط عادی نیز خارج از چرخه سکونت قرار دارد، چرا در شرایط جنگی باید توجه ویژه‌ای به آن شود؛ پاسخ به این پرسش به تفاوت ماهیت شوک سکونتی در شرایط بحران بازمی‌گردد. در شرایط عادی، بخشی از خالی‌ماندگی می‌تواند نتیجه فرایند طبیعی جابه‌جایی، فروش، اجاره، تعمیر یا تطبیق میان عرضه و تقاضا باشد؛ اما در شرایط جنگ، هم‌زمان با از دست رفتن بخشی از موجودی قابل سکونت، ارزشمندی زمانی و قابلیت دسترسی به موجودی ساخته ‌شده افزایش می‌یابد. ازاین‌رو، بخشی از واحدهای خارج از چرخه استفاده مصرفی می‌تواند به‌عنوان ظرفیتی بالقوه برای کاهش شکاف میان نیاز فوری به مسکن و ایجاد ظرفیت جدید مورد توجه قرار گیرد.

بااین‌حال، همه واحدهای خالی از نظر سیاستی وضعیت یکسانی ندارند. «واحدهای مسکونی خارج از چرخه سکونت» مفهومی عام‌تر از «واحدهای خالی» و به‌مراتب عام‌تر از «واحد احتکار شده» است. خالی‌ماندگی می‌تواند ناشی از پویایی‌های بازار، فرایند جابه‌جایی یا فروش، تعمیر و بازسازی، عدم تطابق واحد با تقاضای موجود و نیز انگیزه‌های سوداگرانه باشد؛ بنابراین، صرف خالی بودن واحد، به‌تنهایی مبنای کافی برای نقش‌آفرینی حاکمیتی نیست.

در شرایط کنونی، پنج عامل تعیین‌کننده به‌صورت هم‌زمان در کنار یکدیگر قرار گرفته‌اند و ضرورت بازنگری فوری در انتخاب و استفاده از ابزارهای سیاستی دولت را ایجاد کرده‌اند. نخست آنکه، برای اولین‌بار در سال‌های اخیر، تخریب بخشی از موجودی مسکن کشور با بحران پیشین بازار مسکن هم‌زمان شده است. در شرایطی که بازار مسکن پیش از وقوع جنگ نیز با افزایش شدید قیمت‌ها، کاهش توان خرید خانوارها، گسترش فقر مسکن و شکنندگی بازار استیجاری روبه‌رو بود، آسیب دیدن ده‌ها هزار واحد مسکونی، فشار مضاعفی را بر این بازار وارد کرده است. در چنین شرایطی، مسئله صرفاً ساخت واحدهای جدید نیست، بلکه حفظ ظرفیت سکونتی موجود و بازگرداندن سریع واحدهای بلااستفاده به چرخه استفاده مصرفی اهمیت حیاتی پیدا می‌کند.

دوم آنکه، هم‌زمان با افزایش تقاضا برای مسکن، بخش قابل توجهی از موجودی مسکن کشور خارج از چرخه سکونت قرار دارد. هرچند درباره تعداد دقیق این واحدها اختلاف نظرهایی وجود دارد، اما برآوردهای موجود از وجود صدها هزار واحد خالی در تهران و میلیون‌ها واحد خالی در سطح کشور حکایت دارند. بدین ترتیب، مسئله کنونی صرفاً کمبود مطلق مسکن نیست، بلکه عدم استفاده از ظرفیت‌هایی است که پیشاپیش در اختیار کشور قرار دارند. بااین‌حال، همه واحدهای خالی از نظر سیاستی وضعیت یکسانی ندارند. بخشی از خالی‌ماندگی می‌تواند ناشی از فرایندهای طبیعی جابه‌جایی و تطبیق در بازار باشد، درحالی‌که بخشی دیگر ممکن است ناشی از نگهداری سرمایه‌ای، عدم تطابق واحد با تقاضای موجود یا موانع حقوقی و نهادی باشد.

از این منظر، می‌توان میان خالی‌ماندگی اصطکاکی یا موقتی، خالی‌ماندگی ناشی از موانع سکونت‌پذیری، حقوقی یا عدم تطابق عرضه و تقاضا، و خالی‌ماندگی سرمایه‌ای یا سفته‌بازانه تمایز گذاشت؛ تمایزی که در تعیین قابلیت فعال‌سازی و انتخاب ابزار سیاستی اهمیت دارد. بنابراین، وجود واحد خالی به‌ خودی‌ خود دلالتی بر قابلیت یا ضرورت نقش‌آفرینی حاکمیتی ندارد. اهمیت سیاستی این موجودی از آنجا ناشی می‌شود که در میان آن، ممکن است واحدهایی وجود داشته باشند که با هزینه و زمان متناسب، قابلیت بازگشت به چرخه سکونت را داشته باشند.

سوم آنکه، ساخت واحدهای مسکونی جدید نمی‌تواند پاسخگوی نیازهای فوری ناشی از جنگ باشد. حتی در خوش‌بینانه‌ترین برآوردها نیز فرایند تأمین زمین، طراحی، تأمین مالی، اجرا و بهره‌برداری از پروژه‌های ساختمانی به زمان طولانی نیاز دارد. بنابراین، سیاست ساخت‌وساز هرچند بخشی از راه‌حل بلندمدت محسوب می‌شود، اما نمی‌تواند جایگزین سیاست فعال‌سازی ظرفیت‌های موجود باشد.

چهارم آنکه، تجربه ماه‌های گذشته نشان داده که اسکان بلندمدت خانوارها در هتل‌ها، اقامتگاه‌های موقت و سایر اشکال اسکان اضطراری، راه‌حلی پایدار نیست. چنین راهکارهایی، اگرچه در روزها و هفته‌های نخست بحران ضروری هستند، اما در بلندمدت با هزینه‌های سنگین اقتصادی، اجتماعی و روانی همراه خواهند بود. علاوه‌بر این، اقامت طولانی‌مدت در چنین فضاهایی، امکان بازگشت خانوارها به روال عادی زندگی را کاهش داده و پیوندهای اجتماعی و محله‌ای آنان را تضعیف می‌کند.

پنجم آنکه، شرایط جنگی اقتضا می‌کند که میان حقوق فردی و منافع عمومی توازن تازه‌ای برقرار شود. همان‌گونه که دولت در شرایط بحرانی برای تأمین امنیت، سلامت عمومی، انرژی، حمل‌ونقل و سایر نیازهای اساسی جامعه از اختیارات ویژه برخوردار است، در حوزه مسکن نیز نمی‌توان منافع عمومی را به‌طور کامل تابع منافع فردی دانست. بدیهی است که این نقش‌آفرینی حاکمیتی باید مبتنی‌بر قانون، محدود، شفاف، موقت و متناسب با شرایط اضطراری باشد، اما اصل نقش‌آفرینی در چنین وضعیتی، نه یک استثنا، بلکه بخشی از مسئولیت ذاتی حکومت در صیانت از منافع عمومی محسوب می‌شود. در این گزارش، «نقش‌آفرینی حاکمیتی» مفهوم عام و چتری است که طیفی از اقدام‌های حاکمیتی (از تسهیلگری و فعال‌سازی تا تنظیم‌گری و مداخله الزام‌آور) را دربر می‌گیرد. در مقابل، «مداخله» در مواردی به کار می‌رود که سخن از اقدام مشخص، محدود و معطوف به یک واحد یا گروه خاص است (مانند تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی).

بر این اساس، مسئله اصلی دیگر این نیست که آیا باید از ظرفیت واحدهای خالی استفاده کرد یا خیر؛ بلکه پرسش اصلی آن است که این ظرفیت چگونه، با چه اولویتی و تحت چه سازوکارهایی باید در خدمت تأمین مسکن خانوارهای آسیب‌دیده قرار گیرد. به بیان دیگر، اگر در شرایطی که بخشی از موجودی مسکن کشور از دسترس خارج شده و هزاران خانوار خانه‌های خود را از دست داده‌اند، استفاده از ظرفیت واحدهای خالی در دستور کار قرار نگیرد، به دشواری می‌توان موقعیتی را تصور کرد که ضرورت چنین اقدامی از امروز بیشتر باشد. همان‌طور که در بخش 8-3 توضیح داده شده، ضرورت فعال‌سازی ظرفیت‌های خارج از چرخه سکونت به‌ خودی ‌خود به معنای یکسان بودن نوع و دامنه نقش‌آفرینی حاکمیتی در استفاده از همه واحدهای خالی نیست؛ بلکه نوع نقش‌آفرینی باید متناسب با نوع و منشأ خالی‌ماندگی، مدت آن، سکونت‌پذیری آن و حقوقی فعال‌سازی و میزان ضرورت اجتماعی تعیین شود.

3-2. ترسیم وضعیت موجود بازار مسکن

براساس شکل ذیل، از مجموع حدود ۲۸ میلیون خانوار کشور، ۷۳ درصد (معادل ۲۰.۶ میلیون خانوار) در دسته «مالکان» قرار دارند. از این میان، ۹۳ درصد مالکانی هستند که در واحد ملکی خود سکونت دارند (مالک‌نشین‌های غیر موجر) و ۷ درصد مالکانی که واحد خود را اجاره می‌دهند (مالک‌نشین‌های موجر). همچنین ۲ میلیون خانوار (۸ درصد از کل خانوارها) در «انواع دیگر سکونت» زندگی می‌کنند که شامل دو گروه می‌شود: موجر مستأجرها با ۹۳ هزار خانوار (۲ درصد از این بخش) و مستأجران با ۵.۲۴ میلیون خانوار (۹۸ درصد از این بخش).

ازسوی‌دیگر، سهم هر گروه از کل موجودی مسکن کشور نیز ترسیم شده است: مالکان غیر موجر ۶۹ درصد، مالکان موجر 24 درصد و انواع دیگر سکونت ۷ درصد از موجودی مسکن را به خود اختصاص داده‌اند. در این میان سهم مستأجران از مالیکت مسکن نزدیک به صفر است. این آمار نشان می‌دهد که ساختار مالکیت مسکن در ایران متمرکز بر خانوارهای مالک‌نشین و خصوصاً مالکان چندملکی یا همان مالک‌نشینان موجر است.

شکل 2. ساختار موجودی مسکن کشور

مأخذ: همان.

موضوع واحدهای خالی موجودی مسکن نیز قابل توجه است. از مجموع ۲۸,۸5 میلیون واحد مسکونی در کشور، حدود ۲,۵ میلیون واحد به‌عنوان «واحد مسکونی خالی از سکنه» برآورد شده‌اند: حدود ۸.۹ درصد از کل واحدهای مسکونی کشور. در میان استان‌ها، استان تهران با حدود ۴۵۴ هزار واحد مسکونی خالی در رتبه نخست قرار گرفته؛ به این معنا که حدود ۱۷.۷ درصد از کل خانه‌های خالی برآورد شده کشور تنها مربوط به استان تهران است. بر این اساس تقریباً از هر پنج خانه خالی در کشور، یکی در استان تهران قرار دارد. همچنین کلان‌شهر تهران به‌تنهایی حدود 300 هزار واحد از کل واحدهای مسکونی کشور را در قالب خانه‌های خالی به خود اختصاص می‌دهد[9]. این ظرفیت بالقوه را نمی‌توان معادل تعداد واحدهای قابل فعال‌سازی دانست؛ زیرا داده‌های موجود درباره تعداد واحدهای خالی، به‌تنهایی اطلاعاتی درباره مدت خالی ماندن، علت آن، سکونت‌پذیری، وضعیت حقوقی، موقعیت مکانی و امکان تخصیص آنها در شرایط بحران ارائه نمی‌کنند.

3-3. آسیب‌شناسی اقدام‌های پس از جنگ تحمیلی دوم (جنگ 12روزه)

پس از ترسیم وضعیت کلی بازار مسکن و ابعاد آسیب‌های وارده در بخش قبلی، ارزیابی نحوه پاسخ‌دهی سیاستی به بحران‌های مشابه، گام ضروری دیگری برای آسیب‌شناسی مواجهه نظام حکمرانی با مسئله مسکن در شرایط جنگی است. بررسی تجارب عملی کشور در مواجهه با آسیب‌های مسکن ناشی از جنگ ۱۲روزه و روند فعلی جنگ تحمیلی سوم، نشان‌دهنده تکرار یک الگوی سیاستی ناکارآمد است که نیاز به بازنگری بنیادین دارد.

بعد از پایان جنگ تحمیلی دوم (جنگ 12 روزه)، اقدام‌های قابل توجهی در زمینه اسکان خانوارهای آسیب‌دیده صورت گرفت. با توجه به اینکه بیش از 90 درصد از خسارات به واحدهای مسکونی در کلان‌شهر تهران رخ داده بود، تمرکز اقدام‌ها نیز در این شهر بود. در آن مقطع، حدود 9 هزار واحد مسکونی در 141 نقطه از کلان‌شهر آسیب دیده بودند[5,6]. با به دست گرفتن مسئولیت ساماندهی به وضعیت خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ از طرف شهرداری تهران، فرایند اسکان آنها در هتل‌ها آغاز شد. تلاش‌های ارزشمند و ستودنی شهرداری تهران تا حد زیادی وضعیت اضطراری خانوارها را سامان بخشید، اما به‌دلیل عدم استفاده از ابزارهای سیاستی مناسب (که باید از طرف دولت تعریف و در اختیار شهرداری تهران قرار می‌گرفت)، این اقدام‌ها در برخی موارد به سکونت طولانی‌مدت خانوارها در هتل‌ها و حتی تخلیه برخی از خانوارها از هتل‌ها منجر شد.

در برخی موارد برای اسکان خانوارها از واحدهای مسکونی در اختیار شهرداری تهران استفاده شد. ازسوی‌دیگر، برای برخی خانوارها واحدهای مسکونی اجاره یا کمک‌هایی برای اجاره کردن واحد مسکونی از طرف خود خانوارها اعطا شد (در برخی موارد با ایجاد بدهی یعنی با پرداخت وام صورت گرفت نه کمک‌های بلاعوض)، بدون اینکه به ویژگی‌های خانواده‌ها، محل سکونت اصلی آنها و مسائلی از این دست -که در بخش قبل ذیل مفاهیم پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی در بخش 4-3 تبیین خواهد شد- توجه قابل قبولی صورت گیرد.

تجربه بحران‌هایی مانند زلزله کرایست‌چرچ نیوزیلند نشان می‌دهد که در شرایط اضطراری، تغییر کاربری سریع زیرساخت‌های موجود (مانند هتل‌ها یا واحدهای خالی‌شده به‌دلیل رکود بازار) می‌تواند پاسخ بسیار سریع‌تری نسبت به ساخت اسکان موقت ارائه دهد]20[. بااین‌حال، ادبیات مدیریت بحران تأکید دارد که این امر نیازمند برنامه‌ریزی پیشینی برای «کاربری ثانویه» این واحدهاست تا از تبدیل شدن آنها به سکونتگاه‌های موقتِ دائمی و فرسوده جلوگیری شود]21[.

افزون بر این، این نقد نیز وارد است که ایجاد و هدایت تقاضای جدید (برای این خانوارها) در بازاری که بخشی از واحدهای مسکونی آن حذف شده‌ بودند و بخشی از موجودی مسکن، به دلایل مختلف، خارج از چرخه عرضه آن قرار داشت، به لحاظ سیاستی بحران‌گستر بود. این گزاره البته به معنای آن نیست که تمام این موجودی قابلیت ورود فوری به بازار را داشته؛ مسئله سیاستی، شناسایی بخشی از موجودی خارج از چرخه عرضه است که از نظر سکونت‌پذیری، حقوقی، مکانی و زمانی قابلیت فعال‌سازی داشته باشد.

نخست اینکه توجه به این موضوع برای وضعیت فعلی که تعداد واحدهای مسکونی آسیب‌دیده فقط در تهران حدود 33 هزار واحد مسکونی (حداقل یک‌سوم آنها سکونت‌پذیر نیستند) اهمیت ویژه دارد، زیرا نزد برخی سیاستگذاران تأمین مالی خانوارهای آسیب‌دیده و هدایت آنها به بازار استیجاری راهکار مناسبی است. دوم اینکه این سیاست به تشدید وضعیت بحرانی بخش استیجاری منجر می‌شود، جایی که حداقل 55 درصد خانوارهای مستأجر درگیر فقر و 74 درصد از این خانوارها در بخش غیر دولتی شاغل هستند، یعنی در برهه جنگ و حتی پس از آن جریان درآمدی آنها دچار اختلال جدی شده است[7,8].

در نهایت، از پایان جنگ 12روزه تا شروع جنگ تحمیلی سوم، به‌رغم تلاش‌های همه‌جانبه شهرداری تهران –به‌دلیل نبود بسته سیاستی مناسب برای تأمین واحدهای مسکونی مورد نیاز از طریق فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی- آنچه در ذهن بسیاری از خانوارهای غیر آسیب‌دیده، از کمک‌های آن مقطع شکل گرفت نه‌تنها امیدآفرین نبود بلکه با مسائلی عدیده‌ای مانند سکونت طولانی‌مدت خانوارها در هتل‌ها همراه بود.

در جنگ تحمیلی سوم نیز همان الگوی سیاستی در حال به‌کارگیری است. افزون بر این، دولت اقدامی برای اعطای وام قرض‌الحسنه برای اسکان خانوارهای آسیب‌دیده در دست اجرا دارد که رویکردی غیر حمایتی محسوب می‌شود، زیرا ایجاد بدهی جدید برای خانوارهایی که هم‌زمان با از دست دادن مسکن و اختلال در جریان درآمدی مواجه شده‌اند، با منطق حمایت اجتماعی پس از بحران سازگار نیست؛ به‌ویژه زمانی که وام، جایگزین حمایت بلاعوض برای تأمین نیاز ضروری سکونتی شود. بنابر آنچه در بخش 2 ذکر شد، در این الگوی سیاستی در مرحله اسکان دادن به خانوارها متوقف می‌شویم و در بسیاری از موارد، خانوارها هم آسیب مستقیم جنگ را متحمل می‌شوند و هم در دوران پس از آن آسیب می‌بینند و نمی‌توانند به روال عادی زندگی که اصلی‌ترین هدف حمایت از این خانوارهاست بازگردند. ارزیابی اقدام‌های مزبور در جنگ تحمیلی دوم و سوم، براساس سه معیار پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی، نشان می‌دهد که بخش مهمی از سیاست‌های اجرا شده در سطح «اسکان» باقی مانده و به «تأمین مسکن» منتهی نشده است.

این الگوی ناموفق، منحصر به ایران نیست. شواهد بین‌المللی بازسازی پس از بحران، مطالعه بانک جهانی بر روی ۵۵ پروژه بسته بازسازی مسکن در ۲۶ کشور، نشان می‌دهد که نبود ظرفیت مسکن تاب‌آور (یعنی ظرفیت نظام مسکن برای پاسخ‌گویی سریع، کافی و پایدار به نیازهای سکونتی ناشی از بحران) پیش از وقوع بحران با سه پیامد اصلی همراه است: تأخیر در تحویل (میانگین ۳۶.۷ ماه از زمان وقوع بحران تا تحویل اولین واحد مسکونی)، افزایش هزینه (میانگین هزینه هر واحد مسکونی در پروژه‌های اخیر حدوداً سه برابر افزایش داشته) و عدم سنجش رضایت خانوارها. نکته مهم آنکه در بسیاری از این پروژه‌ها، دولت‌ها بیش از آنکه بر ارزیابی و فعال‌سازی موجودی مسکن موجود و قابل ‌استفاده تمرکز داشته باشند، بر ساخت واحدهای جدید تمرکز کرده‌اند؛ رویکردی که از حیث عدم توجه به استفاده از بخش اعظمی از واحدهای مسکونی خارج از چرخه سکونت، با مسائل برخاسته از اقدام‌های حمایتی بعد از جنگ تحمیلی دوم و سوم، به‌ویژه در کلان‌شهر تهران، مشابهت دارد و به سکونت طولانی‌مدت خانوارها در هتل‌ها و حتی تخلیه آنان منجر شد.

همچنین، تجربه بازسازی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد اتکای صرف به ساخت واحدهای جدید، در شرایطی که موجودی مسکن قابل استفاده وجود دارد، می‌تواند زمان و هزینه بازگشت خانوارها به شرایط عادی را افزایش دهد. در شرایط جدید جنگی که تعداد واحدهای آسیب‌دیده در تهران حدود 47 هزار واحد اعلام شده، تکرار الگوی پیشین -یعنی اسکان موقت در هتل‌ها و سپس وام‌دهی برای ورود به بازار استیجاری- نه‌تنها بحران را مدیریت نمی‌کند، بلکه به همسو با نتایج مطالعه بانک جهانی، تشدید‌کننده نابرابری‌های پیشین و طولانی‌کننده زمان بازگشت به روال عادی زندگی خواهد بود. ازاین‌رو، اصل اساسی گزارش این است: یکی از اصلی‌ترین مجراهای تأمین مسکن برای خانوارهای آسیب‌دیده، شناسایی و غربالگری واحدهای از پیش موجود و خارج از چرخه سکونت است تا در صورت احراز قابلیت سکونت‌پذیری، حقوقی و مکانی، امکان فعال‌سازی آنها را مورد استفاده قرار گیرد.

باید در نظر داشت که اصلاح رویه فعلی بدون تغییر اساسی در رویکرد آن، تأثیر قابل ‌توجهی بر نتایج آن نخواهد داشت. برای عبور از این رویه ناکارآمد و جلوگیری از تکرار هزینه‌های گذشته، پیش از ورود به ابزارهای اجرایی، ابتدا باید تفکیک بنیادی میان دو مفهوم «اسکان اضطراری» و «تأمین مسکن پایدار» صورت گیرد و ابعاد سه‌گانه آن (پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی) روشن شود؛ موضوعی که در بخش بعدی (4-3) تبیین خواهد شد تا بستر مفهومی لازم برای ایجاد ظرفیت مسکن تاب‌آور (بخش 5-3) و بازوی اجرایی آن یعنی فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی (بخش 8-3) شکل گیرد.

3-4. تفاوت «اسکان دادن» با «تأمین مسکن»: الزامات سیاستی

همان‌گونه که در بخش ۳-۳ آسیب‌شناسی شد، علت اصلی ناکامی یا انحراف برنامه‌های حمایتی گذشته (مانند تجربه جنگ ۱۲روزه) و مخاطرات جاری در جنگ اخیر، توقف سیاستگذار در مرحله «اسکان موقت» (هتل‌نشینی یا اعطای وام اجاره بدون نقش‌آفرینی در سمت عرضه) بوده است. برای درک رویکرد جایگزین و درک بنیان منطقی توصیه‌های سیاستی که بخش ۴ ارائه می‌شود، لازم است ابتدا تمایز مفهومی «اسکان» و «تأمین مسکن» تبیین شود.

برای تدقیق مفهومی تأمین مسکن نیز باید سه اصل مرتبط با آن یعنی پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی توضیح داده شوند. این مفاهیم صرفاً مباحث تئوریک یا واژه‌پردازانه نیستند بلکه مقصود از ارائه آنها، توجه دادن به اهداف اصلی و انتخاب ابزارهای سیاستی است که این اهداف را محقق می‌کنند.

در دوره جنگ، وقتی واحدهای مسکونی آسیب می‌بینند اولین اقدام حمایتی، «اسکان دادن» خانوارهای آسیب‌دیده است. این اسکان به حمایت موقتی و حداقلی دلالت دارد که حول محور دسترسی به سرپناه و مایحتاج ضروری خانوارها تدارک دیده می‌شود. اما برای حفظ پایداری جامعه این اقدام باید در اسرع وقت به حمایت دائمی و حداکثری تبدیل شود که ترجمان دقیق آن، بازگرداندن خانوارها «به روال عادی زندگی» بوده، امری که اساساً در گرو دسترسی به «خانه» است. اینجاست که فرایند اسکان دادن باید با فرایند «تأمین مسکن» که دسترسی به خانه را تضمین می‌کند، جایگزین شود و مختصات سیاستی آن شرح داده شود.

اولین موضوع تأمین مسکن «پایدار» است. پایداری در تعریف کمینه که مختص خانوارهای مستأجر کشور بوده اشاره به دسترسی به سکونت باثبات و قابل اتکا برای یک دوره زمانی مشخص دارد؛ برای مثال، سکونت در یک واحد مسکونی که حداقل برای یک سال، با قرارداد معتبر، محل سکونت خانوار است. در تعریف حداکثری نیز اشاره به مالک‌نشینی قطعی دارد که قید زمانی ندارد. بر این اساس می‌توان یک تعریف حداقلی از «تأمین مسکن پایدار» برای خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ ارائه داد: تضمین دسترسی به واحد مسکونی برای یک دوره زمانی مشخص (براساس زمان انتظار برای بازگشت به واحد بازسازی ‌شده) به‌نحوی که خانوار نگران جابه‌جایی اجباری پیش از موعد نباشد.

دومین موضوع در مورد تأمین مسکن «محله‌محور بودن» است. پرواضح است که اگر قرار است خانوارها به واحد مسکونی دسترسی پایدار داشته باشند و هدف اصلی سیاستی، بازگرداندن آنها به روال عادی زندگی باشد، اولویت این است که واحد مسکونی در نزدیک‌ترین مکان به محل سکونت قبلی خانوار باشد. دلایل پرشماری برای این اولویت‌گذاری وجود دارد اما اصلی‌ترین دلیل اجتماعی مربوط به سرمایه‌های اجتماعی خانوارها بوده که در همان محل و در فرایند تبدیل «مسکن» به «خانه» انباشت کرده‌اند و حفظ آنها برای بازگرداندن خانوار به روال عادی کاملاً ضروری است. بنابراین، پایداری از ابعاد مختلف در ارتباط مستقیم با بسط الگوی محله‌محوری بوده و یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازهای شکل‌گیری و تقویت محله‌محوری، اولویت‌بخشی به ثبات سکونتی افراد در شرایط عادی و تضمین آن در شرایط بحران است.

سومین موضوع تأمین مسکن «امیدآفرین» است. امیدآفرینی چتر مفهومی گسترده‌ای بوده که شامل پایداری و محله‌محوری نیز می‌شود، اما فراتر از آنهاست و به‌طورکلی به امیدآفرین بودن سرنوشت سکونتی خانوارهای آسیب‌دیده (آنچه از اولین روز پس از حادثه تا آخرین روز بازگشت به خانه اصلی بر آنها گذشته) اشاره دارد. سیاستگذاران باید پیوسته به این موضوع توجه داشته باشند که فرایند تأمین مسکن خانوارهای آسیب‌دیده صرفاً امری فردی و محدود به خانوارهای هدف نیست؛ بلکه فرایندی است که تأثیرات جمعی بلندمدتی دارد. خانوارهای آسیب‌دیده در شبکه گسترده‌ای از خانوارها زیست می‌کنند و وضعیت آنها به‌طور مستمر در این شبکه روایت می‌شود. هرگونه کم ‌و کاستی، از یک طرف، و هر گونه اقدام حمایتی مؤثری (نه نمادین)، از طرف دیگر، به‌سرعت روایت‌پردازی شده و در جامعه تکثیر می‌شود. به بیان دیگر، وضعیت خانوارهای آسیب‌دیده به‌سرعت به روایت عمومی از کارآمدی دولت و میزان همبستگی اجتماعی تبدیل می‌شود؛ ازاین‌رو، کیفیت و نحوه حمایت از این خانوارها واجد پیامدهای اجتماعی فراتر از گروه هدف است. اینجاست که دولت باید مساعی خود را به گونه‌ای سامان دهد که برای تمام جامعه امیدآفرین باشد. در این مساعی نه‌تنها باید از ملاحظات کوتاه‌مدت و تک‌بُعدی اقتصادی فاصله گرفت، بلکه باید به کل فرایند به‌عنوان نوعی «سرمایه‌گذاری اجتماعی امنیت ملی‌محور» نگریست.

اگر از این منظر نگریسته شود، امیدآفرینی صرفاً به کیفیت حمایت‌های مادی محدود نمی‌شود، بلکه به «سرنوشت سکونتی» خانوارهای آسیب‌دیده نیز مربوط است؛ یعنی مجموعه اتفاقاتی که از نخستین روز وقوع حادثه تا زمان بازگشت خانوار به روال عادی زندگی رخ می‌دهد. خانواده‌هایی که خانه خود را از دست داده‌اند، تنها دریافت‌کنندگان حمایت‌های دولتی نیستند، بلکه حاملان روایت اجتماعی جنگ نیز محسوب می‌شوند. وضعیت این خانوارها به‌طور مستمر توسط اعضای خانواده، همسایگان، دوستان و سایر شهروندان مشاهده، شنیده و روایت می‌شود. ازاین‌رو، هرگونه ناکامی در تأمین مسکن پایدار یا هرگونه اقدام مؤثر و کرامت‌محور، به‌سرعت به قضاوتی عمومی درباره میزان همبستگی اجتماعی و کارآمدی نهادهای عمومی تبدیل خواهد شد. از این منظر، تأمین مسکن صرفاً به معنای تأمین یک واحد فیزیکی نیست، بلکه بخشی از ظرفیت مسکن تاب‌آور است که باید امکان بازگشت سریع، پایدار و کم‌هزینه خانوارها به زندگی عادی را فراهم کند.

برخی از ملاحظات تأثیرگذار بر امیدآفرینی بدین قرار است: نخست اینکه واحدهای مسکونی که در اختیار خانوارها قرار می‌گیرد به لحاظ اندازه با نیازهای سکونتی خانوار (یعنی بعد خانوار و ترکیب اعضای خانوار) تناسب داشته باشد و دسترسی به اثاثیه ضروری تضمین شود. کفِ تناسب با مشخصات محل سکونت اصلی خانوار تعریف می‌شود اما بهبود آن نیز در موارد لازم ضروری است. دوم، تصویری که از خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ به جامعه ارائه می‌شود باید مبتنی‌بر حفظ شأن و کرامت آنها باشد و افزون بر این، جایگاه اجتماعی قابل افتخاری برای آنها تعریف شود. در واقع، این خانوارها بخش بزرگی از هزینه‌های جنگ را متحمل شده‌اند.

ملاحظه سوم به کاهش آثار جنگ‌زدگی مربوط می‌شود. یکی از مهم‌ترین پیامدهای جنگ، جابه‌جایی اجباری خانوارها و گسستن پیوند آنان با خانه، محله و شبکه روابط اجتماعی‌ است. ازاین‌رو، هر سیاست امیدآفرین باید از وقوع «جابه‌جایی اجباری مضاعف» جلوگیری کند؛ بدین معنا که تأمین مسکن نباید خود به عاملی برای جابه‌جایی‌های پی‌درپی خانوارها تبدیل شود.

اسکان طولانی‌مدت در هتل‌ها، مهمان‌سراها یا اقامتگاه‌های موقت، هرچند ممکن است در روزهای نخست بحران اجتناب‌ناپذیر باشد، اما در بلندمدت با هدف بازگرداندن خانوارها به روال عادی زندگی در تعارض قرار می‌گیرد. هتل، خانه نیست و حتی مناسب‌ترین اقامتگاه‌های موقت نیز نمی‌توانند جایگزین ثبات سکونتی، روابط همسایگی، احساس تعلق مکانی و سایر کارکردهای اجتماعی خانه شوند. هنگامی که خانوارهای آسیب‌دیده ماه‌ها در وضعیت موقت باقی می‌مانند، درحالی‌که هزاران واحد مسکونی خالی در همان شهر وجود دارد، نه‌تنها آثار جنگ‌زدگی تشدید می‌شود، بلکه زمینه شکل‌گیری روایت‌های مبتنی‌بر تبعیض و بی‌عدالتی نیز فراهم می‌شود. بنابراین، معیار موفقیت سیاست تأمین مسکن صرفاً تعداد خانوارهای اسکان‌یافته نیست، بلکه مدت و کیفیت ثبات سکونتی، میزان حفظ پیوندهای محله‌ای و سرعت بازگشت خانوار به شرایط عادی نیز باید در ارزیابی سیاست لحاظ شود. در چنین شرایطی، فعال‌سازی هدفمند موجودی خارج از چرخه سکونت -که در موارد واجد شرایط می‌تواند از طریق احتکارزدایی صورت گیرد- صرفاً ابزاری برای تأمین مسکن نیست.

جدول  1. مؤلفه‌های سیاست تأمین مسکن و الزامات حکمرانی

ماخذ: یافته‌های پژوهش

تحقق عینی این سه مؤلفه (پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی) نیازمند ساختار و زیرساختی است که نظام حکمرانی بتواند در زمان بحران، به‌سرعت و با کمترین هزینه آن را به کار گیرد. مفهوم «ظرفیت مسکن تاب‌آور» و تعریف «خانه‌های خالی به‌مثابه ذخیره راهبردی» دقیقاً بستری است که امکان تحقق این اهداف سه‌گانه را فراهم می‌کند؛ موضوعی که در بخش بعدی تشریح می‌شود.

3-5. ظرفیت مسکن تاب‌آور؛ شرط بنیادین تأمین مسکن در شرایط جنگ و بحران

تحقق عینی سه‌گانه «پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی» در گروی وجود زیرساخت‌ها و سازوکارهایی پیشینی در نظام حکمرانی است که بتواند پاسخ سریع، عادلانه و کم‌هزینه به بحران را تضمین کند. تجربه بحران‌های گسترده ناشی از جنگ نشان می‌دهد که مسئله اصلی در تأمین مسکن خانوارهای آسیب‌دیده، صرفاً کمبود منابع مالی یا حتی کمبود فیزیکی واحد مسکونی نیست؛ بلکه وجود یا فقدان «ظرفیت مسکن تاب‌آور» در نظام حکمرانی مسکن است. مراد از ظرفیت مسکن تاب‌آور، توانایی دولت و جامعه برای تأمین، تخصیص و بازگرداندن مسکن با سرعت، هزینه قابل ‌قبول و کیفیت مناسب در شرایط عادی و نیز در وضعیت‌های پرتنش و غیرعادی همچون جنگ، بلایای طبیعی یا شوک‌های ناگهانی است[3]. در این چارچوب، یکی از اجزای اصلی ظرفیت تاب‌آور، توانایی نظام مسکن برای استفاده سریع از موجودی‌ است که پیشاپیش ساخته شده اما در شرایط عادی یا بحران در چرخه استفاده مصرفی قرار ندارد. این موجودی یکدست نیست و «خارج از چرخه استفاده مصرفی» نباید با «احتکار‌شدگی» مترادف تلقی شود. بخشی از آن ممکن است به‌طور موقت و اصطکاکی خالی باشد، بخشی به دلایل سکونت‌پذیری، حقوقی یا عدم تطابق با تقاضا قابل استفاده نباشد و بخشی از آن واجد ویژگی‌های خالی‌ماندگی سرمایه‌ای یا سفته‌بازانه باشد. مضاف بر اینکه، این ظرفیت، صرفاً به ساخت‌وساز وابسته نیست، بلکه به مجموعه‌ای از زیرساخت‌های نهادی، اطلاعاتی، حقوقی، مالی و اجتماعی وابسته است که امکان واکنش سریع و هماهنگ در زمان بحران را فراهم می‌کنند.

ظرفیت مسکن تاب‌آور را نمی‌توان در میانه بحران ایجاد کرد. این ظرفیت حاصل انباشت تدریجیِ سازوکارهایی است که پیش از بحران شکل گرفته‌اند: وجود بانک اطلاعاتی دقیق از موجودی مسکن، شفافیت در وضعیت حقوق مالکانه و تحدیدهای لازم بر آن در مواقع بحران، امکان شناسایی و فعال‌سازی واحدهای خالی، سازوکارهای حقوقی روشن برای اجاره یا تخصیص اضطراری، ثبات نسبی بازار استیجاری، و مشارکت محلی در شناسایی نیازها و نظارت بر توزیع. هرگاه این ظرفیت‌ها از پیش وجود نداشته باشند، حتی تزریق گسترده منابع مالی نیز الزاماً به اسکان سریع و مؤثر خانوارهای آسیب‌دیده منجر نخواهد شد و معمولاً نتیجه‌ای جز افزایش هزینه‌ها، طولانی‌شدن فرایند اسکان و تشدید نارضایتی عمومی به همراه ندارد.

وضعیت کنونی تهران و به‌طورکلی نظام مسکن کشور، نشانه‌های روشنی از ضعف این ظرفیت پیشینی را آشکار کرده است. نخستین نمود این ضعف، فقدان برنامه‌ریزی برای «موجودی مسکن اضطراری» است. در سال‌های گذشته، واحدهای خالی و قابل ‌استفاده، دست‌کم در قالب یک سازوکار عملیاتی و از پیش ‌تعیین ‌شده در سطح ملی و شهری، به‌عنوان بخشی از زیرساخت مدیریت بحران مسکن تعریف نشده‌اند. درنتیجه، با آسیب‌دیدن گسترده واحدهای مسکونی در جنگ تحمیلی سوم، نه بانک اطلاعاتی عملیاتی و به‌روزی از واحدهای قابل استفاده فوری بوده، نه سازوکار شفافی برای اجاره یا تخصیص اضطراری این واحدها پیش‌بینی شده بود و نه فرایند مشخصی برای اولویت‌بندی و اسکان خانوارهای آسیب‌دیده وجود داشت. پیامد طبیعی این خلأ، اتکا به راهکارهای موقت، پرهزینه و ناپایدار بود؛ راهکارهایی که نه توان بازگرداندن سریع خانوارها به زندگی عادی را دارند و نه قادرند پیوندهای اجتماعی و محله‌ای آنان را حفظ کنند. از این منظر، موجودی خالی مسکن تنها زمانی می‌تواند به یک ظرفیت قابل اتکا در بحران تبدیل شود که این زیرساخت‌های پیشینی برای شناسایی، ارزیابی و فعال‌سازی آن وجود داشته باشد.

دومین نمود ضعف ظرفیت تاب‌آوری، شکنندگی بازار استیجاری است. بازار اجاره در ایران پیش از بحران نیز با بی‌ثباتی ساختاری، فشار شدید هزینه‌ای و ناامنی سکونتی مواجه بود و در شرایط جنگی، این شکنندگی تشدید شده است. در چنین وضعیتی، اتکای صرف به پرداخت وام یا هدایت خانوارها به بازار استیجاری، بدون افزایش عرضه واقعی و بدون فعال‌سازی موجودی بلااستفاده مسکن، عملاً به تشدید فشار تقاضا و افزایش بی‌ثباتی بازار منجر می‌شود؛ زیرا در شرایطی که ظرفیت عرضه در کوتاه‌مدت افزایش نیافته باشد، تقویت سمت تقاضا بدون افزایش متناسب موجودی قابل عرضه می‌تواند بخشی از حمایت مالی را به افزایش قیمت یا اجاره منتقل کند. به همین دلیل، سیاست‌های حمایتی زمانی می‌توانند نقش تثبیت‌کننده ایفا کنند که هم‌زمان با مدیریت موجودی مسکن و جلوگیری از احتکار و خالی ماندن واحدهای قابل ‌استفاده همراه شوند.

سومین نشانه فقدان ظرفیت مسکن تاب‌آور، تکرار سیاست‌های واکنشی و کوتاه‌مدت در مواجهه با بحران است. تجربه جنگ تحمیلی دوم و سوم نشان داد که اتکا به اسکان موقت در هتل‌ها، پرداخت تسهیلات مالی و واگذاری حل مسئله به بازار، بدون نقش‌آفرینی حاکمیتی در سمت عرضه مسکن، نه‌تنها بحران را حل نکرده بلکه زمان بازگشت خانوارها به وضعیت پایدار را طولانی‌تر و هزینه‌های اجتماعی بحران را بیشتر می‌کند. بااین‌حال، در مواجهه با جنگ رمضان نیز همان الگوهای پیشین دوباره در حال تکرار است؛ گویی سیاستگذاری مسکن همچنان برمبنای منطق شرایط عادی انجام می‌شود، نه براساس الزامات وضعیت اضطراری.

بر این اساس، مسئله اصلی در شرایط کنونی صرفاً «ساخت مسکن جدید» نیست، بلکه پیش از آن، «استفاده از واحدهای مسکونی موجود» است. در وضعیتی که بخشی از موجودی مسکن کشور به دلایل مختلف خارج از چرخه استفاده مصرفی قرار گرفته، یکی از نخستین اقدام‌ها برای افزایش تاب‌آوری نظام مسکن، فعال‌سازی همین ظرفیت‌های بلااستفاده است. البته استفاده از واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی به معنای ورود همه واحدهای خالی به چرخه نقش‌آفرینی حاکمیتی نیست؛ بلکه مستلزم شناسایی آن دسته از واحدهایی است که از نظر سکونت‌پذیری، حقوقی و منشأ خالی ماندن، قابلیت فعال‌سازی دارند.

از این منظر، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی نه یک سیاست مقطعی، بلکه بخشی از فرایند ایجاد ظرفیت مسکن تاب‌آور بوده؛ ظرفیتی که هدف آن استفاده سریع، عادلانه و محله‌محور از موجودی بالفعل مسکن در شرایط بحران است. بر همین مبنا، در ادامه مفهوم «خانه‌های خالی به‌مثابه ذخیره راهبردی مسکن» تشریح می‌شود.

۳-5-۱. خانه‌های خالی به‌مثابه ذخیره راهبردی بالقوه مسکن

بر این اساس، لازم است به واحدهای مسکونی خالی نه صرفاً به چشم دارایی‌های بلااستفاده، بلکه به‌مثابه بخشی از «واحدهای قبل استفاده مصرفی در شرایط بحران» نگریسته شود. همان‌گونه که دولت‌ها برای مقابله با بحران‌های پیش‌بینی‌نشده، ذخایر راهبردی کالاهای اساسی، سوخت، دارو و تجهیزات حیاتی را ایجاد و نگهداری می‌کنند، بخشی از ظرفیت بالفعل بازار مسکن نیز باید در قالب یک ظرفیت راهبردی تعریف شود تا در شرایط جنگ، بلایای طبیعی یا سایر بحران‌های گسترده، امکان استفاده سریع، هدفمند و عادلانه از آن وجود داشته باشد. البته «ذخیره راهبردی» در اینجا به معنای تمام موجودی آماری خانه‌های خالی نیست؛ بلکه به بخشی از موجودی مسکن اطلاق می‌شود که پس از شناسایی، ارزیابی و احراز سکونت‌پذیری، حقوقی و مکانی، امکان فعال‌سازی آن در شرایط بحران وجود داشته باشد. منظور از ذخیره راهبردی مسکن، نگهداری عمدی واحدهای خالی نیست؛ بلکه شناسایی و آماده‌سازی سازوکاری است که بتواند بخشی از واحدهای مسکونی موجود اما خارج از چرخه استفاده مصرفی را در شرایط بحران به ظرفیت سکونتی تبدیل کند.

اهمیت این موضوع از آنجا ناشی می‌شود که ساخت‌وساز، حتی در بهترین شرایط، فرایندی زمان‌بر است و نمی‌تواند پاسخگوی نیازهای فوری ناشی از بحران باشد. ازسوی‌دیگر، استفاده طولانی‌مدت از هتل‌ها، مهمان‌سراها و سایر اقامتگاه‌های موقت نیز نه از منظر اقتصادی پایدار است و نه با هدف اصلی سیاستگذاری، یعنی بازگرداندن خانوارها به روال عادی زندگی، سازگاری دارد. درنتیجه، مهم‌ترین ظرفیتی که امکان فعال‌سازی سریع آن وجود دارد، موجودی مسکنی بوده که پیش‌تر ساخته شده اما به دلایل مختلف از چرخه استفاده مصرفی خارج شده است.

البته مقصود از ذخیره راهبردی مسکن، ایجاد مجموعه‌ای از واحدهای خالیِ جدید یا تملک گسترده املاک توسط دولت نیست. منظور آن است که دولت بتواند در شرایط اضطراری، با اتکا به زیرساخت‌های اطلاعاتی، حقوقی، نهادی و اجرایی، بخشی از موجودی را به‌طور موقت و با رعایت ضوابط مشخص در خدمت منافع عمومی قرار دهد. در چنین وضعیتی، مسئله سیاستی اصلی آن است که با چه اولویت‌هایی، از چه مسیرهایی و با چه ترتیباتی باید انجام شود؟

درعین‌حال، باید توجه داشت که کشور در حال حاضر از چنین ذخیره راهبردیِ از پیش‌ تعیین‌ شده‌ای برخوردار نیست. در عمل، نظام حکمرانی مسکن نه واحدهای خالی را بخشی از زیرساخت مدیریت بحران تعریف کرده و نه سازوکارهای حقوقی، اطلاعاتی و اجرایی لازم برای شناسایی و فعال‌سازی سریع آنها را ایجاد کرده است. افزون بر این، فاصله زمانی کوتاه میان جنگ 12 ‌روزه و جنگ رمضان نیز فرصت کافی برای طراحی و استقرار چنین سازوکاری را از میان برده است.

ازاین‌رو، استفاده از واحدهای مسکونی خالی در شرایط کنونی را نباید استفاده از یک ذخیره راهبردیِ آماده تلقی کرد؛ بلکه باید آن را اقدامی اضطراری برای جبران فقدان ظرفیتی دانست که باید سال‌ها پیش ایجاد می‌شد. به بیان دیگر، کشور ناگزیر شده در میانه بحران، همان سازوکاری را ایجاد کند که منطق حکمرانی تاب‌آور، شکل‌گیری آن را پیش از بحران ضروری می‌دانست.

بااین‌حال، حتی اگر بحران کنونی نیز با راهکارهای موقت مدیریت شده، این تجربه نباید صرفاً پاسخی مقطعی به شرایط جنگی تلقی شود. برعکس، این تجربه باید به نقطه آغاز بازاندیشی در سیاستگذاری مسکن تبدیل شود. همان‌گونه که دولت‌ها برای مواجهه با بحران‌های آینده، ذخایر راهبردی کالا، انرژی و دارو را ایجاد می‌کنند، لازم است زیرساخت‌های حقوقی، اطلاعاتی، مالی و اجرایی لازم برای شناسایی، پایش و فعال‌سازی بخشی از موجودی مسکن کشور نیز از هم‌اکنون فراهم شود تا در صورت بروز بحران‌های مشابه، امکان واکنش سریع، هدفمند و عادلانه وجود داشته باشد.

در این معنا، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی صرفاً واکنشی مقطعی به جنگ رمضان نیست، بلکه تلاشی برای تبدیل موجودی مسکن خارج از چرخه استفاده مصرفی و واجد قابلیت فعال‌سازی به ظرفیتی راهبردی در خدمت تاب‌آوری اجتماعی، انسجام ملی و امنیت کشور است. تحقق عملیاتی این ظرفیت راهبردی، نیازمند چهار گام است: تعیین سلسله‌مراتب فعال‌سازی ظرفیت‌ها، تبیین مبانی حقوقی و فقهی نقش‌آفرینی حاکمیتی ، گونه‌شناسی خانوارهای هدف برای تخصیص عادلانه ، و طراحی سازوکار اجرایی فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی در بخش‌های پیشین قابل مشاهده است.  

۳-5-2. سلسله‌مراتب استفاده از موجودی مسکن؛ از ظرفیت‌های عمومی تا نقش‌آفرینی حاکمیتی

پس از تبیین ضرورت نگاه به خانه‌های خالی به‌مثابه «ذخیره راهبردی مسکن» در بخش 1-۵-3، پرسش حیاتی در طراحی سیاست این است که فعال‌سازی این ذخیره باید با چه ترتیب و سلسله‌مراتب منطقی آغاز شده تا ضمن پاسخ‌گویی فوری به بحران، از خدشه به امنیت سرمایه‌گذاری، تشدید التهاب در بازار و بروز رفتارهای قهری بی‌ضابطه جلوگیری شود.

تجربه بحران‌های بزرگ نشان می‌دهد که موفقیت سیاست‌های تأمین مسکن، بیش از آنکه به حجم منابع مالی وابسته باشد، به ترتیب و شیوه فعال‌سازی ظرفیت‌های موجود بستگی دارد. بر همین اساس، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی نباید به منزله نقش‌آفرینی حاکمیتی دفعی و یکسان در تمام اشکال مالکیت تلقی شود. نقش‌آفرینی حاکمیت باید متناسب، تدریجی، شفاف و مبتنی‌بر اولویت‌بندی مشخصی باشد که در آن، ظرفیت‌های عمومی و شبه‌عمومی پیش از سایر ظرفیت‌ها فعال شوند.

منطق این اولویت‌بندی آن است که هرچه دسترسی دولت به اطلاعات و دارایی بیشتر و امکان فعال‌سازی آن سریع‌تر و کم‌هزینه‌تر باشد، نقش‌آفرینی حاکمیتی باید در اولویت بالاتری قرار گیرد. در کنار این ملاحظات، میزان مسئولیت نهادهای عمومی و شبه‌عمومی در قبال استفاده از دارایی‌های در اختیارشان نیز اهمیت دارد. بر این اساس، 6 مرحله برای فعال‌سازی مصرفی واحدهای خالی موجودی مسکن پیشنهاد می‌شود.

جدول 2. سلسله‌مراتب استفاده از واحدهای مسکونی خالی

ماخذ: همان.

در این میان، مرحله سوم از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. نظام بانکی ایران از نظر ساختار مالکیت یکدست نیست که مستلزم تفکیک در سلسله‌مراتب فعال‌سازی است. بر این اساس، بانک‌ها به سه دسته تقسیم می‌شوند:

§         نخست، بانک‌های دولتی که مالکیت آنها به‌طور کامل یا عمدتاً در اختیار دولت است (مانند بانک ملی، سپه، کشاورزی و مسکن). واحدهای مسکونی در اختیار این بانک‌ها عملاً بخشی از دارایی‌های عمومی محسوب می‌شوند و فعال‌سازی آنها در چارچوب اختیارات مستقیم حاکمیت قرار دارد.

§         دوم، بانک‌ها و مؤسسات با مالکیت ترکیبی که اگرچه در قالب حقوقی خصوصی اداره می‌شوند، اما سهام عمده یا کنترل آنها در اختیار نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای شبه‌دولتی یا مجموعه‌های وابسته به حاکمیت است. این بانک‌ها به‌دلیل بهره‌مندی از منابع عمومی یا حمایت‌های حاکمیتی، مسئولیت اجتماعی بالاتری در قبال فعال‌سازی دارایی‌های بلااستفاده خود دارند.

§         سوم، بانک‌های خصوصی که مالکیت و مدیریت آنها در اختیار اشخاص حقیقی یا حقوقی غیردولتی است. در مورد این بانک‌ها، ابزار اصلی حاکمیت، تنظیم‌گری از طریق بانک مرکزی و ایجاد مشوق‌های هدفمند است.

این تفکیک از آن جهت اهمیت دارد که انتظار حاکمیت از هر دسته باید متناسب با ماهیت مالکیتی و مسئولیت عمومی آن باشد. از بانک دولتی انتظار فعال‌سازی فوری و کامل می‌رود؛ از بانک با مالکیت ترکیبی انتظار همکاری فعالانه و گزارش‌دهی شفاف می‌رود؛ و از بانک خصوصی انتظار مشارکت داوطلبانه با اتکا بر مشوق‌ها و در صورت عدم همراهی، تنظیم براساس ضوابط بانک مرکزی. بانک مرکزی به‌عنوان نهاد ناظر بر نظام بانکی، می‌تواند نقش محوری در فعال‌سازی واحدهای مسکونی در اختیار بانک‌ها ایفا کند. این نقش در دو جهت قابل طراحی است:

•          تشویق: بانک‌هایی که واحدهای مسکونی واجد شرایط خود را در اختیار سازوکار فعال‌سازی قرار دهند، می‌توانند از تسهیلات نظارتی مانند اولویت در صدور مجوزها، تسهیل در نسبت‌های نظارتی در چارچوب قانون، یا معرفی عمومی به‌عنوان نهاد مسئول اجتماعی بهره‌مند شوند.
•          تنظیم: بانک‌هایی که از همکاری در فعال‌سازی واحدهای مسکونی خود استنکاف کنند، می‌توانند مشمول افزایش نظارت، بازرسی‌های هدفمند یا درج در فهرست بانک‌های دارای عملکرد نامطلوب در مسئولیت اجتماعی قرار گیرند.

معیارهای اولویت‌بندی و شدت مداخله باید براساس شاخص‌های عینی بانک مرکزی تعیین شود، ازجمله: حجم دارایی‌های ملکی راکد، وضعیت انطباق با مقررات، نسبت کفایت سرمایه و سابقه همکاری در سیاست‌های عمومی. این رویکرد، فعال‌سازی مسکن را از یک اقدام دستوری صرف به یک فرایند تنظیمی مبتنی‌بر داده و نظارت تبدیل می‌کند.

در سال‌های گذشته، بانک‌ها و برخی نهادهای عمومی به یکی از مهم‌ترین بازیگران بازار املاک تبدیل شده‌اند و بخشی از دارایی‌های آنها را واحدهای مسکونی بلااستفاده تشکیل می‌دهد. افزون‌بر این، بانک مرکزی، سازمان امور مالیاتی، سازمان ثبت اسناد و سایر نهادهای حاکمیتی به بخش مهمی از اطلاعات این واحدها دسترسی دارند و همین موضوع، امکان شناسایی و فعال‌سازی آنها را نسبت به سایر بخش‌ها تسهیل می‌کند.

همان‌گونه که در سلسله‌مراتب پیشنهادی مشاهده شد، تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی، آخرین مرحله نقش‌آفرینی حاکمیتی دولت محسوب می‌شود و تنها در شرایطی موضوعیت پیدا می‌کند که ظرفیت‌های دیگر برای پاسخ‌گویی به نیازهای موجود کافی نباشند. در این مرحله، صرف وجود واحد خالی برای نقش‌آفرینی الزام‌آور کافی نیست و نوع و منشأ خالی‌ماندگی، ضرورت نقش‌آفرینی حاکمیتی، ظرفیت آماده‌سازی و تخصیص واحد برای سکونت خانوار هدف، کفایت سایر ظرفیت‌ها و تناسب ابزار انتخابی باید به‌طور جداگانه احراز شود.

بااین‌حال، حتی طرح چنین احتمالی نیز می‌تواند پرسش‌هایی را درباره حدود نقش‌آفرینی حاکمیتی، امنیت سرمایه‌گذاری و نسبت آن با حقوق مالکیت ایجاد کند. ازاین‌رو، پیش از ورود به جزئیات سیاستی، لازم است مبانی تحلیلی، حقوقی و فقهی چنین نقش‌آفرینی حاکمیتی بررسی شود. بنابراین، مسئله حقوقی گزارش نه اثبات امکان نقش‌آفرینی حاکمیتی برای استفاده از هر واحد خالی، بلکه تعیین شرایط و حدودی است که در آنها تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی می‌تواند به‌عنوان آخرین ابزار سیاستی توجیه‌پذیر باشد. از منظر فقهی نیز محدودیت حقوق مالکانه در این چارچوب، به معنای نفی اصل مالکیت نیست، بلکه ناظر بر تعیین حدود اعمال حق در شرایطی است که استمرار آن با حقوق دیگران و مصالح اجتماعی در تزاحم قرار می‌گیرد[12].

3-6. ملاحظات حقوقی و فقهی حق بر مسکن و حدود مداخله در شرایط اضطراری

پس از تبیین مفهوم ظرفیت مسکن تاب‌آور و ضرورت نگاه به خانه‌های خالی به‌مثابه «ذخیره راهبردی» و ترسیم سلسله‌مراتب چهارگانه نقش‌آفرینی حاکمیتی، اکنون نیازمند بررسی پشتوانه‌ها و تکالیف حقوقی و فقهی حاکم بر این مباحث هستیم. این بخش در دو محور اصلی به بررسی ابعاد حقوقی موضوع می‌پردازد: نخست، چارچوب هنجاری حق بر مسکن و اعاده وضعیت سکونتی (مبتنی‌بر اصول بین‌المللی پینیرو و اصول قانون اساسی) در بخش 1-6-3 و در 5 محور تحلیلی ارائه شده، و دوم، در بخش 2-6-3 ظرفیت‌ها، قواعد فقهی و ضوابط حقوقی نقش‌آفرینی حاکمیتی تحدیدی در حقوق مالکانه بررسی می‌شود.

3-6-1. مبانی حق دسترسی به مسکن و اعاده وضعیت سکونتی در چارچوب اصول پینیرو و قانون اساسی کشور

پیش از پرداختن به جزئیات خانوارشناسی، تمایز اسکان اضطراری از تأمین مسکن پایدار، محله‌محور و امیدآفرین، و جایگاه احتکارزدایی به‌عنوان یکی از ابزارهای محدود سیاستی، اشاره به یک سند کلیدی در نظام حقوق بین‌الملل ضروری است که مبانی هنجاری استدلال حاضر را تشکیل می‌دهد: «اصول مربوط به اعاده مسکن و دارایی برای پناهندگان و اشخاص آواره» (که به اصول پینیرو معروف است). این اصول در سال ۲۰۰۵ توسط کمیسیون فرعی سازمان ملل در حمایت و ترویج حقوق بشر تصویب شد و حاصل هفت سال کار کارشناسی با مشارکت نهادهایی چون کمیساریای عالی سازمان ملل متحد در امور پناهندگان، برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد، دفتر کمیساریای عالی حقوق بشر سازمان ملل متحد، سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد و شورای پناهندگان نروژ است[4].

اصول پینیرو (مشتمل بر ۲۳ اصل و یک مقدمه) اولین سند جامع بین‌المللی است که چارچوب هنجاری مهمی برای «حق اعاده مسکن، زمین و دارایی» برای پناهندگان و آوارگان داخلی معرفی می‌کند. این اصول با استناد به حقوق بین‌الملل بشردوستانه، حقوق بشر و حقوق پناهندگان، تکلیف دولت‌ها را در قبال کسانی که خودسرانه یا غیرقانونی یا به‌دلیل آسیب‌های جنگ از محل سکونت اصلی خود رانده شده‌اند، روشن می‌کند.

بااین‌حال، پشتوانه حقوقی این گزارش تنها به اسناد بین‌المللی محدود نمی‌شود. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان عالی‌ترین سند حقوقی کشور، در اصول متعدد خود، تعهدات صریح و روشنی را برای دولت در زمینه تأمین مسکن، رفع محرومیت، منع احتکار و تضمین حقوق اساسی شهروندان ترسیم کرده است. این اصول، همسو با اصول پینیرو، مبانی حقوقی مستحکمی برای سیاست «فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی» و «تأمین مسکن پایدار، محله‌محور و امیدآفرین» برای خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ فراهم می‌آورند. در ادامه، ضمن بررسی اصول کلیدی پینیرو، نسبت آنها با اصول مرتبط قانون اساسی ایران تبیین می‌شود.

§         محور اول: حق دسترسی به مسکن مناسب (اصل ۸ پینیرو) و تکلیف دولت به رفع محرومیت (اصول (۳)، (۳۱) و (۴۳) قانون اساسی)

اصل (1-8) اصول پینیرو، بر برخورداری آوارگان و پناهندگان از مسکن مناسب و شرایط سکونتی ایمن و شایسته تأکید می‌کند. در تفسیر این اصل توسط کمیته حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سازمان ملل، مؤلفه‌های «ثبات و امنیت سکونتی، در دسترس بودن خدمات، قابلیت سکونت، دسترسی و موقعیت مکانی» به‌عنوان عناصر سازنده حق دسترسی به مسکن مناسب ذکر شده است. این همان چیزی بوده که در این گزارش تحت عنوان «تأمین مسکن پایدار و محله‌محور» از آن یاد شده است.

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز با صراحت بیشتری این حق را به رسمیت شناخته است. اصل (۳۱) قانون اساسی تصریح می‌دارد: «داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند به‌خصوص روستانشینان و کارگران، زمینه اجرای این اصل را فراهم کند». این اصل، مسکن را نه یک کالای مصرفی صرف، بلکه حقی بنیادین برای تمامی افراد و خانواده‌های ایرانی به رسمیت می‌شناسد و دولت را مکلف به فراهم‌سازی زمینه اجرای آن می‌کند.

این تعهد دولت در اصل (۳) قانون اساسی نیز تکرار و تعمیق شده است. براساس این اصل، دولت موظف است همه امکانات خود را برای «پی‌ریزی اقتصادی صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه‌های تغذیه و مسکن و کار و بهداشت و تعمیم بیمه‌های اجتماعی» به کار برد.

همچنین اصل (۴۳) قانون اساسی، تأمین نیازهای اساسی مانند مسکن را در زمره ضوابط بنیادین اقتصاد جمهوری اسلامی ایران قرار داده است. این اصل، اقتصاد کشور را بر پایه «ریشه‌کن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد، با حفظ آزادگی او» استوار می‌کند و «تأمین نیازهای اساسی: مسکن، خوراک، پوشاک، بهداشت، درمان، آموزش و پرورش و امکانات لازم برای تشکیل خانواده برای همه» را به‌عنوان نخستین ضابطه این نظام اقتصادی تعیین کرده است.

نکته کلیدی آنکه در شرایط جنگ رمضان و تخریب گسترده واحدهای مسکونی، این اصول نه‌تنها یک تعهد عام، بلکه تکلیفی فوری و اضطراری برای دولت ایجاد می‌کنند. اصول پینیرو از منظر حقوق بین‌الملل چارچوبی برای اعاده وضعیت سکونتی و حمایت از آوارگان فراهم می‌کنند؛ در حقوق داخلی نیز اصول (۳)، (۳۱) و (۴۳) قانون اساسی، به‌صورت مستقل، مبانی عامی برای تأمین مسکن، رفع محرومیت و تأمین نیازهای اساسی فراهم می‌آورند. تأکید گزارش بر پرداخت کامل و بلاعوض هزینه سکونت توسط دولت و عدم ایجاد بدهی جدید برای آسیب‌دیدگان، دقیقاً در راستای تحقق این تکالیف قانون اساسی است. ملاحظه سیاستی مهمی دیگری وجود دارد. پرداخت بلاعوض کامل هزینه سکونت را نمی‌توان حکمی عام برای همه خانوارهای آسیب‌دیده تلقی کرد؛ بلکه این شیوه حمایت باید متناسب با وضعیت اقتصادی و میزان نیاز خانوار تعیین شود و برای خانوارهای نیازمند یا فاقد توان مالی، حمایت بلاعوض می‌تواند ابزار اصلی جبران باشد، درحالی‌که برای خانوارهای برخوردار از توان مالی، استفاده از ابزارهای دیگری همچون تسهیلات، پرداخت یارانه‌ای یا سازوکارهای بازپرداخت‌پذیر نیز قابل بررسی است.

§         محور دوم: حق اعاده وضعیت سکونتی (اصل (۲) پینیرو) و لزوم بازگشت به شرایط عادی زندگی

اصل (1-2) اصول پینیرو می‌گوید: «تمامی پناهندگان و اشخاص آواره حق دارند هرگونه مسکن، زمین و/یا دارایی که خودسرانه یا غیر قانونی از آنها سلب شده است، به آنها بازگردانده شود، یا در مواردی که بازگرداندن واقعاً غیر ممکن است، غرامت دریافت کنند». همچنین، اصل (۲-۲) تصریح می‌کند: «دولت‌ها باید به‌طور آشکار حق اعاده را به‌عنوان راهکار ارجح برای آوارگی و عنصر کلیدی عدالت ترمیمی در اولویت قرار دهند». در تحلیل مفهوم «اعاده» در بستر فعلی، لازم است به مختصات خاص جنگ تحمیلی دوم و سوم، توجه شود. برخلاف بسیاری از مخاصمات مسلحانه که موضوع اصول پینیرو بوده، در آنها جابه‌جایی اجباری جمعیت، تصرف سرزمینی یا انتقال مالکیت املاک نقش اصلی را در محرومیت افراد از مسکن و دارایی‌هایشان ایفا می‌کند، در این مورد مسئله اصلی تخریب واحدهای مسکونی در نتیجه حملات هوایی است. ازاین‌رو، مفهوم اعاده در این زمینه نباید صرفاً به معنای بازپس‌گیری ملک از متصرفان ثانویه فهم شود. در حال حاضر، محور اصلی نه استرداد مالکیت از اشخاص دیگر، بلکه بازگرداندن به وضعیت پیش از وقوع مخاصمه است. بر این اساس، معادل مفهومی مناسب‌تر برای اعاده در این چارچوب «اعاده به وضعیت پیش از جنگ» است؛ مفهومی که مجموعه‌ای از اقدام‌ها مانند بازسازی واحدهای مسکونی تخریب ‌شده، تأمین اسکان موقت خانوارها در دوره بازسازی، و به‌ رسمیت ‌شناختن حق آنان برای بازگشت به شرایط عادی سکونت و بهره‌مندی از مسکن را دربر می‌گیرد.

در حقوق داخلی، اصل (۴۰) قانون اساسی با بیان «هیچ کس نمی‌تواند اعمال حق خود را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد»، چارچوبی حقوقی برای تحدید مالکیت در جهت منافع عمومی فراهم می‌آورد. در ادبیات حقوقی مرتبط با حدود تصرفات مالکانه نیز، با استناد به ماده (۱۳۲) قانون مدنی، میان بهره‌برداری متعارف از ملک و تصرفاتی که به‌طور نامتعارف موجب تضرر دیگران می‌شوند تفکیک شده؛ از این منظر، معیار متعارف بودن تصرف و میزان ورود ضرر به دیگران در تعیین حدود اعمال حق مالکانه اهمیت می‌یابد.

این اصل می‌تواند یکی از مبانی حقوقیِ توجیه و ارزیابی چنین سیاستی باشد؛ زیرا در شرایطی که احتکار یا بلااستفاده نگه ‌داشتن واحدهای قابل سکونت به تشدید ناامنی سکونتی و آسیب به منافع عمومی منجر شود، می‌توان آن را از منظر اصل (۴۰) در چارچوب منع اضرار به غیر و تجاوز به منافع عمومی بررسی کرد. البته صرف خالی بودن یک واحد مسکونی یا عدم عرضه آن، به‌تنهایی برای احراز «اضرار به غیر» کفایت نمی‌کند و تشخیص این وضعیت باید با توجه به شرایط اضطراری، نوع و مدت خالی ماندن، سکونت‌پذیری واحد و وجود یا فقدان گزینه‌های جایگزین صورت گیرد. در مطالعات فقهی-حقوقی معاصر درباره احتکار نیز این دیدگاه مطرح شده که ملاک احتکار را می‌توان با توجه به نیاز ضروری جامعه و قرار گرفتن مردم در تنگنا، فراتر از مصادیق سنتی توسعه داد؛ از این منظر، هرگاه ضرورت اجتماعی و نیاز عمومی احراز شود، امکان تعمیم حکم احتکار به کالاها و خدمات ضروری جدید قابل بررسی است]13[.

ازسوی‌دیگر، اصل (۲۲) قانون اساسی که «حیثیت، جان، مال، حقوق، مسکن و شغل اشخاص را از تعرض مصون» می‌داند مگر در مواردی که قانون تجویز کند، با اصل (۴۰) در تعامل قرار می‌گیرد. در شرایط اضطراری مسکونی ناشی از جنگ، قانون می‌تواند با تعیین حدود صلاحیت‌های قانونی و با رعایت شرایط مقرر، امکان نقش‌آفرینی حاکمیتی موقت و متناسب در نحوه استفاده از تأمین مسکن آسیب‌دیدگان، هم از منافع عمومی (اصل (۴۰)) و هم از حق مسکن خانوارهای بی‌خانمان شده جنگ رمضان (اصول (۳)، (۳۱) و (۴۳)) حمایت کند؛ چنین نقش‌آفرینی، در صورت برخورداری از مجوز قانونی و رعایت حدود و شرایط مقرر، می‌تواند در چارچوب اصل (۲۲) و در جهت ایجاد توازن میان حقوق مالکانه و منافع عمومی ارزیابی شود.

همچنین اصل (۴۳) قانون اساسی به‌صراحت «منع اضرار به غیر و انحصار و احتکار» را به‌عنوان یکی از ضوابط نظام اقتصادی کشور تعیین کرده است. این اصل، احتکار را نه یک رفتار اقتصادی خنثی، بلکه عملی ممنوع و مغایر با مبانی اقتصاد اسلامی معرفی می‌کند و دولت را مکلف کرده با آن مقابله کند. این حکم، پشتوانه‌ای محکم برای سیاست فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی در شرایط جنگ و پساجنگ فراهم می‌آورد.

اصل (۳۱) قانون اساسی نیز با تأکید بر اولویت‌دهی به «نیازمندترند» به‌عنوان معیار تخصیص مسکن، عدالت توزیعی را در کانون سیاستگذاری مسکن قرار می‌دهد. این اولویت‌دهی، در شرایط جنگ رمضان که با تخریب گسترده واحدهای مسکونی مواجه‌ایم، بیش‌ازپیش ضرورت می‌یابد.

§         محور سوم: حق بازگشت داوطلبانه در ایمنی و کرامت (اصل (۱۰) پینیرو) و اصل امیدآفرینی

اصل (۱۰) اصول پینیرو تأکید می‌کند که بازگشت باید مبتنی‌بر انتخاب آزاد، آگاهانه و فردی باشد و هیچ‌کس را نمی‌توان به بازگشت مجبور کرد. این اصل با اصل «امیدآفرینی» در گزارش همخوانی مفهومی دارد: خانوارهای آسیب‌دیده باید احساس کنند که دولت نه‌تنها دسترسی به مسکن پایدار، بلکه امکان بازگشت به روال عادی زندگی را برای آنها فراهم می‌کند.

در حقوق داخلی، اصل (۳) قانون اساسی با تأکید بر «رفع هر نوع محرومیت» و «ایجاد رفاه»، دولت را به فراهم‌سازی زمینه‌های زندگی عادی و شرافتمندانه برای همه شهروندان مکلف می‌کند. اولویت‌دهی به خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ، به معنای تخصیص انحصاری حق مسکن به این گروه یا نفی حق سایر شهروندان نیست. این اولویت، ناظر بر شرایط اضطراری و شدت آسیب ایجاد شده و در چارچوب محدودیت منابع و ضرورت جبران وضعیت ایجاد شده تعریف می‌شود؛ بنابراین، ماهیتی هدفمند و جبرانی دارد و نباید با تبعیض ناروا میان شهروندان یکسان تلقی شود.

همچنین اصل (۴۳) قانون اساسی با هدف «ریشه‌کن کردن فقر و محرومیت و برآوردن نیازهای انسان در جریان رشد، با حفظ آزادگی او» چشم‌اندازی از توسعه انسانی را ترسیم می‌کند که در آن کرامت انسانی و آزادگی افراد در کانون سیاستگذاری‌های اقتصادی قرار دارد. سیاست «تأمین مسکن پایدار، محله‌محور و امیدآفرین» در این گزارش، تجلی عینی این اهداف در حوزه مسکن است.

§         محور چهارم: حقوق مستأجران و سایر غیرمالکان (اصل (۱۶) پینیرو) و حمایت از تمامی گروه‌های آسیب‌دیده

اصل (۱۶) اصول پینیرو می‌گوید: «دولت‌ها باید تضمین کنند که حقوق مستأجران، دارندگان حق سکونت اجتماعی (مستأجران واحدهای مسکونی اجتماعی) و دیگر ساکنان یا استفاده‌کنندگان قانونی مسکن، زمین و دارایی در برنامه‌های اعاده به رسمیت شناخته می‌شود». این اصل، از منظر هنجاری، ضرورت توجه به وضعیت سکونتی مستأجران و سایر استفاده‌کنندگان قانونی را در کنار مالکان برجسته کرده و از رویکرد گزارش در تفکیک گروه‌های خانوار براساس وضعیت سکونتی حمایت مفهومی می‌کند.

در حقوق داخلی، هرچند اصل (۳۱) قانون اساسی بر «داشتن مسکن متناسب با نیاز» به‌عنوان حقی برای «هر فرد و خانواده ایرانی» تأکید دارد،اما تحقق این حق برای مستأجران که فاقد مالکیت مسکن هستند، نیازمند سیاست‌های حمایتی خاصی است. گونه‌شناسی پنج‌گانه ارائه ‌شده در این گزارش (شامل مالک‌نشینان غیر‌موجر، مالک‌نشینان موجر ساکن، مالک‌نشینان موجر غیرساکن، مستأجران، و ساکنان خانه‌های سازمانی) دقیقاً در راستای تحقق عدالت در توزیع مسکن و حمایت از تمامی گروه‌های آسیب‌دیده، فارغ از وضعیت مالکیتی آنها، طراحی شده است.

§         محور پنجم: هم‌افزایی حقوق بین‌الملل و حقوق داخلی

ارجاع هم‌زمان به اصول پینیرو و اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چند فایده اساسی دارد:

§         نخست، ارجاع هم‌زمان به اصول پینیرو و قانون اساسی نشان می‌دهد که سیاست پیشنهادی را می‌توان در چارچوبی از تعهدات و استانداردهای مرتبط با حق دسترسی به مسکن، اعاده وضعیت سکونتی و حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر صورت‌بندی کرد.

§         دوم، اصل (۴۰) قانون اساسی (منع اضرار به غیر) و بند «۵» اصل (۴۳) (منع احتکار)، در کنار سایر مبانی حقوقی، امکان بررسی نقش‌آفرینی حاکمیتی برای جلوگیری از اضرار به غیر و مقابله با احتکار را فراهم می‌کنند؛ البته مشروط به رعایت حدود قانونی و اصل تناسب.

§         سوم، اصول پینیرو صراحتاً میان «سرپناه موقتی» و «بازگرداندن خانه اصلی به‌عنوان حق بشری» تمایز قائل می‌شوند، همان تمایزی که در بخش 4 گزارش با عناوین «اسکان دادن» و «تأمین مسکن پایدار، محله‌محور و امیدآفرین» دنبال شده است.

§         چهارم، اصول پینیرو از منظر حقوق بین‌الملل چارچوب مشخصی برای اعاده وضعیت سکونتی و حمایت از آوارگان ارائه می‌کنند؛ در حقوق داخلی نیز اصول (۳)، (۳۱) و (۴۳) قانون اساسی، به‌صورت مستقل، مبانی عامی برای تأمین مسکن، رفع محرومیت و تأمین نیازهای اساسی فراهم می‌آورند. از این منظر، اتکای صرف به وام‌های قابل بازپرداخت، به‌ویژه برای خانوارهایی که درنتیجه جنگ توان مالی خود را از دست داده‌اند، ممکن است با هدف اعاده مؤثر وضعیت سکونتی سازگار نباشد و لازم است در کنار آن، حمایت‌های بلاعوض یا سایر ابزارهای جبرانی متناسب با وضعیت خانوارها و توان مالی آنها پیش‌بینی شود. جهت‌گیری گزارش، پرهیز از ایجاد بدهی جدید برای خانوارهای فاقد توان مالی است؛ بااین‌حال، شیوه حمایت باید متناسب با وضعیت اقتصادی و میزان نیاز خانوار تعیین شود. برای خانوارهای نیازمند یا فاقد توان مالی، حمایت بلاعوض می‌تواند ابزار اصلی جبران باشد؛ برای خانوارهای برخوردار از توان مالی، استفاده از تسهیلات، پرداخت یارانه‌ای یا سازوکارهای بازپرداخت‌پذیر نیز قابل بررسی است.

§         پنجم، اصل (۳۱) قانون اساسی با تأکید بر اولویت‌دهی به «نیازمندترند»، و اصل (۴۳) با هدف «ریشه‌کن کردن فقر و محرومیت»، چارچوبی برای تخصیص عادلانه منابع مسکن در شرایط کمبود ارائه می‌دهند که با تأکید اصول پینیرو بر حمایت از آسیب‌پذیرترین گروه‌ها همسو است. در بستر حمایت از خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ، تکیه بر عبارت «نیازمندتر»، مبتنی‌بر نیاز مسکونی در شرایط عادی کشور نیست، بلکه ناظر بر وضعیتی بوده که برخی از خانوارها دچار نیازمندی‌های جدیدی شده‌اند که برخاسته از شرایط اضطراری جنگ است.

تحقق تکالیف فوق در شرایط کمبود شدید مسکن و بحران ناشی از جنگ، نیازمند آن است که مشخص شود حاکمیت تحت چه شرایط و با چه قواعد فقهی و قانونی می‌تواند در صورت کافی نبودن ظرفیت‌های عمومی، برای جبران این کمبود حقوق مالکانه خصوصی را تحدید و با منافع عمومی سازگار کند. بخش بعدی عهده‌دار تبیین این ملاحظات است.

3-6-2. ملاحظات حقوقی و فقهی «تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی» در شرایط اضطراری

در بخش 2-5-3 توضیح داده شد که تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی، آخرین حلقه سلسله‌مراتب استفاده از ظرفیت‌های موجود مسکن است. ازآنجاکه چنین نقش‌آفرینی ممکن است با پرسش‌هایی درباره حدود حقوق مالکانه روبه‌رو شود، در این بخش صرفاً ظرفیت‌های حقوقی و فقهی مرتبط با این موضوع مرور می‌شوند. هدف از طرح این بحث، دفاع از نقش‌آفرینی حاکمیتی فراگیر و بی‌قید و شرط دولت در حقوق مالکیت نیست، بلکه بررسی این موضوع است که آیا در شرایط اضطراری ناشی از جنگ، ظرفیت‌های حقوقی و فقهی لازم برای نقش‌آفرینی حاکمیتی محدود، موقت و متناسب وجود دارد یا خیر؟

ضرورت طرح این بحث از آنجا ناشی می‌شود که تجربه جنگ‌های اخیر نشان داده در برخی شرایط، فاصله میان ظرفیت موجود و نیازهای واقعی جامعه می‌تواند به اندازه‌ای افزایش یابد که اتکای صرف به سازوکارهای داوطلبانه برای مدیریت بحران کافی نباشد. در چنین وضعیتی، مسئله اصلی دیگر صرفاً حمایت از حقوق مالکانه یا صرفاً حمایت از خانوارهای آسیب‌دیده نیست، بلکه ایجاد توازن میان حقوق مالکانه، حقوق خانوارهای آسیب‌دیده و منافع عمومی است.

ازاین‌رو، ضروری است میان دو مفهوم «سلب مالکیت» و «تحدید موقت حق بهره‌برداری» تمایز قائل شویم. مقصود از تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی، انتقال مالکیت نیست، بلکه سخن از محدودسازی موقت نحوه بهره‌برداری از بخشی از موجودی مسکن در شرایط اضطراری، همراه با جبران عادلانه هزینه‌ها و حفظ حقوق مالکانه است]10[. بنابراین، مفهوم تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی در این گزارش ناظر بر «استفاده موقت و تنظیم‌ شده از ظرفیت سکونتی» است، نه ایجاد حق مالکیت برای دولت یا انتقال مالکیت خصوصی. در فقه امامیه نیز قاعده تسلیط در کنار قواعدی همچون لاضرر، اضطرار و تزاحم قرار می‌گیرد و در شرایط استثنایی می‌توان میان حقوق خصوصی و مصالح عمومی توازن برقرار کرد. بر این اساس، در مواردی که اعمال یک حق خصوصی با ضرورت دفع ضرر گسترده یا تأمین مصلحت اهم اجتماعی تزاحم پیدا کند، می‌توان با رعایت ضوابط شرعی و حقوقی، دامنه اعمال آن حق را به‌طور موقت محدود کرد]12، 11[. در این زمینه، ظرفیت‌های متعددی در نظام حقوقی و فقهی کشور وجود دارند که می‌توانند مبنای چنین نقش‌آفرینی حاکمیتی قرار گیرند:

§         نخست، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران افزون بر تأکید بر حمایت از حقوق مالکیت، بر ضرورت جلوگیری از اضرار به غیر، رفع محرومیت و تأمین نیازهای اساسی جامعه نیز تأکید کرده است. در همین چارچوب، اصول (۳)، (۳۱)، (۴۰) و (۴۳) قانون اساسی، هر یک از منظر متفاوتی ظرفیت‌هایی هنجاری برای سیاستگذاری و نقش‌آفرینی حاکمیتی در جهت رفع محرومیت، تأمین نیازهای اساسی و جلوگیری از اضرار به غیر فراهم می‌کنند. برخی در تحلیل مفهوم نفع عمومی تأکید دارند که «نفع عمومی اعم است از رفع ضرر یا کسب منفعت» و در مواردی که هدف از نقش‌آفرینی حاکمیتی، رفع ضرر از جامعه باشد، توجیه قوی‌تری برای نقش‌آفرینی وجود دارد. در این وضعیت، «نفع عمومی» باید به‌گونه‌ای واقعی وجود داشته باشد و دولت موظف است به‌صورت مشروح و واضح دلایل و فواید عمل خود را بیان کند تا هم «نفع عمومی» مدلل شده و هم امکان قضاوت دیگران خصوصاً دادگاه‌ها وجود داشته باشد. در شرایط پساجنگ رمضان یا وضعیت‌های اضطراری پیش‌رو، تأمین مسکن خانوارهای آسیب‌دیده، نه یک نفع عمومی انتزاعی، بلکه مصداق عینی و ملموس «رفع ضرر» از جامعه است که در پرتو آن می‌توان بررسی حقوقیِ تحدید موقت و متناسب برخی از اختیارات مالکانه را بررسی کرد]11[. همچنین قید «مگر به حکم قانون» در اصل (۲۲)، امکان اعمال محدودیت‌های موقت و قانونی را در شرایط خاص پیش‌بینی کرده است]10[. افزون بر این، اصل (۷۹) قانون اساسی در شرایط جنگی و اضطراری، امکان اعمال محدودیت‌های موقت و ضروری را با رعایت شرایط و تشریفات مقرر پیش‌بینی کرده است. اگرچه این اصل به‌طور مستقیم ناظر بر تنظیم ظرفیت مسکن یا حقوق مالکانه نیست، اما می‌توان آن را در کنار سایر مبانی قانونی و نه به‌عنوان مستند مستقل نقش‌آفرینی حاکمیتی، در بررسی چارچوب حقوقی اقدام‌های اضطراری مورد توجه قرار داد.

§         دوم، تجربه قانونگذاری در ایران نشان می‌دهد که اصل نقش‌آفرینی حاکمیت برای جلوگیری از اخلال در دسترسی عمومی به کالاها و خدمات اساسی، پیشینه‌ای طولانی دارد. افزون بر این، در سال‌های گذشته نیز سازوکارها و پیشنهادهایی در ارتباط با شناسایی و تنظیم خانه‌های خالی در فضای سیاستگذاری و تقنین کشور مطرح شده است. این سابقه، نشان می‌دهد که تنظیم ظرفیت‌های بلااستفاده مسکن از منظر سیاستگذاری موضوعی مسبوق به سابقه است؛ هرچند ابزارهای عادی تنظیم خانه‌های خالی را نباید بدون احراز شرایط اضطراری، با تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی موضوع این گزارش یکسان تلقی کرد.

§         سوم، در فقه امامیه قواعد متعددی وجود دارند که امکان بازاندیشی در حدود حقوق مالکانه را در شرایط بحرانی فراهم می‌کنند. هرچند قاعده تسلیط، یکی از اصول بنیادین فقه اسلامی محسوب می‌شود، اما قواعد دیگری نیز وجود دارند که در شرایط استثنایی، قلمرو اجرای آن را محدود می‌کنند. قاعده لاضرر، قاعده اضطرار و قاعده تزاحم ازجمله مهم‌ترین این قواعد هستند. براساس این اصول، در مواردی که اعمال یک حق خصوصی با ضرر قابل توجه به دیگران یا با ضرورت حفظ مصلحت اهم اجتماعی تزاحم پیدا کند، می‌توان با رعایت ضوابط مربوط، امکان محدود شدن قلمرو اعمال آن حق را بررسی و در صورت لزوم محدود کرد.

درعین‌حال، باید تأکید کرد که صرف وجود این ظرفیت‌ها، به معنای تجویز نقش‌آفرینی حاکمیتی نامحدود نیست. هرگونه اقدام در این زمینه باید تابع مجموعه‌ای از قیود و ملاحظات مشخص باشد تا از تبدیل یک اقدام اضطراری به رویه‌ای دائمی جلوگیری شود. ازاین‌رو، هرگونه مداخله تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی باید دست‌کم تابع این قیود باشد:

§         وجود وضعیت اضطراری احراز شده، محدود بودن دامنه و مدت نقش‌آفرینی حاکمیتی، رعایت سلسله‌مراتب استفاده از ظرفیت‌ها (تقدم واحدهای دولتی و عمومی و داوطلبانه)، احراز ناکافی بودن ظرفیت‌های دولتی، عمومی و داوطلبانه پیش از ورود به تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی و احراز ضرورت نقش‌آفرینی حاکمیتی در مقیاس و محدوده مشخص، جبران عادلانه هزینه‌های مالک، شفافیت در تصمیم‌گیری و امکان اعتراض و رسیدگی قضایی.

از این منظر، هدف اصلی این گزارش نه اثبات ضرورت تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی، بلکه نشان دادن این واقعیت است که نظام حقوقی و فقهی کشور از ظرفیت‌هایی برخوردار است که می‌توانند در شرایط خاص و با رعایت قیود یاد شده، مبنای بررسی و طراحی ابزارهای سیاستی برای حفظ امنیت سکونتی، تقویت تاب‌آوری اجتماعی، جلوگیری از گسترش بی‌ثباتی و صیانت از امنیت عمومی قرار گیرند. ازسوی‌دیگر، وجود این ظرفیت‌های حقوقی و فقهی، به معنای توصیه به استفاده بی‌قید و شرط از آنها نیست. برعکس، ارزش این ظرفیت‌ها در آن است که امکان تحقق اهدافی مانند پایداری سکونتی، محله‌محوری و امیدآفرینی را در شرایط اضطراری فراهم می‌کنند؛ اهدافی که در بخش بعد تشریح خواهند شد.

بر همین اساس، تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی را باید نه نقطه آغاز سیاستگذاری، بلکه آخرین حلقه زنجیره‌ای دانست که از شناسایی ظرفیت‌های موجود آغاز می‌شود، با فعال‌سازی دارایی‌های دولتی، عمومی و داوطلبانه ادامه می‌یابد و تنها در صورت احراز ضرورت و ناکافی بودن این ظرفیت‌ها، به استفاده از سایر ابزارهای قانونی و فقهی منتهی خواهد شد. با روشن شدن مبانی حقوقی، اصول بین‌المللی و قواعد فقهیِ حاکم بر حق مسکن و حدود نقش‌آفرینی حاکمیتی، گام بعدی، «گونه‌شناسی خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ» است؛ زیرا تخصیص عادلانه و هدفمند این حقوق و منابع مسکن، مستلزم شناخت دقیق وضعیت مالکیتی، درآمدی و سکونتی گروه‌های مختلف آسیب‌دیده خواهد بود.

3-7. گونه‌شناسی خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ از منظر سکونتی

پس از تبیین مبانی حقوقی، اصول بین‌المللی پینیرو و قواعد فقهی مرتبطه، گام حیاتی برای طراحی یک سیاست حمایتی عادلانه و کارآمد، شناساگرایی دقیق گروه‌های هدف است. همان‌گونه که در اصل (۱۶) اصول پینیرو و اصل (۳۱) قانون اساسی تأکید شد، حمایت دولت نباید صرفاً محدود به مالکان مسکن باشد. تعیین نوع حمایت، میزان جبران خسارت و نحوه تخصیص واحدهای مسکونی مستلزم درک تفکیکی از وضعیت سکونتی خانوارها پس از بحران است.

از منظر سکونتی، خانوارهایی که واحد مسکونی آنها آسیب ‌دیده پنج گروه اصلی هستند:

1. مالک‌نشینان غیر موجر؛

 2. مالک‌نشینان موجر ساکن (محل سکونت اصلی در همان ساختمان است)؛

 3. مالک‌نشینان موجر غیرساکن؛

4. مستأجران ساکن در واحد مسکونی استیجاری؛

5. مستأجران یا ساکنان خانه‌های سازمانی یا در برابر خدمت.

هر گروه با موضوعات مختلفی روبه‌رو بوده که شناخت آنها برای سیاستگذاری فراگیر اما اختصاصی ضروری است. این تفکیک صرفاً برای توصیف وضعیت خانوارها نیست، بلکه مبنای تعیین نوع حمایت، میزان حمایت و نحوه تخصیص واحد مسکونی به هر گروه قرار می‌گیرد؛ زیرا آسیب سکونتی خانواری که مالک خانه خود بوده با خانواری که صرفاً مستأجر آن بوده، از نظر دارایی، درآمد، حق سکونت و نیاز به بازگشت به وضعیت پیشین یکسان نیست.

•          مالک‌نشینان غیر موجر با سه موضوع روبه‌رو هستند: تخریب واحد مسکونی و تخریب اثاثیه آن (هر دو دارایی خانوار بوده‌اند) و از دست دادن محل سکونت.
•          مالک‌نشینان موجر ساکن با پنج موضوع روبه‌رو هستند: تخریب واحد مسکونی و تخریب اثاثیه آن (هر دو دارایی خانوار بوده‌اند)، از دست دادن محل سکونت، تخریب واحد مسکونی استیجاری و از دست دادن جریان درآمدی حاصل از آن.
•          مالک‌نشینان موجر غیرساکن واحدهای استیجاری تخریب ‌شده، عمدتاً با خسارت به دارایی ملکی و حسب مورد، از دست دادن جریان درآمدی ناشی از اجاره مواجه می‌شوند؛ اما از حیث نیاز فوری به اسکان، در وضعیت مستأجر یا مالک‌نشین قرار ندارند.
•          مستأجران در صورت تخریب واحد مسکونی، با از دست دادن محل سکونت و حسب مورد، اثاثیه منزل مواجه می‌شوند، بدون آنکه مالکیت خودِ واحد مسکونی را در اختیار داشته باشند. بنابراین، خسارت اصلی آنان از جنس «اختلال یا فقدان حق سکونت» بوده، نه از دست دادن دارایی ملکی؛ هرچند ممکن است هم‌زمان خسارت مالی ناشی از ودیعه یا سایر حقوق مالی مرتبط با قرارداد اجاره نیز ایجاد شود.
•          گروه پنجم نیز همانند گروه چهارم است، با این تفاوت که واحد مسکونی آنها تحت مالکیت بخش خصوصی نیست.

افزون بر گروه‌بندی ساکنان، واحدهای مسکونی نیز براساس آسیب وارده متفاوت هستند، از تخریب کامل گرفته تا نیازمند تعمیرات جزئی. از منظر سیاست تأمین مسکن، پرسش اصلی این است که آیا واحد مسکونی در وضعیت فعلی قابلیت سکونت دارد یا خیر و در صورت عدم قابلیت سکونت، چه مدت برای بازگشت آن به وضعیت قابل سکونت نیاز است. متناسب با زمان آماده‌سازی واحد مسکونی که ممکن است در موارد تخریب و نوسازی کامل چند سال طول بکشد، باید «تأمین مسکن» خانوارها صورت گیرد، هرچند که در آسیب‌های جزئی ممکن است صرفاً به «اسکان موقت» نیاز باشد. درعین‌حال، مالکیت نباید به‌عنوان معیار مستقلی برای حذف خانوار از سیاست تأمین مسکن خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ باشد؛ زیرا ممکن است خانوار مالک، درنتیجه تخریب واحد مسکونی، عملاً فاقد امکان سکونت بوده و مستأجر نیز بدون از دست دادن مالکیت، محل سکونت و اثاثیه خود را از دست داده باشد. به بیان دیگر، باید میان «خسارت به دارایی» و «آسیب به وضعیت سکونتی» تفکیک کرد؛ ممکن است خانواری از نظر مالکیتی خسارت محدودی داشته اما از نظر سکونتی با اختلال کامل مواجه شده، یا برعکس، خانواری خسارت مالی قابل توجهی متحمل شود اما نیاز فوری به اسکان نداشته باشد. بنابراین، معیار اصلی در سیاست تأمین مسکن، وضعیت واقعی سکونتی خانوار پس از بحران است و وضعیت مالکیتی بیشتر برای تعیین نوع و میزان حمایت اهمیت دارد.

در تکمیل این گونه‌شناسی، توجه به دو ملاحظه اجرایی ضروری است. نخست، در پیشنهاد سیاستی حاضر بحثی در مورد شیوه‌های تأمین مالی و برنامه‌های ساخت واحدهای مسکونی تخریب‌ شده صورت نگرفته است. این موضوع مکمل اصلی بحث تأمین مسکن بوده اما نیازمند بسته سیاستی جداگانه‌ای است. موضوع دوم در مورد اثاثیه واحدهای مسکونی است. جبران خسارت وارده به اثاثیه خانوارها نیازمند فرایند پیچیده ارزش‌گذاری بوده اما آنچه در زمینه تأمین اثاثیه ضروری برای سکونت مطرح است، پیچیدگی کمتری دارد، زیرا حول محور دسترسی به ضروریات تعریف می‌شود تا فرایند جبران خسارت تکمیل شود. باید در نظر داشت که یکی از توجیهات استفاده از هتل‌ها در بلندمدت، وجود اثاثیه ضروری است که دولت را از تأمین اثاثیه برای واحدهای مسکونی جدید بی‌نیاز می‌کند. استفاده بلندمدت از هتل‌ها از این منظر نیز توجیه اقتصادی ندارد؛ زیرا در بسیاری از شرایط، هزینه آشکار و پنهان اقامت طولانی‌مدت هتلی می‌تواند در مقایسه با تأمین یک واحد مسکونی و حداقل اثاثیه ضروری، از منظر اقتصادی و اجتماعی توجیه‌پذیری کمتری داشته باشد؛ ضمن آنکه این راهکار با هدف بازگرداندن خانوارها به شرایط عادی سازگارتر است.

تلفیق این گونه‌شناسی پنج‌گانه با مبانی حقوقی-فقهی مطروحه و مفهوم ظرفیت مسکن تاب‌آور، نقشه نیاز سکونتی (نوع، اندازه، کیفیت، مکان و مدت مورد نیاز سکونت) را شکل می‌دهد. این نقشه دقیقاً نشان می‌دهد که چه تعداد خانوار، در چه محدوده‌های مکانی و با چه شرایط سکونتی نیازمند اسکان فوری و پایدار هستند. در این چارچوب، وضعیت مالکیتی خانوار «معیار حذف یا شمول» در سیاست حمایتی نیست، بلکه یکی از متغیرهای تعیین‌کننده نوع حمایت، نحوه جبران و شیوه تأمین مسکن است. در مقابل، وضعیت واقعی سکونتی و میزان اختلال ایجاد شده در دسترسی خانوار به مسکن، مبنای اصلی تشخیص نیاز فوری به اسکان خواهد بود.

اکنون با روشن شدن مسئله، مبانی و نیازها، لازم است تا ملاحظات بازوی اجرایی و سازوکار عملیاتی این اهداف یعنی «فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی و فعال‌سازی موجودی مسکن در شرایط اضطراری» تشریح شود. خروجی این گونه‌شناسی، ورودی اصلی مرحله «تطبیق» در بخش 8-3 است؛ زیرا بدون تفکیک وضعیت سکونتی خانوارها، تخصیص واحد مناسب به خانوار مناسب امکان‌پذیر نخواهد بود.

۳-۸. فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی

همان‌گونه که در بخش 5-3 توضیح داده شد، تاب‌آوری نظام مسکن در شرایط بحران صرفاً به ظرفیت ایجاد موجودی جدید وابسته نیست، بلکه به توانایی نظام حکمرانی برای شناسایی، فعال‌سازی و تخصیص ظرفیت‌های موجود نیز وابسته است. در همین چارچوب، واحدهای خارج از چرخه سکونت در بخش 1-۵-3 به‌عنوان یکی از اجزای بالقوه «ذخیره راهبردی بالقوه مسکن» مورد توجه قرار گرفتند و سلسله‌مراتب بهره‌گیری از ظرفیت‌های موجود، از امکانات دولتی و عمومی تا مداخلات قانونی، در بخش 2-۵-3 تشریح شد.

ازسوی‌دیگر، همان‌گونه که در بخش 4-3 نشان داده شد، پاسخ به نیاز سکونتی خانوارهای آسیب‌دیده صرفاً با تأمین یک فضای فیزیکی محقق نمی‌شود و پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی باید در ارزیابی راه‌حل‌های اسکان مورد توجه قرار گیرد. تجربه جنگ ۱۲روزه نیز، که در بخش ۳-۳ بررسی شد، نشان داد اتکای قابل‌ توجه به اسکان موقت و بازار اجاره، در شرایطی که ظرفیت موجود مسکن به اندازه کافی فعال نشده باشد، می‌تواند پاسخ دولت را با محدودیت‌های زمانی، مکانی و هزینه‌ای مواجه کند.

بر این مبنا، مسئله این بخش دیگر این نیست که آیا موجودی مسکن موجود می‌تواند بخشی از نیاز را پوشش دهد؛ بلکه پرسش عملیاتی آن است که کدام بخش از موجودی خارج از چرخه استفاده مصرفی را می‌توان، در چه مکانی، با چه ابزاری و برای کدام خانوار، به ظرفیت سکونتی بالفعل تبدیل کرد. در این گزارش، سازوکار پیشنهادی برای پاسخ به این پرسش، «فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی» نامیده می‌شود. فعال‌سازی هدفمند ظرفیت موجود مسکن در این گزارش به فرایند شناسایی، غربالگری، ارزیابی، تطبیق، آماده‌سازی/فعال‌سازی، تخصیص و پایش واحدهای مسکونی از پیش موجود و خارج از چرخه استفاده مصرفی اطلاق می‌شود که از نظر سکونت‌پذیری، حقوقی و مکانی قابلیت پاسخ‌گویی به نیاز سکونتی خانوارهای آسیب‌دیده را دارند. پایش در تمام حلقه‌های این فرایند جاری است، اما حلقه پایانی آن بر پایداری سکونت، حفظ پیوندهای محله‌ای و بازگشت خانوار به روال عادی زندگی متمرکز است. در این چارچوب، احتکارزدایی صرفاً یکی از ابزارهای سیاستی برای مواجهه با بخشی از خالی‌ماندگی‌های پایدار و واجد شرایط است و با کل فرایند فعال‌سازی ظرفیت موجود یکسان نیست.

منظور از شرایط اضطراری در این بخش دوره‌ای است که نیاز فوری به اسکان خانوارهای آسیب‌دیده وجود دارد و ایجاد ظرفیت جدید از طریق ساخت‌وساز نمی‌تواند به‌موقع پاسخ‌گو باشد. شواهد بین‌المللی نیز نشان می‌دهند که اتکا به بازار اجاره و ابزارهایی مانند کمک‌هزینه بلاعوض اجاره در شرایط پس از بحران، به‌دلیل جهش شدید اجاره‌بها و امتناع مالکان از پذیرش این ابزارها، غالباً با شکست مواجه می‌شود و به جابه‌جایی اجباری و تشدید آسیب‌پذیری مستأجران می‌انجامد]22،23[. ازاین‌رو، فعال‌سازی مستقیم و هدفمند موجودی خالی، نه یک انتخاب ایدئولوژیک، بلکه یک ضرورت عملیاتی برای دور زدن ناکارآمدی‌های بازار در شرایط شوک است.

منظور از نیاز فوری نیز نیازی است که باید در بازه زمانی کوتاه‌تر از زمان لازم برای ایجاد ظرفیت جدید پاسخ داده شود. منظور از «موجودی مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی» در این بخش، واحدهای مسکونی ساخته ‌شده‌ای است که در زمان بحران برای سکونت خانوارها مورد استفاده فعال قرار ندارند و پس از غربالگری و ارزیابی، امکان بازگرداندن آنها به چرخه سکونت احراز می‌شود. این مفهوم عام‌تر از «خانه خالی» و به‌مراتب عام‌تر از «واحد احتکار شده» است؛ زیرا ممکن است واحدی به دلایل حقوقی، نهادی، فنی یا عدم تطابق با تقاضای مؤثر، خارج از چرخه استفاده سکونتی قرار گرفته باشد، بدون آنکه بتوان آن را خانه احتکار شده تلقی کرد.

فعال‌سازی هدفمند ظرفیت موجود مسکن زنجیره‌ای هفت حلقه‌ای است که هر مرحله پیش‌شرط مرحله بعد محسوب می‌شود. این حلقه‌ها عبارت‌اند از: شناسایی، غربالگری، ارزیابی، تطبیق، فعال‌سازی، تخصیص، و اسکان پایدار، محله‌محور و امیدآفرین. تفکیک این حلقه‌ها از آن جهت ضروری است که آمار «تعداد واحدهای خالی» با «تعداد واحدهای قابل فعال‌سازی» و «تعداد خانوارهای اسکان‌ یافته» یکسان نیست. هر خلط میان این مفاهیم، هم اجرای سیاست را دشوار کرده و هم انتظارات غیرواقعی ایجاد می‌کند.

تطبیق در این زنجیره می‌تواند در دو سطح انجام شود: تطبیق اولیه برای تعیین اولویت خانوار و واحد پیش از صرف هزینه‌های کامل فعال‌سازی، و تطبیق نهایی پس از احراز امکان واقعی استفاده مصرفی از واحدهای مسکونی. این تفکیک از صرف منابع برای فعال‌سازی واحدهایی که تناسب کافی با نیاز خانوارهای هدف ندارند، جلوگیری می‌کند.

جدول  3. مراحل فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی

ماخذ: همان.

غربالگری و ارزیابی دو مرحله متفاوت اما مکمل‌اند. غربالگری مرحله‌ای سریع، حذفی و مبتنی‌بر معیارهای بله/خیر بوده و هدف آن حذف واحدهایی است که به‌وضوح قابلیت ورود به فرایند فعال‌سازی را ندارند. ارزیابی مرحله‌ای، تفصیلی و امکان‌سنجی بوده و هدف آن تعیین دقیق شرایط فعال‌سازی، هزینه و زمان آن، سازوکار غالب خالی‌ماندگی و ابزار مناسب نقش‌آفرینی حاکمیتی است. به بیان دیگر، غربالگری مشخص می‌کند که چه واحدهایی باید بررسی شوند و ارزیابی مشخص می‌کند که این واحدها چگونه، با چه هزینه‌ای و با کدام ابزار قابل فعال‌سازی‌اند.

بنابراین، ادعای این بخش نیز عمداً محدود است: در مواردی که واحد مسکونی مناسب و قابل استفاده از پیش وجود داشته باشد، فعال‌سازی آن می‌تواند بخشی از نیاز فوری مسکن را با اتکا به ظرفیت فیزیکی موجود و بدون انتظار برای ایجاد کامل موجودی جدید پاسخ دهد. این سیاست جایگزین بازسازی و ساخت‌وساز نیست؛ بلکه برای کاهش شکاف زمانی میان نیاز فوری و ایجاد ظرفیت جدید در میان‌مدت و بلندمدت طراحی می‌شود.

۳-۸-۱. شناسایی و غربالگری واحدهای مسکونی قابل فعال‌سازی

نقطه آغاز فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی، شمارش خانه‌های خالی نیست، بلکه تشخیص ظرفیت قابل فعال‌سازی است. وجود یک واحد در موجودی فیزیکی کشور، به‌خودی ‌خود به معنای آن نیست که واحد مزبور می‌تواند در زمان و مکان مورد نیاز به یک خانوار واگذار شود. سکونت‌پذیری، وضعیت حقوقی، امکان دسترسی، موقعیت مکانی، اندازه و کیفیت واحد و علت خالی ماندن، همگی بر این قابلیت اثر می‌گذارند. در مرحله شناسایی، نوع و سازوکار خالی‌ماندگی هنوز قطعی نیست. شناسایی صرفاً ثبت واحدهای خارج از چرخه سکونت است. تشخیص اولیه سازوکار غالب در مرحله غربالگری و تشخیص قطعی آن در مرحله ارزیابی انجام می‌شود. این تفکیک از آن جهت اهمیت دارد که ابزار نقش‌آفرینی حاکمیتی باید متناسب با سازوکار غالب خالی‌ماندگی باشد، نه صرفاً با وجود واحد خالی.

این تمایز با شواهد موجود درباره خانه‌های خالی نیز سازگار است. پژوهش‌های تجربی نشان داده‌اند که واحدهای خالی بخشی غیرفعال از موجودی مسکن را تشکیل می‌دهند، اما آثار عرضه‌ای فعال‌سازی آنها به ویژگی واحد، موقعیت مکانی و نحوه طراحی سیاست وابسته است. در سطح سیاستگذاری نیز بر این نکته تأکید دارد که فعال‌سازی موجودی خالی و کم‌استفاده می‌تواند در کنار توسعه موجودی جدید، یکی از مسیرهای مکمل افزایش عرضه در بازارهای دارای کمبود باشد. بنابراین، تعداد واحدهای خالی شاخص مستقیمی از ظرفیت مسکن قابل فعال‌سازی نیست. ظرفیت قابل فعال‌سازی باید از طریق یک فرایند غربالگری و ارزیابی شناسایی شود. در ساده‌ترین صورت، این غربالگری باید دست‌کم چهار پرسش را پاسخ دهد:

1. آیا واحد از نظر کیفیت قابلیت سکونت دارد یا با هزینه و زمان متناسب با دوره اضطراری و به‌طور معمول کمتر از ایجاد ظرفیت جایگزین قابل آماده‌سازی است؟

2. آیا وضعیت مالکیت و حقوقی آن امکان استفاده مورد نظر را فراهم می‌کند؟

3. آیا واحد در محدوده مکانی متناسب با نیاز خانوارهای هدف قرار دارد؟

4. آیا علت خالی ماندن آن با نوع نقش‌آفرینی حاکمیتی پیشنهادی سازگار است؟

بر این اساس، واحد قابل فعال‌سازی واحدی است که: نخست، از نظر کیفیت قابل سکونت یا با هزینه و زمان متناسب با شرایط اضطراری قابل آماده‌سازی باشد. دوم، از نظر حقوقی امکان واگذاری یا استفاده مصرفی از آن وجود داشته باشد. سوم، از نظر مکانی با نیاز سکونتی خانوار هدف تناسب داشته و چهارم، از نظر اندازه، کیفیت و مدت دسترسی با وضعیت خانوار و دوره مورد نیاز سازگار باشد. برای انتخاب ابزار سیاستی، در این گزارش چهار سازوکار اصلیِ خروج واحد از چرخه استفاده مصرفی از یکدیگر تفکیک می‌شوند. این سازوکارها لزوماً مستقل و مانعه‌الجمع نیستند و ممکن است یک واحد به‌طور هم‌زمان تحت تأثیر بیش از یک عامل قرار داشته باشد. هدف از این تفکیک، شناسایی سازوکار غالبِ مؤثر بر عدم فعالیت واحد و انتخاب متناسب‌ترین ابزار نقش‌آفرینی حاکمیتی است.

جدول  4. انواع خالی‌ماندگی و تمهیدات مرتبط[29]

ماخذ: همان.

اصطلاح «خالی‌ماندگی ناشی از عدم تطابق» در این گزارش به‌عنوان یک اصطلاح تحلیلی به کار می‌رود و لزوماً معادل دقیق «خالی‌ماندگی ساختاری» در ادبیات اقتصاد مسکن نیست. در برخی منابع، خالی‌ماندگی ساختاری به وضعیتی اطلاق می‌شود که تعداد واحدهای خالی از تعداد جست‌وجوگران فعال بیشتر باشد. منظور این گزارش از عدم تطابق، وضعیتی است که واحد به دلایلی مانند مکان، کیفیت، اندازه، وضعیت فنی یا هزینه با تقاضای مؤثر و نیاز سکونتی خانوارهای هدف سازگار نیست.

این تفکیک اهمیت اساسی دارد؛ زیرا یک ابزار واحد نمی‌تواند برای چهار مسئله متفاوت کارکرد یکسانی داشته باشد. در خالی‌ماندگی اصطکاکی یا انتقالی، نقش‌آفرینی حاکمیتی ممکن است غیرضروری یا حتی مختل‌کننده عملکرد بازار باشد. در خالی‌ماندگی سرمایه‌ای یا سوداگرانه، مسئله اصلی می‌تواند تغییر محاسبه اقتصادی مالک و کاهش صرفه نگهداری واحد خارج از چرخه باشد. در خالی‌ماندگی ناشی از عدم تطابق، ممکن است واحد از نظر فیزیکی وجود داشته باشد اما به‌دلیل مکان، کیفیت، اندازه، وضعیت فنی یا هزینه با تقاضای مؤثر سازگار نباشد. در این حالت، فعال‌سازی صرف بدون رفع عدم تطابق ممکن است به اسکان نامتناسب منجر شود. در خالی‌ماندگی نهادی یا حقوقی نیز مانع اصلی ممکن است اساساً اقتصادی نباشد و به هماهنگی، مالکیت، مجوزها یا نبود سازوکار استفاده مربوط شود.

پژوهش‌های مربوط به تهران نیز نشان می‌دهند که تداوم خالی ماندن بخشی از این واحدها، به‌ویژه واحدهایی که از نظر سکونت‌پذیری، حقوقی و مکانی قابلیت بازگشت به چرخه استفاده مصرفی دارند، در شرایط اضطراری می‌تواند آثار اجتماعی فراتر از تصمیم خصوصی مالک ایجاد کند. بااین‌حال، استمرار خالی‌ماندگی را نمی‌توان صرفاً به تصمیم منفرد مالکان نسبت داد و عواملی مانند ضعف هماهنگی بین نهادی، اجرای ناکافی سیاست‌های مالیاتی، سوداگرانه بودن بخشی از تقاضا و ضعف نظارت نیز در شکل‌گیری این وضعیت نقش دارند. از این منظر، تفکیک «خالی‌ماندگی نهادی/حقوقی» از «خالی‌ماندگی سرمایه‌ای/سوداگرانه» برای طراحی سیاست در ایران اهمیت ویژه‌ای دارد.

۳-۸-۲. سلسله‌مراتب نقش‌آفرینی حاکمیتی

اصل حاکم بر فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی، استقرار یک طیف پیوسته از نقش‌آفرینی حاکمیتی است که مبانی نظری آن در بخش‌های پیشین تشریح شد. با اتکا به این چارچوب، سلسله‌مراتب عملیاتی بسیج موجودی مسکن در شش مرحله مجزا و تدریجی تدوین شده تا از اقدام‌های دفعی و یکسان پرهیز شود. ترتیب پیشنهادی براساس شدت و دامنه نقش‌آفرینی حاکمیتی به شرح زیر است:

§         مرحله نخست: فعال‌سازی مستقیم املاک و خانه‌های سازمانی دستگاه‌های اجرایی.

§         مرحله دوم: بسیج ظرفیت‌های نهادی، عمومی و بانکی.

§         مرحله سوم: تسهیلگری و جذب مشارکت داوطلبانه بخش خصوصی (از طریق قراردادهای استاندارد و کاهش ریسک عرضه).

§         مرحله چهارم: به‌کارگیری ابزارهای تنظیمی و مالیاتی برای خالی‌ماندگی‌های پایدار.

§         مرحله پنجم: اعمال محدودیت‌های حقوقی و اداری هدفمند بر مصادیق احراز شده‌ احتکار سوداگرانه.

§         مرحله ششم: تعیین الزام‌آور استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی (صرفاً در شرایط اضطرار و به‌عنوان حلقه نهایی).

این ترتیب‌بندی بر این فرض استوار است که هزینه و شدت نقش‌آفرینی حاکمیتی باید با ضرورت و امکان‌پذیری اجرایی آن تناسب داشته باشد. ازاین‌رو، اولویت‌بندی مراحل نباید صرفاً براساس تعداد واحدهای خارج از چرخه استفاده مصرفی یا مدت خالی ماندن آنها تعیین شود، بلکه ارزیابی هم‌زمان چهار معیار زیر ضروری است: ۱. قابلیت فنی، حقوقی و انطباق مکانی واحد برای فعال‌سازی؛ ۲. شدت و فوریت نیاز سکونتی خانوارهای هدف؛ ۳. نسبت زمان و هزینه مورد نیاز برای فعال‌سازی در مقایسه با گزینه‌های جایگزین؛ ۴. پیامدهای اجتماعی و احتمال ایجاد اعوجاج در عملکرد بازار.

بر این اساس، تعیین الزام‌آور استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی (مرحله ششم) نقطه آغاز سیاست نیست. مبانی حقوقی و فقهی این سطح از نقش‌آفرینی حاکمیتی پیش‌تر در بخش 6-3 بررسی شده و در اینجا صرفاً جایگاه عملیاتی آن در انتهای زنجیره سیاستی تثبیت می‌شود. اگرچه طراحی این سلسله‌مراتب برای کاهش اعوجاج بازار و تسریع در تأمین مسکن صورت گرفته، اما میزان کارایی مراحل میانی (به‌ویژه ابزارهای تنظیمی و مالیاتی) در بازه زمانی کوتاه بحران، به ظرفیت اطلاعاتی و اجرایی نهادهای ذی‌ربط وابسته است. در نهایت، الزام‌آوری قانونی، آخرین حلقه زنجیره‌ای است که تنها پس از استیفای کامل ظرفیت‌های کم‌هزینه‌تر و در دسترس‌تر، و با رعایت دقیق اصل تناسب، موضوعیت می‌یابد.

۳-۸-۳. چرا ظرفیت‌های دولتی و نهادی باید در ابتدای زنجیره قرار گیرند؟

اولویت ظرفیت‌های دولتی، عمومی و نهادی بیش از آنکه بر مالکیت عمومی به‌عنوان یک ارزش فی‌نفسه مبتنی باشد، به زمان، هزینه و قابلیت اجرا مربوط است. در مواردی که یک واحد متعلق به دولت، بانک، شرکت دولتی یا نهاد عمومی بوده و از نظر سکونت‌پذیری و مکانی قابلیت سکونت دارد، بخش مهمی از سرمایه‌گذاری لازم برای ایجاد ظرفیت فیزیکی قبلاً انجام شده است. بنابراین، مانع اصلی ممکن است نه ساخت واحد جدید، بلکه تصمیم‌گیری، هماهنگی، تخصیص، رفع محدودیت اداری یا تعیین متولی تخصیص آن برای استفاده مصرفی باشد.

این نکته در شرایط اضطراری اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. خانواری که در اثر جنگ خانه خود را از دست داده، به یک واحد مسکونی در افق چند ساله نیاز ندارد؛ بلکه مسئله سیاستی، ایجاد شرایط سکونتی قابل اتکا در کوتاه‌ترین زمان ممکن است. ازاین‌رو، واحدی از پیش ‌ساخته شده و واجد شرایط، بررسی امکان فعال‌سازی آن می‌تواند از نظر سیاستی مقدم بر آغاز یک فرایند ساخت جدید باشد.

این تقدم البته به معنای ترجیح دائمی موجودی موجود بر ساخت‌وساز نیست. در مواردی که ظرفیت موجود از نظر تعداد، کیفیت یا موقعیت مکانی پاسخ‌گو نیست، بازسازی و ساخت‌وساز همچنان ضروری خواهد بود. بنابراین، تقدم بررسی ظرفیت موجود بر آغاز ساخت جدید، یک قاعده مطلق نیست؛ این تقدم تنها در مواردی معنا دارد که واحدهای موجود از نظر سکونت‌پذیری، وضعیت حقوقی، موقعیت مکانی و زمان فعال‌سازی بتوانند واقعاً پاسخ مناسب‌تری به نیاز فوری خانوارهای هدف ارائه کنند.

۳-۸-۴. فعال‌سازی هدفمند سیاست عرضه، تطبیق و تخصیص

حتی اگر واحدهای قابل فعال‌سازی شناسایی شوند، هنوز مسئله اصلی حل نشده است. واحد باید در مکان مناسب، با ویژگی مناسب و برای خانوار مناسب قرار گیرد. در چارچوب عملیاتی این گزارش، تخصیص مکانی می‌تواند به‌صورت سلسله‌مراتبی طراحی شود: نخست، جست‌وجوی ظرفیت مناسب در همان محله یا محدوده سکونت پیشین؛ سپس بررسی محلات مجاور با حفظ دسترسی خانوار به شبکه‌های شغلی، آموزشی و اجتماعی؛ پس از آن، سایر محدوده‌های شهری دارای دسترسی مناسب؛ و در نهایت، استفاده از ظرفیت خارج از شهر صرفاً در صورت ضرورت و نبود گزینه مناسب‌تر. این مسئله مستقیماً به چارچوب «پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی» در بخش ۳-۴ مربوط است. بنابراین، واحدی که صرفاً از نظر آماری به تعداد واحدهای بازگشته به چرخه استفاده مصرفی اضافه شود، لزوماً یک نتیجه سیاستی موفق محسوب نمی‌شود.

اگر واحد در مکانی باشد که خانوار را از شبکه‌های شغلی، آموزشی، خدماتی و اجتماعی خود جدا کند، یا اگر سکونت در آن موقتی و ناپایدار بوده، فعال‌سازی فیزیکی واحد الزاماً به تأمین مسکن پایدار منجر نمی‌شود. پژوهش‌ها تأیید می‌کنند که اسکان اضطراریِ متمرکز (مانند هتل‌ها) که به پراکندگی جغرافیایی و جدایی خانوارها از بافت اجتماعی پیشین آنها منجر شود، سرمایه اجتماعی و تاب‌آوری روانی-اجتماعی جامعه را به‌شدت تخریب می‌کند]25[. در مقابل، رویکردهای محله‌محور که از ظرفیت‌های خالیِ درون‌شهری استفاده می‌کنند، پیوندهای مکانی و حمایت‌های غیررسمی را حفظ کرده و روند بازگشت به شرایط عادی را تسریع می‌بخشند]24[. این یافته‌ها، مبنای سیاستی اصل «تطبیق مکانی واحد با خانوار» در زنجیره فعال‌سازی را تشکیل می‌دهند.

ازاین‌رو، منطق عملیاتی فعال‌سازی هدفمند باید از یک منطق مکانی-خانواری پیروی کند. این منطق از نیاز خانوار آغاز شده؛ سپس محدوده مکانی مورد نیاز تعیین شده؛ آنگاه موجودی قابل فعال‌سازی در آن محدوده شناسایی و ارزیابی و در نهایت واحد مناسب با خانوار متناسب تطبیق داده می‌شود. در این چارچوب، «نقشه نیاز سکونتی» می‌تواند ابزار اجرایی اصلی سیاست باشد. نقشه نیاز سکونتی شامل نوع، اندازه، کیفیت، مکان و مدت مورد نیاز سکونت خانوارهای هدف است. ابتدا خانوارهای هدف و محدوده‌های مکانی مورد نیاز آنها مشخص شده؛ سپس موجودی قابل فعال‌سازی در همان محدوده‌ها شناسایی و ارزیابی شده و در مرحله بعد، واحدهای واجد شرایط با خانوارهای متناسب تطبیق داده می‌شوند.

تطبیق و تخصیص نیز باید از یکدیگر تفکیک شوند. تطبیق، مرحله تحلیلی و مقایسه‌ای است که در آن ویژگی‌های واحد با نیاز خانوار سنجیده می‌شود. تخصیص، مرحله اجرایی و حقوقی است که در آن واحد تطبیق ‌یافته به‌طور رسمی به خانوار واگذار می‌شود. بدون تطبیق، تخصیص می‌تواند به اسکان نامتناسب و جابه‌جایی مجدد منجر شود؛ و بدون تخصیص، تطبیق صرفاً یک تمرین تحلیلی باقی می‌ماند. این ترتیب باعث می‌شود فعال‌سازی هدفمند صرفاً به یک برنامه برای کاهش تعداد خانه‌های خالی تبدیل نشود. سیاست عملاً دو کارکرد هم‌زمان پیدا می‌کند:

•          کارکرد عرضه‌ای: تبدیل ظرفیت غیرفعال به ظرفیت سکونتی بالفعل؛
•          کارکرد تخصیصی: هدایت این ظرفیت به خانوار و مکانی که بیشترین تناسب را با نیاز اضطراری دارد.

این نکته همچنین با تجربه جنگ ۱۲روزه و جنگ رمضان مرتبط است. همان‌گونه که در بخش ۳-۳ نشان داده شد، اتکا به راه‌حل‌هایی مانند اسکان موقت یا بازار اجاره می‌تواند خانوار را از محیط پیشین زندگی خود جدا کند. فعال‌سازی موجودی محلی، در مواردی که چنین ظرفیتی وجود دارد، می‌تواند یک مسیر مکمل برای کاهش این جابه‌جایی باشد؛ البته میزان این اثر باید با داده‌های واقعی موجودی و نیاز مکانی سنجیده شود.

۳-۸-۵. واحدهای مسکونی خالی بخش خصوصی: از مشوق تا الزام

در مورد واحدهای خصوصی، فعال‌سازی داوطلبانه باید پیش از استفاده از ابزارهای الزام‌آور آزموده شود. مسئله در اینجا صرفاً «وادارکردن مالک به عرضه» نیست؛ بلکه می‌توان با کاهش هزینه و ریسک عرضه، بخشی از واحدهای مسکونی خصوصیِ خالی و واجد شرایط را بدون نقش‌آفرینی حاکمیتی اجبارمحور وارد چرخه استفاده کرد.

یکی از گزینه‌ها، استفاده از قراردادهای استاندارد میان دولت و مالک است؛ به‌گونه‌ای که مالکیت واحد حفظ شده، دولت پرداخت‌های قراردادی را تضمین کند و هزینه سکونت خانوار هدف مستقیماً یا از محل منابع عمومی پیش‌بینی‌ شده برای اسکان اضطراری تأمین شود. در چنین الگویی، بخشی از ریسک‌های معمول اجاره‌داری برای مالک کاهش می‌یابد و در مقابل، دولت به ظرفیت موجود دسترسی پیدا می‌کند.

بااین‌حال، پاسخ مالکان به مشوق‌های عرضه به ارزش مورد انتظار نگهداری یا عرضه ملک، هزینه‌های نگهداری، ریسک قرارداد و شرایط بازار بستگی خواهد داشت. ارزش ملک، انتظار افزایش قیمت، هزینه نگهداری، وضعیت حقوقی، امکان فروش یا اجاره در بازار خصوصی و ریسک ادراک ‌شده همگی می‌توانند بر تصمیم مالک اثر بگذارند. بنابراین، ادعای قابل دفاع در این سطح این نیست که قرارداد دولتی همه واحدهای خصوصی خالی را فعال خواهد کرد؛ بلکه این است که طراحی مناسب قرارداد می‌تواند برای بخشی از مالکان، هزینه و ریسک عرضه را کاهش و احتمال مشارکت داوطلبانه را افزایش دهد.

در مورد خالی‌ماندگی‌های پایدار، ابزارهای مالیاتی و تنظیم‌گرانه می‌توانند در مرحله بعدی استفاده شوند. شواهد حاصل از تجربه بالئاریک اسپانیا نشان می‌دهد که سیاست‌های تعیین نوع استفاده از واحدهای خالی می‌توانند در برخی شرایط با افزایش عرضه و کاهش موقت اجاره‌بها همراه شوند؛ بااین‌حال، تفاوت‌های نهادی و طراحی سیاست مانع از تعمیم مستقیم این نتیجه به ایران است. بنابراین، نتیجه محدودتر و قابل اتکاتر آن بوده که فعال‌سازی بخشی از موجودی خالی در بازارهای دارای کمبود عرضه می‌تواند اثر عرضه‌ای داشته باشد، اما اندازه این اثر وابسته به ظرفیت واقعی قابل فعال‌سازی و واکنش مالکان و بازار است. در نهایت، اگر مشوق‌ها و ابزارهای تنظیمی برای فعال‌سازی ظرفیت کافی نباشند، نقش‌آفرینی حاکمیتی الزام‌آور می‌تواند به‌عنوان ابزار نهایی مطرح شود. جایگاه این ابزار، همان‌گونه که در بخش 2-۶-3 توضیح داده شد، باید به موارد ضروری، متناسب و دارای مبنای قانونی محدود بماند.

۳-۸-۶. شرط اجرای سیاست: اطلاعات، هماهنگی و سنجش نتیجه

فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی مستلزم برخورداری از حداقلی از ظرفیت اطلاعاتی و اجرایی برای شناسایی واحد، احراز وضعیت حقوقی و فنی و تطبیق آن با نیاز خانوار است. دولت باید بتواند دست‌کم چهار دسته اطلاعات را به یکدیگر متصل کند:

1. واحد مسکونی: موقعیت، مشخصات فنی و قابلیت سکونت؛

2. مالکیت واحد مسکونی: مالک یا متولی قانونی و وضعیت حقوقی؛

3. نوع خالی‌ماندگی: مدت و علت احتمالی خروج واحد از چرخه استفاده مصرفی؛

4. نیازسنجی مسکونی: خانوار هدف، اندازه خانوار و نیاز مکانی و زمانی آن.

این الزامات مستقیماً با مفهوم «ظرفیت مسکن تاب‌آور» در بخش 5-3 ارتباط دارند. بنابراین، نظام اطلاعات املاک و ثبت معاملات صرفاً ابزار اداری نیست؛ بلکه بخشی از زیرساخت ظرفیت پاسخ‌گویی نظام مسکن در بحران است. بااین‌حال، اجرای یک سیاست اضطراری نباید مشروط به حل کامل همه ضعف‌های ساختاری نظام اطلاعاتی کشور شود. می‌توان یک مأموریت محدودتر تعریف کرد: شناسایی واحدهای قابل فعال‌سازی در محدوده‌های دارای نیاز فوری و ایجاد امکان تطبیق آنها با خانوارهای هدف. سایر پژوهش‌ها تأکید دارند که شناسایی و پایش موجودی مسکن باید پیش از وقوع بحران انجام شود، زیرا تصمیم‌گیری در مورد تخصیص واحدهای خالی در میانه بحران، به‌دلیل فقدان داده و فشار زمانی، به نتایج غیربهینه و اتلاف منابع منجر می‌شود]28[. ازاین‌رو، نظام اطلاعات املاک صرفاً یک ابزار اداری نیست، بلکه زیرساخت حیاتیِ «ظرفیت مسکن تاب‌آور» است.

در این صورت، فعال‌سازی هدفمند می‌تواند هم‌زمان با اصلاحات بلندمدت اطلاعاتی و نهادی اجرا شود و به آنها وابسته نباشد. برای سنجش نتیجه، باید میان حلقه‌های مختلف زنجیره سیاست تفکیک قائل شد. واحد شناسایی ‌شده، واحد واجد شرایط اولیه، واحد ارزیابی ‌شده، واحد آماده استفاده مصرفی، واحد تخصیص‌یافته، خانوار اسکان‌یافته و اسکان پایدار یکسان نیستند. بنابراین، «تعداد واحدهای فعال ‌شده» نباید با «تعداد خانوارهای اسکان‌یافته» یا «تحقق اسکان پایدار» مخلوط شود. تعداد واحدهایی که به چرخه استفاده مصرفی اضافه شده، به‌تنهایی شاخص مناسبی برای ارزیابی سیاست نیست. حداقل مجموعه‌ای از شاخص‌های عملیاتی عبارت‌اند از:

•          تعداد خانوارهای آسیب‌دیده‌ای که مسکن قابل اتکا دریافت کرده‌اند؛
•          زمان متوسط از شناسایی واحد تا تخصیص برای استفاده مصرفی؛
•          میزان انطباق مکانی واحد با محل سکونت پیشین خانوار؛
•          کیفیت و قابلیت سکونت واحد؛
•          مدت و ثبات قرارداد یا حق سکونت؛
•          هزینه عمومی به ازای هر خانوار تأمین‌ شده؛
•          سهم خانوارهای هدفی که از نیاز به بازار خصوصی اجاره بی‌نیاز شده‌اند؛
•          میزان جابه‌جایی مجدد خانوار پس از اسکان.

این شاخص‌ها ارزیابی را از پرسش «چند واحد خالی فعال شد» به پرسش سیاستی مهم‌تری منتقل می‌کنند: چه میزان از ظرفیت غیرفعال به مسکن پایدار و متناسب برای خانوارهای هدف تبدیل شد. هدف سیاست، کاهش تعداد خانه‌های خالی نیست؛ هدف، تبدیل بخشی از ظرفیت غیرفعال و واجد شرایط به مسکن پایدار، متناسب و محله‌محور برای خانوارهای هدف است.

۳-۸-۷. جایگاه فعال‌سازی هدفمند در بسته سیاستی مسکن

فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی را نباید به‌عنوان جایگزین سیاست‌های دیگر مسکن در نظر گرفت. هر یک از ابزارهای سیاستی مسئله متفاوتی را هدف قرار می‌دهد.

جدول 5. جایگاه فعال‌سازی هدفمند در بسته سیاستی مسکن

ماخذ: همان.

در این چارچوب، احتکارزدایی صرفاً یکی از ابزارهای تنظیمی برای مواجهه با خالی‌ماندگی‌های پایدار و واجد شرایط است و نباید با کل فرایند فعال‌سازی ظرفیت موجود یکسان تلقی شود. از این منظر، جایگاه فعال‌سازی هدفمند در بسته سیاستی روشن‌تر می‌شود. این سیاست قرار نیست مشکل ساختاری کمبود مسکن را حل کند و یا جایگزین ساخت‌وساز، بازسازی یا اصلاحات نهادی شود. کارکرد اصلی آن پرکردن بخشی از شکاف زمانی میان نیاز فوری و ایجاد ظرفیت جدید است.

این جایگاه با تجربه جنگ ۱۲روزه نیز سازگار است. همان‌گونه که در بخش ۳-۳ نشان داده شد، هنگامی که ظرفیت موجود به اندازه کافی فعال نشود، دولت ناچار است بخش بیشتری از پاسخ اضطراری را از طریق اسکان موقت، هتل یا بازار اجاره تأمین کند؛ درحالی‌که این راه‌حل‌ها لزوماً با معیارهای پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی که در بخش ۳-۴ تعریف شد، منطبق نیستند. بنابراین، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی را می‌توان حلقه عملیاتی میان «ظرفیت مسکن تاب‌آور» در بخش 5-3 و پاسخ به پیامدهای مشاهده‌ شده در تجربه جنگ ۱۲روزه در بخش ۳-۳ دانست. توصیه‌های اجرایی متناظر با این سازوکار نیز در بخش ۴ قابل صورت‌بندی خواهد بود.

3-8-8. جمع‌بندی ملاحظات فعال‌سازی هدفمند

برمبنای مباحث این بخش، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی را می‌توان سازوکاری برای فعال‌سازی و تخصیص بخشی از موجودی غیرفعال مسکن در شرایط اضطراری دانست. منطق آن بر این فرض محدود استوار بوده که بخشی از ظرفیت فیزیکی مورد نیاز خانوارهای آسیب‌دیده ممکن است پیشاپیش وجود داشته باشد، اما به دلایل سکونت‌پذیری، حقوقی، نهادی، اقتصادی یا تخصیصی در اختیار خانوار قرار نگرفته باشد. ازاین‌رو، موضوع سیاستی صرفاً «خانه خالی» نیست، بلکه واحد قابل فعال‌سازی است. این تمایز، ضرورت تفکیک سازوکارهای خالی‌ماندگی اصطکاکی، سرمایه‌ای، عدم تطابقی و نهادی را روشن می‌کند و نشان می‌دهد که هر یک به ابزار متفاوتی نیاز دارند.

سلسله‌مراتب نقش‌آفرینی حاکمیتی نیز باید از فعال‌سازی ظرفیت‌های دولتی، عمومی و نهادی آغاز شود؛ سپس مشوق‌های عرضه داوطلبانه برای بخش خصوصی به کار گرفته شود. در مرحله بعد ابزارهای مالیاتی و تنظیم‌گرانه برای خالی‌ماندگی‌های پایدار استفاده شده؛ و نقش‌آفرینی حاکمیتی الزام‌آور تنها در موارد ضروری و در چارچوب قانون مطرح شود. این ترتیب با سلسله‌مراتب بخش 2-۵-3 و مبانی حقوقی و فقهی بخش 2-۶-3 سازگار است. درعین‌حال، فعال‌سازی واحد به‌تنهایی هدف سیاست نیست. واحد باید با نیاز خانوار، موقعیت مکانی، کیفیت و مدت مورد نیاز سکونت تطبیق داشته باشد. به همین دلیل، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی هم‌زمان یک سیاست عرضه و یک سازوکار تخصیص است. معیار موفقیت آن نیز تعداد واحدهایی که به چرخه استفاده مصرفی بازگشته‌اند نیست، بلکه میزان تبدیل ظرفیت غیرفعال به مسکن پایدار، محله‌محور و امیدآفرین است.

در نهایت، این سیاست حدود مشخصی دارد. هر واحد خالی قابل فعال‌سازی نبوده، ظرفیت قابل فعال‌سازی نامحدود نیست و فعال‌سازی موجودی جایگزین ساخت‌وساز و بازسازی نخواهد شد. ادعای سیاستی قابل دفاع، محدودتر از این است: هرگاه واحدهای مناسب، قابل استفاده و دارای شرایط حقوقی لازم در مکان‌های مورد نیاز وجود داشته باشند، فعال‌سازی آنها می‌تواند بخشی از نیاز فوری مسکن را بدون انتظار برای ایجاد کامل موجودی جدید پاسخ دهد.

از این منظر، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی را می‌توان حلقه‌ای میان چهار بحث اصلی گزارش دانست: ظرفیت مسکن تاب‌آور در بخش 5-3، پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی در بخش 4-3، آسیب‌شناسی تجربه جنگ ۱۲روزه در بخش ۳-۳ و توصیه‌های اجرایی در بخش ۴. از این منظر، مسئله سیاستی صرفاً افزایش تعداد واحدهای مسکونی نیست؛ بلکه افزایش توان نظام مسکن برای فعال‌سازی ظرفیت‌های موجود به مسکن قابل استفاده، در مکان و زمان مورد نیاز و برای خانوارهای نیازمند است. برخی مطالعات نشان می‌دهند که در صورت عدم مداخله هدفمند در سمت عرضه و فعال‌سازی موجودی خالی، بخش قابل ‌توجهی از خانوارهای آسیب‌پذیر (به‌ویژه مستأجران) برای سال‌ها در چرخه‌ای از اسکان‌های موقت و بی‌ثبات گرفتار می‌شوند و هرگز به بازسازی کامل نمی‌رسند]26،27[. این یافته، بر ملاحظه اصلی گزارش مبنی‌بر اینکه معیار موفقیت، تعداد واحدهای فعال‌ شده نیست، بلکه پایداری سکونت خانوارهای هدف است، نشان ‌می‌دهد.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

این گزارش نشان داد که مسئله اصلی تأمین مسکن خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ، صرفاً کمبود منابع مالی یا حتی کمبود واحد مسکونی نیست، بلکه فقدان ظرفیت مسکن تاب‌آور در نظام حکمرانی مسکن است. ظرفیتی که امکان استفاده سریع، عادلانه و محله‌محور از موجودی بالفعل مسکن را در شرایط بحران فراهم می‌کند. همان‌طور که در بخش 3-4 شرح داده شد، تأمین مسکن برای خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ باید سه ویژگی داشته باشد: پایداری، محله‌محوری و امیدآفرینی. احتمال مخالفت با این اصول در سطح نظری بسیار کم بوده؛ اما آنچه رعایت این اصول را نزد سیاستگذاران دست‌نیافتنی جلوه می‌دهد، این است که واحدهای مسکونی لازم برای کاربست این اصول را در اختیار نداریم. این تصور مطابق با واقعیت نیست، زیرا بخشی از موجودی بالفعل مسکن خارج از چرخه استفاده مصرفی قرار دارد و می‌تواند، با شناسایی و بهره‌گیری هدفمند، به ظرفیت سکونتی در شرایط بحران تبدیل شود. تنها راه خروج از این بن‌بست خودساخته، دگراندیشی سیاستی است که با اقتضائات و واقعیات دوران جنگ و پساجنگ سازگار است، به ابزارهای سیاستی پیشاجنگی بسنده نمی‌کند و بر «استفاده بهینه اجتماعی از موجودی فعلی مسکن کشور» تأکید دارد.

از این منظر، خانه‌های خالی صرفاً دارایی‌های بلااستفاده نیستند، بلکه می‌توانند بخشی از ظرفیت راهبردی کشور برای مواجهه با بحران‌های گسترده باشند. البته هر واحد خالی الزاماً موضوع نقش‌آفرینی حاکمیتی یا مصداق احتکار نیست و فعال‌سازی باید براساس منشأ و مدت خالی‌ماندگی، سکونت‌پذیری، شرایط مالکیت، موقعیت مکانی و نیاز سکونتی تعیین شود. هرچند چنین ظرفیتی تاکنون در نظام حکمرانی مسکن ایران شکل نگرفته، اما تجربه دو جنگ اخیر نشان داد که در نبود ذخیره راهبردی از پیش آماده، بخشی از موجودی بلااستفاده مسکن می‌تواند یکی از معدود ظرفیت‌های قابل فعال‌سازی سریع باشد. ازاین‌رو، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی باید نه صرفاً پاسخی به بحران جاری، بلکه گامی در جهت ایجاد زیرساخت‌های یک نظام تاب‌آور برای بحران‌های آینده تلقی شود.

روشن است که حمایت از خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ نیاز به واحدهای مسکونی دارد که نخست، هم‌اکنون وجود داشته باشند، نه واحدهایی که قرار است ساخته شوند. دوم، قابلیت استفاده فوری داشته باشند؛ سوم، سکونت در آنها تا پایان زمان بازسازی واحدهای مسکونی آسیب‌دیده یا تخریب ‌شده برای تأمین مسکن این خانوارها ممکن و پایدار باشد؛ و چهارم، در نزدیک‌ترین مکان ممکن به محل سکونت پیشین خانوار آسیب‌دیده قرار داشته باشند تا امکان بازیابی زندگی عادی و حفظ پیوندهای محله‌ای تسهیل شود. بخشی از واحدهای خارج از چرخه استفاده مصرفی، در صورت احراز این شرایط، می‌توانند این الزامات را تأمین کنند. بنابراین، موضوع سیاستگذاری نه استفاده از «هر خانه خالی»، بلکه شناسایی و فعال‌سازی هدفمند واحدهای واجد شرایط است.

بر همین اساس، این گزارش چهار گام سیاستی اصلی را پیشنهاد می‌دهد: اعلام وضعیت اضطراری مسکونی، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی، عقد قرارداد با مالکان و تأمین هزینه سکونت خانوارهای آسیب‌دیده، و اسکان محله‌محور مبتنی‌بر مشارکت مردمی. این چهار گام به ترتیب بستر حقوقی، سازوکار عملیاتی، مدل مالی-قراردادی و الگوی اجتماعی سیاست را تکمیل می‌کنند.

4-1. اعلام وضعیت اضطراری مسکونی

نخستین گام، اعلام «وضعیت اضطراری مسکونی» توسط شورای عالی مسکن است. این اعلام به چند دلیل ضرورت دارد: نخست، حدود 100 هزار واحد مسکونی آسیب دیده‌اند که به معنای ایجاد تقاضای جدید در بازاری بوده که عرضه مؤثر آن کاهش یافته است. باید در نظر داشت عرضه مؤثر فقط افزایش تعداد واحدهای مسکونی نیست؛ بلکه واحد باید در مکان مورد نیاز، در زمان متناسب با نیاز و متناسب با نیاز خانوارهای هدف قابل دسترسی باشد.

دوم، هدایت خانوارهای آسیب‌دیده به بازار استیجاری چه با وام -که ایجاد بدهی جدید برای خانوارهای آسیب‌دیده محسوب می‌شود و با منطق حمایت پس از بحران سازگار نیست- چه با کمک بلاعوض بدون نقش‌آفرینی حاکمیتی در سمت عرضه، تشدیدکننده شوک‌های عرضه و تقاضا خواهد بود، به‌ویژه در تهران که پیش از بحران نیز بازار استیجاری شکننده بود. بنابراین، در شرایطی که ظرفیت‌های موجود برای فعال‌سازی سریع واحدهای مسکونی قابل استفاده است، اتکای اولیه به بازار استیجاری نمی‌تواند راهبرد اصلی تأمین مسکن اضطراری باشد.

وضعیت اضطراری مسکونی، ابزارهای لازم برای استفاده بهینه از موجودی مسکن و مهار شوک‌ها را در اختیار دولت می‌گذارد. همچنین زمینه را برای شناسایی و فعال‌سازی واحدهای خارج از چرخه استفاده مصرفی فراهم می‌کند، زیرا ابزارهای متعارفی مانند مالیات بر خانه‌های خالی در خصوص تأمین فوری مسکن اضطراری، لزوماً تأثیر و سرعت مورد نیاز را ندارند. این اقدام می‌تواند به نوعی از اصلاحات اساسی در حوزه تأمین مسکن کشور در آینده نیز منجر شود. تجربه بین‌المللی بانک جهانی نشان می‌دهد که پروژه‌های موفق بازسازی مسکن سه ویژگی مشترک داشته‌اند: ایجاد نهاد مجری فرابخشی، مشارکت واقعی جامعه محلی در شناسایی نیازها و نظارت بر توزیع، و شفافیت در شاخص‌هایی چون زمان تحویل، هزینه هر واحد، کیفیت و رضایت خانوارها. اعلام وضعیت اضطراری باید با ایجاد سامانه‌ای شفاف برای شناسایی و تخصیص واحدهای واجد شرایط همراه شده که در آن زمان تحویل، هزینه تمام ‌شده، کیفیت واحدها و رضایت خانوارها به‌طور مستمر پایش ‌شود.

حتی اگر بحران کنونی نیز با راهکارهای موقت مدیریت شود، اعلام وضعیت اضطراری مسکونی باید نقطه آغاز طراحی سازوکارهای دائمی مدیریت بحران مسکن باشد؛ سازوکارهایی که امکان شناسایی، پایش و فعال‌سازی ظرفیت‌های بلااستفاده مسکن را در بحران‌های آینده نیز فراهم کنند.

4-2. فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی

گام دوم، «فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی» با چهار محور اصلی است: اعلام نیاز حاکمیتی به واحدهای مسکونی (منظور از اعلام نیاز حاکمیتی، تعیین رسمی و عمومی نیاز به واحدهای مسکونی قابل فعال‌سازی در محدوده‌های آسیب‌دیده، به تفکیک استان، شهر، محله، تعداد خانوار، بعد خانوار، مدت مورد نیاز و اولویت‌های سکونتی است)، تمایزگذاری بین مالکان، تمایزگذاری بین مکان واحدها، و تمایزگذاری بین ویژگی‌های آنها. براساس اصل پایداری، مدت اسکان باید متناسب با زمان بازسازی تعیین شود: خانوارهای مالک تا بازسازی کامل، خانوارهای مستأجر حداقل یک سال. براساس اصل محله‌محوری، دولت باید مکان اصلی واحدها را به تفکیک مناطق و محلات مشخص کند تا اسکان در نزدیک‌ترین مکان ممکن انجام گیرد. براساس اصل امیدآفرینی، دولت براساس بُعد خانوار و ترکیب آن، نیاز اعلامی خود را تدقیق کرده و حق انتخاب خانوارها را در چارچوب گزینه‌های قابل فعال‌سازی و متناسب با نیاز سکونتی آنان به رسمیت بشناسد.

در تأمین واحدهای مورد نیاز، سلسله‌مراتب نقش‌آفرینی حاکمیتی باید رعایت شود: نخست فعال‌سازی واحدهای مسکونی دولتی، خانه‌های سازمانی و املاک بلااستفاده دستگاه‌های اجرایی؛ سپس واحدهای متعلق به بانک‌ها، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی؛ آنگاه ایجاد سازوکار داوطلبانه برای مالکان خصوصی؛ و در نهایت، صرفاً در صورت ضرورت و احراز شرایط، تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی واجد شرایط. دولت می‌تواند بسته‌های تشویقی برای مشارکت داوطلبانه در نظر بگیرد، اما در وضعیت اضطراری، اعمال حق حاکمیت بر دارایی‌های مسکونی بانک‌ها توجیه کامل دارد. برای بخش خصوصی، افزون بر تشویق‌های مالیاتی، می‌توان از ظرفیت‌های داوطلبی مردم در اظهار خانه‌های خالی توسط مالکان به‌عنوان مشارکت در حمایت از خانوارهای آسیب‌دیده محله و نظارت مردم و نهادهای محلی بر اجرای این فرایند استفاده کرد.

نهادهای محلی نظیر مساجد می‌توانند محور این کنشگری مردمی مبتنی‌بر اعتماد میان مردم محله باشد. نقش نهادهای محلی، مانند مسجد محله، صرفاً فرهنگی نیست؛ بلکه می‌تواند در حلقه‌های عملیاتی سیاست نیز کارکرد اجرایی داشته باشد: شناسایی اولیه واحدهای داوطلبانه، تسهیل تطبیق واحد با خانوار، ایجاد اعتماد میان مالک و خانوار، نظارت بر ثبات سکونت و جلوگیری از جابه‌جایی اجباری مضاعف. شایان ذکر است که این فرایند به هیچ وجه نباید به اعتماد عمومی مردم محله خدشه وارد کرده؛ بلکه باید امکان همیاری و همدلی میان مالکان و خانوارهای آسیب‌دیده را در طول مدت سکونت تقویت کند.

همان‌گونه که در این گزارش نشان داده شد، تعیین الزام‌آور نوع استفاده از واحدهای مسکونی بخش خصوصی واجد شرایط، نه نقطه آغاز سیاستگذاری، بلکه آخرین مرحله از سلسله‌مراتب استفاده از موجودی مسکن است و تنها در شرایط اضطراری، پس از استفاده از ظرفیت‌های دولتی، عمومی و داوطلبانه، موضوعیت پیدا می‌کند. در این چارچوب، هدف گزارش دفاع از نقش‌آفرینی حاکمیتی تحدیدی گسترده در حقوق مالکیت نیست، بلکه نشان دادن ظرفیت‌های حقوقی و فقهی موجود برای اعمال مداخلات موقت، متناسب و مبتنی‌بر منافع عمومی در شرایط بحرانی است؛ مداخلاتی که باید در چارچوب قانون، با رعایت ضرورت، تناسب، موقتی بودن، جبران عادلانه و امکان نظارت و اعتراض قضایی انجام شوند.

4-3. عقد قرارداد با مالکان واحدهای مسکونی و پرداخت کامل هزینه سکونت خانوارهای آسیب‌دیده از طرف دولت

گام سوم، عقد قرارداد استاندارد با مالکان و تأمین هزینه سکونت خانوارهای آسیب‌دیده توسط دولت، متناسب با وضعیت اقتصادی و توان مالی خانوار است. برای خانوارهای فاقد توان مالی، حمایت بلاعوض می‌تواند ابزار اصلی باشد؛ برای خانوارهای برخوردار از توان مالی، می‌توان از ابزارهای یارانه‌ای، تسهیلاتی یا بازپرداخت‌پذیر نیز استفاده کرد. برای تعیین نرخ اجاره می‌توان از دفترچه ارزش اجاری سازمان امور مالیاتی به‌عنوان مبنای پایه استفاده کرده و در صورت ضرورت، آن را با توجه به شرایط محله، کیفیت واحد مسکونی و قیود بودجه‌ای، سابقه مالیات‌پردازی و ملاحظات سیاستی دیگر تعدیل کرد. مدت قرارداد باید به زمان تحویل واحد بازسازی‌ شده گره بخورد. برای مالکانی که داوطلبانه واحد خود را ارائه می‌دهند، مدت انتفاع دولت قابل توافق است؛ برای واحدهایی که مدت طولانی خارج از چرخه استفاده مصرفی بوده‌اند، صرف مدت خالی‌ماندگی مبنای نقش‌آفرینی حاکمیتی نیست؛ بلکه در صورت احراز شرایط ضرورت، تناسب، ناکافی بودن ظرفیت‌های جایگزین و رعایت چارچوب حقوقی مصوب، مدت استفاده دولت تعیین می‌شود. در قرارداد باید برای مواردی مانند نیاز مبرم شخصی مالک (بدون جابه‌جایی اجباری مستأجر) و نیز قصور احتمالی مستأجر، مسیرهای حقوقی روشن تعریف شود. فروش واحد در این مدت آزاد است، اما رابطه حقوقی مستأجر با مالک جدید حفظ می‌شود.

نکته مهم آنکه مالکان واحدهای خارج از چرخه استفاده مصرفی تاکنون ممکن است از عایدی سرمایه‌ای ملک منتفع شده باشند، درحالی‌که از جریان درآمد اجاره صرف‌نظر کرده‌اند. در فرایند جدید، دولت ضمن حفظ حقوق مالکانه، می‌تواند در قبال آماده‌سازی و تخصیص واحد برای سکونت خانوار هدف، اجاره منصفانه و قابل پیش‌بینی پرداخت کرده و از ابزارهای تشویقی نیز برای افزایش مشارکت داوطلبانه استفاده کند.

در مجموع، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی در چارچوب مردمی‌سازی حکمرانی، مردم و محله را در مرکز تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا قرار می‌دهد و با مانع‌زدایی از مقررات ناکارآمد، تأمین داده و اطلاعات شفاف، آموزش تخصصی به گروه‌های مردمی، و طراحی تأمین مالی تلفیقی -حمایت بلاعوض برای خانوارهای فاقد توان مالی و ابزارهای مناسب حمایتی یا بازپرداخت‌پذیر برای خانوارهای دارای توان مالی- می‌تواند پاسخی سازگار با شرایط کمبود شدید زمان و منابع در جنگ و پساجنگ فراهم کند. در این چارچوب، تأمین هزینه سکونت توسط دولت، در مواردی که برای جبران وضعیت اضطراری و حمایت از خانوارهای فاقد توان مالی ضروری است، نباید به ایجاد بدهی جدید برای خانوار آسیب‌دیده منجر شود. حفظ مالکیت خصوصی و محدود بودن نقش‌آفرینی حاکمیتی به استفاده موقت در چارچوب قانون، سبب شده نقش‌آفرینی پیشنهادی به معنای سلب مالکیت یا مصادره اموال نباشد.

4-4. اسکان محله‌محور آسیب‌دیدگان جنگ

اسکان محله‌محور، ترجمه عملی اصول محله‌محوری و امیدآفرینی است که در بخش 4-3 تعریف شدند و با حلقه‌های تطبیق و تخصیص در بخش 8-3 پیوند می‌خورند. یکی از مهم‌ترین آمادگی‌های لازم برای پیش‌بینی شرایط اضطراری احتمالی در آینده، فراهم کردن شرایط اسکان خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ با رعایت ملاحظات اجتماعی زیست این خانوارهاست. سیاست اسکان موقت این خانوارها در قالب اقامتگاه‌های شهری و پرداخت ودیعه اجاره‌بهای مسکن پس از چندین ماه به این خانوارها برای اجاره مسکن متناسب، با وجود اینکه در جنگ رمضان پاسخ‌گوی بخشی از نیاز کشور بود، اما با ابهامات قابل توجهی در شرایط احتمالی آینده روبه‌رو است. اولین نکته مربوط به ظرفیت اقامتگاه‌های فعال شهر تهران است. براساس اطلاعات منتشر شده در سال ۱۴۰۴، ظرفیت اقامتگاه‌های شهر تهران حدود ۳۴ هزار تخت اقامتی است. بنابراین در صورت احتمال جنگ گسترده و آسیب‌دیدن تعداد زیادی از واحدهای مسکونی تهران و در صورت در اختیار قرار گرفتن تمام ظرفیت اقامتگاه‌های موجود برای خانوارهای آسیب‌دیده، امکان کمبود در ظرفیت واحدهای اقامتی کشور محتمل است.

ازسوی‌دیگر، به‌دلیل تخریب یا بدون استفاده ماندن واحدهای مسکونی آسیب‌دیده در شرایط جنگ، فشار تقاضا به بخش استیجاری بازار مسکن در حال افزایش است و پرداخت ودیعه مسکن برای ورود خانوارهای آسیب‌دیده به این بازار می‌تواند این فشار را تشدید کند. این سیاست سبب می‌شود که علاوه‌بر اینکه در اثر افزایش تقاضا، افزایش قیمت در بخش استیجاری مسکن کلان‌شهرها برای تمام مستأجران رخ دهد، امکان یافتن واحدهای مناسب برای خانوارهای آسیب‌دیده نیز کاهش یابد.

همچنین به‌دلیل کمبود ظرفیت اقامتی در این محل‌های اسکان موقت، مسئولان مربوطه ممکن است ناگزیر به جابه‌جایی خانوارهای آسیب‌دیده به مکان‌هایی با مسافت طولانی نسبت به محل زندگی پیشین آنان شوند. این موضوع می‌تواند سبب گسیختگی اجتماعی افراد از محل زندگی و محیط اطرافشان شود و امکان همیاری خانوارهای آسیب‌دیده با آشنایان و افراد محله خویش را کاهش دهد. علاوه‌بر این، اسکان آنان در اقامتگاه‌ها در کنار خانوارهایی از محلات مختلف و سبک زندگی گوناگون و فاصله گرفتن از محل زندگی پیشین، می‌تواند احتمال بروز تعارضات فرهنگی و اجتماعی را افزایش دهد. بنابراین عامل اصلی در به وجود آمدن این مشکلات، گسیختگی فرد از محیط زندگی پیشین است.

پیشنهاد می‌شود با استفاده از ظرفیت‌های مردمی و در راستای افزایش مشارکت آنان در شرایط جنگی، امکان استفاده از واحدهای مسکونی خالی درون محله‌هایی که واحدهای مسکونی آسیب‌دیده وجود دارد یا در خوشه‌های محلی هم‌جوار آنان فراهم شود. هرچند این طرح توسط برخی از گروه‌های جهادی در شهر تهران در محدوده‌های کوچک عملیاتی شده، اما برای بهبود و گسترش آن، پیش‌نیازهای زیر ضروری است.

الف) نیروهای داوطلب در محلات با محوریت مسجد محله، فراخوان اعلام خانه‌های خالی که امکان اسکان خانوارهای جنگ‌زده را برای مدت محدود دارند، توزیع و در مناسبت‌های گوناگون و تجمعات مردمی بر ضرورت اجرای این طرح اشاره کنند.

ب) شناسایی ظرفیت خانه‌های خالی محله که توسط مالکان به‌صورت داوطلبانه معرفی شده‌اند، در قالب پرونده‌های آماده دارای ویژگی‌های واحد مسکونی، شرایط مالک و موقعیت ملک در واحد اجرایی داوطلبی در مسجد برای استفاده در لحظات بحران انجام شود.

ج) عقد قرارداد دارای مدت معلوم و شروط مشخص و در صورت درخواست مالک، دارای مبلغ منصفانه متناسب با اعلام قیمت اجاره‌بهای مناطق مختلف شهر تهران که توسط سازمان امور مالیاتی کشور منتشر می‌شود. حضور افراد معتمد محله به‌عنوان شهود، در چارچوب ضوابط قانونی و با رعایت حریم خصوصی طرفین، می‌تواند به افزایش اعتماد و تعهد متقابل میان شهروندان کمک کند.

در نهایت، پیشنهاد این گزارش صرفاً ارائه راهکاری برای اسکان خانوارهای آسیب‌دیده از جنگ تحمیلی دوم و سوم نیست. مسئله اصلی، بازاندیشی در نحوه مواجهه نظام حکمرانی مسکن با بحران‌های گسترده است. تجربه دو جنگ اخیر نشان داد که اتکا به ساخت‌وساز، پرداخت تسهیلات یا اسکان موقت، بدون برخورداری از ظرفیت مسکن تاب‌آور، پاسخ‌گوی شرایط اضطراری نخواهد بود. از این منظر، فعال‌سازی هدفمند واحدهای مسکونی خارج از چرخه استفاده مصرفی باید نه مقصد نهایی سیاستگذاری، بلکه نخستین گام در بازطراحی نظام حکمرانی مسکن بر پایه ظرفیت مسکن تاب‌آور باشد؛ نظامی که بتواند در بحران‌های آینده، موجودی بالفعل مسکن را به‌عنوان یکی از ظرفیت‌های راهبردی قابل فعال‌سازی در خدمت امنیت سکونتی، تاب‌آوری اجتماعی و امنیت ملی قرار دهد.

جدول 6. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارش‌های راهبردی/نظارتی

ماخذ: همان.