خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

جزیره قشم به عنوان بزرگ‌ترین جزیره خلیج فارس، علی‌رغم آنکه از موقعیت راهبردی و ظرفیت‌های متنوعی برخوردار بوده و از اوایل دهه ۷۰ تحول قابل توجهی را در توسعه زیرساخت‌ها تجربه نموده است، اما همچنان جایگاه قابل توجهی در اقتصاد کشور ندارد. با عنایت به ابلاغ سیاست‌های کلی توسعه دریامحور و استفاده حداکثری رقبای منطقه‌ای از ظرفیت دریا، پس از بررسی فرصت‌ها و ظرفیت‌های این جزیره در گزارش قبلی، در این گزارش به چالش‌ها و موانع توسعه جزیره قشم پرداخته شده است.

نقطه نظرات و یافته‌های کلیدی

جزیره قشم با مساحتی بالغ بر 1491 کیلومتر مربع، در فاصله ۳7 کیلومتری جنوب بندرعباس و در دهانه تنگه هرمز و در مسیر راه‌های دریایی از خلیج فارس به دریای عمان و اقیانوس هند قرار دارد. مطابق قوانین، حداکثر ۳00 کیلومتر مربع از شرق جزیره قشم منطقه آزاد بوده و مابقی آن (به جز محدوده‌های نظامی و امنیتی) منطقه ویژه اقتصادی است.

اصلی‌ترین ظرفیت‌های جزیره قشم در قالب حوزه‌های تجارت و لجستیک، صنعت و معدن، انرژی، شیلات و گردشگری قابل دسته‌بندی هستند؛ همچنین امکان خلق مزیت در حوزه‌هایی نظیر فناوری و تبادلات مالی در این جزیره وجود دارد.

از سوی دیگر جزیره قشم با مشکلات و چالش‌های متعددی دست‌وپنجه نرم می‌کند؛ مهم‌ترین چالش‌های منطقه آزاد قشم عبارتند از:

·        تداخل وظایف و اختیارات سازمان‌های همجوار (مدیریت دوگانه)،

·        نبود نگاه ملی و همسو به مقوله مناطق آزاد در کشور،

·         تعیین نشدن ماموریت برای منطقه آزاد قشم، 

·        فقدان ثبات مقررات،

·        فقدان ثبات مدیران،

·          تامین نشدن منابع مورد نیاز، 

·        یکپارچه نبودن مدیریت و مقررات جزیره قشم،

·        سنگ‌اندازی رقبای منطقه‌ای،

·        نبود زیرساخت‌های مناسب در بدو تاسیس منطقه آزاد و عدم تکمیل زیرساخت‌های اصلی،

·        وجود مناطق وسیع مسکونی در محدوده منطقه آزاد،

·        سایر چالش‌ها از قبیل قاچاق کالا، چالش‌های حوزه اراضی، تعداد بالای اتباع غیرمجاز و... .

مدیریت چندگانه و عدم تعیین ماموریت و اولویت‌های قشم را می‌توان مهم‌ترین چالش این منطقه عنوان کرد؛ لازم به ذکر است طراحی ساختارهای ادارای و تامین مالی مناطق آزاد در سال 1372، بر استقلال سازمان منطقه آزاد قشم دلالت دارد؛ در این ساختار، اولا سازمان منطقه آزاد قشم تقریبا هیچ نقشی در خارج از محدوده منطقه آزاد نداشته و در راهبردهای ملی و پوشش نیازهای مختلف کشور (در زنجیره‌های مالی، ارزش افزوده و...) فاقد جایگاه است؛ ثانیا بر اساس مقررات موجود، سازمان منطقه باید در محدوده منطقه آزاد تام‌الاختیار باشد که بنا به دلایل مختلف، این موضوع نیز قابلیت اجرایی نداشته است.

تجربه تعیین سازمان مستقل برای مناطق آزاد و انتزاع مابقی دستگاه‌ها از این مناطق که با هدف کاهش بروکراسی، بهبود ارائه خدمات و تسهیل فعالیت‌های اقتصادی صورت پذیرفت، عملا دو نتیجه در پی داشت؛ ابتدا آنکه دستگاه‌های ملی مسائل مناطق آزاد را خارج از حیطه سازمان متبوع خود می‌دیدند و دغدغه جدی برای حل آن نداشتند؛ دوم آنکه در مواردی، مناطق آزاد را به عنوان یک دستگاه رقیب دانسته، به مقابله با آن پرداخته و حوزه امتیازات و اختیارات آنرا محدود می‌کردند. ساختاری فرادستگاهی با نام شورایعالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی (به نمایندگی از هیات وزیران) نیز قادر به مدیریت این تنازعات نبوده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، سیاستی و نظارتی

تعیین اهداف کلی برای تمامی مناطق آزاد و عدم تبیین ماموریت تخصصی برای قشم را می‌توان به عنوان دلایل اصلی انحراف ساختاری و عملکردی این منطقه تلقی نمود؛ مشخص نبودن ماموریت و اولویت هر منطقه آزاد، طراحی بهینه ساختار اداره منطقه آزاد (شامل میزان مشارکت، حمایت و مداخله سازمان‌های سرزمین اصلی و حوزه اختیارات سازمان مناطق آزاد) و اعطای هدفمند معافیت‌ها و مشوق‌ها را با چالش مواجه می‌کند.

علی‌رغم آنکه حدود 37 سال از آغاز فعالیت منطقه آزاد قشم می‌گذرد، اما به نظر می‌رسد همچنان اولین گام به‌منظور کاهش چالش‌های قشم و افزایش منفعت کشور از توسعه آن، تعیین ماموریت برای جزیره قشم است؛ ماموریت تخصصی که متناسب با ظرفیت‌های قشم بوده و تکمیل‌کننده زنجیره‌ها و فرایندهای مورد نیاز کشور خواهد بود.

رویکرد مدیریت مستقل در منطقه آزاد قشم زمانی می‌تواند به واقعیت نزدیک شود که از حیث منابع (ارز، مواد اولیه، تخصص، مجوز، زیرساخت و...)،‌ وابستگی و نیاز منطقه آزاد به سرزمین اصلی به حداقل برسد و با نگاهی به منابع و سرمایه‌های خارجی، زمینه توسعه منطقه فراهم گردد؛ در این حالت، مداخلات با نهادهای داخلی به شدت کاهش یافته و امکان ایجاد محیط آزمایشی برای اصلاحات حکمرانی نیز از طریق جزیره قشم فراهم می‌شود. این امر از طریق اصلاح قوانین و یا ظرفیت برخی از قوانین موجود (نظیر اصل 127 قانون اساسی و مقوله نماینده ویژه رییس جمهور) قابل پیاده‌سازی خواهد بود.

اما در صورتی که منطقه آزاد قشم متناسب با اولویت و ماموریت خود، به منابع و تخصص سرزمین اصلی وابسته باشد، باید نحوه مشارکت و مسئولیت سازمان‌های مرتبط با حوزه‌های ماموریتی قشم مشخص گردد؛ لذا در این رویکرد، می‌بایست منافع سازمان منطقه آزاد و دستگاه‌های اجرایی همسو شده، سازوکار همکاری‌های متقابل (در حوزه درآمدها، هزینه‌ها، انتصابات و...) تدوین گردد و در نهایت به تصویب مراجع ذی‌صلاح برسد. در گزارش آتی ضمن بررسی پیشنهادهای مطرح شده در خصوص ماموریت منطقه آزاد قشم و ساختار مدیریت آن، توصیه‌هایی در این زمینه ارائه خواهد شد.

1. مقدمه

گزارش پیش‌رو، در ادامه گزارش قبلی با عنوان «مطالعه منطقه آزاد تجاری صنعتی قشم (1): ظرفیت‌ها و فرصت‌ها» [1]  تدوین شده است؛ در این گزارش چالش‌ها و موانع توسعه قشم احصا و بررسی خواهد شد.

در گزارش نخست، اطلاعات و توضیحات مبسوطی در خصوص ظرفیت‌ها و فرصت‌های قشم ارائه گردید که به صورت مختصر به برخی از آن‌ها آن اشاره می‌شود:

جزیره قشم به عنوان بزرگ‌ترین جزیره خلیج فارس، با مساحتی بالغ بر 1491 کیلومتر مربع، در فاصله ۳7 کیلومتری جنوب بندرعباس و در دهانه تنگه هرمز و در مسیر راه‌های دریایی از خلیج فارس به دریای عمان و اقیانوس هند و بالعکس قرار دارد. این جزیره، با واقع شدن در شمال تنگه هرمز، از موقعیت خاص جغرافیایی میان خلیج فارس و اقیانوس هند بهره می‌برد و در گلوگاه مسیری قرار گرفته است که وظیفه تأمین حجم وسیعی از نفت و گاز جهان را بر عهده دارد.

طول این جزیره حدود ۱۳۰ کیلومتر بوده و مساحت آن از وسعت بسیاری از کشورهای دنیا، بیشتر است؛ به عنوان مثال جزیره قشم حدودا دو برابر کشورهایی نظیر سنگاپور و بحرین وسعت دارد.

جزیره قشم مشتمل بر 6 شهر و حدود 61 روستا بوده و بر اساس برآورد دستگاه‌های اجرایی، حدودا دارای ۲۰۰ هزار نفر سکنه (شامل حدودا 20 الی 30 هزار نفر اتباع غیرمجاز و حدود 2 هزار نفر اتباع مجاز) است.

مطابق بند ب ماده ۱ قانون «چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران» مصوب 1372/06/07 مجلس شورای اسلامی، صرفا محدوده‌ای به وسعت (حداکثر) ۳00 کیلومتر مربع، به هم پیوسته و در ضلع شمال شرق جزیره (که به تصویب هیات وزیران خواهد رسید)، به عنوان منطقه آزاد قشم تعیین شده است.

شکل۱ محدوده منطقه در جزیره قشم (محدوده قرمز رنگ) را نمایش می‌دهد:

شکل 1 . محدوده منطقه آزاد و منطقه ویژه اقتصادی قشم [2]

بنابراین صرفا بخشی از جزیره قشم از مقررات مناطق آزاد پیروی می‌کند و بر اساس تصویب‌نامه شورایعالی مناطق آزاد در سال 1373، تمامی اراضی جزیره که خارج از منطقه آزاد هستند (به استثنای نقاط نظامی و امنیتی) به عنوان منطقه ویژه اقتصادی تعیین و سازمان منطقه آزاد قشم به عنوان سازمان مسئول منطقه ویژه اقتصادی مزبور تعیین گردید؛ بر اساس مصوبه مذکور، نقاط نظامی و امنیتی با پیشنهاد ستاد فرماندهی کل قوا، دبیرخانه شورای عالی امنیت ملی و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد به تصویب شورای عالی امنیت ملی خواهد رسید. همچنین در سال 1393 جزیره هنگام به محدوده منطقه ویژه اقتصادی قشم ملحق شد.

مهم‌ترین جذابیت‌های قشم عبارتند از:

·        سواحل عمیق (با عمق طبیعی 20 تا 40 متر در بنادر کاوه و سوزا) و مناسب برای احداث اسکله‌های بارگیری کشتی‌های با ظرفیت بالا،

·        برخورداری از 260 کیلومتر ساحل،

·        برخورداری از ذخایر نفت و گاز،

·        برخورداری از جاذبه‌ها و ظرفیت‌های سیاحتی و تفریحی ازجمله جنگل‌های دریایی حرا (که به ثبت جهانی رسیده)، سواحل جنوبی، دره ستارگان، تنگه چاهو، غار عظیم نمک، برهوت کاسه سلخ، دره وسیع تندیس‌ها، ساحل لاک‌پشت‌ها، بام قشم و...،

·        دسترسی به آبراه‌های بین‌المللی و قرار گرفتن در مسیر کشتیرانی بین‌المللی،

·        دسترسی به بازار ایران و بازارهای خاورمیانه، قفقاز و آسیای مرکزی،

·        قرار گرفتن در مسیر کریدور بین‌المللی شمال-جنوب که از کشورهای اروپای مرکزی آغاز می‌شود و در نهایت از طریق خلیج فارس، دریای عمان و اقیانوس هند به آسیای جنوبی و جنوب شرقی می‌پیوندد و پایین بودن هزینه و زمان حمل‌ونقل از مسیر قشم نسبت به مسیر کنونی (دریای سرخ، کانال سوئز و دریای مدیترانه)،

·        قرار گرفتن در کریدور پروازهای بین‌المللی شرق به غرب،

·        دارا بودن زمین فراوان برای گسترش فعالیت‌های صنعتی و تجاری به‌عنوان بزرگ‌ترین جزیره خلیج فارس و پرجمعیت‌ترین جزیره ایران،

·        موقعیت مناسب برای سوخت‌رسانی (بانکرینگ) شناورهای عبوری.

بررسی مطالعات و همچنین مصاحبه‌های تخصصی نشان داد اصلی‌ترین ظرفیت‌های جزیره قشم در قالب حوزه‌های تجارت و لجستیک، صنعت و معدن، انرژی، شیلات و گردشگری قابل دسته‌بندی هستند. همچنین امکان خلق مزیت در حوزه‌هایی نظیر فناوری و تبادلات مالی در این جزیره وجود دارد.

در این گزارش پس از بررسی چالش‌ها و موانع توسعه قشم، به تحلیل ابعاد مختلف آن پرداخته خواهد شد.

2. پیشینه

با عنایت به سیر این گزارش و قرابت آن با گزارش قبلی، لذا به منظور جلوگیری از اطاله گزارش از ذکر مجدد سوابق مطالعاتی و تقنینی خودداری شد؛ لذا به منظور آشنایی بیشتر با سوابق مطالعاتی و تقنینی، به گزارش اول با عنوان «مطالعه منطقه آزاد تجاری صنعتی قشم (1): ظرفیت‌ها و فرصت‌ها» [1] به شماره مسلسل 20623 مراجعه شود. 

3. چالش‌های قشم

مناطق آزاد در فرایند ایجاد و توسعه خود، با مسائل مختلفی مواجه می‌شوند؛ آنکتاد در یک نظرسنجی از بیش از ۱۰۰ مدیر منطقه آزاد در کشورهای مختلف، مسائل اصلی مناطق آزاد را احصا و آنرا در گزارش سال ۲۰۱۹ خود منتشر نموده است [3] ؛ بر اساس این گزارش، اصلی‌ترین مسائل مناطق آزاد عبارتند از:

·        رقابت کشورهای همسایه،

·        کمبود زیرساخت،

·        عدم توانایی در جذب سرمایه‌گذاران،

·        نبود مشوق‌های جذاب،

·         تخصصی نبودن منطقه،

·         دسترسی نداشتن به نیروی کار ارزان،

·        جانمایی اشتباه منطقه،

·        الزامات بیش از حد برای ورود (فعال اقتصادی) به منطقه

·        و خدمات تسهیلگری ناکافی.

شکل 2 . نمودار اصلی‌ترین مسائل مناطق آزاد جهان بر اساس گزارش آنکتاد [3]

منطقه آزاد قشم نیز دارای چالش‌ها و مسائل مختلفی در حوزه‌های حکمرانی، سیاسی، اقتصادی و... است که در این بخش تلاش می‌شود اصلی‌ترین آن‌ها مورد بررسی قرار گیرند. در مطالعات جاییکا [4]، مطابق جدول زیر مشکلات قشم در ۶ دسته تقسیم‌بندی شده است که عبارتند از:

·        مشکلات اقتصادی،

·        ‌مشکلات نهادی،

·        مشکلات اجتماعی‌،

·        مشکلات زیرساخت، ‌

·        مشکلات زیست محیطی،

·        مشکلات طبیعی.

در مشکلات اقتصادی، به مسائلی نظیر فقدان آموزش، فقدان برخی از زیرساخت‌ها و قاچاق کالا اشاره شده است.

جدول 1 . مشکلات اصلی جزیره قشم (شناسایی شده توسط تیم جاییکا) [4]

در ادامه‌ی این بخش ضمن اشاره به کلیه چالش‌های احصا شده از طریق مصاحبه‌ها، مطالعات و بازدید میدانی، چالش‌های اساسی که تاثیر بیشتری بر توسعه منطقه آزاد قشم دارند، تشریح خواهند شد. لازم به ذکر است برخی از این چالش‌ها نظیر تداخلات بین سازمانی و یا عدم تعین ماموریت، عمومی بوده و در زمره معضلات سایر مناطق آزاد کشور نیز محسوب می‌گردد اما برخی از معضلات نظیر عدم یکپارچگی مقررات حاکم بر جزیره قشم، مختص منطقه آزاد قشم است.

3-1. تداخل وظایف و اختیارات سازمان منطقه آزاد قشم با سازمان‌های همجوار

3-1-1. تبیین ابعاد و اهمیت

در تعاریف مختلفی که از مناطق آزاد ارائه شده، به عباراتی نظیر «تسهیل رویه‌های اداری» و «ساده‌سازی» به عنوان یکی از اهداف یا کارکردهای مناطق آزاد، اشاره گردیده است؛ در تعریف آنکتاد از مناطق آزاد آمده:

مناطق آزاد مجزا از قلمرو گمرکی محسوب شده که علاوه بر معافیت از عوارض و تعرفه‌ها، غالبا خدماتی از قبیل مشوق‌های مالی، مقررات تجاری مناسب در مورد دسترسی به زمین، مجوزها، قوانین استخدامی و تسهیل و ساده‌سازی رویه‌های اداری ارائه می‌دهند.

علاوه بر آن بانک جهانی نیز معتقد است مناطق آزاد مشوق‌های مالی، مقررات مناسب برای کسب و کار و ساده‌سازی (یا تسهیل رویه‌های) اداری را ارائه می‌دهند. [5]

بنابراین یکی از فلسفه‌های اصلی مناطق آزاد، ایجاد محدوده‌هایی است که فارغ از بروکراسی رایج در سطح کشور، فرایندهای تجاری و اقتصادی در آن تسهیل شده و در نتیجه، اهداف اصلی مناطق آزاد نظیر توسعه تولید، صادرات و سرمایه‌گذاری محقق می‌گردد؛ بر این اساس در کشور ما سازمان‌های مناطق آزاد با اختیارات کافی در زمینه‌هایی نظیر صدور مجوز فعالیت، اخذ عوارض، واگذاری زمین، ثبت شرکت، تامین زیرساخت و... ایجاد شده و متولی امور مناطق آزاد تجاری-صنعتی شدند.

در عین حال، نظامات اداری و رسمی مشخصی در کشور مستقر هستند که از قواعد مرتبط با خود در حوزه‌های تنظیم مقررات، صدور مجوز، توزیع سهمیه، اعطای تسهیلات و... تبعیت می‌کنند؛ بروز تعارض در منافع یا رویکردهای سازمان‌های مناطق آزاد با سایر سازمان‌های همجوار، به یکی از موانع پیشرفت این مناطق تبدیل شده است.

موضوع حاکمیت دوگانه و تداخل وظایف و اختیارات میان سازمان منطقه آزاد و دستگاه‌های همجوار، گریبانگیر اغلب مناطق آزاد کشور است اما در منطقه آزاد قشم به دلایلی نظیر وسعت بالای منطقه، حضور مناطق مسکونی (اعم از شهری و روستایی) در محدوده منطقه، یکپارچه نبودن جزیره (بخشی از آن منطقه آزاد و بخش دیگر منطقه ویژه اقتصادی است) و وجود اماکن نظامی و زیست محیطی (و سازمان‌های قدرتمند مربوطه)، این چالش از اهمیت بیشتری برخوردار است.

گفتنی است چالش‌های سطح حکمرانی، نشان‌دهنده وجود نارسایی‌های اساسی در بُعد اجرا و مدیریت است. این بدان معناست که حتی با فرض مرتفع شدن تمامی چالش‌های سطح نهادی، در صورتی که توجه لازم به چالش‌های سطح حکمرانی نشود و بازنگری جدی در ساختار مدیریتی، اجرایی و نظارتی به‌عنوان مهمترین مؤلفه‌های سطح حکمرانی، صورت نپذیرد، باز هم نمی‌توان نسبت به تحقق اهداف و حصول دستاوردهای مطلوب، خوش بین بود. [6]

به عبارت دیگر، ارتقای عملکرد مناطق آزاد نیازمند اصلاحاتی از قبیل بهبود قواعد، تامین زیرساخت‌ها و تعیین ماموریت‌های هرمنطقه بر اساس مزیت‌های نسبی و نیازهای کشور است و صرفا با مرتفع نمودن چالش تداخل وظایف و اختیارات سازمان منطقه با سایر سازمان‌ها، هدف مذکور محقق نمی‌گردد؛ اما بررسی‌ها نشان می‌دهد بدون تعیین تکلیف و حل چالش حکمرانی، ارتقای عملکرد مناطق آزاد نیز میسر نخواهد بود.

در ادامه به بررسی تاریخچه مقررات حکمرانی منطقه آزاد، وضع موجود و برخی از مصادیق آن خواهیم پرداخت.

3-1-2. تاریخچه قوانین

الف) بالاترین مقام اجرایی در زمینه اقتصادی و زیربنایی

در ابتدای ایجاد مناطق آزاد و تصویب قانون چگونگی اداره مناطق در سال ۱۳۷۲، انتظار می‌رفت جایگاه بالای مدیرعامل و اعضای هیات مدیره به واسطه انتصاب توسط رییس جمهور و هیات وزیران، و همچنین معرفی مدیرعامل سازمان منطقه به عنوان بالاترین مقام اجرایی در زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی، بتواند مانع از بروز چالش‌های اجرایی در مناطق آزاد شود؛ در ماده ۶ قانون مذکور آمده است:

«سازمان توسط هیات مدیره متشکل از سه یا پنج نفر اداره خواهد شد. اعضا هیات مدیره توسط هیات وزیران انتخاب خواهند شد. مدیر عامل سازمان که ریاست هیات مدیره را به عهده خواهد داشت، به موجب حکم ریاست جمهوری و از میان اعضا هیات مدیره منصوب و بالاترین مقام اجرایی در زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی منطقه می‌باشد....»

اما در همان ابتدای فعالیت مناطق آزاد، ناهماهنگی‌های متعددی میان سازمان‌های مناطق آزاد و دستگاه‌های اجرایی مستقر در به وجود آمد. در سال 1375 دولت در لایحه‌ای خواستار حذف عبارت «در زمینه‌های اقتصادی و زیربنایی» از ماده 6 قانون شد که بر اساس آن، مدیرعامل منطقه در همه زمینه‌ها بالاترین مقام اجرایی منطقه محسوب می‌گردید؛ اما این پیشنهاد توسط شورای نگهبان، مغایر اصل 60 قانون اساسی تشخیص داده شد.

ب) همکاری در انتصاب یا تفویض اختیار

در ادامه و برای حل این چالش، دو رویکرد مطرح گردید؛ رویکرد اول ناظر به تفویض اختیارات و مسئولیت‌ها به سازمان منطقه آزاد بود به‌گونه‌ای که فرایندهای اجرایی در منطقه توسط سازمان منطقه انجام پذیرد؛ رویکرد دوم بر ادامه فعالیت سازمان‌های همجوار در منطقه با دخالت سازمان منطقه در فرایند انتصابات، تاکید داشت. در نهایت ماده 27 در سال 1375 با محوریت دو رویکرد فوق، به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد الحاق گردید که در آن آمده است:

«به منظور ایجاد هماهنگی در فعالیت‌های مناطق آزاد، حسب مورد با تایید وزیر ذی‌ربط به یکی از دو روش زیر عمل خواهد شد:

الف ) دستگاه‌های اجرایی (وابسته به قوه مجریه) اختیارات خود در منطقه را به رییس هیات مدیره و مدیر عامل سازمان‌های مناطق آزاد تفویض نمایند.

ب) مدیران، رؤسا و سرپرستان دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد به پیشنهاد رییس هیات مدیره و مدیر عامل سازمان و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب می‌شوند.»

اما این ماده نیز نتوانست چالش‌های میان دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه با سازمان‌های مناطق آزاد را به صورت کامل حل کند و در اغلب موارد، سازمان‌های همجوار درخصوص اجرای این ماده قانونی تمکین نکرده و عملا تابع سیاست‌های سازمان اصلی خود بودند. از سوی دیگر سازمان‌های نوپای منطقه آزاد نیز این قابلیت را نداشتند که متناظر تمامی دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه را ذیل ساختار خود ایجاد کنند؛ چرا که با چالش تامین نیروی متخصص، پرداخت حقوق و مزایا، متورم شدن سازمان منطقه و افزایش بروکراسی مواجه می‌شدند. تاکید بر عبارت تایید وزیر ذی‌ربط در صدر ماده 27 و عدم همراهی وزرا نیز می‌تواند یکی از دلایل عدم اجرای آن باشد.

ج) بالاترین مقام اجرایی در همه زمینه‌ها (به جز امنیتی و دفاعی)

در ادامه، ماده 35 قانون برنامه پنج‌ساله‌ی چهارم توسعه (در سال 1383) تصویب شد که در آن علاوه بر تاکید بر اجرای ماده 27 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، مدیر سازمان منطقه آزاد را به عنوان بالاترین مقام اجرایی منطقه تعیین نمود. در این قانون عملا قید امور زیربنایی و اقتصادی (که در ماده ۶ قانون مناطق مقید شده بود) حذف گردید تا بهانه‌ای بر عدم همکاری از سوی کلیه دستگاه‌های اجرایی (به جز امنیتی و دفاعی) وجود نداشته باشد. همچنین دستگاه‌های اجرایی مکلف شدند نسبت به اصلاح مقررات خود در راستای اجرای این ماده، اقدام نمایند.

در ماده ۳۵ قانون برنامه چهارم توسعه آمده:

«مدیریت سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام‌اجرائی منطقه محسوب شده و کلیه دستگاه‌های اجرائی مستقر در مناطق آزاد به استثنای ‌دستگاه‌های نهادی دفاعی و امنیتی مکلف هستند ضمن رعایت ماده (27) قانون‌چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب ۱۳۷۲.۶.۷ نسبت به اصلاح و رفع مغایرت‌های مقرراتی خود با مقررات مناطق آزاد اقدام نمایند.»

د) تفویض کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌ها (به جز امنیتی و دفاعی)

پس از آنکه مصوبه فوق نیز نتوانست مشکلات بین دستگاهی را مرتفع نماید، در ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه (مصوب ۱۳89) و همچنین ماده 65 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه (مصوب 1396)، علاوه بر تاکید بر جایگاه مدیرعامل منطقه به عنوان بالاترین مقام اجرایی محدوده منطقه آزاد، صراحتا کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه به مدیران مناطق آزاد تفویض گردید تا جای هیچگونه شک و شبهه‌ای در خصوص جایگاه برتر سازمان‌های مناطق آزاد در برابر سایر سازمان‌های موازی باقی نماند؛ در این قوانین آمده است:

«مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسؤولیت‌های دستگاه‌های اجرائی دولتی مستقر در این مناطق به استثناء نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنها است. سازمان‌های مناطق آزاد منحصراً براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می‌شوند....»

ه) انتقال دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد به وزارت اقتصاد

پس از تفویض امور مناطق آزاد توسط هیات وزیران به شورایعالی مناطق آزاد (مرکب از وزرای مربوطه بر اساس اصل 138 قانون اساسی)، دبیرخانه‌ای به منظور انجام تکالیف قانونی ایجاد گردید که دبیر آن توسط رییس جمهور تعیین می‌گردید و ساختار آن ذیل نهاد ریاست جمهوری تعریف شده بود؛ در این ساختار، دبیرخانه وظیفه‌ای نسبت به پاسخگویی در قبال عملکرد مناطق آزاد به نهادهای نظارتی از جمله مجلس شورای اسلامی نداشت؛ به دلایلی از جمله افزایش پاسخگویی مناطق آزاد به مجلس، افزایش همکاری‌ها و کاهش تنش‌ها با مهم‌ترین سازمان‌های اقتصادی همجوار (از قبیل گمرک، مالیات، بیمه، بانک و بورس)، تبصره ماده 23 قانون برنامه ششم توسعه به تصویب رسید که بر اساس آن، دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد به وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل گردید و وزیر مربوطه، به عنوان مسئول اجرای قوانین در مناطق معرفی شد. در این تبصره آمده است:

«کلیه وظایف، اختیارات، ساختار و تشکیلات دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی با حفظ شخصیت حقوقی مستقل و با رعایت ضوابط و مقررات مربوطه به وزارت امور اقتصادی و دارائی منتقل و وزیر ذی‌ربط مسؤول اجرای قوانین مرتبط با حوزه مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی خواهد بود.»

این حکم در برخی از قوانین بودجه سنواتی سال‌های اخیر نیز تکرار شد. لازم به ذکر است پس از ابلاغ این قانون از سال 1396 تاکنون، غالبا دبیر شورایعالی مناطق آزاد (که توسط وزیر اقتصاد تعیین می‌شود)، به عنوان مشاور رییس جمهور در امور مناطق آزاد نیز معرفی می‌گردد تا در پیگیری امور و برگزاری جلسات، از حوزه نفوذ و قدرت بیشتری برخوردار باشد.

با اینکه بیش از 7 سال از ابلاغ این قانون می‌گذرد، بررسی‌ها نشان می‌دهد در یکی از اهداف اصلی تبصره ماده ۲۳ قانون برنامه ششم یعنی هم‌افزایی دستگاه‌های ذیل وزارت اقتصاد و کاهش تنش‌ها با سازمان‌های مناطق آزاد، توفیق چندانی حاصل نشده است.

) تاکید بر ارتقای نحوه اداره و مدیریت مناطق آزاد

آخرین تلاش قانونگذار برای رفع تداخلات مدیریتی در مناطق آزاد، مربوط به قانون برنامه هفتم پیشرفت (توسعه) است که در آن، دولت مکلف است نسبت به ارتقای نحوه اداره و مدیریت مناطق آزاد تجاری-صنعتی و ویژه اقتصادی، تعیین تکلیف نماید؛ در ماده 119 قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران آمده است:

«دولت مکلف است حداکثر ظرف یک سال پس از لازم‌الاجرا شدن این قانون نسبت به موارد زیر با تاکید بر ایجاد نهاد پیشران مطابق نظر هیات عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام و تعیین تکلیف نسبت به ارتقای نحوه اداره و مدیریت مناطق آزاد تجاری - صنعتی و ویژه اقتصادی، اقدام لازم را در چهارچوب قوانین به عمل آورد....»

تکلیف ماده (119) قانون برنامه هفتم پیشرفت در خصوص مناطق آزاد، کلی و غیرشفاف نگارش شده و اینکه سیاست‌گذار با چه سازوکار اجرایی به دنبال تحقق این ماده قانونی است، دارای ابهام است؛ از این منظر، بعید به نظر می‌رسد این ماده قانونی نیز نقش موثری در کاهش تداخلات بین سازمانی داشته باشد. 

جدول 2 . سیر تحول در مقررات ناظر به اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی

ماخذ: یافته‌های پژوهش

جدول 2 روند تحولات قانونی را نشان می‌دهد که علی‌رغم صراحت اغلب قوانین در خصوص جایگاه سازمان‌های مناطق آزاد، در هیچ برهه‌ای به صورت کامل اجرایی نشده است؛ این موضوع می‌تواند ناشی از عدم ضمانت اجرایی کافی، وجود قوانین متناقض و متعارض با قوانین فوق و یا اصولا عدم امکان‌پذیری اجرای آن با توجه به ساختارهای داخلی کشور باشد که در ادامه به بررسی علل آن پرداخته می شود.

3-1-3. بررسی دلایل عدم اجرای قوانین

بررسی‌ها نشان می‌دهد در مقاطعی به دلیل ارتباطات و جایگاه شخص مدیر عامل سازمان منطقه آزاد، تفویض اختیارات و وظایف برخی از دستگاه‌ها به سازمان منطقه آزاد انجام شده ولی با تغییر مدیرعامل یا مقام عالی دستگاه متولی در سرزمین اصلی، این امر لغو شده است.

درآمدها و هزینه‌ها، یکی از مولفه‌های مهم در تفویض یا عدم تفویض اختیارات است. برخی از مدیران منطقه آزاد معتقدند پس از تصویب این قوانین، غالبا دستگاه‌های هزینه‌ای (نظیر وزارت آموزش و پرورش و وزارت ارشاد و فرهنگ اسلامی) نه تنها مخالفتی با آن نداشتند، بلکه در تفویض امور مربوطه پیش‌قدم بودند اما در خصوص دستگاه‌های درآمدی یا اقتصادی که برای سازمان منطقه از اهمیت بیشتری برخوردارند، همچنان چالش‌های جدی وجود دارد.

برخی از مسئولان منطقه آزاد معتقدند علی‌رغم آنکه امکانات و خدمات مختلفی به دستگاه‌های مستقر در منطقه اعطا می‌شود (نظیر خودرو سازمانی، منزل سازمانی، ساختمان اداری و...) اما متاسفانه در اغلب موارد همکاری مناسبی با سازمان منطقه آزاد وجود ندارد؛ همچنین دستگاه‌های همجوار در برخی از موارد برای اجرای وظایف خود، هزینه‌های سنگینی از سازمان منطقه آزاد مطالبه می‌کنند.

در مقابل، دستگاه‌های مستقر در منطقه معتقدند سازمان منطقه آزاد به سازمان‌های درآمدی تمایل داشته و از تفویض سازمان‌های هزینه‌ای استقبال نمی‌کند.

از سوی دیگر وظایف تخصصی دستگاه‌ها، مانع از واگذاری برخی از وظایف و اختیارات به سازمان منطقه آزاد می‌شود؛ به عنوان مثال در حیطه سازمان بنادر و دریانوردی، سازمان امور مالیاتی، استاندارد، وزارت نیرو، شیلات، دامپزشکی و... سازمان منطقه آزاد باید نسبت به آموزش و استخدام نیروهای فنی و تخصصی اقدام نماید که بسیار هزینه‌بر و زمان‌بر است. به‌عنوان راهکار میانی، پیشنهاد شده است برخی از نیروهای زبده دستگاه‌های مذکور به سازمان منطقه آزاد مامور شوند یا ذیل دستگاه منطقه فعالیت کنند ولی با هماهنگی منطقه منصوب شده و اضافه پرداختی از سازمان منطقه آزاد دریافت نمایند؛ اما در عمل، دستگاه‌ها به سادگی حاضر به انتقال نیروهای زبده خود نیستند و همچنین ایرادات حقوقی و قانونی به ماموریت یا اضافه پرداخت توسط سازمان منطقه وجود دارد.

نکته مهم دیگری که باید به آن توجه کرد، همسو نبودن یا مغایر بودن سیاست‌های سازمان منطقه با دستگاه‌های همجوار است؛ مثلا ممکن است ضوابط مد نظر سازمان ملی استاندارد، سازمان محیط زیست، سازمان غذا و دارو، سازمان گمرک، وزارت امور خارجه و... با سیاست‌های سازمان منطقه آزاد همسو نبوده و موجب ایجاد خلل در فرایندهای اجرایی منطقه گردد. یا به عنوان مثال ممکن است ظرفیت یا هزینه تامین آب و انرژی (سوخت یا برق) متناسب با برنامه‌های توسعه‌ای سازمان منطقه آزاد نباشد؛ در این شرایط تکلیف دستگاه مستقر در منطقه مشخص نیست؛ آیا باید با توجه به زیرساخت‌های موجود و سیاست‌های کشوری، از دستگاه سرزمین اصلی (که غالبا از منظر منابع و انتصاب به آن وابسته است)، تبعیت نماید و یا از سازمان منطقه آزاد که طبق قانون بالاترین مقام اجرایی منطقه است، پیروی کند؟

وجود قوانین و مقررات متعارض و متناقض با بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی، یکی دیگر از دلایل عدم اجرای مقررات است؛ به عبارت دیگر در قوانین و مقررات دستگاه‌های دیگر که بعضا قانون خاص آن دستگاه تلقی می‌شود نیز وظایف و اختیارات مربوطه را منحصرا بر عهده دستگاه مذکور قرار داده است؛ به عنوان مثال می‌توان به قوانین و مقرراتی نظیر قانون تسریع در امر تخلیه و بارگیری کشتی‌ها در بنادر (سازمان بنادر و دریانوردی)، مصوبه شورای عالی اداری با عنوان طرح تعیین‌ وظایف و اختیارات استانداران‌ و فرمانداران و نحوه عزل و نصب‌ آنان (استانداری و فرمانداری)، قانون تشکیلات و وظایف شوراهای اسلامی (شورای شهر و شهرداری)، قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست و قانون شکار و صید (سازمان حفاظت از محیط زیست) و... اشاره کرد.

با عنایت به مطالب فوق، تکلیف بند الف ماده 65 قانون احکام دائمی به دلایلی نظیر موارد زیر اجرایی نشده و یا اساسا امکان اجرایی ندارد:

·        تبیین و تدوین نشدن سازوکار دقیق تفویض اختیارات، مسئولیت‌ها و وظایف،

·        انگیزه‌های ناظر به حفظ منابع درآمدی و تمایل به واگذاری هزینه‌ها در دستگاه‌ها و سازمان‌های دولتی،

·        سیاست‌ها و رویکردهای متفاوت دستگاه‌های اجرایی با سازمان مناطق آزاد،

·        وظایف تخصصی برخی از دستگاه‌ها و عدم امکان واگذاری آن،

·        تعارض و تزاحم قوانین و مقررات،

·        بروز حاکمیت چندگانه در خصوص منابع و مسائل مشترک با سرزمین اصلی (به دلایلی از قبیل عدم تفکیک نظام اقتصادی مناطق آزاد از سرزمین اصلی)،

·        مشخص نبودن رویکرد کلان قانونگذار و مجری در خصوص استقلال مدیریت در مناطق آزاد.

3-1-4. بررسی برخی از مصادیق

در مجموع چالش‌های بزرگ و کوچکی با نهادها و سازمان‌های همجوار در منطقه آزاد وجود دارد؛ چالش بر سر تصاحب اراضی تا عمق 60 متر با سازمان بنادر و دریانوردی، چالش با سازمان محیط زیست در خصوص توسعه فعالیت حوزه انرژی و پالایشگاه‌ها، چالش با وزارت بهداشت در خصوص استانداردهای واردات محصولات خوراکی و آشامیدنی، چالش با وزارت راه و شهرسازی در خصوص اجرای طرح‌های عمرانی بر اساس طرح جامع منطقه آزاد، چالش با وزارت نیرو در خصوص نرخ فروش برق، چالش با گمرک در خصوص اجرای فرایندهای واردات و صادرات کالا، چالش با سازمان امور مالیاتی در خصوص اخذ اظهارنامه مالیاتی با نرخ صفر، چالش با اداره کل شیلات در خصوص مجوز فعالیت و اجاره اراضی مربوطه، چالش با سازمان دامپزشکی در حوزه صدور مجوز‌های مربوطه و... .

چالش‌های اداره مناطق آزاد، صرفا به دستگاه‌های اجرایی دولتی محدود نمی‌شود و نهادهای عمومی غیر دولتی مانند شهرداری‌ها (و شورای شهر) و نهادهای حاکمیتی از جمله نیروهای مسلح نیز چالش‌هایی با مناطق آزاد دارند؛ چالش‌هایی نظیر تصمیم‌گیری در واگذاری اراضی (به سرمایه‌گذاران و سایر متقاضیان)، پذیرش سرمایه‌گذاران، عدم اجرای مقررات منطقه ویژه انتظامی، تعلل در اجرای برخی از پروژه‌های منطقه و... .

جدول 3، چالش‌های اصلی مربوط به سازمان‌ها و دستگاه‌های همجوار در منطقه آزاد قشم را نمایش می‌دهد:

جدول 3 . دستگاه‌های همجوار سازمان منطقه آزاد قشم و چالش‌هایی اجرایی

ماخذ: همان.

برای بررسی دقیق چالش‌ها، باید دستگاه‌های همجوار به تفکیک، مورد بررسی قرار بگیرند؛ البته با توجه به تعدد دستگاه‌های همجوار، بررسی و احصای چالش‌های هر کدام منجر به اطاله گزارش شده و به نظر می‌رسد به مطالعات مجزایی نیاز داشته باشد؛ بنابراین در ادامه به بررسی مختصر چند سازمان و دستگاه اجرایی خواهیم پرداخت.

• استانداری و فرمانداری

مطابق مقررات، استانداران به‌ پیشنهاد وزیر کشور و تصویب هیات‌ وزیران،‌ با حکم رئیس‌جمهور منصوب‌ می‌گردند. استانداران در قلمرو ماموریت خویش‌ به‌ عنوان نماینده‌ عالی‌ دولت‌، مسئولیت اجرای‌ سیاست‌های‌ عمومی کشور در ارتباط با وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های‌ دولتی و سایر دستگاه‌هایی که‌ به‌ نحوی از بودجه‌ عمومی دولت‌ استفاده‌ می‌نمایند، نهادهای انقلاب‌ اسلامی‌، نیروهای انتظامی‌، شوراهای اسلامی‌ شهر و شهرداری‌ها و موسسات عمومی‌ غیردولتی‌ را عهده‌دار خواهند بود. برگزاری شورای تامین و شورای اداری، از مهم‌ترین وظایف استانداری محسوب می‌گردد. همچنین کلیه وظایف‌ و اختیاراتی که‌ بر عهده استانداران‌ محول‌ گردیده است،‌ فرمانداران نیز همان‌ وظایف و اختیارات‌ را در شهرستان محل‌ ماموریت‌ خود دارا هستند. لازم به ذکر است عزل و تغییر مدیران حوزه استان و شهرستان نیز باید با اطلاع (و یا پیشنهاد) استاندار و فرماندار صورت پذیرد.

لذا استانداری و فرمانداری، از مهم‌ترین دستگاه‌های همجوار در جزیره قشم محسوب می‌شوند؛ مخصوصا در ناحیه منطقه ویژه اقتصادی که سازمان منطقه آزاد قشم در آن ناحیه ،حوزه اختیارات کمتری دارد.

بر اساس مکاتبات صورت گرفته با استانداری هرمزگان در این خصوص، ایشان معتقدند مناطق آزاد دستگاه اجرایی محسوب شده و سپردن وظایف دستگاه‌های امنیتی و حاکمیتی (نظیر ریاست شورای تامین) به دستگاه اجرایی، خلاف قانون خدمات کشوری است. از سوی دیگر مطابق ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی، سازمان مناطق آزاد ماهیت سازمانی دارد و قراردادها بر اساس قانون کار است اما برای امور حاکمیتی بایستی مستخدمین رسمی در پست‌های ثابت سازمانی به کارگیری شوند. برخی از دستگاه‌ها نظیر فرمانداری، ادارات ذیل وزارت دادگستری، بانک‌های دولتی و... به عنوان دستگاه اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری، اساسا حاکمیتی محسوب می‌شوند و تفویض آن به سازمان منطقه آزاد با چالش همراه خواهد بود. همچنین در تبصره 2 بند الف ماده 65 احکام دائمی آمده «اختیارات فرماندار در مورد مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیرسازمان منطقه آزاد واگذار می‌شود» و در خصوص تفویض سایر وظایف فرماندار، قانون سکوت نموده است که می‌تواند به معنای عدم تفویض سایر وظایف باشد. [7]

به موجب ماده 4 آیین‌نامه معاملاتی سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی، درآمدهای سازمان منطقه به حساب‌های غیر قابل برداشت سازمان واریز می‌گردد اما به موجب اصل 53 قانون اساسی، درآمدها و دریافتی‌های دستگاه‌های دولتی به حساب خزانه کل واریز می‌شود. لذا انتقال وظایف و اختیارات دستگاه‌های درآمدی به منطقه آزاد (نظیر اداره مالیات، گمرک و...) با ابهام و چالش همراه است. [7]

البته لازم به ذکر است برخی از چالش‌ها از اهمیت بالایی برخوردار نبوده و با همکاری و تفاهم هر دو دستگاه در برهه‌هایی مرتفع شده است؛ به عنوان مثال در بازه‌ای با انتصاب معاون عمرانی استاندار هرمزگان به عنوان عضو هیات مدیره منطقه آزاد قشم، بسیاری از چالش‌های میان منطقه و استانداری کاهش یافته است.

نبود هماهنگی برنامه‌های شورای برنامه‌ریزی استان با طرح‌های جامع سازمان منطقه آزاد نیز یکی از محل‌های چالش سازمان منطقه آزاد با استانداری است. همراهی و هماهنگی در تدوین برنامه منطقه، می‌تواند از اجرای طرح‌های موازی و فاقد اولویت‌ جلوگیری کند.

• شورای اسلامی شهر و شهرداری‌ها

با توجه به وسعت منطقه آزاد قشم، بخشی از محدوده چند شهر و روستا، در محدوده‌ی منطقه آزاد بوده و بخش دیگر آن‌ها در محدوده منطقه ویژه اقتصادی قرار دارد؛ به دلیل اختلاف نظر و استنباط متفاوت از قوانین و دستورات، برخی از مسائل در حوزه مدیریت شهری بین سازمان منطقه آزاد و شهرداری‌ها باعث سردرگمی شهروندان در صدور پروانه ساختمانی، پایان کار، تغییر کاربری و همچنین صدور و تمدید پروانه کسب و پیشه گردیده است؛ بر این اساس مسائلی نظیر موازی کاری سازمان با دستگاه اجرایی، تعدد در پرداخت هزینه‌ها و عوارض، صدور اسناد مالکیت، صدور پروانه‌های ساختمانی توسط دهیاری‌ها، تصویب و اجرای طرح‌های هادی در شهرستان و... مشکلات متعددی را در پی داشته است. [7]

از سوی دیگر چالش‌های متعددی در حوزه شهرسازی و زیرساخت‌های اولیه بوجود آمده است. به عنوان مثال در منطقه شهری چاهنگو در شهر قشم، حدود 150 هکتار بافت فرسوده وجود دارد که ابتدایی‌ترین اصول شهرسازی در آن رعایت نشده است. حتی ساخت‌وسازهای صورت گرفته در چند سال اخیر، به همان روال سابق بوده است. طراحی و ساخت فضاهای مسکونی، عمومی، کوچه‌ها و خیابان‌ها، فاضلاب شهری و دیگر ساخت‌وسازها، کاملا غیراصولی و با کمترین نظارت از سوی سازمان‌ها و نهادهای مربوطه می‌باشد. مثلا قبرستان در مرکز شهر واقع شده است و فاقد ابتدایی‌ترین استاندارهای زیست‌محیطی است؛ حتی فاقد غسالخانه می‌باشد و مردم در خانه‌های شخصی اقدام به غسل اموات خود می‌نمایند. [8] به عنوان مثالی دیگر، مطابق ادعای مسئولین محلی، مجتمع‌های تجاری شهر درگهان غالبا فاقد پروانه پایانه کار بوده از ایمنی لازم برخوردار نیستند.

جدول 4، تعارضات ساختاری و حقوقی مدیریت‌های محلی با مدیریت سازمان مناطق آزاد را نمایش می‌دهد:

جدول 4 . تعارضات قانونی مدیریت شهری و مناطق آزاد  [8]

البته لازم به ذکر است برخی از چالش‌ها با همکاری و تفاهم هر دو دستگاه در برهه‌هایی مرتفع شده است؛ به عنوان مثال مطابق تفاهم صورت گرفته با دوره ششم شورای شهر، کلیه وظایف در حوزه بافت جدید، با سازمان منطقه آزاد و در حوزه بافت قدیم با شهرداری‌ها است. تایید و امضای مصوبات شهرداری نیز به جای استانداری یا فرمانداری، با سازمان منطقه آزاد خواهد بود. ریاست کمیسیون ماده ۵ شهرداری (برای تهیه و تصویب طرح تفصیلی) بر عهده استاندار بوده که در حوزه منطقه آزاد، به سازمان منطقه آزاد قشم تفویض شده است.

به منظور حل دائمی چالش‌های میان سازمان منطقه آزاد و شهرداری‌ها، پیشنهادهایی به منظور کاهش وسعت محدوده منطقه آزاد (خروج از محدوده‌های مسکونی) و یا انحلال شهردای و انتقال وظایف آن به سازمان منطقه آزاد مطرح شده است. پیشنهاد اول به دلایلی نظیر مقاومت منطقه آزاد و برخی از بومیان، احتمالا دارای تبعاتی بوده و همچنین پیشنهاد دوم با توجه به تاکید اصول قانون اساسی بر موضوع شوراها، باچالش‌های جدی مواجه خواهد بود. [8]

برخی از صاحبنظران معتقدند شورای شهر یک نهاد مقنن در امور محلی است و شهرداری بازوی اجرایی و عامل مصوبات شوراست؛ در حالی که سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی یک نهاد ملی اجرایی می‌باشد؛ بنابراین با توجه به اصل تفکیک و توازن قوا و اصل صد و سوم قانون اساسی که مقرر می‌دارد «استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند»، لذا سازمان مناطق آزاد نیز بایستی در امور محلی در چارچوب مصوبات شورا عمل کند. از سوی دیگر اهداف ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی به تصریح ماده ۱ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری - صنعتی جمهوری اسلامی ایران جنبه‌ی اقتصادی و صنعتی دارد و گسترش حوزه‌ی اختیارات سازمان مناطق آزاد نه تنها مساعدتی در جهت وصول به اهداف پیش‌بینی شده نمی‌کند بلکه با افزایش حوزه‌ی وظایف این سازمان از انجام تکالیف قانونی خود باز می‌ماند. [9]

بسیاری از وظایفی که شهرداری با نظارت شورای شهر عهده‌دار آن است به واسطه‌ی قدمت تشکیل شهرداری‌ها در ایران سازوکارهای اجرایی و نظارتی مشخص، معقول و کارآمدی یافته است. نظارت شورای شهر به عنوان یک نهاد مردمی، مشارکت مردم در تصمیم‌گیری در خصوص امور محلی خویش و پاسخگویی نهاد اجرایی را تأمین می‌نماید و وجود کمیسیون‌های شبه قضایی در سازمان شهرداری، حقوق شهروندان و عدالت قضایی نظام حقوقی حاکم را تضمین می‌کند. بنابراین واگذاری مسئولیت‌هایی که شهرداری با توجه به ساختار و امکانات خود آنها را سامان می‌دهد به سازمان منطقه آزاد صحیح نیست. به هر روی تسریع در رسیدگی به اختلافات و حل تعارضات و تزاحمات موجود میان این نهادها امری غیر قابل اغماض می‌باشد؛ چه اینکه در اثر ناهماهنگی میان نهادهای موصوف ممکن است بسیاری از حقوق شهروندان تضییع گردیده و بسیاری از امور مهم ملی و محلی معطل بماند. [9]

گفتنی است بر اساس قانون مدیریت خدمات کشوری، شهرداری‌ها نیز در زمره دستگاه‌های اجرایی محسوب می‌شوند اما در بند الف ماده ۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه و بند الف ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، به لزوم تفویض دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در منطقه آزاد، تصریح گردید که عملا شهرداری‌ها را از زمره آن خارج کرده است.

• سازمان‌های شیلات و دامپزشکی

در غرب جزیره (خارج از محدوده منطقه آزاد)، که شرایط مساعدی برای پرورش و صید آبزیان وجود دارد، واگذاری اراضی و صدور مجوز فعالیت توسط اداره کل شیلات استان انجام می‌گردد و طبیعتا درآمدهای صدور مجوز نیز برای سازمان مذکور خواهد بود. علی‌رغم تلاش‌های متعدد سازمان منطقه آزاد، اما تفاهمی با شیلات صورت نپذیرفته و سازمان منطقه در حال انجام اقدامات حقوقی (در خصوص تصدی اراضی بدون هماهنگی منطقه) است.

بررسی‌ها نشان می‌دهد یکی از واحدهای تولید متراکم میگو که حدودا از ابتدای تاسیس منطقه آزاد قشم آغاز به فعالیت نموده است و یکی از واحدهای فعال در تولید و پرورش لارو و میگو کشور محسوب می‌شود نیز به دلیل حاکمیت دوگانه و امضای طلایی در یکی از دستگاه‌های متولی سرزمین اصلی، طی سال‌های اخیر با چالش جدی مواجه شده و رو به تعطیلی است.

• سازمان حفاظت از محیط زیست

جنگل حرا که به وسعت 86 هزار هکتار در شمال جزیره قشم قرار دارد، در سطح کشور منحصر به فرد بوده و وسیع‌ترین و متراکم‌ترین زیستگاه جهت انواع پرندگان بومی و مهاجر است. این منطقه به لحاظ اهمیت بالای آن در سطح بین‌المللی، در سال 1975 به عنوان تالاب بین‌المللی به کنوانسیون رامسر و در سال 1976 به عنوان ذخیره‌گاه زیست‌کره به «شبکه جهانی انسان و کره مسکون» پیوست.

اکوسیستم جنگل‌های مانگرو حرا به نحوی است که تغییر هر یک از عوامل محیط زیستی، منجر به نابودی و وارد شدن خسارات جبران‌ناپذیری به این اکوسیستم‌ها می‌شود. با عنایت به موارد مذکور، سازمان حفاظت محیط‌زیست، همواره خواهان حذف تالاب بین‌المللی و منطقه حفاظت شده حرا از محدوده منطقه آزاد تجاری- صنعتی قشم (در صورت اختصاص کل جزیره به منطقه آزاد) بوده است و بر مدیریت یکپارچه خود بر این مناطق تأکید دارد.

علاوه بر این، رعایت حریم 60 متری خط ساحل دریا، رعایت حریم زیست‌محیطی دریا (تا 3 کیلومتر بالاتر از مد که هرگونه فعالیت در داخل این حریم با هماهنگی سازمان حفاظت محیط زیست باشد)، مدنظر قرار دادن ضوابط استقرار صنعت و الگوی ارزیابی زیست‌محیطی طرح‌های مشمول با اخذ مجوز زیست‌محیطی از سازمان حفاظت محیط زیست، از دیگر دغدغه‌هایی است که سازمان حفاظت محیط زیست به کرّات، بدان‌ها اشاره کرده است. [2]

بر همین اساس در مواردی برای صدور مجوز فعالیت‌ها، علی‌رغم تایید سازمان و در نظر گرفتن ملاحظات زیست محیطی (بنا به ادعای مسئولین سازمان منطقه آزاد)، اما با مخالفت‌های سازمان حفاظت از محیط زیست مواجه می‌شوند؛ تکمیل پروژوه‌های حوزه انرژی و یا حتی گردشگری، بیشتر با این چالش‌ها روبرو هستند.

3-1-5. جمع‌بندی تداخل و وظایف و اختیارات

مطالب فوق نشان داد سازوکار فعلی مدیریت مناطق آزاد، نیازمند اصلاحات اساسی است که می‌بایست ساختارهای مستقر در منطقه و نقاط تلاقی مسئولیت‌ها، توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی (به عنوان متولی مناطق آزاد) با همکاری سازمان اداری و استخدامی کشور، استخراج و سازوکار بهینه اداره مناطق که دارای ضمانت اجرایی نیز باشد، تدوین گردد؛ در عین حال با توجه به تنوع مناطق آزاد و مسائل خاص هر منطقه، به نظر می‌رسد ارائه یک الگوی کلی برای تمامی مناطق مانند آنچه در بند الف ماده ۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور یا ماده ۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی ارائه شده است، از کارایی لازم برخوردار نباشد؛ لذا اصلاح قانون متناسب با چالش‌های مدیریتی مناطق آزاد نیز باید در دستور کار قرار گیرد که در گزارش آتی، پیشنهادها و توصیه‌هایی در این زمینه ارائه خواهد شد.

3-2. نبود نگاه ملی و همگرا به مناطق آزاد

بررسی دیدگاه ذی‌نفعان سطوح مختلف در کشور به مقوله مناطق آزاد، نشان دهنده واگرایی نظرات و عدم اتفاق نظر در خصوص کارکرد این مناطق است.

به عنوان مثال برخی از مسئولان با نگاه محرومیت‌زدایی در حوزه انتخابی یا حوزه مسئولیت خود، به دنبال ایجاد یا افزایش وسعت مناطق آزاد هستند تا از طریق واردات کالا و فروش زمین، درآمدهای محدوده مدنظر (خارج از سازوکار خزانه و تخصیص بودجه کشور) افزایش یافته و امکان بهبود زیرساخت‌ها فراهم شود. علاوه بر آن، به واسطه ایجاد ساختار جدید، امکان جذب مدیران و نیروهای جدید در سازمان منطقه آزاد نیز فراهم می‌شود که طبیعتا حوزه نفوذ و قدرت مسئولان منطقه‌ای را افزایش می‌دهد.

در مقابل، بسیاری از کارشناسان معتقدند اصولا مناطق آزاد دارای کارکردهای ملی بوده و صرفا باید پس از تعیین ماموریت ملی، در محدوده‌های دارای مزیت و زیرساخت مناسب ایجاد شوند.

لذا محرومیت‌زدایی و یا توسعه ملی، یک دوگانه اختلافی و مهم در خصوص اهداف و کارکرد مناطق ایران محسوب می‌شود. در پاسخ به این دوگانه، ماده ۱ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد هم به اهداف ملی و بین‌المللی (نظیر تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی) و هم به اهداف محلی (نظیر تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی) اشاره می‌کند و عملا پاسخ شفافی ارائه نمی‌کند.

البته به نظر می‌رسد بند ۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی با تاکید بر انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج، پاسخ شفاف‌تری به این سوال می‌دهد لکن شواهد نشان می‌دهد هنوز اهداف و ادبیات بند ۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی در رویکردها و برنامه‌های مناطق آزاد و سازمان‌های همجوار، جاری و ساری نشده است؛ به هر ترتیب ایجاد مناطق آزاد در مناطق محروم و فاقد زیرساخت، لاجرم سازمان‌های منطقه را به سمت تامین زیرساخت‌های اولیه سوق می‌دهد.

از سوی دیگر به واسطه حجم بالای تبلیغات صورت گرفته، مناطق آزاد در نگاه عموم مردم و بعضا سرمایه‌گذاران، محدوده‌هایی غالبا گردشگری و تفریحی هستند و توسعه فعالیت‌های اقتصادی از جمله تولید و صادرات، در اولویت این مناطق قرار ندارد.

بررسی‌ها نشان می‌دهد به‌واسطه نحوه تاسیس و تشکیل مناطق آزاد، برخی از مسئولان در سازمان‌های همجوار فاقد نگاه توسعه‌ای و تحولی به منظور بهبود فضای اقتصادی کشور از طریق مناطق آزاد هستند؛ لذا عدم نگاه هم‌سو و ملی به مقوله مناطق آزاد، در رفتار دستگاه‌های همجوار نیز دیده می‌شود؛ برخی از دستگاه‌های ملی با توجه به انحراف مناطق آزاد از اهداف اصلی خود و تمرکز مناطق بر تصاحب وظایف، اختیارات و وظایف دستگاه‌های مستقر در منطقه، سازمان منطقه آزاد را به عنوان یک سازمان رقیب یا موازی تلقی می‌کنند که به حوزه اختیارات و درآمدهای ایشان خدشه وارد می‌کند. لذا در موارد متعددی، کمترین همکاری را با مناطق آزاد داشته‌اند؛ این در حالیست که سازمان منطقه آزاد و شورایعالی منطقه آزاد باید نقش تسهیل‌کننده و هماهنگ‌کننده را در راستای توسعه ملی میان سازمان‌های متولی داشته باشد و دستگاه‌های همجوار نیز در راستای اهداف ملی، از این ظرفیت بهره‌برداری نمایند؛ مناطق آزاد یک محیط آزمایشی به منظور اصلاحات اقتصادی و فرایندی محسوب می‌شوند و از این طریق نهادهایی مانند گمرک، مالیات، بانک مرکزی، وزارت صنعت، معدن و تجارت و... می‌توانند از ظرفیت مناطق آزاد استفاده کنند.

شایان ذکر است چالش‌های مختلفی میان مناطق آزاد و دستگاه‌های همجوار وجود دارد که ناشی از عدم نگاه ملی به مقوله مناطق آزاد است؛ به عنوان مثال در فرایندهای تخصیص ارز، تایید حضور بانک خارجی در مناطق آزاد، صدور مجوز بورس بین‌الملل در مناطق، پذیرش مجوز منطقه برای ارائه تسهیلات بانکی، تامین انرژی و مواد اولیه مورد نیاز و... بعضا همکاری مناسبی با سازمان‌های منطقه آزاد صورت نمی‌پذیرد.

در برخی از موارد، سازمان‌های همجوار به عدم تعامل اکتفا نکرده و به مقابله با مناطق آزاد می‌پردازند؛ به ادعای یکی از مدیران اسبق منطقه آزاد قشم، هم‌زمان با راه‌اندازی اسکله‌ی بندر شهید کاوه در دهه 80، عوارض بندر شهید رجایی به شدت کاهش پیدا کرد تا امکان رقابت بندر کاوه با بندر شهد رجایی وجود نداشته باشد و از توسعه بندر کاوه جلوگیری شود. [10] فارغ از صحت این ادعا در خصوص نیت دستگاه‌های ملی در تغییر عوارض بندری، لکن عدم تعیین نقش ملی برای بندر بزرگ کاوه به عنوان مکمل بندر شهید رجایی و کاهش‌دهنده هزینه تجارت کشور، موجب گردیده است که دو بندر و دو سازمان با نگاه منفی به منافع یکدیگر، به صورت منفک و موازی اقدام به تعیین عوارض یا توسعه زیرساخت نمایند که در این سازوکار، ظرفیت‌ها و منابع ملی هدر می‌رود.

به نظر می‌رسد تعیین ماموریت‌های ملی برای هر منطقه آزاد (با توجه به ظرفیت‌های نسبی) و ذی‌مدخل نمودن دستگاه‌های ملی در تحقق طرح‌های مرتبط، می‌تواند نگاه ملی و همسو به مناطق آزاد کشور را تقویت کند. 

3-3.  تعیین نشدن ماموریت برای منطقه آزاد قشم

بررسی قانون و اساسنامه مناطق آزاد تجاری صنعتی ایران نشان می‌دهد هر کدام از این مناطق، فاقد ماموریت تخصصی و مشخص هستند و بر همین اساس با تغییر دولت‌ها و مدیران، برنامه‌ها و اولویت‌های مناطق تغییر می‌کند. منطقه آزاد قشم دارای طرح جامع سوئکو (برای اجرا تا سال ۲۰۲۱) بوده که در آن هدف‌گذاری و برنامه عملیاتی منطقه مشخص شده است؛ فارغ از نقاط قوت و ضعف این طرح جامع، اما به دلیل عدم تصویب آن توسط دولت، عملا الزامی به اجرای آن توسط مدیران وجود نداشته و در دوره‌های مختلف، مطالعات دیگری نیز برای منطقه انجام گردیده است. برخی از مناطق آزاد دیگر کشور نیز طرح جامع نداشته یا نسبت به تدوین طرح جامع شهری (طرح‌های کالبدی) اکتفا نموده و حوزه‌های دارای مزیت اقتصادی و کسب‌و‌کاری منطقه را استخراج و تصویب نکرده اند.

منطقه آزاد قشم دارای ظرفیت‌های متعددی است اما به دلیل محدودیت منابع و زمان (در رقابت با رقبای منطقه‌ای)، باید بر اساس مزیت‌های برتر نسبت به توسعه منطقه و اجرای طرح‌های اولویت‌دار اقدام نمود. برخی از مدیران علاقمندند به صورت همزمان در تمامی زمینه‌ها از گردشگری تا انرژی، بانکرینگ، صنعت و... فعالیت داشته باشند که در بهترین حالت، موفقیت حداقلی در هر زمینه به وجود خواهد آمد؛ لذا باید تمرکز بر فعالیت‌های پیشران و دارای مزیت قرار بگیرد.

با توجه به آنکه ماموریت ملی منطقه آزاد تعیین نشده است، طبیعتا سازمان‌های همجوار از جمله سازمان بنادر و دریانوردی یا بانک مرکزی نیز به مسائل مناطق آزاد، نگاه ملی نداشته و بعضا آنرا اختلاف بین سازمانی تلقی می‌کنند. به عنوان مثال با توجه به عدم تعیین ماموریت منطقه آزاد قشم در حوزه تکمیل کریدور جنوب به شمال، بندر شهیدرجایی، رقیب بنادر شهید کاوه و سوزا تلقی شده چرا که مدیریت آن در اختیار سازمان دیگری قرار خواهد گرفت؛ حتی در طرح جامع بنادر کشور، خبری از بنادر جزیره قشم نیست.

یا به عنوان مثالی دیگر، به دلیل عدم تعیین نقش ملی برای بانکرینگ سلخ در جزیره قشم، سازمان کشتیرانی و یا مابقی ذی‌نفعان ایرانی در بانکرینگ خدوم و فجیره، به عنوان رقیب منطقه آزاد تلقی خواهند شد؛

بر همین اساس، عدم تعیین ماموریت در حوزه مبادلات مالی بین‌المللی در مناطق آزاد نیز منجر می‌شود تاسیس بانک در این مناطق به عنوان رقیب نظام بانکی کشور شناخته شود و در نتیجه آن فرایند صدور مجوز برای نهادهای مالی در مناطق آزاد با چالش مواجه می‌گردد.

بررسی مناطق آزاد موفق جهان نشان می‌دهد علاوه بر تعیین ماموریت برای مناطق آزاد و ویژه، در موارد متعددی حوزه فعالیت تخصصی نیز برای هر منطقه تعیین می‌گردد؛ به عنوان مثال جدول زیر ماموریت و حوزه تخصصی فعالیت برخی از مناطق آزاد ترکیه را نمایش می‌دهد؛ همانگونه که مشاهده می‌شود، منطقه‌ای مانند بورسا در حوزه لوازم قطعات خودرو تمرکز دارد. منطقه‌ای نظیر آتاتورک نیز در 3 حوزه مشخص شامل منسوجات، لوازم الکترونیک و انبارداری فعالیت می‌نماید. اما برای مناطق آزاد ایران ماموریت و حوزه فعالیت مشخص و محدودی تعیین نشده است.

3-4. نبود ثبات قوانین و تسری مقررات سرزمین اصلی

در سال‌های اخیر مخصوصا از سال ۱۳۹۷ به بعد و پس از تشدید تنش‌های ارزی، برخی از مقررات سرزمین اصلی به مناطق آزاد تسری یافته که در نتیجه آن، برخی از معافیت‌ها و مزایای مناطق آزاد محدود یا مشروط شده‌اند. این اتفاقات به دلایلی نظیر عدم شفافیت فرایندهای مناطق آزاد، تخلف و سوءاستفاده از معافیت‌ها، مشکلات ارزی کشور و عدم تفکیک نظام مالی و اقتصادی منطقه آزاد از سرزمین اصلی شکل گرفته است.

به عنوان مثال به منظور ایجاد شفافیت در فعالیت‌های مناطق آزاد، در بند (پ) ماده ۱۳۲ قانون مالیات‌های مستقیم تصریح شد که شرط برخورداری از هرگونه معافیت مالیاتی برای اشخاص حقیقی و حقوقی فعال در مناطق آزاد و سایر مناطق کشور، تسلیم اظهارنامه مالیاتی در موقع مقرر قانونی است. ارائه اظهارنامه مالیاتی و اصولا ایجاد پرونده در سازمان امور مالیاتی برای فعالان منطقه و سازمان منطقه آزاد، مطلوب نبوده و در این زمینه نه تنها همکاری لازم صورت نپذیرفت، بلکه با مقابله‌های جدی همراه بود. سازمان منطقه و فعالان اقتصادی معتقد بودند با توجه به فرایندها و سوابق سازمان امور مالیاتی (و ممیزهای مالیاتی آن سازمان)، این اتفاق مقدمه‌ای بر اخذ مالیات و جریمه از واحدهای فعال در منطقه آزاد قشم خواهد بود که مزیت سرمایه‌گذاری در منطقه را به شدت تهدید خواهد کرد؛ اما سازمان امور مالیاتی معتقد است این مصوبه صرفا به‌منظور شفاف‌سازی فعالیت‌ها و جلوگیری از فرار مالیاتی واحدهای متخلف است.

همچنین به منظور ایجاد شفافیت در فرایند مبادله کالا، هیات وزیران در سال ۱۳۹۴ مصوب نمود سازمان گمرک جمهوری اسلامی ایران نسبت به اعمال قواعد مناطق آزاد در مبادی این مناطق با خارج از کشور اقدام نماید که این مصوبه پس از حدود ۵ سال با مخالفت فعالان مناطق آزاد و شکایت به دیوان عدالت اداری، لغو شد.

ا زسوی دیگر به منظور ایجاد شفافیت در فرایند تامین ارز برای واردات کالا در مناطق آزاد، هیات وزیران در سال ۹۷ ورود کالا به محدوده مناطق را به اخذ ثبت سفارش منوط کرد که این مصوبه نیز با مخالفت فعالان مناطق آزاد و شکایت به دیوان عدالت اداری، پس از حدود 3 سال لغو شد. نهایتا هیات وزیران در مصوبه‌ای (در تاریخ ۱۴۰۱/11/۳) ورود کالا به محدوده مناطق آزاد به اخذ ثبت آماری با تعین منشا ارز مورد تایید بانک مرکزی منوط کرد که بخشی از این مصوبه نیز با رای دیوان عدالت اداری ملغی شد.

در قانون جدید مالیات بر ارزش افزوده نیز معافیت عمومی این مناطق از پرداخت مالیات مذکور ملغی شده و صرفا برخی از مناطق حائز شرایط تعیین شده در قانون، امکان استفاده از این معافیت را خواهند داشت. این مصوبه نیز با واکنش‌ها جدی همراه بود؛ مخصوصا آنکه در اجرای قانون به دلیل برداشت نادرست از آن، برخی از اقلام وارداتی دو مرتبه مالیات بر ارزش افزوده پرداخت می‌کردند.

مثال‌های فوق نشان می‌دهد از یک سو مناطق آزاد غالبا تمایلی به شفافیت نداشته و از سوی دیگر، عدم ثبات مقررات در مناطق آزاد یا تسری برخی از مقررات سرزمین اصلی به مناطق آزاد، موجب خروج سرمایه از مناطق ایران به سمت مناطق کشورهای امارات، عمان، قطر و یا حتی شهرهای مرکزی سرزمین اصلی خواهد شد.  

3-5. دوران کوتاه مدیریتی

منطقه آزاد قشم از نسل اول مناطق آزاد ایران محسوب می‌شود که فرایند اجرایی تاسیس آن تقریباً از سال ۱۳۶8 آغاز گردید؛ قشم در این ۳7 سال تعداد ۱4 مدیر عامل (یا سرپرست) به خود دیده است؛ علی‌رغم آنکه مدت مدیریت 5 مدیرعامل بین ۴ تا ۷ سال به طول انجامیده، اما عمر مدیریت هر کدام از مدیران دیگر (۸ مدیر عامل اسبق) کمتر از ۲ سال بوده است؛ لذا به صورت میانگین عمر مدیریتی هر مدیرعامل حدود 2.5 سال است.

جدول6 اسامی سرپرستان و مدیران عامل منطقه آزاد تجاری صنعتی قشم و مدت زمان تصدی مسئولیت ایشان را از سال ۱۳۶۸ (تصویب ایجاد منطقه آزاد قشم در قانون برنامه اول توسعه) تا سال ۱۴۰5 نمایش می‌دهد.

با توجه به پروسه طولانی سرمایه‌گذاری، بازگشت سود حاصل از آن و همچنین لزوم تامین امنیت سرمایه، تغییر مکرر مدیران عامل و به تبع آن تغییر مدیران میانی، فعالان اقتصادی را با چالش مواجه می‌نماید؛ احتمال تغییر رویکرد مدیران جدید و عدم توجه به تعهد مدیران قبلی، می‌تواند یکی از علل مهم بروز چالش در فرایند سرما‌یه‌گذاری مناطق آزاد تلقی شود.

از سوی دیگر علاوه بر آنکه ماموریت مشخصی برای مناطق آزاد تعیین نشده است، مدیران نیز غالبا با توجه به سوابق و توانمندی‌های خود، رویکردهای متفاوتی را نسبت به اداره منطقه در پیش می‌گیرند؛ سوابق مدیران منطقه آزاد قشم نشان می‌دهد ایشان دارای تجربه و مهارت در حوزه‌های متفاوتی بوده‌اند: اقتصادی، توسعه‌ای، فرهنگی، عمرانی و شهرسازی، انرژی، سیاسی، میراث فرهنگی و گردشگری و... .

اما با وجود تفاوت‌های ساختاری و اداری میان ایران و امارات، اما جالب است بدانیم مدیرعامل منطقه آزاد جبل‌علی، حدود سه دهه از ابتدای تأسیس تا کنون، مسئولیت اداره این منطقه را بر عهده دارد و ثبات مدیریتی، نقش مهمی در تحقق طرح‌های توسعه‌ای بلندمدت این منطقه آزاد ایفا نموده است.

جدول 6 . مدت زمان تصدی مسئولیت مدیران عامل و سرپرستان منطقه آزاد قشم

ماخذ: یافته‌های پژوهش

3-۶. عدم تامین منابع مورد نیاز

بخش عمده‌ای از منابع و درآمدهای منطقه آزاد قشم، از طریق واردات کالا و واگذاری زمین تامین می‌شود. تصویر زیر صورت مالی حسابرسی شده منطقه آزاد قشم در سال 1402 را نمایش می‌دهد. از مجموع منابع و درآمدهای این سال که حدود 2 هزار میلیارد تومان است، 435 میلیارد تومان (21 درصد) از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (فروش زمین، ساختمان و...) و حدود 576 میلیارد تومان (29 درصد) از واردات کالای تجاری به مقصد سرزمین اصلی (تبصره 2) تامین شده است؛ همچنین سازمان منطقه آزاد از محل اخذ عوارض ورود کالا به محدوده منطقه و تمدید مجوز عرضه اقلام (کالای مسافری) درآمد کسب می‌کند.

گفتنی است در سال‌های مختلف این نسبت‌ها تغییر می‌کند؛ به‌عنوان مثال در صورت مالی سال 99 سهم واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (فروش زمین، ساختمان و...) از مجموع درآمدها و منابع سازمان، بیش از 62 درصد بود [12]؛ لذا در مجوع حدود 50 الی 70 درصد درآمدهای سازمان منطقه آزاد از طریق واردات و فروش زمین حاصل می‌شود.

شکل 3 . خلاصه صورت مالی حسابرسی شده سازمان منطقه آزاد قشم برای سال 1402 [12]

البته اخیرا سازمان منطقه از طریق مشارکت با بخش خصوصی در پروژه اسکله نفتی حرا، از منافع حاصل از صادرات و فعالیت‌های اقتصادی این شرکت برخوردار شده که اقدام مثبتی در جهت کاهش وابستگی به واردات و فروش زمین و ایجاد درآمد از طریق صادرات، محسوب می‌شود.

اما در مجموع، منابع و درآمدهای سازمان منطقه کفاف مصارف و هزینه‌های اساسی منطقه از جمله مصارف عمرانی را نمی‌دهد. در حال حاضر مناطق آزاد به صورت مستقیم از بودجه دولتی برخوردار نبوده و به منظور تکمیل پروژه‌های کلان و ملی (نظیر تکمیل کریدور جنوب به شمال) نیازمند تزریق منابع دولتی و یا مشارکت بخش خصوصی (داخلی و خارجی) است. بودجه‌های دولتی تخصیص یافته به جزیره، در اختیار فرمانداری و بخشداری و سایر دستگاه‌های مستقر قرار می‌گیرد و ممکن است بر خلاف اولویت‌ها، سیاست‌ها و برنامه‌های سازمان منطقه آزاد هزینه گردد. علی‌رغم آنکه برخی از وظایف شهرداری نیز توسط سازمان منطقه آزاد قشم انجام می‌شود، ‌اما منابع مربوطه (سهم شهرداری‌ها از عوارض و مالیات بر ارزش افزوده) به منطقه آزاد تعلق نمی‌گیرد. به عنوان مثال بر اساس سخنان مدیران مناطق در ادوار گذشته، دستگاه مربوطه بدون هماهنگی با سازمان منطقه آزاد اقدام به تجهیز اسکله‌ای نمود که جایی در برنامه تجاری منطقه نداشت؛ یا در مثالی دیگر، در بازه‌ای شهرداری نسبت به تکمیل جاده‌ای اقدام نمود که اولویتی نداشت و مسیر دیگری که برای گردشگری و تردد مردم از اهمیت بیشتری برخوردار بود (نوار ساحلی)، همچنان منتظر تامین اعتبار ماند؛ در حالی که این منابع باید به صورت متمرکز و همراستا با طرح‌های توسعه جزیره هزینه شوند.

البته لازم به ذکر است بودجه منطقه آزاد قشم، نیازمند اصلاح اساسی مخصوصا در قسمت هزینه‌ها می‌باشد و تعداد بالای حقوق بگیران سازمان منطقه و شرکت‌های وابسته (تا 2 هزار نفر) و هزینه‌های تشریفات در منطقه، در برهه‌هایی افزایش یافته است.

3-7. یکپارچه نبودن مقررات جزیره

همانگونه که در بخش‌های قبلی اشاره شد، صرفا حدود 20 درصد از وسعت جزیره، منطقه آزاد بوده و مابقی آن (به جز مراکز نظامی و امنیتی) منطقه ویژه اقتصادی است. جدول 7 مهم‌ترین تفاوت و شباهت‌‌های مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را نمایش می‌دهد:

جدول 7. مقایسه مقررات مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

ماخذ: همان

تفاوت‌های میان مناطق آزاد و ویژه اقتصادی منجر به بروز دوگانگی در مدیریت منطقه و اِعمال قوانین شده است. به عنوان مثال در حوزه برخورداری از معافیت مالیاتی و گمرکی، در محدوده منطقه آزاد و منطقه ویژه اقتصادی باید به صورت متفاوت عمل شود و در مواردی نظیر ورود و اقامت اتباع خارجی، کشف کالای قاچاق یا فرار مالیاتی، در صورتی که در محدوده منطقه آزاد یا ویژه باشد، قوانین متفاوتی حاکم است. حال آنکه اصولا تفکیک فیزیکی میان منطقه آزاد و ویژه اقتصادی وجود نداشته و عملا امکان ایجاد حصار نیز وجود ندارد؛ چرا که با توجه به محدوده منطقه آزاد، علاوه بر هزینه هنگفت ایجاد حصار یا فنس و عدم امکان نظارت لحظه‌ای بر آن به دلیل مسافت زیاد، تردد روزمره مردم نیز با مشکل مواجه خواهد شد. مطابق شکل ۱، وجود فرودگاه در جنوب جزیره، وجود بندر بهمن در شرق جزیره و بندر کاوه در شمال جزیره، عملا لکه‌هایی را ایجاد نموده که از طریق جاده به هم متصل شده‌اند.

از سوی دیگر اغلب مطالعات و طرح‌های جامع منطقه آزاد قشم، ناظر به کل وسعت جزیره بوده و استفاده از ظرفیت‌های مختلف جزیره از غرب تا شرق و از جنوب تا شمال آن مورد بررسی قرار گرفته است. حال آنکه حیطه اختیارات سازمان منطقه و همچنین مقررات شامل معافیت‌ها و امتیازات در هر دو محدوده، متفاوت است و موجب سردرگمی مسئولان و سرمایه‌گذاران شده است.

مهم‌ترین چالش‌های یکپارچه نبودن جزیره عبارتند از:

·        تفاوت میزان امکانات، زیرساخت‌ها و بارگذاری‌ها (جمعیت، صنایع و...) در شرق و غرب جزیره،

·        حس تبعیض و بی‌عدالتی در میان بومیان،

·        بروز چالش در اجرای کامل طرح‌های کلان توسط سازمان منطقه (مخصوصا در حوزه بانکرینگ و ژئوپارک که در محدوده منطقه آزاد نیستند)،

·        نظام حقوقی و اجرایی متفاوت و دوگانه در جزیره قشم.

تا کنون لوایح متعددی به منظور توسعه وسعت منطقه آزاد قشم ارائه شده لکن این لوایح مخالفان متعددی داشته که وزارت دفاع و نیروهای مسلح را می‌توان اصلی‌ترین مهم‌ترین مخالف تصویب آن‌ها دانست. حساسیت این منطقه و قابلیت‌های نظامی بالای جزیره قشم، اختلافات با سازمان‌های مناطق آزاد (در ادوار مختلف)، گرایش به استقلال سیاسی منطقه در صورت تبدیل کل آن منطقه آزاد و احتمال بروز تبعات مختلف به‌واسطه حضور بالای گردشگران داخلی و خارجی، از جمله علل مخالفت با افزایش وسعت منطقه آزاد قشم است.

مهم‌ترین مصوبات‌ها و تلاش‌های دولت برای افزایش وسعت منطقه آزاد قشم عبارتند از:

·        لایحه توسعه محدوده مناطق آزاد قشم و چابهار در سال ۱۳۸3،

·        مصوبه شورایعالی مناطق آزاد مورخ 1386/04/05، 

·        بند (و) ماده ۱۰۵ لایحه قانون برنامه پنجم توسعه در سال ۱۳88،

·        لایحه الحاق جزیره هرمز به منطقه آزاد قشم در سال ۱۳۹۱،

·        لایحه ایجاد هفت منطقه آزاد تجاری – صنعتی و ایجاد دوازده منطقه ویژه اقتصادی در سال ۱۳۹۵.

3-8. سنگ‌اندازی رقبای منطقه‌ای

منطقه آزاد قشم که تقریبا با مناطق آزاد کشور امارات آغاز به فعالیت نمود، به گواه ظرفیت‌های عظیم این جزیره و موقعیت جغرافیایی آن، و به اذعان روسا و سفرای کشورهای مختلف، پتانسیل ایجاد قطب تجارت، انرژی و تولید در منطقه را داشته و از این منظر رقیب اصلی کشورهای حاشیه خلیج فارس محسوب می‌شود.

بر این اساس برخی از مدیران و کارشناسان معتقدند وضعیت قشم توسط رقبا رصد شده و تلاش‌های فنی و غیر فنی به منظور عدم توسعه قشم در دستور کار قرار دارد. اقداماتی نظیر منصرف کردن سرمایه‌گذاران، تطمیع و تهدید مدیران داخلی به منظور سنگ‌اندازی در اقدامات توسعه‌ای یا عدم پیگیری وظایف محوله، ایجاد مزایا و درگیر کردن منافع شرکت‌های دولتی و شبه دولتی در کشورهای حاشیه خلیج فارس و... از جمله اقداماتی است که برخی از صاحبنظران و مدیران سابق منطقه آزاد قشم به آن اذعان داشته‌اند.

3-9. وجود مناطق وسیع مسکونی در محدوده منطقه

بخشی از چالش‌های مناطق آزاد از قبیل تداخل وظایف و اختیارات و تحمیل وظایف غیر مرتبط، به دلیل ایجاد منطقه آزاد در محدوده‌های وسیع مسکونی اعم از شهری و روستایی است. حضور مناطق مسکونی موجب می‌شود مناطق آزاد درگیر چالش‌های امنیتی، معیشتی، شهرسازی، آسیب‌های اجتماعی و... شوند که لزوما جایگاهی در وظایف و اختیارات سازمان منطقه ندارد. همچنین وظایفی غیر مرتبط به سازمان منطقه بار می‌شود که لزوما با ساختار و اهداف سازمان منطقه همخوانی ندارد؛ مواردی نظیر محرومیت‌زدایی، شهرسازی، تامین مسکن، تامین آب و برق شهری و روستایی، احداث مدرسه و... .

سپس در اجرای امور فوق و سایر وظایف اصلی، سازمان منطقه با مشکل تداخل وظایف و اختیارات مواجه می‌شود؛ تداخل با سازمان‌هایی نظیر استانداری، فرمانداری، بخشداری، شهرداری، دهیاری، شورای شهر و روستا، فرماندهی انتظامی و... . حضور مناطق آزاد در مناطق فاقد نقاط جمعیتی، مداخلات بین سازمانی را به صورت قابل توجهی کاهش می‌دهد.

چالش دیگری که متوجه حضور مناطق مسکونی در محدوده‌های مناطق آزاد است، دشواری افزایش نظارت‌ها و کنترل‌ها به منظور مقابله با تخلفاتی نظیر قاچاق کالا، فرار مالیاتی و... است. افزایش نظارت‌ها بر زندگی روزمره مردم تاثیر گذاشته و تبعاتی به همراه خواهد داشت.

افزایش نرخ زمین و خدمات در مرحله ایجاد مناطق آزاد نیز یکی از عوارضی است که بعضا گریبان‌گیر بومیان و اقشار ضعیف منطقه خواهد شد.

بررسی وسعت مناطق آزاد جهان نشان می‌دهد اغلب قریب به اتفاق مناطق آزاد جهان در محدوده‌های کوچک و فاقد سکنه ایجاد می‌شوند. به عنوان مثال در مناطق تجارت خارجی امریکا و مناطق آزاد ترکیه، که فاقد مناطق مسکونی بوده و وسعت اندکی دارند، ضوابط سخت‌گیرانه‌ای برای تردد یا اقامت در منطقه وجود دارد[11]. البته برخی از کشورها نظیر چین و سنگاپور مدل دیگری از مناطق آزاد یا ویژه را در کشورهای خود ایجاد نموده و مدیریت می‌نمایند که شامل شهر، استان و یا حتی کل وسعت کشور می‌شود.

نمودار زیر، وسعت برخی از مناطق آزاد کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اسلامی را نمایش می‌دهد که میانگین وسعت آن‌ها حدود 4.1 هزار هکتار است. [13]

شکل 4 . نموداروسعت برخی از مناطق آزاد عضو سازمان همکاری‌های کشورهای اسلامی[13]

جدول 8 نیز وسعت مناطق آزاد ترکیه را نمایش می‌دهد.

3-10. نبود  زیرساخت در بدو تاسیس

مناطق آزاد که غالباً با اهدافی نظیر جذب سرمایه‌گذاری خارجی مخصوصاً در حوزه صنعت و صادرات شکل می‌گیرند؛ لذا اولین پیش‌نیاز این مناطق جهت جذب سرمایه‌گذاری خارجی و پردازش صادرات، ایجاد زیرساخت متناسب با این اهداف است. کشورهای دیگر که دارای مناطق آزاد موفق هستند، زمان و هزینه‌های زیادی را جهت تأمین زیرساخت مطلوب صرف کرده‌اند، برای مثال کشور امارات حدود 7 سال زمان و بیش از 2 میلیارد دلار سرمایه جهت تأمین زیرساخت هزینه نمود؛ لکن در ایران، غالبا محروم‌ترین مناطق کشور از حیث زیرساخت اولیه و امکانات مورد نظر به‌عنوان مناطق آزاد آغاز به فعالیت نمودند که طبیعتاً نتیجه آن عدم اقبال سرمایه‌گذار خارجی و عدم رونق تولید و صادرات بود. [13]

ایجاد مناطق آزاد در مناطق محروم، دارای تبعات دیگری نیز خواهد بود، ابتدا آنکه دستگاه‌های ملی در حوزه محرومیت‌زدایی، کمتر به منطقه توجه نموده و برخی از مسئولیت‌های خود را بر سازمان منطقه تحمیل می‌کنند، ثانیا منابع محدود منطقه به جای سرمایه‌گذاری در طرح‌های پیشران و زیرساخت‌های تجاری و تولیدی، باید صرف محرومیت‌زدایی، شهرسازی، جمع‌آوری زباله، تامین سیستم فاضلاب شهری و روستایی، تامین آب و برق شهری و روستایی، احداث مدرسه و... شود.

جدول ۹، زیرساخت‌های مناطق آزاد شیامین چین و جبل‌علی امارات (در بدو تاسیس این مناطق) را با منطقه آزاد قشم مقایسه نموده است. [14]

جدول 9 . مقایسه زیرساخت منطقه آزاد قشم ایران با مناطق آزاد جبل‌علی و شیامین در بدو تاسیس  [14]

 وجه تمایز سایر مناطق آزاد کشورهای جهان با مناطق آزاد ایران ، توجه و عنایت دولت به این مناطق است. مطالعات نشان می‌دهد که در سایر کشورها عمده فعالیت‌ها و اقدامات زیربنایی صورت گرفته در این مناطق توسط دولت انجام شده و با آماده‌سازی زیرساخت‌ها امکان جذب سرمایه‌های خارجی فراهم شده است. در ایران دولت کمک قابل توجهی برای فعالیت‌های زیربنایی این مناطق انجام نداده و بالطبع مناطق آزاد نیز برای انجام این فعالیت‌های زیربنایی از توان لازم برخوردار نبوده و به سمت درآمدزایی از طریق واردات کالا (و فروش برگ سبز) نموده‌اند که باعث شده تا این مناطق از اهداف اولیه خود دور شوند. [14]

بر اساس مطالعات مشاور بندر هامبورگ (HPC)، در خلیج فارس این یک عملکرد رایج است که دولت‌ها پیشاپیش در فراهم آوردن زیربنا برای جذب و نگهداری توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری سنگین می‌نمایند که برجسته‌ترین نمونه برای این موضوع، بی‌تردید منطقه آزاد جبل‌علی در امارات متحده عربی است. [15]

3-11. عدم تکمیل پروژه‌های اصلی

یکی از چالش‌های اصلی قشم، عدم تکمیل زیرساخت‌های اساسی و پیشران این منطقه است. در گزارش اول [1]، اهمیت و آخرین وضعیت پروژه‌های عمرانی قشم از جمله پل خلیج فارس، بندر کاوه و بانکرینگ سلخ تشریح گردید که به منظور جلوگیری از اطاله گزارش، از ذکر مجدد آن‌ها خودداری می‌شود.

3-12. سایر چالش‌ها

در فرایند برگزاری مصاحبه‌ها و جلسات تخصصی پیرامون منطقه آزاد قشم و همچنین بررسی مطالعات این حوزه، مجموعه‌ای از سایر چالش‌ها احصا گردید که این مشکلات و چالش‌ها غالبا در سایر گزارش‌ها تشریح شده‌اند و یا نسبتا از اهمیت کمتری برخوردارند؛ لذا به منظور احصای ابعاد مختلف نظام مسائل قشم، در ادامه به عناوین آن‌ها اشاره شده و توضیح مختصری پیرامون هرکدام، ارائه خواهد شد.

• قاچاق

قاچاق کالا از طریق برخی از بنادر و اسکله‌های غیررسمی به مقصد جزیره قشم یا از جزیره قشم به مقصد سرزمین اصلی صورت می‌گیرد. در مواردی هم قاچاق صادراتی (دام و سوخت) گزارش شده است. در این فرایندها معمولا از قایق‌های شوتی یا لنج‌های سنتی استفاده می‌شود. پدیده چتربازی یا اجیربری (جهت خروج کالا از منطقه آزاد به سمت سرزمین اصلی) هم هنوز در قشم انجام می‌شود. روستای رمچاه واقع در جنوب شرق جزیره، یکی مراکز ورود و خروج کالا به صورت غیررسمی است.

• حاکمیت شرکتی

در مواد ۵ و ۶ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، به ساختار شرکتی سازمان‌های مناطق آزاد اشاره شده است اما در ماده ۶ تصریح شده است که مدیرعامل، ریاست هیات مدیره را نیز بر عهده داشته و توسط هیات وزیران و با حکم رییس جمهور منصوب می‌گردد. بر اساس اصول حاکمیت شرکتی، غالبا مدیرعامل و رییس هیات مدیره از میان افراد حقیقی متمایزی انتخاب می‌شوند و انتخاب مدیر عامل، با هیات مدیره خواهد بود تا در ساختار مربوطه، امکان اعمال نظارت وجود داشته باشد. با پذیرش فرض حاکمیت شرکتی مناطق آزاد، انتصاب مستقیم یک نفر به عنوان مدیرعامل و رییس هیات مدیره (خارج از مصوبات هیات مدیره)، می‌تواند حاکمیت شرکتی را نقض کند.

• چالش‌های حوزه اراضی

در موضوع زمین، عملا هم شاهد احتکار زمین توسط ذی‌نفعان متعدد (دستگاه‌ها و اشخاص ذی نفوذ از سرزمین اصلی) بوده و هم چالش‌های متعددی با ذی‌نفعان محلی وجود دارد (اعم از زمین خواری، زمین‌های دارای اسناد متعدد و...).

برخی از افراد جامعه محلی به واسطه اسنادی که معروف به سندهای رفسنجان بوده و همچنین ارتباطات سنتی و محلی، مدعی مالکیت زمین‌هایی هستند که در حال حاضر در اختیار سازمان منطقه آزاد قشم است.

سابقه مسأله «اسناد رفسنجان قشم» به دهه چهل شمسی و اصلاحات ارضی مربوط می‌شود که طبق آن، اسناد اراضی کشاورزان منطقه قشم توسط دفترخانه‌ای در رفسنجان کرمان صادر شد اما در فرآیند تعیین ابعاد و مشخصات اراضی منطقه قشم، مشکلاتی پیش آمد. از سوی دیگر بسیاری از افراد سودجو سندهای جعلی به اسم سند رفسنجان ساخته بودند به طوری که اگر همه آن سندها، کنار هم قرار می‌گرفت، میزان املاک سنددار، دو برابر مساحت قشم می‌شد. بر همین اساس، محدوده اسناد موسوم به رفسنجان در قشم تعریف نشده و تعارضات متعددی به وجود آمده و پرونده‌های زیادی تشکیل شده که این موضوع موجب کاهش ثبات مالکیت در جزیره قشم شده بود.

بخشی دیگر از اراضی قشم، اراضی ملی و منابع طبیعی هستند که سند آن‌ها به نام سازمان منطقه آزاد نبوده و سازمان منطقه در واگذاری و یا اجرای پروژه‌های مربوطه در آن محدوده، بعضا با چالش‌هایی مواجه است. لذا یکپارچه‌سازی اسناد اراضی و املاک جزیره قشم و تعیین تکلیف مالکیت آن‌ها یکی از اصلی‌ترین الزامات اجرای طرح‌های توسعه‌ای در قشم است.

برخی از اراضی مطلوب جزیره در ادوار مختلف توسط سازمان‌ها و نهادهای مختلف (به منظور ساخت واحدهای مسکونی و تفریحی برای کارکنان خود) تصاحب گردیده ولی عملا ساخت‌وسازی در آنجا صورت نگرفته و تلاش‌ها جهت خلع‌ید یا بازپس‌گیری اراضی مذکور بی نتیجه مانده است.

گفتنی است برخی از مردم نیز در محدوده‌هایی مستقر هستند که زمین ایشان سند ندارد ولی خواستار اخذ سند برای ساخت‌وساز هستند؛ لکن سازمان منطقه بر اساس طرح جامع نمی‌تواند زمین‌ها را به ایشان واگذار نموده و سند دریافت کنند.

در گزارش تحقیق و تفحص مجلس شورای اسلامی از منطقه آزاد قشم (سال ۱۴۰۱) موارد زیر به عنوان موارد تخلف در حوزه اراضی آمده است: واگذاری بخشی از اراضی شهرستان قشم در پوشش قراردادهای واگذاری به اشخاص بطور خاص کارکنان و مدیران سازمان منطقه آزاد و دستگاه‌های دولتی، نه برای ایجاد واحد مسکونی مورد نیاز، بلکه با هدف فروش و کسب درآمد با توجه به تورم و قیمت بازار آزاد و دریافت صدها قطعه از سوی شرکت‌های تعاونی برخی از دستگاه‌های اجرایی بصورت بلوکی یا انفرادی برای کارکنان خود که خارج از شهرستان قشم اقامت دارند و فروش آن در بازار آزاد به قیمت بالاتر؛ همچنین عملکرد متخلفانه مدیران و کارکنان سازمان منطقه آزاد قشم در خصوص دریافت زمین بنام خود و سایر بستگان نسبی و سببی، تخلفات گسترده در خصوص عدم رعایت اصول و ضوابط شهرسازی، معماری، طرح تفصیلی منطقه، ضوابط و معیارهای استقرار واحدها و فعالیت‌های صنعتی و تولیدی و اقدامات متقلبانه و فریبکاری به منظور اخذ پروانه ساختمانی، تخفیف در حذف پارکینگ، عوارض صدور پروانه، افزایش تراکم و... . [16]

• نبود شفافیت و استثنا از مقررات شرکت‌های دولتی

مطابق ماده ۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، سازمان منطقه آزاد و شرکت‌های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی هستند. عدم تدوین سازوکار شفافیت در عملکرد سازمان منطقه و شرکت‌های وابسته در کنار مستثنی بودن ایشان از مقررات عمومی، بعضا زمینه‌های فساد و تخلف را پدید می‌آورد. در ادامه به برخی از مصادیق تخلفات شناسایی شده در گزارش تحقیق و تفحص مجلس از منطقه آزاد قشم [16]، اشاره می‌شود:

·        واگذاری برخی از پروژه‌های عمرانی به صورت امانی به کارکنان زیر مجموعه و واریز وجه به حساب‌های بانکی،

·        پرداخت مبلغ 27 میلیارد ریال در وجه حسابِ شخصیِ احدی از کارکنان سازمان بدون رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی، که بخشی از این مبلغ توسط شخص مذکور به حساب مدیرعامل و تعدادی از مدیران و کارکنان سازمان به صورت نقدی واریز و بخشی دیگر نیز بصورت نقد و کارت هدیه دریافت شد که نحوه هزینه‌کرد آن نیز نامشخص است،

·        خرید و توزیع هدایای غیرمتعارف و خارج از شئون اداری به مبلغ 21 میلیارد ریال از جمله (کارت هدیه، لوازم خانگی، کیف و کفش، پتو، لباس و پوشاک، لوازم بهداشتی و آرایشی، لب‌تاپ، آی‌پد، تلفن همراه، سرویس آشپزخانه و...) به میهمانان مدیرعامل و کارکنان دبیرخانه مناطق آزاد و دیگر کارکنان کشور،

·        پرداخت هزینه تعمیرات خودروهای متعلق به سازمان منطقه آزاد قشم و واحدهای تابعه از طریق گروه تعمیراتی خاص (متعلق به فرزند یکی از مسئولان منطقه) به ارزش 7 میلیارد ریال،

·        دریافت نقدی وجوه حاصل از فروش گاز به متقاضیان در یک شرکت بدون واریز به حساب درآمدی و پرداخت نقدی هزینه‌ها در ازای خرید کالا و خدمات،

·         انجام معاملات صوری از جمله خرید تجهیزات و لوازم، تعمیرات و... و استفاده از فاکتورهای جعلی توسط یک شرکت به منظور بیشتر نشان دادن هزینه‌ها،

·        و... .

• افزایش قیمت‌ها

با ایجاد منطقه آزاد و همچنین اجرای برخی از پروژه‌ها، هزینه‌های زندگی در قشم افزایش می‌یابد که بعضا زندگی بومیان را با چالش مواجه می‌سازد. شاید بتوان سنگین‌ترین هزینه‌ها را در حوزه مخصوصا زمین و مسکن دانست که در بازه‌های مختلف، با افزایش قیمت قابل توجهی همراه است.

• کیفیت مسیرها و جاده‌های قشم

بسیاری از بومیان قشم، از مسیرهای ارتباطی و زیرساخت جاده‌ای جزیره قشم گلایه دارند. کیفیت پایین برخی از جاده‌ها به بروز تصادف و تلفات جانی منجر شده است.

• فرهنگی

بروز معضلات فرهنگی به دلیل حجم بالای گردشگران، عدم توجه به موازین اخلاقی و عرفی در سواحل و جزایر تفریحی، یکی از چالش‌های قابل بررسی در جزیره قشم است.

• اتباع خارجی

در منطقه آزاد قشم تعداد قابل توجهی اتباع غیر مجاز غالبا از کشور افغانستان و بعضا از کشور پاکستان حضور دارند که تعداد آن‌ها حداقل ۲۰ هزار نفر تخمین زده می‌شود. مشخص نبودن وظیفه ساماندهی اتباع بیگانه (سازمان منطقه یا فرمانداری) و یا عدم توانمندی ایشان، از چالش‌های مهم این حوزه است.

حضور و تردد اتباع غیرمجاز بیگانه می‌تواند تبعات سویی در حوزه اجرای مقررات کار مناطق آزاد، آسیب‌های اجتماعی، امنیت منطقه و امنیت سرمایه‌گذاری داشته باشد. حضور مراکز نظامی در محدوده جزیره نیز اهمیت ساماندهی اتباع غیرمجاز در قشم را بیشتر خواهد کرد.

• تورم سازمانی

تعداد پرسنل و حقوق‌بگیران سازمان منطقه آزاد قشم و شرکت‌های وابسته در برهه‌هایی تا حدود 2000 نفر افزایش داشته است. افزایش بدون ضابطه تعداد کارمندان سازمان علاوه بر افزایش هزینه‌های سازمان و اتلاف بیت‌المال، منجر به افزایش بروکراسی و در مواردی کاهش کیفیت خدمات به متقاضیان می‌شود.

4. تحلیل و بررسی

بررسی مطالعات و طرح‌های جامع منطقه آزاد قشم نشان داد علی‌رغم آنکه جزیره قشم ذاتا و مستقلا دارای ظرفیت‌ها و مزیت‌های متعددی است، اما شکوفایی و استفاده حداکثری از این پتانسیل‌ها، در گِروی طراحی زنجیره ارزش و خدمات مورد نظر در تعامل با سرزمین اصلی خواهد بود؛ به عنوان مثال در این مطالعات علاوه بر اشاره به جایگاه قشم در کریدور جنوب-شمال، به نقش‌هایی نظیر مکمِل و پشتیبانی‌کننده از بندر شهید رجایی و جزیره خارگ در حوزه‌های خدمات بندری، خدمات انبارش، خدمات ترانزیتی، تولید و صادرات انرژی، بانکرینگ و... تاکید شده است.

گفتنی است که طراحی ساختارهای ادارای و تامین مالی مناطق آزاد در سال 1372، بر استقلال کامل قشم دلالت دارد؛ در این ساختار، اولا سازمان منطقه آزاد قشم تقریبا هیچ نقشی در خارج از محدوده منطقه آزاد نداشته و در راهبردهای ملی و پوشش نیازهای مختلف کشور (در زنجیره‌های مالی و ارزش افزوده، دیپلماسی اقتصادی و...) فاقد جایگاه است؛ ثانیا جایگاه سایر سازمان‌های ملی (دارای منابع و تخصص) در محدوده منطقه آزاد تضعیف شده و صرفا سازمان منطقه در آن محدوده تام‌الاختیار است که بنا به دلایل مختلف (اشاره شده در بخش قبل) این موضوع نیز قابلیت اجرایی نداشته است.

تجربه تعیین سازمان مستقل برای مناطق آزاد و انتزاع مابقی دستگاه‌ها از این مناطق که با هدف کاهش بروکراسی، بهبود ارائه خدمات و تسهیل فعالیت‌های اقتصادی صورت پذیرفت، عملا دو نتیجه در پی داشت؛ ابتدا آنکه دستگاه‌های ملی مسائل مناطق آزاد را خارج از حیطه سازمان متبوع خود پنداشته و دغدغه جدی برای حل آن نداشتند؛ دوم آنکه در مواردی، مناطق آزاد را به عنوان یک دستگاه رقیب تلقی نموده و به مقابله با آن پرداخته یا حوزه امتیازات آنرا محدود می‌کردند. ساختاری فرادستگاهی با نام شورایعالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی (به نمایندگی از هیات وزیران) نیز نتوانست این تنازعات را مدیریت کند.

لذا شواهد نشان می‌دهد تاکید و تقلا جهت استقلال ساختاری و مالی منطقه آزاد، دسترسی‌های قشم به زنجیره‌های ارزش، منابع و تخصص سرزمین اصلی را محدودتر نموده و در نتیجه به‌تدریج جایگاه آن در راهبردهای ملی و منطقه‌ای، نادیده گرفته شد.

از سوی دیگر تعیین اهداف کلی برای تمامی مناطق آزاد و عدم تبیین ماموریت تخصصی برای قشم را می‌توان به عنوان یکی از دلایل اصلی انحراف ساختاری و عملکردی این منطقه تلقی نمود. اصولا انجام مطالعات توجیهی، تعیین ماموریت و تکمیل زیرساخت (توسط دولت و در راستای ماموریت تعیین شده)، مقدم بر ایجاد منطقه آزاد است؛

اما فرایند تاسیس منطقه آزاد قشم، این مسیر را از انتها و با قواعد دیگری طی نموده است به‌اینگونه که پس از تاسیس منطقه آزاد در نواحی محروم قشم (و با اهدافی کلی و غیرتخصصی)، سازمان مستقل منطقه آزاد نسبت به تدوین طرح جامع اقدام نموده (بدون تصویب در هیات وزیران) و سپس از طریق فروش زمین یا واردات کالا، مستقلا به دنبال تکمیل زیرساخت‌ها (با اولویت زیرساخت‌های اولیه) در قشم بوده است.

صاحبنظران معتقدند در فرایند توسعه بنادر تجاری کشور که در انتهای دهه 60 و اوایل دهه 70 آغاز گردید، صرفا معافیت‌ها و امتیازات منطقه آزاد، نصیب اسکله‌های قشم شد اما منابع و زیرساخت‌های کشور در اختیار بندر شهید رجایی و ماموریت‌های آن قرار گرفت؛ این در حالیست که در نگاه ملی، این بنادر می‌توانستند به منظور افزایش بهره‌وری خدمات بندری و دریانوردی کشور، مکمل و پشتیبان یکدیگر باشند اما عدم تعیین ماموریت برای قشم و تفکیک تقریبا کامل حوزه مالی و ساختاری آن، عملا منجر به عقب‌ماندگی توسعه تجاری قشم و عدم استفاده کشور از ظرفیت‌های این جزیره شده است.

لذا علی‌رغم آنکه حدود 37 سال از آغاز فعالیت منطقه آزاد قشم می‌گذرد، اما به نظر می‌رسد همچنان اولین گام به منظور کاهش چالش‌های قشم و افزایش منفعت کشور از توسعه آن، تعیین ماموریت برای جزیره قشم است؛ ماموریت تخصصی که متناسب با ظرفیت‌های قشم بوده و تکمیل‌کننده زنجیره‌ها و فرایندهای مورد نیاز کشور باشد.

آلبرت اوتو هیرشمن اقتصاددان آلمانی در تئوری رشد نامتعادل خود عنوان می‌کند هیچ کشور درحال توسعه‌ای وجود ندارد که به اندازه کافی سرمایه و دیگر منابع را در اختیار داشته باشد که آن را صرف سرمایه‌گذاری هم‌زمان در تمام بخش‌های اقتصادی کند. وی اعتقاد داشت که سرمایه‌گذاری بایستی در صنایع یا بخش‌های منتخب اقتصادی صورت گیرد. در این شرایط منافع سرمایه‌گذاری در آن دسته از صنایع و بخش‌های اقتصادی که حداکثر فایده اقتصادی اجتماعی را ایجاد می‌کنند، می‌تواند منابع لازم برای سرمایه‌گذاری در سایر بخش‌ها را فراهم کند. در این شرایط، اقتصاد به‌طور نظام‌مند و تدریجی رشد خواهد کرد. بنابراین سرمایه‌گذاری در وهله اول باید در آن دسته از بخش‌های اقتصادی صورت گیرد که پیوندهای پسین و پیشین بیشتری با سایر بخش‌ها دارد؛ سپس این بخش‌ها، سایر بخش‌های اقتصاد را به دنبال خود خواهد کشید. [17]

این موضوع به طریق اولی در خصوص توسعه منطقه آزاد نیز صدق می‌کند و محدودیت زمان و منابع، مانع از تحقق اهداف و ماموریت‌های چندگانه در قشم خواهد شد. لذا «تعیین ماموریت»، به مثابه دال مرکزی بوده که کل نظام معنایی گفتمان منطقه آزاد و سایر چهارچوب‌ها نظری و عملی، بر حول آن استوار است؛ به عبارت دیگر صرفا در صورت تعیین ماموریت برای منطقه می‌توان اولویت‌ها و پروژه‌های زیرساختی، سازوکار مداخله و همکاری دستگاه‌های همجوار، مدل تامین مالی، توزیع منابع، نظام معافیت‌ها و امتیازات هدفمند و ... را به صورت بهینه طراحی و تعیین کرد. 

شکل 5 . دلالت تعیین ماموریت منطقه آزاد برای سایر مسائل قشم

ماخذ: یافته‌های پژوهش

همانگونه که پیش‌تر اشاره شد، علی‌رغم آنکه موضوع تداخل وظایف و اختیارات در مناطق آزاد، چالش و مانع مهمی در مسیر توسعه قشم محسوب می‌شود، اما بدان معنا نیست که با رفع این تنازعات، لزوما قشم توسعه پیدا خواهد کرد؛ به عنوان مثال در منطقه آزاد کیش و بسیاری از مناطق ویژه اقتصادی، تنازعات بین سازمانی بسیار محدود است اما آن مناطق نیز لزوما نتوانسته‌اند به جایگاه اصلی و واقعی تعیین شده در قوانین و سیاست‌های کلی دست یابند. از این منظر، اهمیت تعیین ماموریت ملی و سازوکارهای تحقق آن بیش از پیش مشخص می‌شودد.

در خصوص تعریف ماموریت یا بیانه ماموریت، تعاریف مختلفی ارائه شده است؛ بیانیه ماموریتِ یک مجموعه، اهداف باثبات و منحصر به فرد آن سازمان را تعریف می‌کند و اینکه چرا سازمان وجود دارد، اهداف آن چیست و می‌خواهد به چه چیزی برسد؛ (بورت و تابون، 2001) در یک کلام مأموریت سازمان بیانگر فلسفه وجودی آن سازمان بوده [18] و طبق برخی از تعاریف، شامل ارزش‌ها و اولویت‌های سازمان می‌گردد (دیوید 2011) [19].

همچنین بررسی ادبیات مدیریت استراتژیک نشان دهنده اختلاف نظر در خصوص اولویت بندی تدوین مأموریت، چشم‌انداز، ارزش‌ها، اهداف سازمانی و مقصد استراتژیک است؛ اما از منظر ویژگی‌ها و ماهیت، دارای مفهوم یکسانی هستند و همه آنها نوعی مقصد یا اهداف استراتژیک محسوب می‌شوند. اینکه سازمان به کدامیک از اجزای مقصد یا اهداف استراتژیک تاکید دارد بیانگر اولویت آن جزء نسبت به اجزای دیگر است. [18]

لذا مطابق تعاریف فوق، ماموریت یک مجموعه می‌تواند شامل اولویت‌ها نیز باشد اما بررسی بیانیه ماموریت برخی از سازمان‌های بزرگ نشان می‌دهد ماموریت آنها شامل چشم‌اندازها (نشان‌دهنده وضعیتی است که سازمان در آینده متصور است) و ارزش‌های کلی سازمان می‌شود؛ این سازمان‌ها غالبا در برنامه‌ریزی استراتژیک خود، اقدام به استخراج اولویت‌های راهبردی سازمان می‌کنند.

بنابراین مراد از تعیین ماموریت، صرفا تعیین چشم‌انداز و یا ارزش‌های سازمانی برای منطقه آزاد قشم نیست؛ بلکه با توجه به تنوع و تعدد ظرفیت‌های این جزیره، تعیین اولویت‌های راهبردی قشم باید مد نظر قرار گیرد؛ چه در غالب بیانیه ماموریت و چه در قالب برنامه استراتژیک منطقه آزاد قشم. با این حساب حتی در صورت تعیین ماموریت‌های متنوع برای قشم، می‌بایست اولویت‌بندی و تمرکز بر یک یا دو اولویت اصلی، صورت پذیرد.

«تعیین ماموریت»، آثار و فواید جانبی دیگری نیز برای منطقه خواهد داشت؛ ابتدا آنکه با تغییر مدیریت، اولویت‌ها و ماموریت‌ها تغییر نخواهد کرد و ثانیا سرمایه‌گذاران با چشم‌انداز روشن‌تری در خصوص فعالیت اقتصادی در منطقه آزاد، تصمیم‌گیری خواهند نمود؛ علاوه بر آن، مطالبه دستگاه‌های نظارتی، مدیران ارشد و کارشناسان از سازمان منطقه آزاد بر حول ماموریت و اولویت‌های قشم متمرکز خواهد بود.

5. جمع‌بندی

مطالعه قشم نشان می‌دهد علی‌رغم وجود ظرفیت‌های کم‌نظیر و قابل توجه در این جزیره، به دلایلی نظیر عدم تعیین ماموریت و نقش ملی برای قشم، کشور نتوانسته است از مزایای آن تا حد قابل قبولی بهره‌مند شود. از سوی دیگر طراحی نادرست در مدل حکمرانی منطقه و تداخل قوانین ملی، سازمانی و منطقه‌ای با یکدیگر، منجر به بروز رقابت‌ها و سنگ‌اندازی‌های بین دستگاهی شده و این معضل، گره کوری بر مسیر توسعه و آزادسازی ظرفیت‌های قشم زده است.

بر این اساس اولین گام برای توسعه قشم، تعیین ماموریت‌ها و اولویت‌های قشم خواهد بود؛ این ماموریت باید بر اساس ظرفیت‌های قشم و نیازهای اقتصادی کشور تعریف گردد و از طریق مراجع رسمی تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری در کشور، تصویب و ابلاغ شود.

پس از آن، می‌توان نسبت به طراحی ساختار اداره منطقه و نظام مشوق‌ها مبتنی بر ماموریت‌ها و اولویت‌ها، اقدام نمود. رویکرد مدیریت مستقل در منطقه آزاد قشم زمانی می‌تواند به واقعیت نزدیک شود که از حیث منابع (ارز، مواد اولیه، تخصص، مجوز، زیرساخت و...)،‌ نیاز منطقه آزاد به سرزمین اصلی به حداقل برسد و با نگاهی به منابع و سرمایه‌های خارجی، زمینه توسعه منطقه فراهم گردد. در این حالت، مداخلات با نهادهای داخلی به شدت کاهش یافته و امکان ایجاد محیط آزمایشی برای اصلاحات حکمرانی نیز از طریق جزیره قشم فراهم می‌شود. این امر از طریق اصلاح قوانین و یا ظرفیت برخی از قوانین موجود (نظیر اصل 127 قانون اساسی و تعیین نماینده ویژه رییس جمهور) قابل پیاده‌سازی خواهد بود.

اما در صورتی که منطقه آزاد قشم متناسب با اولویت و ماموریت خود به منابع و تخصص سرزمین اصلی وابسته باشد، باید نحوه مشارکت و مسئولیت سازمان‌های مرتبط با ماموریت قشم مشخص گردد؛ لذا در این رویکرد، باید منافع سازمان منطقه آزاد و دستگاه‌های اجرایی همسو شده و سازوکار همکاری‌های متقابل (در حوزه درآمدها، هزینه‌ها، انتصابات و...) تدوین شود و به تصویب مراجع ذی‌ربط برسد.

اعطای معافیت‌های هدفمند گمرکی و مالیاتی نیز می‌تواند توسعه و جذب سرمایه در حوزه‌های دارای اولویت قشم را تسهیل نماید؛ این مشوق‌ها، معافیت‌ها و تسهیلات که مبتنی بر ماموریت تخصصی قشم تخصیص داده خواهد شد، نقشه راه و رویکرد توسعه‌ای قشم را به سرمایه‌گذاران نمایش می‌دهد و می‌بایست در برابر تغییر قوانین و تغییرات مدیریتی، محفوظ بماند.

در گزارش آتی ضمن بررسی پیشنهادهای مطرح شده در خصوص ماموریت منطقه آزاد قشم و ساختار مدیریت آن، توصیه‌هایی در این زمینه ارائه خواهد شد.