1. مقدمه

بر اساس صدر اصل 52 قانون اساسی، لایحه بودجه سالانه کل کشور به ترتیبی که در قانون مقرر می‌شود توسط دولت تهیه می‌شود. ترتیبات تهیه لایحه بودجه در قوانین عادی متعددی مقرر شده است؛ از جمله قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی مصوب 1404. بر اساس ماده 1 این قانون، «دولت علاوه بر الزامات و احکام بودجه‌ای موجود در قوانین از جمله قانون برنامه پنجساله جاری و قوانین بودجه ای، احکام و الزامات زیر را نیز در لوایح بودجه سنواتی اعمال و جهت بررسی به مجلس ارائه دهد: ...» با توجه به تصریح این ماده بر الزام دولت به اعمال کردن الزامات و احکام بودجه‌ای موجود در قوانین بودجه ای در لوایح بودجه سنواتی، این سوال مطرح است که منظور از قوانین بودجه ای، قوانین بودجه مصوب پیش از تصویب قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی است یا پس از تصویب آن قانون را نیز شامل می‌شود؟ اگر هر دو، در صورت وجود تفاوت در قوانین بودجه ای، کدام معتبر است؟

2. پیشینه تقنینی و بیان مسئله

طبق بند 32 ماده 1 قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی مصوب 1404/9/30 مجلس، « دولت علاوه بر الزامات و احکام بودجه‌ای موجود در قوانین از جمله قانون برنامه پنجساله جاری و قوانین بودجه ای، احکام و الزامات زیر را نیز در لوایح بودجه سنواتی اعمال و جهت بررسی به مجلس ارائه دهد: ...

32- تعیین مقدار قیر تحویلی از منابع داخلی شرکت ملی نفت ایران برای ‌طرح‌های  عمرانی و سهم هریک از دستگاه‌های اجرائی ذی‌ربط از قیر تحویلی»

این موضوع در قوانین بودجه سال‌های پیش از 1404 نیز دارای سابقه بوده و در بودجه سال 1404 نیز با تفاوت هایی نسبت به قبل تکرار شد. بر اساس جزء 5 بند 4 جدول الزامات مصارف قانون بودجه سال 1405 کل کشور، مقدار قیر تحویلی از 25 همت مصوب سال 1404 به 50 همت در سال 1405 افزایش یافت و تصویب شده است. همچنین در ردیف‌های ذیل جزء 5 بند 4 جدول الزامات مصارف قانون بودجه سال 1405 کل کشور، ‌صرفاً به منابع تخصیص داده شده بابت قیر تحویلی اشاره شده و سایر جزئیات اجرایی (از جمله قیمت خرید مواد اولیه قیر توسط وزارت نفت از پالایشگاه‌ها) ذکر نشده است؛ در حالی که در بند (ر) تبصره 3 قانون بودجه سال 1404 کل کشور، قیمت خرید مواد اولیه قیر معادل پنجاه درصد قیمت بهابازار انرژی تعیین شده بود.

با توجه به تفاوت مفاد احکام قوانین بودجه سال‌های مختلف در خصوص موضوع قیر تحویلی (به صورت خاص در مورد قیمت خرید مواد اولیه قیر توسط وزارت نفت از پالایشگاه‌ها)، این سوال مطرح است که دولت در اجرای بودجه 1405، باید کدام یک از قوانین بودجه ای را ملاک عمل قرار دهد؟

بر این اساس، استفساریه ذیل به شماره ثبت 396 در دستور کار قرار گرفته است:

«متن استفسار:

آیا منظور مقنن از عبارت 'علاوه بر احکام موجود در قوانین بودجه سنواتی' در صدر ماده (۱) و بند (۳۲) ماده (۱) قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه سنواتی و نیز ردیف (۴-۵) جدول قانون بودجه سال ۱۴۰۵ ، درخصوص نحوه تأمین و توزیع قیر طرحهای عمرانی، این است که آخرین متن مصوب حکم قیر مندرج در قانون بودجه سال ۱۴۰۴ ، با اعمال اصلاح مقرر در قانون بودجه سال ۱۴۰۵ مبنی بر افزایش مبلغ ثابت از ۲۵ هزار میلیارد تومان به ۵۰ هزار میلیارد تومان با ۵۰% قیمت بهابازار (بورس) ، ملاک اجرا در سال ۱۴۰۵ بوده و سایر اجزای حکم نیز بدون تغییر تنفیذ شده‌اند؟

پاسخ:

بلی.»

3. تحلیل ابعاد حقوق اساسی-مالی موضوع استفسار

طبق اصل 73 قانون اساسی، شرح و تفسیر قوانین‏ عادی‏ در صلاحیت‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ است‏. بر اساس بند 1 نظر تفسیری شماره 76/21/583 مورخ 1376/3/10 شورای نگهبان: «مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است؛ بنابراین تضییق و توسعه قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی‌شود».

بر اساس ظاهر و اطلاق حکم مقرر در ماده 1 قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی، دولت در تقدیم لایحه بودجه باید الزامات و احکام بودجه‌ای موجود در قوانین از جمله قوانین بودجه‌ای معتبر تا زمان قانونی تقدیم لایحه بودجه را اعمال کند. با توجه به اعتبار سالانه قوانین بودجه به تصریح اصل 52 قانون اساسی، اصولا آخرین قانون بودجه ملاک خواهد بود. در نتیجه، پاسخ سوال این خواهد بود که دولت باید بودجه سال 1405، را ملاک عمل قرار دهد و در مواردی که در قانون بودجه 1405 تعیین تکلیف نشده است (مثل قیمت خرید مواد اولیه قیر توسط وزارت نفت از پالایشگاه ها که موضوع اصلی متن استفساریه حاضر است) باید بر اساس قوانین لازم الاجرا عمل شود.

با توجه به تصریح صدر ماده 1 قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی، به اعمال الزامات و احکام بودجه‌ای موجود در قوانین از جمله قانون برنامه هفتم و قوانین بودجه ای، این سوال مطرح است که در صورت وجود تفاوت در مفاد قوانین یادشده، کدام قانون حاکم خواهد بود؟

تحلیل حقوقی ماده 1 قانون الزامات و احکام مورد نیاز قوانین بودجه‌های سنواتی، نیازمند برداشت صحیح از قانون اساسی (به عنوان قانون برتر و حاکم) و اسناد بالادستی، و نقد و تحلیل سایر قوانین و مقررات و رویه‌های اساسی و اجرایی کشور است. این چارچوب حقوقی، بدون شناخت مبنا، موضوع و هدف از وضع ماده 1 قانون یادشده، امکان‌پذیر نیست. هدف از ماده 1، منضبط کردن دولت در اعمال الزامات و احکام بودجه ای موجود در قوانین در تقدیم لایحه بودجه است و برای مجلس در وضع قانون بودجه، محدودیتی ایجاد نمی کند تا مجلس به تصریح اصول 71 و 72 قانون اساسی، در مقام وضع قانون ‌صرفاً محدود به رعایت شرع و قانون اساسی باشد. همین نکته از فرایند تصویب قانون یادشده با توجه به ایراد شورای نگهبان (مستظهر به ابهام هیات عالی نظارت بر سیاستهای کلی نظام) قابل برداشت است.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

دولت باید در اجرای جزء 5 بند 4 جدول الزامات مصارف قانون بودجه سال 1405، مفاد این قانون (و نه قانون بودجه سال 1404) را ملاک عمل قرار دهد و در مواردی که در قانون بودجه 1405 تعیین تکلیف نشده است (مثل قیمت خرید مواد اولیه قیر توسط وزارت نفت از پالایشگاه ها که موضوع اصلی متن استفساریه حاضر است) باید بر اساس قوانین لازم الاجرا عمل شود.

در نتیجه مفاد استفسار، با اصل 73 قانون اساسی و نظر تفسیری شورای نگهبان، مغایر به نظر می‌رسد.