بیان/ شرح مسئله

‌شهرداری‌ها، اگرچه برخی از وظایف حاکمیتی و ارائه خدمات عمومی به شهروندان را برعهده دارند، اما به‌موجب قانون، نهاد عمومی غیردولتی محسوب می‌شوند و از نظر اجرایی و مالی از دولت مستقل هستند.

از‌آنجاکه تمرکززدایی مالی‌ و تفویض بخشی از اختیارات و وظایف دولت مرکزی به لایه‌هایی از حکمرانی غیر‌مرکزی که از مسائل محلی شناخت بیشتری دارند، مورد توجه بسیاری از کشورهای جهان از‌جمله ایران است و با توجه به اینکه قوانین و سازوکارهای این امر توسط بخش مرکزی حکمرانی و قانونگذاری ایجاد می‌شود، بررسی دقیق‌تر وضعیت مالی و همچنین ساختار سیاسی دولت‌های محلی و البته ارتباط آنها با دولت مرکزی نقش مهمی را در رسیدن به اهداف فوق ایفا می‌کند.

در این گزارش به بررسی بودجه مصوب شهرداری کلان‌شهرهای تهران، مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز در سال 1403 پرداخته‌ایم. بنابراین برای بررسی دقیق‌تر وضعیت مالی شهرداری‌ها و مقایسه آنها با یکدیگر و همچنین مقایسه بین دوره‌ای هریک، باید تفریغ بودجه و گزارش‌های مالی آنها نیز بررسی و مقایسه شود که نیازمند بررسی تخصصی‌تری است

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

مهم‌ترین یافته‌های گزارش به شرح زیر است:

- بودجه شهرداری تهران در سال 1403 تقریباً دوبرابر شده و میزان رشد آن حدوداً 60 درصد بیشتر از رشد بودجه دولت و سایر شهرداری‌ها بوده است.

- بررسی‌ها نشان می‌دهد که تراز عملیاتی در شیراز، تبریز و تهران به مقدار قابل توجهی مثبت بوده که بیانگر توان این شهرداری‌ها در تأمین هزینه‌های جاری از محل درآمدهای پایدار است. در مقابل، مشهد از این منظر در وضعیت شکننده‌تری قرار دارد. همچنین تغییرات سالیانه نشان می‌دهد که تنها تبریز و تهران بهبود اندکی در تراز عملیاتی نسبت به سال گذشته داشته‌اند، درحالی‌که اصفهان و مشهد با کاهش قابل‌ توجه مواجه شده‌اند.

- شهرداری تهران و تبریز با درصد استقراض حدود 10 درصد وضعیت به نسبت مطلوبی دارند. اما شهرداری مشهد حدود 30 درصد از کل منابع خود را از طریق واگذاری دارایی مالی (وام- استقراض) تأمین کرده است.

- درمجموع می‌توان گفت در سال 1403 استفاده از روش انتشار اوراق و اسناد در شهرداری کلان‌شهرها افزایش یافته که امر مثبتی است. این موضوع همچنین حکایت از سخت شدن دسترسی شهرداری‌ها به وام دارد.

- در شهرداری شیراز سهم درآمدهای ناشی از مالیات بسیار کم و سهم درآمدهای ناشی از توسعه شهر به نسبت سایر شهرها بالاتر است.

- سهم اعتبارات هزینه‌ای در شهرداری تهران و تملک دارایی مالی در شهرداری مشهد نسبت به باقی شهرها بیشتر است. همچنین تبریز و شیراز بالاترین سهم تملک دارایی سرمایه‌ای از بودجه را (حدود 70 درصد) دارند.

- در تمامی شهرها مأموریت حمل‌ونقل و ترافیک بیشترین سهم از اعتبارات مصرفی را دارد. همچنین مأموریت شهرسازی و معماری در شهرهای شیراز و تبریز به نسبت دو کلان‌شهر دیگر سهم بیشتری دارد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

1. لزوم یکپارچگی نحوه گزارشگری مالی شهرداری‌های کشور؛

2. ارائه اطلاعات دقیق نیروی انسانی و هزینه‌های مربوط به آن توسط سایر شهرداری‌ها نظیر آنچه در بودجه شهرداری تهران درج شده است؛

3. ارائه اطلاعات تفکیک هفت فصل هزینه‌ای در بودجه شهرداری تهران؛

4. ارائه صورت‌های مالی سازمان‌ها و شرکت‌های زیر‌مجموعه از طریق سامانه شفافیت شهرداری‌ها؛

5. لزوم اصلاح الگوی توزیع مالیات بر ارزش‌افزوده در کشور. 

1. مقدمه

‌شهرداری‌ها، اگرچه برخی از وظایف حاکمیتی و ارائه خدمات عمومی به شهروندان را برعهده دارند، اما به‌موجب قانون، نهاد عمومی غیردولتی محسوب می‌شوند و از نظر اجرایی و مالی از دولت مستقل هستند[7]. از نظر مالی و به‌موجب قانون تشکیلات، وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، تصویب، اصلاح و تفریغ بودجه سالیانه شهرداری‌ها و مؤسسات و شرکت‌های وابسته به آنها ازجمله وظایف شوراهای اسلامی شهر است[8]. با‌این‌حال، براساس استانداردهای بین‌المللی، مالیه شهرداری‌ها و دولت‌های محلی، بخشی از مالیه عمومی محسوب ‌می‌شود و تأمین مالی فعالیت‌های شهرداری‌ها، فارغ از اثرگذاری مستقیمی که بر کمّ‌وکیف خدمت‌رسانی به شهروندان در سطح محلی دارد، می‌تواند بر وضعیت مالی دولت‌ها نیز تأثیرگذار بوده و یا از آن تأثیر بپذیرد. ازاین‌رو، شناخت و ارزیابی بودجه شهرداری‌ها، به‌ویژه کلان‌شهرها، در سطح ملی دارای ضرورت و اهمیت است[1].

از‌آنجا‌که تمرکززدایی مالی‌ و تفویض بخشی از اختیارات و وظایف دولت مرکزی به لایه‌هایی از حکمرانی غیر‌مرکزی که از مسائل محلی شناخت بیشتری دارند، مورد توجه بسیاری از کشورهای جهان از‌جمله ایران است و با توجه به اینکه قوانین و سازوکارهای این امر توسط بخش مرکزی حکمرانی و قانونگذاری ایجاد می‌شود، بررسی دقیق‌تر وضعیت مالی و همچنین ساختار سیاسی دولت‌های محلی و البته ارتباط آنها با دولت مرکزی نقش مهمی را در رسیدن به اهداف فوق ایفا می‌کند.

در این گزارش به بررسی بودجه مصوب شهرداری کلان‌شهرهای تهران، مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز در سال 1403 پرداخته‌ایم. بنابراین برای بررسی دقیق‌تر وضعیت مالی شهرداری‌ها و مقایسه آنها با یکدیگر و همچنین مقایسه بین دوره‌ای هریک، باید تفریغ بودجه و گزارش‌های مالی آنها نیز بررسی و مقایسه شود که نیازمند بررسی تخصصی‌تری است. اما در این گزارش هدف ما صرفاً ارائه یک تصویر کلی از سند بودجه شهرداری‌های این پنج شهر بزرگ و همچنین یک مقایسه کلی بین آنها بوده که به‌وسیله بودجه مصوب، این تصویر کلی قابل دستیابی است. برای نتیجه‌گیری‌های دقیق‌تر نیاز به بررسی تفریغ و عملکرد بودجه و صورت‌حساب‌های مالی شهرداری‌ها و سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه آنهاست که معمولاً پس از اتمام سال مالی و با تأخیر منتشر می‌شود.

در این گزارش ابتدا به معرفی کلی سند بودجه این شهرداری‌ها در سال 1403 می‌پردازیم و برخی آمار کلی را درباره ابعاد مالی این پنج شهرداری در مقایسه باهم و همچنین حجم آنها در مقایسه با بودجه عمومی دولت ارائه خواهیم کرد. در ادامه گزارش نیز بررسی دقیق‌تر آمار و ارقام مربوط به منابع، مصارف و همچنین وضع کلی شرکت‌ها و سازمان‌های وابسته به شهرداری‌ها صورت می‌گیرد. در آخر نیز پیشنهادهایی برای بررسی‌های تحلیلی بیشتر ارائه می‌شود.

2. پیشینه

در ایران، قانون شهرداری‌ها که در سال 1334 تصویب شد، بخشی از وظایف مالی مرتبط با دولت‌های محلی را مشخص کرد. علاوه‌بر این، قانون آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، مصوب سال 1346، نحوه معاملات مالی شهرداری‌ها را به‌طور دقیق‌تر تشریح کرد. با تصویب قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها در سال 1375 و نیز قانون نوسازی و عمران شهری در سال 1346، اختیارات و وظایف مالی شهرداری‌ها گسترش یافت و چارچوب مالی آنها شفاف‌تر شد. در نهایت، قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها که در سال 1401 به تصویب رسید، تغییرات مهمی را در حوزه اختیارات مالی دولت‌های محلی ایجاد کرد.

مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی تاکنون چهار گزارش با عنوان «مالیه شهرداری‌ها» منتشر کرده است. این گزارش‌ها به اهمیت موضوع مالیه محلی، به‌ویژه در ارتباط با شهرداری‌ها، پرداخته‌ و کلیات این حوزه را بررسی کرده‌اند. افزون بر این، توسط این مرکز تاکنون دو گزارش با موضوع بررسی بودجه شهرداری‌ها در سال 1402 منتشر شده است. در گزارشی با عنوان تصویر منابع و مصارف شهرداری تهران (مصوب 1402)، به بررسی بودجه مصوب شهرداری تهران پرداخته شد و در گزارش تصویر بودجه شهرداری کلان‌شهرها (مصوب سال 1402) به بررسی بودجه شهرداری‌های 5 کلان‌شهر تهران، مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز پرداخته شده است. گزارش حاضر از نظر روش‌شناسی و موضوع، به نوعی تکرار گزارش اخیر در سال 1403 محسوب می‌شود.

2-1. سوابق مطالعاتی

جدول 1. پیشینه پژوهشی

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2-2. سوابق تقنینی بحث

جدول 2. پیشینه تقنینی

مأخذ: همان.

3. معرفی بودجه شهرداری کلان‌شهرها

3-1. تصویر کلی بودجه

برای تعریف یک کلان‌شهر معیارهای متفاوتی ذکر می‌شود که عمده آن معیارها براساس جمعیت است، به‌عنوان مثال در‌ تعریف‌ منطقه‌ کلان‌شهری‌ توسط شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، منطقه‌ کلان‌شهری به مجموعه‌های شهری با جمعیت شهر مرکزی بالای یک میلیون نفر گفته می‌شود. اگر فرض کنیم تعریف کلان‌شهر، شهرهای بالای یک میلیون نفر است، مطابق این تعریف و براساس آمار سال 1395 تعداد هشت شهر در ایران کلان‌شهر محسوب می‌شوند. از‌آنجا‌که بررسی ابعاد مالی کلان‌شهرها برای این تعداد امکان‌پذیر نیست؛ لازم است در این رابطه تعداد محدودتری از کلان‌شهرها در اولویت بررسی قرار گیرند. براساس آمار سرشماری جمعیت مرکز آمار ایران، 6 شهر تهران، مشهد، اصفهان، کرج، شیراز و تبریز به‌ترتیب پرجمعیت‌ترین شهرهای ایران در سال 1395 بوده‌اند. همچنین با مقایسه بودجه مصوب شهرداری این 6 شهر در سال 1403، در نهایت شهرهای تهران، مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز که بودجه بزرگ‌تری داشتند برای بررسی در این گزارش انتخاب شدند[3].

بودجه مصوب شهرداری‌ها معمولاً شامل ماده‌واحده، تبصره‌ها، جداول اصلی بودجه‌ای و گاهی جداول تکمیلی است. در برخی کلان‌شهرها مانند تهران، بخش‌های خاصی نظیر تطبیق بودجه با برنامه‌های بلندمدت و تفصیل پروژه‌ها به شکل دقیق‌تر منتشر می‌شود. همچنین سامانه شفافیت شهرداری‌ها، در راستای اطلاع‌رسانی عمومی، داده‌هایی مانند خلاصه بودجه و گزارش‌های تفریغ را ارائه می‌کند؛ هرچند انتشار صورت‌های مالی تفصیلی در اکثر شهرها به جز تهران محدود است.

شهرداری‌ها معمولاً چندین شرکت و سازمان تابعه دارند که بخشی از منابع مالی خود را مستقل تأمین می‌کنند، اما همچنان بخشی از بودجه آنها از طریق شهرداری‌ها تأمین می‌شود. بودجه عمومی شهرداری شامل پرداختی به این سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه است. برای درک بهتر ابعاد مالی شهرداری‌ها، بودجه تلفیقی شامل بودجه عمومی و خالص سازمان‌های تابعه پنج شهر منتخب با یکدیگر مقایسه شده است.

مطابق شکل 1 حجم بودجه تلفیقی شهرداری تهران به‌صورت قابل ‌توجهی بیشتر از شهرهای دیگر بوده و حتی از مجموع سقف بودجه تلفیقی چهار شهر دیگر بزرگ‌تر است.

شکل 1. نمودار رقم سقف بودجه تلفیقی پنج کلان‌شهر ایران (ارقام مصوب 1403) [9]

در شکل 2 برای ارائه تصویر بهتری نسبت به ابعاد بودجه شهرداری‌ها و میزان اهمیت آنها در مقایسه با بودجه عمومی، بودجه شرکت‌ها و سازمان‌های شهرداری کنار گذاشته شده و تنها بودجه عمومی شهرداری‌ها (و نه تلفیقی) با بودجه عمومی دولت مقایسه شده است. به این منظور، نسبت مجموع بودجه پنج کلان‌شهر بزرگ ایران (تهران، مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز) به بودجه عمومی دولت (یک‌بار با احتساب تهران و یک‌بار بدون آن) محاسبه شده است. 

‌شکل 2. نمودار نسبت بودجه عمومی شهرداری کلان‌شهرها به بودجه عمومی دولت (ارقام مصوب) [9]

مشاهده می‌شود که روند مجموع بودجه عمومی این شهرداری‌ها نسبت به بودجه عمومی دولت در سال 1403 نسبت به سال قبل صعودی بوده است. همچنین برای سنجش دقیق‌تر میزان رشد بودجه تلفیقی شهرداری‌ها در سال 1403 نسبت به سال 1402 نیاز است مقدار رشد سالیانه بودجه عمومی از رقم تورم سال قبل کسر شده تا مشخص شود چقدر از رشد بودجه عمومی، حقیقی بوده است. این محاسبات در ‌شکل 3 نمایش داده شده است[۲].

‌شکل 3. نمودار رشد بودجه عمومی شهرداری‌ها و دولت در مقایسه با تورم [9]

درنتیجه، در محاسبه نسبت‌های بالا از ارقام مصوب بودجه سنواتی دولت و شهرداری‌ها استفاده شده که این ارقام ممکن است با عملکرد بودجه در این سال‌ها متفاوت بوده، یا از طریق تصویب اصلاحیه‌ها یا متمم‌هایی اصلاح شده باشند. در یک نگاه کلی، این محاسبات همچنان می‌تواند تصویر قابل قبولی از ابعاد موضوع مورد بحث در این گزارش ارائه کند[1].

نکته قابل توجه در این نمودارها رشد بسیار شدید بودجه شهرداری تهران نسبت به سایر بودجه‌های عمومی کشور است. به‌نحوی‌که بودجه این شهرداری در سال 1403 تقریباً دوبرابر شده و میزان رشد آن حدوداً 60 درصد بیشتر از رشد بودجه دولت بوده است.

3-2. بررسی تعادل منابع و مصارف شهرداری‌ها

بودجه عمومی شهرداری‌ها به سه تراز عملیاتی (درآمد- هزینه)، سرمایه‌ای (واگذاری- تملک) و مالی (واگذاری- تملک) قابل تفکیک است:

· تراز عملیاتی: درآمدها، منابع درآمدی پایدار شهرداری‌ها هستند که عموماً به‌صورت مالیات یا عوارض یا بهای خدمات ارائه ‌شده از شهروندان اخذ می‌شود. هزینه‌ها نیز بخشی از پرداخت‌های مستمر شهرداری (عموماً شامل حقوق، دستمزد و مزایای کارکنان، خرید کالای مصرفی یا خدمات و ...) است که به تملک کالای سرمایه‌ای منجر نمی‌شود.

· تراز سرمایه‌ای: واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، به معنای واگذاری یا فروش اموال و دارایی‌های تحت مالکیت شهرداری بوده که بخش عمده آن فروش اموال غیرمنقول شهرداری است. در سمت دیگر، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای صرف خرید کالاهای سرمایه‌ای یا انجام طرح‌های عمرانی می‌شود که در نهایت سرمایه فیزیکی تحت مالکیت شهرداری را افزایش می‌دهد.

· تراز مالی: انواع استقراض شهرداری، در قالب دریافت وام یا انتشار اوراق مشارکت، با عنوان واگذاری دارایی‌های مالی طبقه‌بندی می‌شود. همچنین فروش سهام شرکت‌های متعلق به شهرداری نیز در این دسته قرار می‌گیرد. تملک دارایی‌های مالی نیز عمدتاً شامل بازپرداخت اصل و سود وام‌ها و اوراق مشارکت و سایر دیون و تعهدات قانونی است.

برای آنکه بتوان مقادیر این سه تراز را در بین شهرهای مختلف مقایسه کرد، لازم است که ارقام ترازها را به مقدار کل بودجه هر شهر تقسیم کنیم تا بتوان قضاوت بهتری به عمل آورد. جدول 3، مقادیر نسبی این سه تراز را در بودجه سال 1403 در شهرهای مختلف ارائه کرده است[1]. 

جدول 3. نسبت ترازهای سه‌گانه به بودجه مصوب شهرداری کلان‌شهرها به کل بودجه عمومی هر شهر (درصد)

مأخذ: همان

بررسی جدول نشان می‌دهد که تراز عملیاتی در شیراز، تبریز و تهران مثبت و نسبتاً بالا بوده (به ترتیب ۴۰ درصد، ۴۷ درصد و ۴۳ درصد)، که بیانگر توان این شهرداری‌ها در تأمین هزینه‌های جاری از محل درآمدهای پایدار است. در مقابل، مشهد با تراز عملیاتی ۱۱ درصد در وضعیت شکننده‌تری قرار دارد. همچنین تغییرات سالیانه نشان می‌دهد که تنها تبریز و تهران بهبود اندکی در تراز عملیاتی نسبت به سال گذشته داشته‌اند، درحالی‌که اصفهان و مشهد با کاهش قابل ‌توجه مواجه شده‌اند.

در زمینه تراز دارایی‌های سرمایه‌ای، همه شهرها با تراز منفی روبه‌رو هستند که نشان‌دهنده استفاده از منابع استقراضی و درآمدی برای سرمایه‌گذاری‌های عمرانی است. این شکاف در تبریز، شیراز و تهران بیش از ۴۵ درصد بوده که به معنای عدم تأمین کافی منابع برای پروژه‌های عمرانی است. بااین‌حال، مشهد و اصفهان با وجود تراز منفی، نسبت به سال گذشته بهبود داشته‌اند، به‌ویژه اصفهان با رشد ۱۷ درصد.

در تمام شهرداری‌ها در سال 1403 تراز مالی مثبت بوده که نشان‌دهنده افزایش میزان بدهی شهرداری‌هاست. همچنین مشاهده می‌شود که اختلاف ایجاد و بازپرداخت بدهی‌های مالی در مشهد و اصفهان شهرداری بیش از 10 درصد کل بودجه این شهرهاست. همچنین در تمام شهرداری‌ها تراز مالی نسبت به سال گذشته رشد داشته که اتفاق مطلوبی نیست. البته استقراض همواره یک پدیده منفی نیست، بلکه اگر منابع استقراضی صرف در پروژه‌هایی با بازدهی بالاتر از نرخ بازپرداخت استقراض شوند، می‌تواند مثبت تلقی شود.

3-3. بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه

در شهرهای تهران، مشهد، اصفهان و تبریز تعدادی از شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه استقلال مالی دارند و فقط بخشی از منابع خود را از بودجه عمومی شهرداری‌ها تأمین می‌کنند. برای آنکه میزان گردش مالی این شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه از کل بودجه مشخص شود، نسبت مجموع بودجه سازمان‌ها و شرکت‌ها در هر شهرداری به کل بودجه تلفیقی (مجموع بودجه شهرداری و سازمان و شرکت‌های وابسته) در ‌شکل 4 نمایش داده شده است. همچنین برای مقایسه استقلال مالی شرکت‌ها و سازمان‌های زیر‌مجموعه از شهرداری در هر شهر، سهم بودجه دریافتی از شهرداری (توسط سازمان‌ها و شرکت‌های زیر‌مجموعه) در هر شهر محاسبه شده است.

‌شکل 4. نمودار نسبت منابع سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه به کل بودجه تلفیقی [9]

مشاهده می‌شود که گردش مالی سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه در شهرداری مشهد و تهران به ترتیب معادل حدوداً 95 و 70 درصد از بودجه تلفیقی شهر بوده که این امر حاکی از نقش مهم آنها در اداره شهر است.

در ارتباط با استقلال مالی می‌توان گفت که شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه در تبریز بالاترین استقلال مالی را نسبت به سایر شهرها دارند؛ زیرا کمک کمتری از شهرداری دریافت می‌کنند. در مقابل در مشهد این رقم بسیار پایین و استقلال مالی سازمان‌ها ناچیز است. این آمار برای شهر شیراز در دسترس نیست.

3-4. منابع بودجه عمومی

همان‌طور که ذکر شد، منابع بودجه عمومی شهرداری‌ها شامل سه بخش درآمدها، منابع حاصل از واگذاری دارایی سرمایه‌ای و منابع حاصل از واگذاری دارایی مالی است. در ‌شکل 5 سهم هرکدام از این سه منبع از کل بودجه عمومی شهرهای مختلف نشان داده شده است.

‌شکل 5. نمودار ترکیب منابع بودجه عمومی 1403 کلان‌شهرها [9]

همان‌طور که در ‌شکل 5 نیز نمایش داده شده‌، درآمدها بخش اصلی تشکیل‌دهنده منابع بودجه عمومی شهرداری است. نکته مهم در ‌شکل 5 تفاوت سهم واگذاری دارایی‌های مالی در تأمین منابع بودجه شهرداری‌هاست. همان‌طور که پیش‌تر ذکر شد، واگذاری دارایی مالی به‌معنی انواع روش‌های استقراضی شهرداری‌ها از قبیل وام و یا انتشار اوراق قرضه بوده و در‌ واقع نشان‌دهنده بخش آشکار کسری بودجه است. شهرداری تهران و تبریز با درصد استقراض حدود 10 درصد، وضعیت به نسبت مطلوبی دارند. اما شهرداری مشهد حدود 30 درصد از کل منابع خود را از طریق واگذاری دارایی مالی (وام- استقراض) تأمین کرده است. البته باید توجه داشت که کسری بودجه لزوماً نامطلوب نیست؛ بلکه اگر با برنامه مشخص و در دوره‌ای محدود باشد می‌تواند منتج به آثار مثبتی نیز شود. البته باید دقت داشت که اگر کسری بودجه با هدف سیاست مالی انبساطی است، باید ملی بوده و از طرف دولت (نه شهرداری) درباره آن تصمیم‌گیری شود. اگر هدف کسری بودجه تقویت سرمایه‌گذاری‌های شهری با هدف توسعه و درآمدزایی در دوره‌های آتی است؛ شرط لازم آن بالا نبودن سطح بدهی‌های شهرداری نسبت به توان بازپرداخت خود و سرمایه‌گذاری در طرح‌های دارای بازده اقتصادی است. بنابراین لازم است به میزان تراز مالی نیز توجه داشت.

برای آنکه درک بهتری از ترکیب واگذاری دارایی مالی پیدا کنیم، در ‌شکل 6 نسبت وام‌های دریافتی و انتشار اوراق و اسناد که دو بخش اساسی واگذاری دارایی مالی هستند به بودجه عمومی شهرداری‌ها ارائه شده است.

‌شکل 6. نمودار ترکیب واگذاری دارایی مالی کلان‌شهرها از کل منابع (درصد) [9]

مطابق نمودار بالا، شهرداری تهران نسبت به سایر شهرها درصد بیشتری از استقراض مالی خود را از طریق تسهیلات دریافتی از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری تأمین می‌کند. در واقع در این شهرداری استفاده از تسهیلات نسبت به سال گذشته افزایش داشته است. نکته قابل توجه دیگر نسبت به سال قبل، اضافه شدن استفاده از روش انتشار اوراق و اسناد در شهرداری تبریز است. در مجموع می‌توان گفت در سال 1403 استفاده از روش انتشار اوراق و اسناد در شهرداری کلان‌شهرها افزایش یافته که امر مثبتی است. این موضوع همچنین حکایت از سخت شدن دسترسی شهرداری‌ها به وام دارد.

همچنین درباره واگذاری دارایی سرمایه‌ای با بررسی بودجه شهرداری‌ها متوجه می‌شویم که «فروش اموال غیرمنقول» مهم‌ترین جزء از این بخش را تشکیل می‌دهد؛ به‌طوری‌که حدود 98 درصد واگذاری دارایی سرمایه‌ای در تهران مربوط به فروش اموال غیرمنقول بوده که این رقم نسبت به سال گذشته نیز افزایش چشمگیری داشته است. در مشهد نیز حدود 88 درصد تمام منابع حاصل از واگذاری دارایی سرمایه‌ای از فروش اموال غیرمنقول پیش‌بینی شده است. در شهرداری اصفهان اما تقریباً تمام منابع واگذاری دارایی سرمایه‌ای از طریق فروش اموال غیرمنقول صورت می‌گیرد. در تبریز و شیراز اما به ترتیب حدود 71 و 63 درصد مربوط به فروش اموال غیرمنقول و درصد باقی‌مانده عمدتاً مربوط به درآمد حاصل از ماده (101) قانون شهرداری است.

همان‌طور که پیش‌تر نیز گفته شد، مهم‌ترین جزء منابع شهرداری‌ها، درآمدهای آنهاست. بنابراین بررسی دقیق‌تر ترکیب درآمدهای شهرداری‌ها حائز اهمیت است. اقلام مهم درآمدی شهرداری‌های کلان‌شهرها در جدول 4 ارائه شده است. براساس جدول 4، بخش اعظم درآمدهای شهرداری‌ها ناشی از عوارض عمومی است. در بین درآمدهای بخش عوارض عمومی نیز درآمدهای حاصل از قانون مالیات بر ارزش‌افزوده و درآمدهای ناشی از توسعه شهر (نظیر عوارض زیر‌بنا، تراکم و تغییر کاربری) بیشترین سهم را دارند.

جدول 4. اجزای درآمدی شهرداری کلان‌شهرها در سال 1403 (هزار میلیارد تومان) 

مأخذ: همان. 

نکته قابل ‌توجه دیگر سهم زیاد شهرداری اصفهان در مالیات بر ارزش‌افزوده (نسبت به حجم بودجه‌اش) در مقایسه با سایر شهرهاست ( بنابر ماده (39) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، 90 درصد سهم شهرداری‌ها و دهیاری‌ها با توجه به شاخص جمعیت میان آنها تقسیم می‌شود). همچنین در شهرداری شیراز حجم درآمدهای ناشی از مالیات بسیار کم و درآمدهای ناشی از توسعه شهر به نسبت سایر شهرها بالاتر است.

در بررسی منابع درآمدی بودجه شهرداری‌ها، یکی از متغیرهای مهم، مالیات بر ارزش‌افزوده است. این نوع مالیات اساساً ماهیتی مصرفی دارد و به همین دلیل آن را «مالیات بر مصرف» نیز می‌نامند. براساس قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، ۹۰ درصد از این مالیات متناسب با محل وصول، در سطح استان‌ها توزیع شده و سپس در داخل هر استان براساس شاخص‌های جمعیتی میان شهرها تقسیم می‌شود. ازآنجاکه محل وصول مالیات بر ارزش‌افزوده شرکت‌ها و واحدهای تولیدی، محل استقرار آنهاست، انتظار می‌رود ناهمگونی معناداری در سرانه این نوع مالیات میان استان‌ها وجود داشته باشد. به عبارت دیگر، استان‌هایی که میزبان صنایع تولیدی و شرکت‌های بیشتری هستند، میزان بیشتری از این مالیات را دریافت می‌کنند، حتی اگر محل نهایی مصرف و درنتیجه پرداخت مالیات توسط مصرف‌کنندگان، در استان دیگری باشد. بنابراین، براساس سازوکار قانونی، شهرهای واقع در این استان‌ها سهم بیشتری از مالیات بر ارزش‌افزوده کسب می‌کنند. این موضوع در شکل زیر به‌وضوح قابل مشاهده است: شهرهای تهران و اصفهان نسبت به سه کلان‌شهر دیگر، سرانه مالیات بر ارزش‌افزوده بالاتری دارند که با توجه به تمرکز بالاتر واحدهای تولیدی در این دو استان، کاملاً قابل پیش‌بینی بود

.

شکل 7. نمودار سرانه مالیات بر ارزش‌افزوده در سال 1403 (برحسب میلیون تومان) [9]

3-5. مصارف بودجه عمومی

مصارف بودجه عمومی شهرداری‌ها را می‌توان در سه دسته کلی اعتبارات هزینه‌ای، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی دسته‌بندی کرد. نحوه ترکیب مصارف بودجه شهرداری کلان‌شهرها در سه حوزه مذکور در ‌شکل 8 قابل مشاهده است.

‌شکل 8. نمودار ترکیب مصارف بودجه عمومی شهرداری‌ها در سال 1403 [9]

همان‌طورکه در ‌شکل فوق نیز قابل مشاهده است؛ سهم اعتبارات هزینه‌ای در شهرداری تهران و سهم تملک دارایی مالی در شهرداری مشهد نسبت به باقی شهرها بیشتر است. همچنین تبریز و شیراز بالاترین سهم تملک دارایی سرمایه‌ای از بودجه را (حدود 70 درصد) دارند.

به‌جز دسته‌بندی اصلی که ذکر شد، دسته‌بندی‌های متفاوتی در متن بودجه شهرداری‌ها برای مصارف قابل مشاهده است. دسته‌بندی براساس مأموریت‌ها، واحدهای ستادی، مناطق و منابع انسانی مثالی از این دسته‌بندی‌هاست. با توجه به اینکه داده لازم برای همه دسته‌بندی‌ها در بودجه شهرداری‌ها ارائه نشده، در این گزارش روی دسته‌بندی‌هایی که داده مشترک بیشتری در شهرهای مختلف از آنها موجود بود، تمرکز شده است. 

3-5-1. اعتبارات هزینه‌ای

یکی از دسته‌بندی‌های استاندارد که در بودجه مصوب سال 1403 شهرهای مشهد، اصفهان، تبریز و شیراز نیز موجود بوده، تقسیم هفت‌گانه اعتبارات هزینه‌ای است که براساس آن فارغ از مأموریت و تخصیص بین مناطق هزینه‌ها به هفت دسته زیر تقسیم می‌شوند:

• جبران خدمات کارکنان: مواردی از قبیل حقوق و دستمزد و مزایای شغل؛
• استفاده از کالا و خدمات: مواردی از قبیل حق‌الزحمه انجام خدمت قراردادی، آب و برق مصرفی و تشریفات؛
• هزینه‌های اموال و دارایی: مواردی از قبیل استهلاک دارایی‌ها (این سرفصل هزینه‌ای فقط در شهرداری مشهد موجود است)؛
• یارانه: مواردی از قبیل قیمت مابه‌التفاوت کالا و خدمات مانند یارانه بلیت؛
• کمک بلاعوض: مواردی از قبیل کمک‌های مالی به مؤسسات انتفاعی و سازمان‌های وابسته؛
• رفاه اجتماعی: مواردی از قبیل بیمه و بازنشستگی و کمک‌های رفاهی کارمندان و بازنشستگان؛
• سایر هزینه‌ها: مواردی از قبیل دیون و پاداش پایان خدمت.

گفتنی است که برخی از این عناوین در برخی از شهرداری‌ها نبوده و یا تفاوت اندکی میان آنها در این زمینه دیده می‌شود. همچنین در شهرداری تهران دسته‌بندی مشخصی با این عناوین به‌صورت صریح و مستقیم وجود نداشت. در ‌شکل 9 ترکیب اعتبارات هزینه‌ای در این چهار شهرداری ترسیم شده است. مهم‌ترین نکات شکل به ترتیب زیر است:

1. در اصفهان 28 درصد و در مشهد 18 درصد بودجه صرف یارانه شده، درحالی‌که در شیراز و تبریز این سهم ناچیز است.

2. هزینه جبران خدمات کارکنان دولت در مشهد (9 درصد) و اصفهان (13 درصد) نسبت به دو کلان‌شهر دیگر به‌طور چشمگیری کمتر است.

3. در کلان‌شهرها بخش قابل توجهی از اعتبارات هزینه‌ای صرف فصل کالا و خدمات (خرید خدمات در حوزه شهری) شده است.

‌شکل 9. نمودار ترکیب اعتبارات هزینه‌ای شهرداری‌ها در سال 1403 [9]

3-5-2. مصارف به تفکیک حوزه‌های مأموریتی

براساس طبقه‌بندی متداول در بودجه شهرداری‌ها، همه فعالیت‌ها و برنامه‌های شهرداری ذیل ۶ عنوان کلی قابل طبقه‌بندی است که عبارت‌اند از:

•  امور اجتماعی و فرهنگی: مواردی مانند برگزاری مراسم‌های فرهنگی، مذهبی، ورزشی و موارد مربوط به نشاط اجتماعی؛
•  حمل‌ونقل و ترافیک: مواردی مانند توسعه زیرساخت‌های عبور شهری و بهبود وضعیت حمل‌و‌نقل غیر‌ریلی؛
•  خدمات‌ شهری و محیط‌ زیست: مواردی مانند مدیریت پسماند و بهبود فضای سبز؛
•  ایمنی و مدیریت بحران: مواردی مانند کاهش خطرپذیری شهر و تجهیز آتش‌نشانی؛
•  شهرسازی و معماری: مواردی مانند ساماندهی بافت فرسوده و کنترل ساخت‌وساز؛
•  توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهری: مواردی مانند توسعه شهرداری الکترونیک و نظام مالی شهری.

البته باید توجه داشت که در متن بودجه اصفهان این طبقه‌بندی وجود ندارد. در مشهد نیز برخلاف باقی شهرها یک مأموریت با عنوان «سایر» وجود دارد. ترکیب مالی مأموریت‌های مختلف در چهار شهری که اطلاعات مصارف به تفکیک حوزه‌های مأموریتی وجود دارد در ‌شکل 10 نشان داده شده است.

شکل 10. نمودار ترکیب مصارف بودجه عمومی شهرداری‌ها در سال 1402 [9]

همان‌طورکه مشخص است، در تمامی شهرها مأموریت حمل‌ونقل و ترافیک بیشترین سهم از اعتبارات مصرفی را دارد. همچنین مأموریت شهرسازی و معماری در شهرهای شیراز و تبریز به نسبت دو کلان‌شهر دیگر سهم بیشتری دارد. 

4. جمع‌بندی و پیشنهادها

مهم‌ترین یافته‌های گزارش به شرح زیر است:

- بودجه شهرداری تهران در سال 1403 تقریباً دوبرابر شده و میزان رشد آن حدوداً 60 درصد بیشتر از رشد بودجه دولت و سایر شهرداری‌ها بوده است.

- بررسی‌ها نشان می‌دهد که تراز عملیاتی در شیراز، تبریز و تهران به مقدار قابل توجهی مثبت بوده که بیانگر توان این شهرداری‌ها در تأمین هزینه‌های جاری از محل درآمدهای پایدار است. در مقابل، مشهد از این منظر در وضعیت شکننده‌تری قرار دارد. همچنین تغییرات سالیانه نشان می‌دهد که تنها تبریز و تهران بهبود اندکی در تراز عملیاتی نسبت به سال گذشته داشته‌اند، درحالی‌که اصفهان و مشهد با کاهش قابل ‌توجه مواجه شده‌اند.

- شهرداری تهران و تبریز با درصد استقراض حدود 10 درصد وضعیت به نسبت مطلوبی دارند. اما شهرداری مشهد حدود 30 درصد از کل منابع خود را از طریق واگذاری دارایی مالی (وام- استقراض) تأمین کرده است.

- در مجموع می‌توان گفت در سال 1403 استفاده از روش انتشار اوراق و اسناد در شهرداری کلان‌شهرها افزایش یافته که امر مثبتی است. این موضوع همچنین حکایت از سخت شدن دسترسی شهرداری‌ها به وام دارد.

- در شهرداری شیراز سهم درآمدهای ناشی از مالیات بسیار کم و سهم درآمدهای ناشی از توسعه شهر به نسبت سایر شهرها بالاتر است.

- سهم اعتبارات هزینه‌ای در شهرداری تهران و تملک دارایی مالی در شهرداری مشهد نسبت به باقی شهرها بیشتر است. همچنین تبریز و شیراز بالاترین سهم تملک دارایی سرمایه‌ای از بودجه را (حدود 70 درصد) دارند.

- در تمامی شهرها مأموریت حمل‌ونقل و ترافیک بیشترین سهم از اعتبارات مصرفی را دارد. همچنین مأموریت شهرسازی و معماری در شهرهای شیراز و تبریز به نسبت دو کلان‌شهر دیگر سهم بیشتری دارد.

مهم‌ترین توصیه‌های سیاستی گزارش عبارت‌اند از:

- لزوم یکپارچگی نحوه گزارشگری مالی شهرداری‌های کشور؛

- ارائه اطلاعات دقیق نیروی انسانی و هزینه‌های مربوط به آن توسط سایر شهرداری‌ها نظیر آنچه در بودجه شهرداری تهران درج شده است؛

- ارائه اطلاعات تفکیک هفت فصل هزینه‌ای در بودجه شهرداری تهران؛

- ارائه صورت‌های مالی سازمان‌ها و شرکت‌های زیر‌مجموعه از طریق سامانه شفافیت شهرداری‌ها؛

- لزوم اصلاح الگوی توزیع مالیات بر ارزش‌افزوده در کشور.