خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

«کمیسیون مستندسازی و تعیین بهره‌بردار اموال غیرمنقول دستگاه‌های اجرایی» براساس ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب ۱۳۸۰) تشکیل شده است. این کمیسیون وظیفه‌ حل اختلافات دستگاه‌های اجرایی را درباره‌ ساختمان‌ها، تأسیسات، اراضی و بهره‌برداری از اموال غیرمنقول دولتی بر‌عهده دارد. با وجود گذشت نزدیک به ۲۵ سال از تأسیس رسمی و پیشینه‌ای بیش از ۳۵ سال در قوانین بودجه، نه‌تنها پرونده‌های اختلافی تعیین‌تکلیف نشده‌اند، بلکه تعداد و تنوع آنها افزایش یافته است. این وضعیت نشان می‌دهد که ریشه‌ اختلافات، فراتر از موردهای خاص و صرفاً ناشی از ضرورت‌های اولیه‌ انقلاب و جنگ تحمیلی است. ازاین‌رو، دو پرسش اساسی مطرح می‌شود: منشأ حقوقی ایجاد این اختلافات چیست؟ و چگونه می‌توان با رفع آن منشأها، از بروز اختلافات آینده پیشگیری کرد؟

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

منشأ اختلافات ملکی میان دستگاه‌های اجرایی، بسیار متنوع هستند که در هست دسته قابل ‌طبقه‌بندی هستند؛ از‌جمله وضع قوانین جدید (مانند ماده (23) قانون برنامه پنجم توسعه درباره انتقال دانشکده‌ها از آموزش و پرورش به علوم، و یا ماده (10) قانون جهش تولید مسکن)، اراده طرفین در قالب قراردادها و تفاهم‌نامه‌های ملکی، صدور آرای متناقض از دادگاه‌های عمومی، دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور در‌خصوص صلاحیت کمیسیون. افزون‌بر‌این، نبود اعتبار امر مختومه در مورد آرای کمیسیون و فقدان سامانه جامع اطلاعات اموال دولتی، زمینه را برای طرح مجدد پرونده‌های مختومه فراهم کرده است. اقدامات اداره‌کل اموال دولتی وزارت امور اقتصادی و دارایی در صدور گواهی‌های «بند دال» به‌صورت متعدد و گاهی متناقض برای یک ملک واحد و نیز ادغام و انتزاع دستگاه‌های اجرایی بدون تعیین‌تکلیف دقیق اموال غیرمنقول، از دیگر عوامل بروز اختلافات است.

پراکندگی مقررات (آیین‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های مصوب از سال 1382 تاکنون) و فقدان آیین دادرسی خاص برای رسیدگی به دعاوی اموال غیرمنقول دولت، مجریان را سردرگم و اطاله دادرسی را تشدید کرده و در مواردی منجر به عدم اجرای آرای کمیسیون توسط دستگاه‌های محکوم‌علیه شده است. این وضعیت نه‌تنها خدمت‌رسانی عمومی و پروژه‌های عمرانی را مختل می‌کند، بلکه موجب اطاله دادرسی و عدم تحقق اهداف تشکیل کمیسیون شده و ضرورت اصلاح فوری ساختار این نهاد را دوچندان می‌کند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس یافته‌های گزارش و با توجه به اعلام وصول لایحه «دائمی شدن قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» در مجلس در اجرای بند «پ» ماده (120) قانون برنامه هفتم پیشرفت، ضروری است که بازنگری در ماده (69) قانون تنظیم و تبصره‌های آن در دستور کار قرار گیرد؛ این بازنگری باید با رعایت ملاحظات ذیل باشد:

•          صلاحیت‌های گوناگون کمیسیون مستندسازی (شامل حل اختلاف، تغییر بهره‌بردار، واگذاری بلاعوض و نظارت بر اجرا) به‌طور صریح و روشن تعریف شود.
•          تشریفات دادرسی، مهلت‌های قانونی، نحوه اخذ استعلامات از دستگاه‌هایی همچون سازمان ثبت اسناد و املاک، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه مشخص شود.
•          اصل «اعتبار امر مختومه» برای آرای صادره از کمیسیون پیش‌بینی شود.
•          در کنار ضمانت اجراهای موجود، باید سازوکارهای مؤثرتری برای افزایش درجه اجرای قانون پیش‌بینی شود.
•          از‌سوی‌دیگر، راه‌اندازی سامانه یکپارچه اطلاعات اموال غیرمنقول دولتی که در آن همه اسناد مالکیت، گواهی‌های «بند دال»، آرای قطعی دادگاه‌ها، مصوبات هیئت‌وزیران و آرای صادره کمیسیون قابل رؤیت و جستجو باشد، می‌تواند از طرح مجدد پرونده‌های مختومه جلوگیری کرده و شفافیت را افزایش دهد.
•          علاوه‌بر‌این، کلیه مقررات (آیین‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های پراکنده) مصوب از سال 1382 تاکنون ناظر بر کمیسیون موضوع ماده (69) قانون تنظیم، در قالب یک مصوبه تنقیحی با بهره‌گیری از تجربه 25ساله اجرا، بازنویسی و تصویب شود.

1. مقدمه

کمیسیون مستندسازی و تعیین بهره‌بردار اموال غیرمنقول دستگاه‌های اجرایی، ذیل احکام قوانین بودجه از قانون بودجه سال 1369[1] تا قانون بودجه سال 1379  [2] ایجاد شد و مسئولیت آن برعهده سازمان برنامه و بودجه کشور قرار داشت. با توجه به اصل سالانه بودن بودجه، مصرح در صدر اصل (52) قانون اساسی، نیاز به تکرار هر‌ساله این حکم بودجه‌ای بود؛ تا اینکه قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380[3] به‌صورت آزمایشی به تصویب رسید. هم اکنون طبق بند «پ» ماده ۱۲۰ قانون برنامه هفتم پیشرفت، این قانون برای مدت برنامه معتبر است.

تبصره «8» ماده قانون تنظیم 69 حکم به تشکیل غیرسالانه کمیسیون مستندسازی داده است. براساس تبصره «8» ماده (69) قانون تنظیم، «به‌منظور فراهم آوردن موجبات تسریع در رفع اختلافات مربوط به ساختمان‌ها، تأسیسات و اراضی وزارتخانه‌ها‌، مؤسسات دولتی‌، شرکت‌های دولتی و شرکت‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است‌، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی‌، نیروهای نظامی و انتظامی که در گذشته براساس نیازها و ضرورت‌های مختص اوایل انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی‌، بدون اخذ مجوز قانونی و موافقت متصرف پیشین یا با موافقت آن تصرف گردیده و در حال حاضر مورد نیاز متصرفان پیشین است؛ کمیسیونی مرکب از نمایندگان تام‌الاختیار وزرای امور اقتصادی و دارایی‌، راه و شهرسازی‌، جهاد کشاورزی‌، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و نماینده تام‌الاختیار وزرا یا بالاترین مقام اجرایی دستگاه‌های مستقل طرف اختلاف، با مسئولیت معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس‌جمهور تشکیل گردد.

اجرای حکم این ماده در مورد ساختمان‌هایی که مورد تصرف نهادها و نیروهای مسلح زیر نظر مقام معظم رهبری [A7] است با رعایت نظر موافق آن مقام خواهد بود. آرای صادره کمیسیون فوق‌الذکر برای دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط لازم‌الاجراست. در صورت عدم اجرای آرای مذکور در مهلت تعیین شده به هر دلیل توسط دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مکلف است معادل ارزش قیمت روز مایملک مورد تصرف را بنا به پیشنهاد کمیسیون مذکور بر‌حسب مورد، بدون الزام به رعایت محدودیت‌های جابه‌جایی در بودجه جاری و عمرانی، از بودجه سنواتی دستگاه مذکور کسر و به بودجه دستگاه اجرایی ذی‌نفع اضافه نماید».

هیئت‌وزیران با تصویب مقررات مختلفی فرایند رسیدگی در کمیسیون مستندسازی را تکمیل کرده است. این مقررات در اجرای ماده (۶۹) قانون تنظیم و ماده (122) قانون محاسبات عمومی کشور تصویب شده‌اند. مطابق ماده (122) قانون اخیرالذکر، آیین‌نامه مربوط به نحوه اجرای فصل پنجم این قانون (با عنوان اموال دولتی و چگونگی رسیدگی و نظارت و تمرکز حساب اموال منقول و غیرمنقول دولت)، باید از‌ طرف وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسید؛ که بر این اساس، آیین‌نامه اموال دولتی مصوب 1372/4/27 با اصلاحات بعدی آن، آیین‌نامه مستندسازی و تعیین بهره‌بردار اموال غیرمنقول دستگاه‌های اجرایی مصوب 1381/6/31، آیین‌نامه اموال فرهنگی، هنری و‌ تاریخی نهادهای عمومی و دو‌لتی مصوب 1381/12/7، آیین‌نامه مستندسازی و تعیین بهره‌بردار اموال غیرمنقول دستگاه‌های اجرایی مصوب 1382/7/16 به تصویب هیئت‌وزیران رسیده‌اند.

کمیسیون مستندسازی درخصوص همه درخواست‌های واصله از‌سوی دستگاه‌های اجرایی دارای یک رویه مشخصی است. ابتدا نامه درخواست اولیه (با موضوع حل اختلاف، واگذاری، تغییر بهره‌بردار) به دبیرخانه کمیسیون واصل می‌شود؛ بعد از تشکیل پرونده و تهیه شناسنامه فیزیکی و الکترونیکی، فرایند رسیدگی و تکمیل پرونده شروع می‌شود. در صورت آماده بودن اسناد و مدارک مطابق با آیین‌نامه مستندسازی و تعیین بهره‌بردار اموال غیرمنقول دستگاه های اجرایی و سه شیوه‌نامه به شماره‌های 52421- 57374 و 25915 مصوب 1382/08/10سازمان ثبت اسناد و املاک کشور [4] و شیوه‌نامه رسیدگی و رفع اختلاف دستگاه‌های اجرایی مصوب 1387/04/05ریاست‌جمهوری [4]، دبیر کمیسیون لایحه دفاعیه و ادله مورد نیاز از‌جمله طرح توجیهی را به صلاحدید از دستگاه‌ها مطالبه می‌نماید و همچنین از اعضای دائمی کمیسیون، درخواست اعلام نظر کتبی می‌کند. بعد از اخذ نظر از اعضای کمیسیون، پرونده در صف دستور جلسه کمیسیون قرار می‌گیرد. در روز جلسه، نمایندگان دستگاه‌های متقاضی و اعضای کمیسیون درخصوص ابعاد مختلف فنی، مالی، سیاسی و ... آن صحبت کرده و در انتها نسبت به موضوع، رأی‌گیری می‌شود. آرای صادره در دبیرخانه کمیسیون منقح شده و طی نامه‌ای به دستگاه‌ها و اعضای کمیسیون جهت اجرا و استحضار ابلاغ می‌شود.

با توجه به قسمت اخیر اصل (134) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران [6]، در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه‌های دولتی درصورتی‌که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نباشد، تصمیم هیئت‌وزیران که به پیشنهاد رئیس‌جمهور اتخاذ شده لازم‌الاجراست. همچنین، می‌توان صلاحیت کمیسیون مستندسازی را مرتبط به اجرای این اصل دانست. طبق بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم، «اختلافات میان دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری که ذیل قوه مجریه می‌باشند با رعایت اصل یکصد و سی‌و‌چهارم (۱۳۴) قانون اساسی حل‌و‌فصل می‌شود. چنانچه دستگاه‌های اجرایی به هر دلیلی از اجرای تصمیم خودداری کنند، سازمان مطابق تصمیم مذکور مبلغ مورد حکم را از اعتبارات بودجه سنواتی سال آینده دستگاه مربوط، کسر و به اعتبارات دستگاه اجرایی ذی‌نفع اضافه می‌کند. در مورد آن دسته از شرکت‌های دولتی یا مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت یا مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی یا بانک‌ها (که فاقد ردیف در بودجه سنواتی بوده و یا فاقد حساب‌های متمرکز هستند) اجرای تصمیم مذکور از محل حساب‌های متعلق به آنها، بر‌عهده خزانه‌داری کل کشور یا بانک مرکزی از محل اعتبارات بودجه سال بعد است. در هر حال ارجاع اختلاف میان دستگاه‌های اجرایی به قوه قضائیه منوط به تأیید هیئت‌وزیران است. معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری اجرای تصمیمات متخذه را پیگیری می‌کند. دعاوی کیفری از شمول مقررات این بند خارج است». بر این اساس، در‌خصوص رابطه حقوقی حکم تبصره «8» ماده (69) قانون تنظیم و بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم و نحوه جمع میان آن دو، نیاز به بررسی مستقلی است که از موضوع این گزارش خارج است.

همچنین، در‌خصوص کمیسیون مستندسازی، مسائل حقوقی مختلفی قابل طرح است: مبنای حقوقی ایجاد کمیسیون، ماهیت حقوقی کمیسیون، حدود وظایف و اختیارات (صلاحیت‌ها)، آیین دادرسی، اعتبار آرای و ضمانت اجرای آرای صادره، منشأ ایجاد اختلافات قابل رسیدگی در کمیسیون، از مسائل حقوقی قابل توجه و مهم هستند که در این گزارش صرفاً به دو مسئله صلاحیت کمیسیون و منشأ ایجاد اختلافات قابل رسیدگی در آن می‌پردازیم.

آگاهی و اشراف نسبت به منشأ شکل‌‌گیری اختلاف اموال غیرمنقول بین دستگاه‌های اجرایی‌ باعث می‌شود که مقامات صالح اداری و سیاسی در این خصوص اتخاذ تدبیر نمایند و با ریل‌گذاری صحیح به کارایی و کارآمدی این کمیسیون کمک کنند و همچنین با اقدامات مناسب از تعدد پرونده‌های مطروحه بکاهند؛ با سروسامان دادن به اداره این کمیسیون، به عملیاتی‌سازی پروژه‌ها و طرح‌های عمومی و عمرانی کشور، کمک شایانی خواهد شد.

2. صلاحیت‌های کمیسیون مستندسازی 

با توجه به اینکه اصل بر عدم صلاحیت مراجع اداری در اعمال تصمیمات خود است، مراجع باید به‌موجب قانون اجازه تشکیل، رسیدگی و تصمیم‌گیری داشته باشند؛ ازاین‌رو پرداختن به مبنای مشروعیت قانونی و صلاحیت کمیسیون مستندسازی ضرورت دارد. براساس قوانین و مقررات، این کمیسیون دارای صلاحیت‌های ذیل است:

2-1. رفع اختلافات مربوط به ساختمان‌ها، تأسیسات و اراضی وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و شرکت‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است‌، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، نیروهای نظامی و انتظامی

با توجه به‌صراحت تبصره «8» ماده (69) قانون تنظیم، یکی از صلاحیت‌های کمیسیون مستندسازی، رفع اختلافات مربوط به ساختمان‌ها، تأسیسات و اراضی وزارتخانه‌ها‌، مؤسسات دولتی‌، شرکت‌های دولتی و شرکت‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است‌، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی‌، نیروهای نظامی و انتظامی است.

از نظر بُعد زمانی تصرفات دستگاه‌ها باید مختص اوایل انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی باشد و ضرورت تصرف و نیاز آن توسط کمیسیون مستندسازی احراز شود. در این صورت دستگاه چه با موافقت متصرف پیشین و چه بدون اخذ مجوز قانونی و موافقت متصرف آن، در ملک مورد نظر تصرف کرده باشد موضوع در کمیسیون مستندسازی بعد از اخذ اسناد و مدارک مربوطه از طرفین و استعلام از اعضا رسیدگی و تصمیم‌گیری می‌شود. آرای صادره کمیسیون فوق‌الذکر برای دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط لازم‌الاجراست. به هر دلیلی دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط از اجرای احکام صادره از‌سوی کمیسیون در مهلت تعیین شده‌ امتناع ورزند، سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است معادل ارزش قیمت روز مایملک مورد تصرف را بنا به پیشنهاد کمیسیون مذکور بر‌حسب مورد، بدون الزام به رعایت محدودیت‌های جابه‌جایی در بودجه جاری و عمرانی، از بودجه سنواتی دستگاه مذکور کسر و به بودجه دستگاه اجرایی ذی‌نفع اضافه کند.

با توجه به شیوه‌نامه رسیدگی به اختلافات موضوع تبصره «۸» ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 با اصلاحات و الحاقات بعدی [7] دستگاه مدعی اختلاف، توضیحات و ملاحظات اضافی بر اطلاعات مندرج در فرم تقاضانامه را به ضمیمه تقاضانامه رسیدگی خود با امضای وزیر یا بالاترین مقام اجرایی دستگاه مستقل و یا معاون اداری و مالی دستگاه (در صورت تفویض اختیار از‌سوی وزیر یا بالاترین مقام اجرایی) به دبیرخانه کمیسیون ارسال می‌کند. منظور از دستگاه مستقل، دستگاه‌هایی هستند که وابسته به وزارتخانه‌ای نباشند. تقاضای دستگاه متصرف پیشین برای رسیدگی کمیسیون باید به‌همراه فرم تقاضانامه و مدارک درخواست شده در آن باشد. تقاضاهایی که در مهلت یاد شده (6 ماه) به‌طور کامل ارائه یا ظرف این مدت رفع نقص نشود قابل رسیدگی در کمیسیون نیست (در عمل به‌دلیل کمبود کارشناس و اهمیت پروژه‌های عمرانی رسیدگی شده و صدور رأی می‌شود)؛ اما مراتب با درخواست متصرف فعلی در جریان تصمیم‌گیری کمیسیون قرار می‌گیرد. خلاصه پرونده توسط کارشناس مسئول در دبیرخانه کمیسیون تهیه شده و جهت حصول اطمینان از کامل بودن اطلاعات اظهار شده، حسب مورد از دستگاه‌های ستادی ذی‌ربط (سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، اداره کل اموال دولتی وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه، وزارت راه و شهرسازی و وزارت جهاد کشاورزی) درخواست اعلام نظر و از دستگاه متصرف فعلی درخواست ارائه لایحه دفاعیه می‌شود. دستگاه‌هایی که از آنها استعلام می‌شود ظرف یک ماه نظرات خود را از طریق نماینده تام‌الاختیار عضو کمیسیون به دبیرخانه ارسال می‌کنند و در صورت عدم وصول نظریه در مهلت یاد شده مراتب به‌عنوان تأیید اطلاعات مندرج در تقاضانامه تلقی می‌شود.

پس از ارزیابی اطلاعات، عنداللزوم تقاضای دستگاه توسط دبیر کمیسیون به کمیسیون استانی محل وقوع ملک ارسال می‌گردد تا ظرف حداکثر سه هفته در مورد نیاز دستگاه متقاضی رسیدگی و اظهارنظر شود. نظر کمیسیون استانی که با امضای استاندار به کمیسیون اصلی اعلام می‌گردد در مورد تشخیص نیاز یا عدم نیاز متصرف پیشین مورد توجه کمیسیون قرار خواهد گرفت. نظر کمیسیون استانی و گزارش پرونده همراه با مستندات آن توسط دبیرخانه تنظیم و حداقل دو هفته قبل از طرح در جلسه برای اعضای کمیسیون ارسال خواهد شد. لازم به ذکر است که رسیدگی به هر درخواست با دعوت از نمایندگان دستگاه‌های متصرف کنونی و متصرف پیشین به عمل می‌آید؛ اما عدم حضور نمایندگان این دو دستگاه مانع از رسیدگی و صدور حکم توسط کمیسیون نخواهد شد.

در مواردی که متصرف فعلی با رأی کمیسیون مکلف به تخلیه ملک می‌گردد؛ اما از تخلیه ملک در ظرف مهلت مقرر در رأی خودداری کند، قیمت روز ملک به درخواست دبیرخانه کمیسیون توسط وزارت مسکن و شهرسازی از طریق کارشناسان منتخب تعیین و به کمیسیون اعلام می‌گردد. کمیسیون مراتب را به سازمان برنامه و بودجه کشور ابلاغ می‌کند. دبیرخانه کمیسیون مأمور ابلاغ و پیگیری اجرای آرای صادره و اعمال ضمانت‌های عدم اجرای آرا خواهد بود. کلیه دستگاه‌ها و به‌ویژه سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف‌اند آرا و تصمیمات کمیسیون را به اجرا گذارند. به‌موجب تبصره «7» ماده (68) قانون تنظیم، عدم اجرای احکام صادره توسط کمیسیون، در حکم تصرف غیرمجاز در اموال دولتی تلقی می‌گردد که دارای ضمانت اجرای کیفری (موضوع ماده (598) کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (‌تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) مصوب 1375) است.

در رسیدگی به پرونده‌های اختلافی در کمیسیون مستندسازی ممکن است از‌سوی دبیرخانه کمیسیون مکاتباتی به‌منظور تکمیل پرونده رخ دهد. برای مثال از‌جمله مکاتبات که صورت می‌گیرد، گزارش بازدید محل و تعیین مساحت هر پلاک ثبتی، تعیین محل دقیق اختلاف از‌سوی وزارت اقتصاد و دارایی است. یکی دیگر از مکاتبات معمول در کمیسیون مستندسازی درخواست ارائه گزارش ثبتی در‌خصوص پلاک ثبتی موصوف از سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بوده که طی آن سابقه ثبتی پلاک مورد نظر و نقل‌وانتقال‌های ثبت شده در‌خصوص ملک موصوف را به‌تفصیل تشریح می‌کند. در مورد ساختمان‌های اداری مورد نیاز و اختلاف دستگاه‌ها نیز دبیرخانه کمیسیون طی مکاتبه‌ای با سازمان اداری و استخدامی در‌خصوص نیاز یا عدم نیاز به ملک موصوف درخواست اعلام نظر می‌شود.

در‌خصوص رسیدگی کمیسیون مستندسازی به اختلافات و تعیین بهره‌بردار جدید در مورد نیازهای آموزشی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری از سازمان برنامه و بودجه کل کشور استعلام می‌شود. درصورتی‌که دستگاهی به‌موجب گواهی بند «د» موضوع ماده (26) آیین‌نامه اموال دولتی، سند مالکیت ملک را اخذ نموده باشد دبیرخانه کمیسیون اسناد و مدارکی که به‌واسطه آن، گواهی مذکور صادر شده است را از اداره‌کل مدیریت اموال و دارایی‌های دولت ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی مطالبه می‌کند. یکی دیگر از مکاتباتی که صورت می‌گیرد درخواست برگزاری جلسه مشترک بین دستگاه‌ها و کارشناس پرونده و گاهی با حضور دبیر کمیسیون است که قبل از جلسه رسمی کمیسیون انجام می‌شود تا موضوع اختلاف به‌صورت دقیق مشخص شده و در صورت نیاز اسناد و مدارک را مبادله کنند و در صورت امکان قبل از طرح موضوع در کمیسیون با یکدیگر تفاهم کنند. در صورت رسیدگی به پرونده اگر سندی مورد نیاز دبیرخانه کمیسیون باشد، دبیرخانه کمیسیون درخواست تکمیل مدارک را به‌همراه درخواست لایحه دفاعیه به طرفین اختلاف ارسال می‌کند. همچنین در صورت تکمیل بودن پرونده و نداشتن ابهام و اجمال، دبیرخانه کمیسیون طی نامه‌ای درخواست اعلام نظر از اعضای کمیسیون می‌کند و در صورت پاسخ اعضا، پرونده آماده طرح در کمیسیون بوده و در نوبت جلسه کمیسیون قرار می‌گیرد.

2-2. نظارت بر حسن اجرای مقررات آیین‌نامه مستندسازی

با عنایت به ماده (7) آیین‌نامه مستندسازی، نظارت بر حسن اجرای مقررات آیین‌نامه، وظیفه کمیسیون مستندسازی است.

طبق تبصره «3» ماده (7) آیین‌نامه مستندسازی، اختلافاتی که قبلاً در کمیسیون موضوع تبصره «۱۲» قوانین بودجه سال‌های قبل مطرح و منجر به صدور رأی شده است، قابل طرح در این کمیسیون نبوده و اعتبارات مربوط به آرای صادره کمیسیون تبصره «12»، از محل اعتبارات قوانین بودجه سنواتی و با رعایت مفاد مواد (۵۰) و (۵۲) قانون محاسبات عمومی کشور، براساس ارزیابی وزارت مسکن و شهرسازی به قیمت روز زمان جابه‌جایی اعتبار، قابل پرداخت خواهد بود.

کمیسیون مستندسازی در نظارت بر اجرای ماده (3) آیین‌نامه مستندسازی،  به موضوعاتی ورود می‌کند که دارای مرجع قانونی خاصی است که این امر محل تأمل است. توضیح اینکه مطابق ماده (7) آیین‌نامه «چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی از طریق سازوکارهای داخلی قوه مجریه»، مصوب 1386 وزرای عضو کمیسیون لوایح هیئت‌دولت، ورود کمیسیون مستندسازی از باب حل اختلاف، به آن دسته از اختلافاتی که قانون برای رسیدگی به آنها مرجع یا مراجع خاصی تعیین کرده است (مانند اختلافات مالیاتی، کارگری، کارفرمایی و اختلاف موضوع ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت) مجاز نبوده و باید وفق قوانین مربوطه عمل شود. برای مثال، اگر بین دو ملک دولتی بر سر مساحت مندرج در سند (به‌دلیل اشتباهات ثبتی یا تحدید حدود) اختلافی وجود داشته باشد، کمیسیون، با وجود مرجع تخصصیِ سازمان ثبت اسناد و املاک، مجاز به حل اختلاف نیست؛ در‌عین‌حال، کمیسیون مستندسازی به سبب دولتی بودن ملک‌ها از باب نظارت بر اجرای ماده (3) آیین‌نامه مستندسازی، می‌تواند وارد عمل شده و تصمیم‌گیری کند و سپس تصمیم خود را به‌منظور صدور اسناد مالکیتی جدید، به سازمان ثبت اسناد و املاک و وزارت امور اقتصادی و دارایی ابلاغ کند.

2-3. رفع موانع اجرایی آیین‌نامه مستندسازی

با عنایت به ذیل ماده (7) آیین‌نامه مستندسازی، کمیسیون مستندسازی مکلف است در جهت رفع موانع اجرایی این آیین‌نامه اقدامات لازم را در چارچوب قوانین به عمل آورد. شیوه‌نامه مستندسازی اموال غیر‌منقول دستگاه‌های اجرایی مصوب 1381/11/2 کمیسیون مستندسازی، در راستای تحقق این وظیفه به تصویب رسیده است.

2-4. بررسی پیشنهادهای مربوط به تعیین و تغییر بهره‌بردار

کمیسیون مستندسازی، مرجع تخصصیِ تعیین و تغییر بهره‌بردار اموال غیرمنقول دولتی است. طبق ماده (۸) آیین‌نامه مستندسازی، کمیسیون مستندسازی مکلف است به‌عنوان کمیسیون تخصصی کمیسیون لوایح هیئت‌دولت، کلیه پیشنهادهای مربوط به تعیین و تغییر بهره‌بردار (موضوع ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره‌های «1‏»، «2‏»، «4»، «5» و «6‏» آن) را بررسی و نتیجه را برای تصمیم‌گیری به کمیسیون لوایح ارائه کند. تغییر بهره‌بردار از ملک دولتی که سابقه ثبتی به نام دولت جمهوری اسلامی ایران به نمایندگی از دستگاهی را داراست در صلاحیت این کمیسیون است.

با عنایت به تحولات تعریف و ماهیت حقوقی شرکت‌های دولتی، دولت از باب تنظیم‌گری و به‌منظور جلوگیری از ورشکستگی برخی شرکت‌ها به آنها کمک‌های بلاعوضی را نظیر حق استفاده و حق انتفاع از ملک دولتی، جهت پیشبرد مأموریت قانونی و ارائه خدمات عمومی انجام می‌دهد. در این حالت درخصوص مالکیت آن ملک هیچ‌گونه نقل‌و‌انتقالی صورت نمی‌گیرد. کمیسیون مستندسازی صالح به رسیدگی در‌خصوص موارد اخیرالذکر است.

کمیسیون مستندسازی در اجرای تبصره «۱» ماده (69) قانون تنظیم، بعد از بررسی مدارک و مستندات مورد نیاز، مطابق با شیوه‌نامه تغییر بهره‌بردار و واگذاری حق استفاده و واگذاری بلاعوض اراضی و املاک موضوع ماده (69) و تبصره‌های آن [8] املاک مورد درخواست را جهت اجرای طرح‌های عمرانی و خدماتی به دستگاه متقاضی واگذار می‌کند.

3. تحلیل صلاحیت حل اختلاف کمیسیون مستندسازی 

کمیسیون مستندسازی در ابتدا باید صلاحیت خود را برای رسیدگی به اختلاف، احراز کند. در‌نتیجه، با توجه به طرح ایراد عدم صلاحیت در رسیدگی به اختلافات دستگاه‌ها با یکدیگر در مراجع قضایی و غیرقضایی، تحلیل حدود صلاحیت کمیسیون، ضرورت دارد. ازآنجاکه هر اختلافی، مشتمل‌بر 1. خواهان و خوانده و 2. خواسته است؛ این صلاحیت در دو محور ذیل قابل تحلیل است:

3-1. صلاحیت کمیسیون از حیث خواهان و خوانده

در تبصره «8» ماده (69) قانون تنظیم، «وزارتخانه‌ها‌، مؤسسات دولتی‌، شرکت‌های دولتی و شرکت‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است‌، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی‌، نیروهای نظامی و انتظامی» به‌عنوان دستگاه‌های مشمول حکم آمده‌اند. در این خصوص دو نکته ذیل، حائز اهمیت حقوقی است:

نکته اول: شرکت‌هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، با توجه به‌نظر متخصصان، تمامی شرکت‌هایی هستند که براساس قوانین سابق التصویبِ قانون تنظیم، صرفاً مشمول قانون خاصی بوده و از شمول قوانین بعدی مستثنا  شده‌اند. برخی از این شرکت‌ها به‌صورت تمثیلی در قوانین مورد تصریح قرار گرفته‌اند که به‌عنوان‌مثال می‌توان به ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری اشاره کرد.

نکته دوم: جهت درک هرچه بهتر دستگاه‌های مشمول ماده (69) قانون تنظیم و نیز ارائه تفسیر حقوقی مناسب از این ماده و اصلاحات مندرج در آن، باید به قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366/06/01 [9] مراجعه کرد و استناد به قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386/07/08[10] به‌عنوان دستگاه‌های مشمول حکم تبصره «8» ماده (69) قانون تنظیم، خلاف اصول حقوقی است؛ زیرا اولاً، در زمان تصویب قانون تنظیم، قانون مدیریت خدمات کشوری به تصویب نرسیده بود که مد‌نظر قانونگذار قرار گرفته باشد و در زمان تصویب قانون تنظیم، اصطلاحات مقرر در قانون محاسبات عمومی موجود بود؛ و ثانیاً، طبق قاعده اصولی «الجمع مهما امکن اولی من الطرح»، پذیرش اینکه تعاریف مندرج در قانون مدیریت خدمات کشوری در مقام اصلاح و نسخ اصطلاحات تعریف شده در قوانین سابق بر آن است، نیازمند دلیل است (الاصل دلیل حیث لا دلیل له).

3-2. صلاحیت کمیسیون از حیث خواسته

درخواست‌های واصله مبنی‌بر حل اختلاف میان دستگاه‌های اجرایی پیرامون املاک، تأسیسات و اراضی دولتی در کمیسیون مستندسازی همگی تحت عنوان حل اختلاف در کمیسیون طرح شده و رسیدگی به آنها با یک ‌رویه مشابه است. دبیرخانه و کارشناسان کمیسیون از نظر شکلی بین همه درخواست‌های حل اختلاف واصله، علی‌الاصول تفاوتی را قائل نمی‌شوند؛ اما نکته دارای اهمیت، منشأ شکل‌‌گیری این اختلافات بین دستگاه‌های اجرایی از نظر ماهیتی است. پرداختن به این موضوع باعث می‌شود که خلأهای قانونی و مقرراتی موجود، رفع شده و موجب ارتقای کارکرد این کمیسیون شود.

صلاحیت ذاتی کمیسیون در زمینه اختلافات در مورد اموال غیرمنقول دولتی یا عمومی، اعم از عرصه و اعیان اراضی ملی و شهری است و درخصوص موضوعاتی از قبیل دعوای مالی ناشی از قرارداد بین طرفین از‌جمله اجاره‌بها، ثمن معامله، تعریض خیابان و نیز پیرامون اثبات مالکیت دولت بر اراضی و ابنیه‌ای که آنها دارای شاکی خصوصی در محاکم دادگستری هستند؛ یا دارای رأی قضایی علیه دولت جمهوری اسلامی ایران مبنی‌بر قلع‌وقمع و یا تخلیه ید هستند، صلاحیت ورود ندارد. درخصوص موارد مطروحه حسب مورد این کمیسیون پرونده‌ها را به معاونت هماهنگی و برنامه‌ریزی امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی و امور دعاوی معاونت حقوقی رئیس‌جمهور ارجاع می‌دهد.

عمده موضوعاتی که کمیسیون به آن رسیدگی و رأی صادر می‌کند مربوط به اموال غیرمنقول است که مالکیت قطعی آن توسط سازمان ثبت به نام دولت جمهوری اسلامی ایران شناخته شده و یا سابقه ثبتی به نام دولت جمهوری اسلامی را داراست و یا اراضی و املاکی که کمیسیون سابقاً جهت بهره‌برداری به دستگاه‌های اجرایی واگذار کرده است.

معاون اول رئیس‌جمهور طی بخشنامه مورخ 1402/04/31[11] به کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شرکت‌های دولتی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیر‌دولتی در‌خصوص چگونگی رفع اختلافات فارغ از صحت و عدم صحت مفاد بخشنامه، اعلام داشته است؛ دستگاه‌های اجرایی موظف‌اند اختلافات حقوقی خود با سایر دستگاه‌های اجرایی را اعم از مالی و غیرمالی صرفاً از طریق معاونت حقوقی رئیس‌جمهور حل‌و‌فصل نموده و نسبت به استرداد دعاوی مطرح شده علیه یکدیگر در محاکم قضایی اقدام کنند. درخصوص حل‌و‌فصل اختلافات راجع به اراضی، املاک و ابنیه مربوط به دستگاه‌ها حسب مورد کمیسیون مستندسازی به‌عنوان مرجع صالح رسیدگی‌ معرفی شد.

حکم به تشکیل چنین کمیسیونی در قوانین بودجه با توجه به ماهیت سالانه بودن بودجه، امری غیرمنطقی به‌نظر می‌رسید. قانونگذار به‌درستی ضرورت و نیاز به چنین کمیسیونی در داخل قوه مجریه را به رسمیت شناخته است. رسیدگی به درخواست واگذاری زمین جهت اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی دستگاه‌ها، تغییر و تعیین بهره‌بردار از املاک دولتی و رسیدگی به اختلافات ایجاد شده از‌جمله صلاحیت‌های کمیسیون موصوف است. ظاهراً مبنای این‌کار جلوگیری از اطاله رسیدگی، بررسی تخصصی به موضوعات اموال غیرمنقول دولتی، سیاست قضازدایی از قوه قضایی، عدم طرح دعوای دستگاه‌های اجرایی در محاکم دادگستری، قائل بودن به شخصیت حقوقی واحد برای تمامی نهادهای دولتی است.

4. منشأ شکل‌‌گیری اختلاف در‌خصوص اموال غیرمنقول دولتی 

بروز اختلافات ملکی بین دستگاه‌های اجرایی دارای دلایل متعددی است. وجود مرجعی جهت تعیین‌تکلیف کردن در این زمینه در داخل قوه مجریه به‌منظور رسیدن به اهداف مورد نظر از‌جمله رسیدگی سریع، تخصصی و داخلی به اختلافات مطروحه به‌منظور تعطیل‌بردار نبودن خدمت عمومی و سیاست کلی قضازدایی، امری عقلانی است.

اگر این اختلافات، هم از نظر موضوع و هم از نظر طرفین اختلاف مشابه باشند، می‌توان با جعل حکمی در قوانین و مقررات نسبت به موضوعات مشابه، تعیین‌تکلیف کرد. با این‌کار نه‌تنها از حجم پرونده‌های این کمیسیون کاسته می‌شود؛ بلکه رسیدگی به موضوع را تخصصی و ضابطه‌مند می‌سازد. به همین مناسبات در ادامه به منشأ بروز اختلافات بین دستگاه‌های اجرایی در طول فعالیت این کمیسیون می‌پردازیم.

4-1. وضع قوانین و مقررات جدید

گاهی منشأ اختلافات بین دستگاه‌های اجرایی، وضع یک حکم جدید در قوانین و مقررات است. قانونگذار به‌منظور وصول به یک هدف، حکمی را در قوانین از‌جمله قانون برنامه و یا قانون بودجه کشور جعل می‌کند که این حکم مستقیم یا غیر‌مستقیم بر وضعیت اموال غیرمنقول دستگاه اجرایی اثرگذار است و در راستای اجرای این حکم اختلاف بین دستگاه‌های اجرایی رخ می‌دهد. برای مثال، اکثر پرونده‌هایی که در آن وزارت راه و شهرسازی یکی از طرفین اختلاف است، موضوع ماده (10) قانون جهش تولید مسکن مصوب 1400 [12] در‌خصوص واگذاری و تحویل رایگان اراضی در اختیار دستگاه‌های دولتی به وزارت راه و شهرسازی جهت تأمین زمین به‌منظور ساخت مسکن است. اختلافات ناشی از موضوع این ماده معمولاً به تقاضای وزارت راه و شهرسازی (از طریق سازمان ملی زمین و مسکن) به طرفیت سایر دستگاه‌های اجرایی مبنی‌بر اخذ یا بازپس‌گیری اراضی و املاک بلااستفاده از دستگاه‌ها اجرایی است. دستگاه‌ها مربوطه نیز با ارائه 1. لایحه دفاعیه، 2. قرارداد واگذاری و 3. طرح توجیهی، از حق اولویت خود نسبت به ملک مورد نظر/نیاز خود به ملک موصوف دفاع می‌کنند.

از‌جمله مواردی که در سایه‌ حکم قانونی موجبات بروز این اختلافات را فراهم آورده است، می‌توان به ماده (23) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران ۱۳۹4–۱۳۹0 [13] اشاره کرد. براساس این ماده، انتقال تمامی دانشکده‌ها و آموزشکده‌های فنی و حرفه‌ای وابسته به وزارت آموزش و پرورش شامل امکانات آموزشی، اموال منقول و غیرمنقول، نیروی انسانی، دارایی‌ها، تعهدات و مسئولیت‌ها به وزارت علوم، تحقیقات و فناوری صورت پذیرفت. این جابه‌جایی منجر به تعارضات ملکی گسترده‌ای میان دو وزارتخانه شد. اگرچه با گذشت بیش از 10 سال از زمان اجرای این انتقال، حجم اختلافات تا حدی کاهش‌یافته و کمیسیون مربوطه به بررسی و صدور رأی در‌خصوص آنها پرداخته است، اما هنوز پرونده‌های جدیدی در برخی از املاک مهم مفتوح است. وزارتخانه‌های ذی‌ربط، برای اثبات حق تقدم خود در بهره‌برداری از این املاک، مستندات و لایحه‌های دفاعیه تازه‌ای را به کمیسیون مستندسازی ارسال می‌کنند. کمیسیون پس از مطالعه اسناد و اخذ نظر سازمان برنامه و بودجه و با لحاظ طرح آمایش سرزمین و آموزش عالی کشور، نسبت به صدور تصمیم نهایی در هر مورد اقدام می‌نماید.

از‌جمله موارد دیگری که می‌توان به آن اشاره کرد؛ احکام مندرج در قوانین بودجه سالانه کشور است. با توجه به اینکه به‌تصریح اصل (52) قانون اساسی، قانون بودجه دارای اعتبار موقت یک‌ساله است؛ احکام مندرج در آن نیز دارای ماهیت موقت یک‌ساله هستند. فارغ از ناصواب بودن درج احکام غیربودجه‌ای در ضمن قوانین بودجه، اگر حکمی در قانون بودجه مربوط به دستگاهی یا املاکی بوده باشد که در زمان اجرای قانون بودجه همان سال مشمول آن باشد بعد از گذشت زمان و اتمام دوره قانون بودجه آن سال، باز هم اجرای آن حکم ضرورت دارد. در این حالت به‌موجب قانون بودجه انتقال مالکیت قهری رخ داده است؛ هرچند اسناد مالکیتی و ثبتی آن تغییر نکرده باشد و یا ملک در تصرف مالک سابق باشد و نمی‌شود به استناد منقضی شدن قانون بودجه آن سال و عدم انتقال سند مالکیت یا تحویل ملک به دستگاه ذی‌نفع از انتقال آن برای سال‌های آینده نیز جلوگیری کرد. تنها شرط مهم در این زمینه، احراز وجود شرایط مذکور در قانون در زمان اعتبار قانون بودجه همان سال برای ملک موصوف است. به‌عنوان‌مثال، می‌توان به بند «ک» تبصره «5» قانون بودجه سال 1381 کل کشور  اشاره کرد.

از‌جمله مواردی که می‌تواند بین دستگاه‌های اجرایی اختلاف‌آفرین باشد؛ تصویب نامه  هیئت‌وزیران است. به‌موجب ذیل ماده (114) قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366 وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی می‌توانند با تصویب هیئت‌وزیران حق استفاده از اموال غیرمنقول را که در اختیار دارند، به‌جز موارد استثنا شده، به یکدیگر‌ واگذار کنند. 

همچنین ممکن است در برخی موارد، این نقل‌وانتقالات بین دستگاه‌های اجرایی به‌موجب تصمیمات نماینده ویژه رئیس‌جمهور موضوع اصل (127) قانون اساسی، جهت پرداخت بدهی‌های دولت و سایر موارد دارای اهمیت، رخ دهد؛ به‌عنوان‌مثال، می‌توان به واگذاری مالکیت بعضی اموال و دارایی‌های سازمان ایرانگردی و جهانگردی و دولت نسبت به اموال و دارایی‌ها و سایر حقوق، امتیازات مربوط به آنها به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری مصوب 1378 اشاره کرد.

4-2.  اراده طرفین در تعیین وضعیت مال غیرمنقول

اختلافات پدیدآمده میان دستگاه‌های اجرایی همواره ناشی از تصویب قوانین و مقررات نبوده است؛ بلکه در بسیاری از موارد، ریشه در اراده طرفین و انعقاد قراردادها یا امضای تفاهم‌نامه‌ها دارد. در این شرایط، دستگاهی در ازای تسویه دیون خود یا مشارکت در اجرای پروژه‌ای خاص، یا برای انجام مأموریت‌های قانونی محوله، اقدام به انعقاد تفاهم‌نامه یا قرارداد می‌کند. براساس مفاد این اسناد، ممکن است تعهداتی در زمینه انتقال مالکیت یا انتفاع از املاک دولتی میان نهادهای اجرایی ایجاد شود و یا حق بهره‌برداری از ملک دولتی به اشخاص حقیقی یا حقوقی واگذار شود. این فرایند، با تنظیم دقیق مفاد قرارداد یا تفاهم‌نامه، زمینه‌ساز اختلافات ملکی خواهد بود؛ زیرا تفسیر و اجرای شروط و مسئولیت‌های مندرج در این اسناد، اغلب محل نزاع و ارزیابی‌های متفاوت حقوقی است.

این موضوع با عدم ایفای تعهد توسط طرفین و گذشت زمان، باعث بروز اختلاف بین طرفین می‌شود. با توجه به وجود قرارداد رسمی بین طرفین که دارای اعتبار در محاکم دادگستری است، اگر یکی از طرفین در‌خصوص مالکیت ملک به‌موجب قرارداد یا تفاهم انعقاد شده در محاکم دادگستری اقامه دعوا کند، دادگاه به استناد قرارداد و یا تفاهم‌نامه حکم صادر می‌کند. حکم صادر شده، براساس قرارداد است و در‌خصوص صلاح و ضرورت مورد نیاز دستگاه‌ها تدبیری ندارد. رویه کمیسیون در این‌گونه موارد که یکی از طرفین دارای حکم قطعی از‌سوی دادگاه است، عدم ورود به پرونده است، تا اعتبار امر قضاوت شده از بین نرود. درعین‌حال، کمیسیون مستندسازی می‌تواند با استفاده از درخواست خود مبنی‌بر تغییر بهره‌بردار ملک موصوف، آن ملک را در اختیار دستگاه دیگری قرار دهد. اگر شکایت مطروحه در دادگاه عمومی و انقلاب منجر به صدور حکم قطعی نشده باشد و در مرحله رسیدگی و حتی صدور حکم باشد، کمیسیون خود را صالح دانسته و از دادگاه مورد نظر تقاضای توقف رسیدگی به موضوع پرونده و ارجاع آن به کمیسیون را می‌کند؛ گاهی این موضوع رأساً توسط دستگاه‌های ذی‌نفع در کمیسیون طرح شده و رسیدگی می‌شود.

دستگاه‌های اجرایی برای پیشبرد پروژه‌های عمرانی و سازمانی خود نیازمند دریافت زمین جهت احداث بنای جدید یا تجدید بنا هستند و به‌منظور تأمین زمین مورد نظر خود در محدوده شهری اقدام به انعقاد قرارداد خرید ملک و پرداخت بهای ملک به سازمان ملی زمین و مسکن از محل اعتبارات خود می‌کنند. در این قراردادها، سازمان ملی زمین و مسکن شروط و قیودی را قرار می‌دهد که با توجه به رسمی بودن قرارداد بتواند در صورت عدم تحقق آنها با مراجعه به دادگاه عمومی و حقوقی و یا صدور اظهارنامه، به‌طور یک‌طرفه، قرارداد مذکور را فسخ کند. عمده پرونده‌های مطروحه به طرفیت یا تقاضای وزارت راه و شهرسازی (سازمان ملی زمین و مسکن) از این نوع هستند. یعنی قرارداد بین طرفین امضا شده است و خریدار شروط مندرج در قرارداد را بنا‌بر عدم تخصیص بودجه یا دلایلی دیگر نتوانسته است محقق سازد. از‌جمله شروط مذکور این است که در مدت زمان 18 ماه نسبت به اخذ پایان‌کار از شهرداری اقدام شود و در غیر این صورت، قرارداد به‌صورت یک‌طرفه قابل فسخ شدن است. با توجه به مفاد موجود در قرارداد، وزارت راه و شهرسازی (سازمان ملی زمین و مسکن) اقدام به فسخ قرارداد کرده و طرف دیگرِ اختلاف با بیان ضرورت نیاز خود و مشکلات عدم اجرای مفاد قرارداد، درخواست ابقای مالکیت خویش را دارد.

در برخی از پرونده‌های پیرامون انعقاد قرارداد بین وزارت راه و شهرسازی (سازمان ملی زمین و مسکن) با سایر دستگاه‌های اجرایی استانی و ستادی، شاهد این هستیم که خریدار ملک با اجرای قرارداد اقدام به اخذ پایان‌کار کرده است، ولی سازمان ملی زمین مسکن، انتقال سند مالکیت را انجام نمی‌دهد و عدم انتقال سند معمولاً به این دلیل است که ملک مورد نظر، دارای مدعی خصوصی است و وزارت راه و شهرسازی (سازمان ملی زمین و مسکن) در حال اثبات مالکیت خود در دادگاه حقوقی به طرفیت شخص خصوصی است؛ بنابراین تا تعیین‌تکلیف نشدن موضوع پرونده توسط دادگاه، بحث انتقال سند مالکیت به دستگاه بهره‌بردار جدید، منتفی است. ازاین‌رو خریدار ملک اصرار بر انتقال سند مالکیت دارد و سازمان ملی زمین و مسکن نیز به‌موجب حکم یا قرار دادگاه، امکان انتقال مالکیت را ندارد و این موضوع به‌منظور حل اختلاف در‌خصوص مال غیرمنقول، به کمیسیون مستندسازی ارجاع می‌شود.

مورد دیگر، امضای تفاهم‌نامه بین دستگاه‌های اجرایی است که موجب اختلافات ملکی در قوه مجریه می‌شود. طرفین استانی و شهرستانی معمولاً به میزبانی استانداری یا فرمانداری‌ها به‌منظور انجام‌وظیفه ذاتی یا به‌منظور مشارکت در ساخت و اتمام پروژه‌های نیمه‌تمام با یکدیگر تفاهم‌نامه امضا می‌کنند. به‌موجب آن دستگاه‌ها نسبت به یکدیگر در‌خصوص ملک، صاحب حق و تکلیف می‌شوند؛ بعد از بروز اختلاف و عدم اجرای تعهدات یا اجرای ناقص آنها، موضوع به کمیسیون مستندسازی جهت بررسی و تصمیم‌گیری ارجاع داده می‌شود. در‌خصوص این اختلافات پرداختن به موضوع صلاحیتی مدیران و مقامات مسئول امضاکننده تفاهم‌نامه، اهمیت دارد.

4-3.    صدور آرای متناقض از مراجع قضایی و شبه‌قضایی

با توجه به وجود مراجع مختلف قضایی و شبه‌قضایی در نظام حقوقی کشور و گاهی عدم آشنایی و شناخت دقیق هریک، نسبت به صلاحیت‌های مراجع دیگر و نیز صلاحیت عام دادگاه‌های دادگستری بر رفع خصومت و صدور حکم درخصوص پرونده‌ها، گاهی آرای متناقضی در‌خصوص یک موضوع واحد صادر می‌شود که هر‌یک از آنها در حدود صلاحیت مرجع رسیدگی‌کننده خود، صادر شده و لازم‌الاتباع است (تداخل صلاحیتی). برای مثال در مورد رسیدگی به اختلافات اموال غیرمنقول دستگاه‌ها یک دستگاهی در دادگاه عمومی حقوقی رأی قطعی می‌گیرد. دستگاه مقابل نیز با مراجعه به دیوان عالی کشور یا با مراجعه به دیوان عدالت اداری، رأی بر صلاحیت رسیدگی کمیسیون مستندسازی گرفته است؛ در این حالت ما شاهد صدور آرای متناقض و متفاوت در‌خصوص موضوع واحد هستیم. هرچند طبق تبصره «4» ماده (7) آیین‌نامه مستندسازی، کمیسیون مستندسازی در‌خصوص پرونده‌هایی که آرای قضایی دارند رسیدگی نمی‌کند؛ اما با توجه به اینکه ممکن است تصمیم کمیسیون پیش از صدور رأی قضایی اتخاذ شود، امکان صدور آرای متناقض وجود دارد.

4-4.   اعتبار امر مختومه نداشتن تصمیمات کمیسیون مستندسازی و فقدان سامانه اطلاعات جامع در‌خصوص اموال غیرمنقول

از‌جمله دلایلی که موجب افزایش حجم تعداد پرونده‌های مطروح در کمیسیون مستندسازی شده و این امر باعث اطاله دادرسی و طولانی شدن فرایند رسیدگی به موضوعات می‌شود، معتبر ندانستن اعتبار امر مختومه است. اعتبار امر مختومه یعنی وقتی یک موضوعی در کمیسیون مستندسازی مطرح و نسبت به آن حکم صادر می‌شود، طرفین دعوا دیگر نمی‌توانند همان موضوع را مجدداً در آن کمیسیون مطرح کنند.

به رسمیت نشناختن اعتبار امر مختومه نزد کمیسیون مستندسازی باعث شده است که با تغییر مسئولان و مقامات اداری و سیاسی دستگاه‌های اجرایی و نیز تغییر اعضای کمیسیون به‌تبع تغییرات سیاسی کشور، درخصوص موضوعاتی که سابقاً در‌خصوص آنها تصمیم‌گیری شده است، مجدداً شاهد تقاضای رسیدگی جهت حل اختلاف باشیم.

جهت موجه‌سازی حقوقی اعتبار امر مختومه در کمیسیون مستندسازی، می‌توان به رویه‌ای در برخی آرای دیوان عدالت اداری استناد کرد و از آن وحدت ملاک گرفت. توضیح مطلب آنکه، نظریه مشورتی دیوان به شماره 7/1401/1198 مورخ 1402/2/23 ناظر به صدور رأی قطعی در مرحله تجدیدنظر از ناحیه کمیسیون ماده (100) شهرداری درباره یک مورد و مجدداً ارائه گزارشی از شهرداری در همان مورد مبنی‌بر بروز اشتباه اشعار داشته است: «...کمیسیون‌های بدوی و تجدیدنظر ماده (100) قانون شهرداری مصوب 1334 با اصلاحات و الحاقات بعدی، در مواجهه با گزارش جدید شهرداری مبنی‌بر اشتباه بودن گزارش تخلف قبلی، تکلیفی ندارند و به سبب اعتبار امر مختومه و عدم پیش‌بینی اعاده دادرسی، کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری، صلاحیتی برای رسیدگی مجدد ندارد».

اجرای قاعده اعتبار امر مختومه در‌خصوص آرای کمیسیون مستندسازی، نیازمند ایجاد زیرساخت لازم است؛ به همین جهت تبصره «10» ماده (69) قانون تنظیم، مقرر داشته است که «وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است بانک اطلاعاتی جامع از اراضی و املاک دولت موضوع این قانون با استفاده از تجهیزات‌ رایانه‌ای تهیه و در اختیار دستگاه‌های اجرایی قرار دهد». فقدان بانک اطلاعاتی جامع اراضی و املاک دولت و نیز فقدان داده‌های یکپارچه ناظر بر قوانین، مقررات و آرای صادره در‌خصوص همان اموال غیرمنقول دولتی، می‌تواند باعث تشکیل پرونده‌های متعدد در‌خصوص یک موضوع واحد در این کمیسیون شود. با تشکیل و تنظیم سامانه خاص بانک اطلاعات اموال غیرمنقول و آرای صادره توسط کمیسیون تا حدود می‌توان از این چندباره کاری کمیسیون جلوگیری کرد. هر‌چند طرح چندباره موضوعی واحد در کمیسیون مستندسازی، ممکن است با حسن نیت بوده و به جهت حس مسئولیت‌پذیری مقام اداری رخ دهد؛ از حیث نظام اداری صحیح موضوع بند «10» اصل (3) قانون اساسی، رسیدگی چندباره در کمیسیون موجه به‌نظر نمی‌رسد .

4-5.   خصوصی‌سازی، مصادره و ملی کردن مال غیرمنقول

فروش یا خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی ممکن است باعث ایجاد اختلاف میان دولت و شرکت‌های در حال واگذاری یا خصوصی شده، به‌ویژه در رابطه با اموال غیرمنقول آنها شود. توضیح آنکه به استناد تبصره «2» ماده (69) قانون تنظیم، دولت به‌منظور کمک به شرکت‌های دولتی، این اختیار را دارد که با تصویب هیئت‌وزیران، حق استفاده از برخی از اراضی در اختیار خود را به این شرکت‌ها اعطا کند. اختلاف به این صورت حاصل می‌شود که در فرایند خصوصی‌سازی، بخش خصوصی مدعی است که اموال غیرمنقول در اختیار شرکت دولتی واگذار شده نیز، جزو املاک و دارایی‌های شرکت به‌شمار می‌رود و گاه ادعای مالکیت نسبت به آنها را مطرح می‌سازد. از‌سوی‌دیگر، دولت در این خصوص معتقد است که صرفاً حق استفاده از املاک به شرکت‌های دولتی داده شده و مالکیت این املاک، هرگز به آنها منتقل نشده است.

از حیث حقوقی، اموال و املاکی که شرکت دولتی در دفاتر خود به نام خویش ثبت کرده، در مالکیت شرکت محسوب شده و نقل‌وانتقال آنها با رعایت مواد (۱۱۷ و ۱۱۸) قانون محاسبات عمومی کشور مجاز است. اما در‌خصوص املاکی که صرفاً براساس تبصره «2» ماده (69) قانون تنظیم، «حق استفاده» از آنها به شرکت دولتی واگذار گردیده، وضعیت متفاوت است؛ چراکه قانون، مالکیت این املاک را به شرکت دولتی اعطا نکرده و صرفاً اجازه بهره‌برداری موقت را به آنها داده است. بنابراین، این دسته از املاک، در جریان خصوصی‌سازی یا هنگام تعیین‌تکلیف دارایی‌های شرکت دولتی، به دولت عودت داده می‌شوند.

با عنایت به اینکه شرکت دولتی مورد بحث در آستانه واگذاری از طریق خصوصی‌سازی قرار دارد و سهام آن به‌تدریج از مالکیت دولت خارج یا سهام دولت در شرکت کاهش می‌یابد و همچنین با توجه به اینکه یکی از طرفین اختلاف، یکی از دستگاه‌های مشمول ماده (69) قانون تنظیم است، این پرسش مطرح می‌شود که آیا مرجع صالح برای رسیدگی به اختلافات ناظر بر دارایی‌های غیرمنقول این شرکت، کمیسیون مستندسازی است یا دادگاه عمومی حقوقی؟

در‌خصوص اختلافات ناشی از فرایند خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی و نحوه تعیین‌تکلیف دارایی‌های آنها، لازم است ابتدا روشن شود که اصطلاح «تصفیه» در این بستر، به‌معنای تصفیه ناشی از ورشکستگی یا انحلال شرکت نیست؛ بلکه صرفاً به فرایند تعیین دارایی‌های قابل واگذاری در چارچوب خصوصی‌سازی اطلاق می‌شود.

در پاسخ باید گفت؛ که هرچند کمیسیون یاد شده صلاحیت رسیدگی به اختلافات مربوط به «حق استفاده» از اموال دولتی را دارد، اما در‌خصوص املاک و دارایی‌های غیرمنقولی که شرکت دولتی در دفاتر خود به نام خویش ثبت کرده و مدعی مالکیت آنهاست، وضعیت متفاوت است؛ زیرا در جریان فرایند تصفیه‌ای که برای تعیین دارایی‌های قابل واگذاری انجام می‌شود، عملاً این املاک در مسیر خروج از اموال دولت قرار می‌گیرند و به شخص خصوصی منتقل خواهند شد. از‌سوی‌دیگر، در مورد اراضی که صرفاً «حق استفاده» آنها به شرکت واگذار گردیده، قانون تصریح دارد که این اراضی به دولت عودت داده می‌شوند و خارج از اموال دولت محسوب نمی‌گردند؛ اما در عمل، در فرایند تصفیه، گاه این تعبیر پیش می‌آید که گویا مالکیت نیز منتقل شده است و خواهان‌های واگذاری، درصدد انتقال مالکیت این اراضی نیز برمی‌آیند که خود منشأ اختلافات جدی می‌شود.

با توجه به موارد فوق، به‌نظر می‌رسد رسیدگی به اختلافات ناظر بر اموال غیرمنقول شرکت‌های در حال تصفیه در محاکم قضایی عمومی، منطقی‌تر و متناسب‌تر با اصول دادرسی عادلانه باشد. ازآنجاکه شرکت، در حال واگذاری به بخش خصوصی است و دیگر سهام آن به دولت تعلق نخواهد داشت، ادامه رسیدگی توسط کمیسیونی که وابستگی ساختاری به دولت دارد، می‌تواند بیم جانب‌داری به نفع دولت را در ذهن طرف خصوصی تقویت کند. اگرچه قانون صرفاً حق استفاده را به شرکت واگذار کرده، اما در رویه تصفیه، برخی خواهان‌ها به‌دنبال انتقال کامل مالکیت اراضی هستند و این امر اختلافی ماهوی ایجاد می‌کند که فراتر از صلاحیت محدود کمیسیون در رسیدگی به «حق استفاده» است. وقتی یکی از طرفین، شخص خصوصی است که قصد تملک یا واگذاری دارایی را دارد، رسیدگی در دادگاه عمومی که مستقل از دولت است، می‌تواند تضمین بیشتری برای بی‌طرفی، رعایت تشریفات دادرسی و احقاق حق فراهم آورد و احتمال هرگونه تبانی یا رسیدگی جانب‌دارانه را به صفر برساند.

با عنایت به دلایل فوق، بهتر است رسیدگی به اختلافات مربوط به این دارایی‌ها حسب مورد در دادگاه عمومی حقوقی یا دیوان عدالت اداری (و نه کمیسیون مستندسازی) انجام شود تا ضمن رعایت کامل اصول دادرسی عادلانه، حقوق طرف خصوصی نیز به شکل کامل و بی‌طرفانه تأمین گردد.

یکی دیگر از عوامل ایجاد اختلاف در مالکیت اموال غیرمنقول دولتی، موضوع مصادره و ملی‌سازی صنایع و شرکت‌هاست. مصادره اموال غیرمنقول می‌تواند مستند به مواد (۲۰ و 22‌) قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) مصوب 1392 یا قوانین خاص مرتبط با آن، صورت گیرد. اگرچه در اوایل انقلاب اسلامی، این موضوع بیشتر به‌چشم می‌خورد، اما صرفاً محدود به آن دوره نبوده و همچنان در مواردی، اجرای احکام مربوط به مصادره یا الزام به بازگرداندن اموال، موجب بروز اختلافات جدیدی می‌شود که در کمیسیون مستندسازی مطرح و منجر به تشکیل پرونده می‌گردد.

4-6.   اقدامات اداره‌کل مدیریت اموال و دارایی‌های دولتِ وزارت امور اقتصادی و دارایی 

براساس تکالیفی که قانونگذار و هیئت‌وزیران بر‌عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی (اداره‌کل مدیریت اموال و دارایی‌های دولت) قرار داده‌اند، این وزارتخانه موظف است نسبت به صدور گواهی موضوع بند «د» ماده (26) آیین‌نامه اموال غیرمنقول دولتی اقدام کند. بر‌مبنای این گواهی، آخرین دستگاهی که بهره‌بردار ملک دولتی محسوب می‌شود، باید در سند مالکیت درج گردد. از‌سوی‌دیگر، سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نیز مکلف است تغییرات اعلام‌ شده از‌سوی وزارت اقتصاد را در اسناد ثبتی اعمال نماید.

 اختلافات زیادی در کمیسیون مستندسازی از بدو تأسیس کمیسیون تاکنون مطرح شده است. اختلافاتی به کمیسیون ارجاع می‌شود که در آن، یکی از طرفین دارای سند مالکیت رسمی از‌سوی سازمان ثبت اسناد و املاک کشور بوده و دستگاه دیگری نیز از‌سوی اداره‌کل مدیریت اموال و دارایی‌های دولتِ وزارت امور اقتصادی و دارایی، دارای گواهی بند دال است. در این موارد، کمیسیون مستندسازی، چنانچه هیچ‌یک از دستگاه‌ها بر دیگری برتری روشنی  نداشته باشد (ترجیح بلامرجح)، سازمان دارنده سند رسمی را ذی‌حق می‌داند.

در موارد دیگری نیز مشاهده می‌شود که اداره‌کل مدیریت اموال و دارایی‌های دولتِ وزارت امور اقتصادی و دارایی، برای یک ملک واحد، چندین گواهی موضوع بند «د» ماده (26) آیین‌نامه اموال غیرمنقول دولتی صادر کرده است. این اقدام عملاً برای هر‌یک از دستگاه‌های اجرایی دارنده گواهی، شائبه ایجاد حق کرده و هر دستگاه خود را نسبت به آن ملک، دارای حق می‌داند؛ امری که به‌طور طبیعی منشأ اختلافات جدی در کمیسیون مستندسازی شده است.

در‌چنین شرایطی، رویه کمیسیون بدین‌شرح است که چنانچه هیچ‌یک از دستگاه‌ها بر دیگری برتری روشنی نداشته باشد (ترجیح بلامرجح)، اولین گواهی بند «د» صادره، ملاک و مبنا قرار می‌گیرد. درصورتی‌که دلیل موجه قانونی یا ضرورت اجرای طرح یا پروژه عمرانی در میان باشد، تقدم و تأخر زمانی اخذ گواهی یا حتی وجود سند مالکیت، موضوعیت نخواهد داشت؛ در این حالت، کمیسیون با استناد به صلاحیت ذاتی خود در بررسی پیشنهادهای مربوط به تعیین و تغییر بهره‌بردار موضوع ماده (8) آیین‌نامه مستندسازی و با در نظر گرفتن ضرورت‌های موجود، نسبت به اتخاذ تصمیم نهایی اقدام می‌کند.

بنابراین، دستگاه متولی فعلی ملک می‌تواند دفاعیات و مستندات خود را مطرح نماید، اما تصمیم‌گیری نهایی در اختیار کمیسیون است؛ زیرا کمیسیون با توجه به دولتی بودن ملک و اختیار قانونی خود، توانایی پیشنهاد بهره‌بردار نهایی را داشته و می‌تواند بنا‌بر مقتضیات، به صلاحدید خود رأی دهد.

4-7.   انتزاع دستگاه‌های اجرایی

در موضوع انتزاع یک دستگاه به چند دستگاه، شاهد بروز اختلافات و رسیدگی در کمیسیون مستندسازی هستیم؛ در قانون تأسیس یا انتزاع دستگاه اجرایی جدید، درخصوص دارایی‌های منقول و غیرمنقول به این صورت تعیین‌تکلیف می‌شود که آن را به هیئتی مرکب از دستگاه‌های ذی‌نفع واگذار می‌کنند. به‌عنوان نمونه، موارد زیر قابل توجه هستند:

         در تبصره «4» اصلاحیه لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی انتزاع سازمان نقشه‌برداری کشور از وزارت دفاع ملی و الحاق آن به سازمان برنامه و بودجه، مصوب 1359/4/۲۵ شورای انقلاب، مقرر شده بود «کلیه دارایی سازمان جغرافیایی کشور (اعم از منقول و غیرمنقول و وسایل و لوازم و مدارک فنی و جغرافیایی) طبق صورت‌جلسه‌ای که به امضای وزیر راه و شهرسازی‌- وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه‌- وزیر دفاع ملی و نماینده نخست‌وزیر می‌رسد، تعیین و سهم هر‌یک از سازمان نقشه‌برداری کشور و اداره جغرافیایی ارتش، بر‌حسب احتیاج و وظایف محوله، به تشخیص این کمیسیون، معین و به دستگاه ذی‌ربط تحویل خواهد شد».

        طبق تبصره «36» قانون بودجه سال 1360 کل کشور، دولت مجاز شد در سال 1360 هر نوع حذف، ادغام و تبدیل شکل حقوقی و تغییر در مفاد اساسنامه دستگاه‌های اجرایی را که لازم بداند، به عمل آورد. هیئت‌وزیران در جلسه مورخ 1360/8/۲۷ خود و به‌استناد تبصره «36» قانون بودجه سال ۱۳۶۰ چنین تصویب کرد: در انتزاع چندین واحد از وزارت فرهنگ و آموزش عالی و ادغام آنها در وزارت ارشاد اسلامی [۱4] تصریح شده است که «واحدهای مشروحه زیر با کلیه وظایف، اختیارات، بودجه، پرسنل، اموال و دارایی‌ها از وزارت فرهنگ و آموزش عالی منتزع و در وزارت ارشاد اسلامی ادغام گردند. 1. انجمن آثار ملی، 2. موزه‌های هنرهای معاصر، آبگینه، فرش، کرمان و رضا عباسی، 3. مرکز فرهنگی باغ فردوس ...».

تعیین‌تکلیف نمودن صریح درخصوص اموال غیرمنقول این‌گونه دستگاه‌ها به‌موجب حکم قانونی، باعث کاهش بروز اختلافات خواهد شد. درست است که در قانون انتزاع یا تأسیس نهاد مربوطه درخصوص نحوه تقسیم اموال به‌طور عام تصمیم‌گیری می‌شود؛ ولی با توجه به اینکه در‌خصوص مالکیت برخی از اموال غیرمنقول، دستگاه‌های انتزاع‌یافته در زمان انشای حکم قانونی، به‌صورت مشترک در حال استفاده از آنها بوده‌اند، بین دستگاه‌های جدید، اختلاف ایجاد می‌شود و هر‌یک از این دستگاه‌ها، مدعی مالکیت در‌خصوص این اموال می‌شوند.

4-8.   تغییر و ابهام در ماهیت دستگاه اجرایی

به‌‌رغم اینکه مواد (۱ تا ۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386 و مواد (۱ تا ۵) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 دستگاه‌های اجرایی را به‌لحاظ ساختاری و ماهوی تعریف و دسته‌بندی نموده‌اند، با‌این‌حال تنوع قالب‌های حقوقی (شرکت دولتی، مؤسسه دولتی، مؤسسه عمومی غیردولتی) و نیز تغییرات ماهوی که گاه در اثر ادغام، انتزاع یا تبدیل ماهیت این دستگاه‌ها رخ می‌دهد، همچنان بستر مناسبی برای بروز اختلافات در‌خصوص اموال غیرمنقول فراهم می‌آورد.

از‌سوی‌دیگر، تغییر ماهیت دستگاه‌ها (مانند تبدیل شرکت دولتی به مؤسسه دولتی یا برعکس، و یا تلقی شهرداری‌ها از سال 1373 به‌بعد به‌عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی (به‌جای مؤسسه دولتی)) می‌تواند خود منشأ اختلافات جدی گردد. به‌ویژه هنگامی که پای اموال غیرمنقول در میان باشد، مصادیق زیر معمولاً موجب بروز تعارض و ارجاع پرونده به کمیسیون مستندسازی می‌شود:

•          عدم تخلیه ملک توسط دستگاهی که پیشتر حق استفاده داشته است؛
•          ادعای مالکیت نسبت به ملک از‌سوی دستگاهی که فاقد سند رسمی مالکیت است؛
•          ادعای احداث بنا یا اعمال تغییرات فیزیکی در ملک توسط بهره‌بردار قبلی که مستندات آن با اسناد رسمی تطابق ندارد.
•          خودداری دستگاه متصرف از پذیرش تصمیمات کمیسیون یا عدم همکاری در انتقال سند به نهاد جدید.

در‌نتیجه، هرگونه تغییر در ماهیت حقوقی دستگاه‌های اجرایی به‌ویژه در مورد املاکی که صرفاً حق استفاده از آنها واگذار شده است، می‌تواند زمینه‌ساز بروز اختلافات گسترده میان دستگاه‌ها با دولت شده و درنهایت این اختلافات جهت تعیین‌تکلیف نهایی، به کمیسیون مستندسازی ارجاع می‌شود.

5. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

بررسی کارکرد «کمیسیون مستندسازی و تعیین بهره‌بردار اموال غیرمنقول دستگاه‌های اجرایی» در بازه‌ای نزدیک به ۲۵ سال، نشان می‌دهد که این نهاد با وجود تأسیس قانونیِ مبتنی‌بر ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و آرای صادره‌ متعدد، همچنان با چالش‌های ساختاری، رویه‌ای و اجرایی مواجه است که کارآمدی آن را به‌طور محسوسی کاهش داده است. یافته‌های گزارش حاکی از آن است که منشأ اصلی اختلافات ملکی میان دستگاه‌های اجرایی- فارغ از موردهای خاص و مبتنی‌بر ضرورت‌های اولیه انقلاب و جنگ تحمیلی در ۸ دسته  قابل طبقه‌بندی است: وضع قوانین و مقررات جدید، اراده طرفین در قالب قراردادها و تفاهم‌نامه‌ها، صدور آرای متناقض از مراجع قضایی و شبه‌قضایی، فقدان اعتبار امر مختومه و نبود سامانه‌ جامع اطلاعات اموال دولتی، خصوصی‌سازی، مصادره و ملی‌سازی، اقدامات اداره‌کل اموال دولتی در صدور گواهی‌های بند «د» به‌صورت متعدد و گاه متناقض، ادغام و انتزاع دستگاه‌ها با تعیین‌تکلیف ناقص اموال و تغییر و ابهام در ماهیت دستگاه اجرایی.

آنچه تداوم این اختلافات را پس از  بیش از دو دهه تداوم می‌بخشد، نه صرفاً کثرت قوانین و مقررات، بلکه نبود یک نظام حقوقی منسجم و آیین دادرسی ویژه برای رسیدگی به دعاوی اموال دولتی است. پراکندگی مقررات (آیین‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های متعدد مصوب از سال ۱۳۸۲ تاکنون)، نبود ضمانت‌اجرای مؤثر و همه‌جانبه (به‌ویژه در برابر دستگاه‌های ممتنع از اجرای رأی)، و فقدان اعتبار امر مختومه برای آرای کمیسیون، موجب اطاله‌ دادرسی، طرح مجدد پرونده‌های مختومه و بی‌اعتباری نسبی تصمیمات در نزد دستگاه‌های اجرایی شده است. این وضعیت، ضمن مختل کردن اجرای پروژه‌های عمرانی و خدمت‌رسانی عمومی، اصل «قضازدایی از قوه‌ قضائیه» را که از اهداف اولیه‌ تشکیل کمیسیون بوده، با تردید مواجه ساخته است.

از حیث راهبردی، نقطه‌ عطف اصلاح این ساختار، تصویب قانونی دائمی و منسجم است که در بند «پ» ماده (120) قانون برنامه هفتم پیشرفت مورد تصریح قرار گرفته است. این قانون باید ضمن شفاف‌سازی صلاحیت‌های گوناگون کمیسیون (حل اختلاف، بررسی تغییر بهره‌بردار و نظارت بر حسن اجرا)، تشریفات دادرسی، مهلت‌های قانونی و نحوه‌ اخذ استعلامات را به‌طور صریح تعیین کند. همچنین، به‌کارگیری نهاد اعتبار امر مختومه، ایجاد سامانه‌ یکپارچه‌ اطلاعات اموال غیرمنقول دولتی و پیش‌بینی ضمانت‌اجراهای مؤثر، از ارکان ضروری این قانون جدید است.