خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

امروزه کاربست سازوکارهای نوآورانه توسعه محلی و منطقه‌ای، به‌ویژه در کشورهای پهناور از جمله ایران، اهمیت فزاینده‌ای یافته است و بدون مشارکت گسترده مردمی در طراحی و اجرای طرح‌های اقتصادی و با اتکا صرف به منابع دولتی، دستیابی به اقتصادی درون‌زا، برون‌نگر، پویا و مستقل از درآمدهای نفتی ممکن نخواهد بود. بهره‌گیری از ظرفیت‌های متنوع سرزمینی، مستلزم شناسایی اقتضائات بومی و اتخاذ رویکردهای یکپارچه توسعه روستایی - شهری است. بااین‌حال، حاکمیت نظام برنامه‌ریزی بخشی و تمرکزگرا و فقدان سازوکارهای نهادی برای توسعه محلی و منطقه‌ای، شکل‌گیری تقسیم‌کار ملی متناسب با ظرفیت‌های منطقه‌ای را محدود کرده است. در چنین شرایطی، این پرسش‌های اساسی همچنان بدون پاسخ روشن باقی مانده است که: چه طرح‌های اقتصادی بیشترین ظرفیت خلق ارزش افزوده و اشتغال، حفظ محیط‌زیست و افزایش رضایتمندی مردم را دارند؟ چرا برای مسائل اقتصادی که در سطوح منطقه‌ای شکل می‌گیرند و موجب کاهش بهره‌وری و رقابت‌پذیری می‌شوند، به‌سرعت راهکارهای متناسب اتخاذ نمی‌شود؟ چرا نحوه نقش‌آفرینی هر استان در تحقق چشم‌انداز اقتصادی ملی و سازوکار نظارت بر اجرایی‌سازی آن تعریف نمی‌شود؟ چرا از ظرفیت کارآفرینان، کارشناسان خبره غیردولتی و رهبران اجتماعی استان‌ها برای طراحی نقشه پیشرفت استان‌ها استفاده لازم به عمل نمی‏آید؟ و چرا مردم، به‌ویژه اقشار مستضعف، نقش تعریف‏شده‏ای در پیشرفت عدالت‌محور استان خود ندارند؟

هرچند تشکیل شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها، گام اولیه به سمت تحقق اهداف فوق می‏تواند ارزیابی شود، ولی این شوراها به‌دلیل ماهیت دولتی و عدم مشارکت نهادینه‌شده و نظام‌مند بخش خصوصی، جامعه علمی و ذی‌نقشان محلی، عملاً کارآیی کافی در راهبری پیشرفت محلی و منطقه‌ای را نداشته‌اند. از این منظر و با توجه به اهمیت درون‌زا شدن اقتصاد کشور و بهره‌برداری حداکثری از تک‏تک مزیت‌های سرزمینی، استقرار ساختارهای غیردولتی در مقیاس منطقه‌ای که با نظارت شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها بتوانند اقدام‌های توسعه‌ای را به‌صورت مکان‌محور و از طریق مشارکت نمایندگان بخش‌های مختلف هر منطقه، طراحی و بر اجرای آنها در چارچوب قوانین کشور نظارت کنند، ضرورت پیدا کرده است. در این راستا، گزارش حاضر با آسیب‌شناسی اجمالی سیاست‌های گذشته کشور در زمینه نهادسازی محلی و منطقه‌ای و ارزیابی تجارب جهانی، تلاش کرده است سازوکار نهادی مناسبی در این زمینه معرفی کند.

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

بررسی تجربه نهادهای توسعه محلی و منطقه‌ای در کشورهایی همچون چین، هند، گرجستان، ترکیه، کانادا، سنگال، لائوس و آمریکا حاوی درس‌آموخته‌های به شرح زیر بوده است:

·                    این نهادها عمدتاً با هدف کاهش نابرابری‌های فضایی و بهره‌گیری مؤثرتر از ظرفیت‌های محلی شکل گرفته‌اند.

·                    به‌عنوان نهادهایی فرابخشی، وظایفی همچون تدوین چشم‌انداز توسعه‌ای مناطق، هماهنگی اقدام‌های دستگاه‌ها و بازیگران، جذب سرمایه‌گذاری، و نظارت بر اجرای پروژه‌ها و بازنگری مستمر آنها را برعهده داشته‌اند.

·                    هیئت‌مدیره‌ای متشکل از نمایندگان دولت، بخش خصوصی و نهادهای محلی، مدیریت نهادهای مذکور را برعهده دارند؛ منابع مالی عمدتاً از بودجه‌های دولتی تأمین شده و کمک‌های بین‌المللی، مشارکت بخش خصوصی و درآمدهای پروژه‌ها و خدمات، منابع مکمل را تشکیل می‌دهند.

·                     این نهاد‌ها در ارتقای رقابت‌پذیری مناطق، تقویت کسب‌وکارهای محلی، افزایش مشارکت ذی‌نفعان و همچنین بهبود اجرای برنامه‌ها توسعه‌ای نقش مؤثری داشته‌اند.

علاوه بر این، مرور تجربیات ایران، ازجمله طرح توسعه منطقه‌ای سلسله، توسعه منطقه‌ای جیرفت و میناب، مناطق آزاد و تجربه جهاد سازندگی، نشان می‌دهد که تکیه بر ظرفیت‌های محلی، بهره‌گیری از مشارکت همگانی و ایجاد نهادهای راهبر توسعه منطقه‌ای، از مؤلفه‌های مهم این تجارب بوده است. تجربه ترکیه، کانادا، سنگال و سایر کشورهای مرتبط نشان می‌دهد که استقرار نهادهای توسعه محلی و منطقه‌ای توانسته است با بسیج ظرفیت‌ها و منابع، تقویت همکاری میان کنشگران و هدایت هدفمند برنامه‌ها، به پیشرفت و رقابت‌پذیری مناطق و کاهش نابرابری‌های فضایی کمک کند.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به تجربه نهاد‌های توسعه محلی و منطقه‌ای در جهان و ضرورت ایجاد چنین نهادهایی در ایران، ایجاد «دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای» به شرح زیر پیشنهاد می‌شود:

«در اجرای جزء «3» بند «ب» و جزء‌های «1» و «2» بند «ج» «سیاست‌های کلی آمایش سرزمین» و بند «3» «سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» و به منظور ارتقای کارایی نظام پیشرفت و آبادانی کشور، تمرکززدایی، جلب حداکثری مشارکت مردمی در تدوین و اجرای چشم‌انداز پیشرفت و آبادانی مناطق، تقویت رقابت‌پذیری منطقه‌ای با رویکرد توسعه یکپارچه ‌روستایی – شهری و مبتنی بر حوزه‌های آبخیز، دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی و با نظارت شورای برنامه‏ریزی و توسعه استان‏ها با وظایف زیر ایجاد می‌شوند:

·        طراحی چشم‌انداز پیشرفت و آبادانی مناطق و راهبری و نظارت بر پیاده‌سازی آن.

·        شناسایی قابلیت‏های اشتغال‏زایی و تدوین و اجرای بسته‌های سرمایه‌گذاری در سطوح محلی و منطقه‌ای.

·        تسهیل فرایندهای جذب سرمایه‌گذاری همسو با مزیت‌های اولویت‌دار مناطق.

·        کمک به باز کردن گره‌های اداری و بهبود فضای کسب‌وکار.

·        نظارت بر اقدام‌ها و پیشرفت برنامه‌ها و پروژه‌ها.

·        ارتقاء سرمایه‌های معنوی مردم و ساماندهی و به‌کارگیری حرکت‌های مردمی در پیشرفت اقتصادی.

·        اتصال تولیدات محلی-منطقه‏ای به بازارهای جهانی.

·        شکل‌دهی به نظام نوآوری محلی و منطقه‌ای.

سازمان برنامه و بودجه موظف است با همکاری وزارتخانه‌های کشور، جهاد کشاورزی، صنعت، معدن و تجارت و امور  اقتصادی و دارایی، «آیین‌نامه اجرایی راه‏اندازی دفاتر» را تدوین و جهت تصویب به هیئت‌وزیران ارائه کند». تدوین سند چشم‌انداز پیشرفت و آبادانی منطقه از جمله مهم‌ترین وظایف این دفاتر خواهد بود که ضرورت دارد به تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان برسد و مبنای تخصیص اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در سطح استان قرار گیرد. علاوه‌براین، رعایت ملاحظات زیر در جهت موفقیت این دفاتر ضروری به نظر می‌رسد:

1.   تعیین جایگاه دفاتر در اکوسیستم حکمرانی کشور به عنوان نهادهای پیشران و خلاق منطقه‌ای از طریق تعریف جایگاه حقوقی و دامنه اختیارات.

2.   تضمین اجرای سیاست‌های دفاتر توسط سازمان برنامه و بودجه، از طریق ارائه مشوق‌های مالی  و اصلاح متناسب «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه» جهت تخصیص بودجه سنواتی.

3.   طراحی و پیاده‌سازی بلوک‌های آماری منطبق بر حوزه‌های آبخیز توسط مرکز آمار ایران.

4.   تدوین دامنه فعالیتی و وظایف دفاتر در تناسب با مختصات جغرافیایی، اقتصادی و اجتماعی مربوطه و اجتناب از ارائه نسخه یکسان.

5.   همسویی و هماهنگی دفاتر با شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها.

درحقیقت، نسخه ارائه‏شده در این گزارش، راهبرد عملیاتی‏سازی جزء «3» بند «ب» و جزء‌های «1» و «2» بند «ج» «سیاست‌های کلی آمایش سرزمین» و بند «3» «سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» به شمار می‏رود.

1. مقدمه

توسعه منطقه‌ای مفهوم بسیار وسیعی است؛ اما می‌تواند به‌عنوان تلاشی گسترده در راستای کاهش تفاوت‌های منطقه‌ای به‌واسطه حمایت از فعالیت‌های اقتصادی (اشتغال و رفاه) در یک منطقه قلمداد شود [1]. اینکه از مفهوم توسعه در سطوح محلی و منطقه‌ای چه تفاسیر خاصی ارائه می‌شود و چه کسانی در این فرایند، حق اظهارنظر به‌دست می‌آورند و همچنین آنچه این تفاسیر و اظهارنظرها را متمایز می‌کند، اساس درک و پرسش از چیستی توسعه در مناطق و نواحی محلی است. به‌طورکلی پژوهشگران حوزه توسعه منطقه‌ای، برداشت دانفورد (2010) از توسعه منطقه‌ای را به‌عنوان محور مشترک برداشت خود از این مفهوم قرار داده‌اند؛ که بیان می‌دارد:

«اغلب توسعه منطقه‌ای همراه با ایده‌ای است که براساس آن مکان و ساکنین آنها از یک جایگاه پایین‌تر به یک جایگاه بالاتر از سازمان‌دهی می‌رسند؛ بنابراین توسعه فرایندی مشارکتی است که در آن مردم هم به‌عنوان عاملان فعال در اجرا و تصمیم‌گیری و هم به‌عنوان ذی‌نفعان در بهره‌مندی از نتایج، نقش کلیدی ایفا می‌کنند» [2].

با توجه به نگاه‌های جدیدتر به توسعه محلی و منطقه‌ای، برنامه‌ریزی توسعه دیگر فقط بر مسائل ملی متمرکز نیست. اکنون هدف آن است که با جلب همکاری‌ها و سرمایه‌گذاری‌ها، هر منطقه متناسب با توان‌ها و ویژگی‌های اجتماعی و جغرافیایی خود تقویت شود و در مسیر کاهش نابرابری‌ها و افزایش رقابت‌پذیری قرار گیرد. از طرفی در سیاستگذاری توسعه محلی و منطقه‌ای، رویکردهای مشارکتی و از پایین به بالا اهمیت روز‌افزونی پیدا کرده‌اند. این تئوری ثابت شده است که وقتی برنامه‌های یک کشور بدون توجه به واقعیات میدانی و براساس دیدگاه‌های به‌اصطلاح کارشناسانه از بالا به پایین تدوین شوند، محکوم به شکست خواهند بود. زیرا در چنین برنامه‌هایی نظرات مردم و به‌ویژه ذی‌مدخلان محلی نادیده انگاشته شده و به‌عبارتی برنامه‌ریزی با مردم و برای مردم نبوده است [2].

سیاست‌ها، راهبردها و ابزارهای توسعه محلی و منطقه‌ای در طول تاریخ تکامل پیدا کرده‌اند. فلسفه و چرایی به‌کارگیری استراتژی توسعه منطقه‌ای تا اواخر دهه 1990، رفع نابرابری‌ها و عدم‌توازن‌های منطقه‌ای و در کنار آن تحریک اقتصاد مناطق و ارتقای آنها به سطح بالاتری از توسعه و رفاه بوده است. آژانس‌های توسعه و برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای، مهم‌ترین ابزار سیاستی برای تحقق این هدف در سطح مناطق بوده‌اند. البته در طول زمان رویکردهای مختلفی همچون محوری بودن نقش دولت در فرایند توسعه مناطق یا اولویت‌دادن به مردم و فعالان محلی در چارچوب ترویج رویکردهای تصمیم‌گیری از پایین و نیز ملاحظاتی مانند پایداری و رقابت‌پذیری در توسعه، بر فرایندها و الگوهای توسعه محلی و منطقه‌ای و همچنین آژانس‌های توسعه اثرگذار بوده‌اند. در دهه 1960 فرض بر این بود که سیاست‌های توسعه منطقه‌ای دولت‌ها که با بهره‌گیری از آژانس‌های توسعه و برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای همراه بود، می‌تواند شرایط مناطق عقب‌مانده را از طریق به‌کارگیری ابزار‌هایی همچون باز توزیع منابع مالی و سرمایه‌گذاری وسیع در بخش عمومی تغییر دهد. در دهه 1970 و اوایل دهه 1980 بحران‌های اقتصادی پی‌درپی و نیز تغییرات اقتصاد جهانی، موجبات بیکاری گسترده‌ای را در کشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی و توسعه فراهم کرد و در این جریان، سیاست‌های توسعه منطقه‌ای و متعاقباً آژانس‌های توسعه و برنامه‌ریزی منطبق با شرایط به وجود آمده دچار تغییرات بسیاری شد، به‌طوری‌که سیاست کاهش بیکاری در مناطق کمتر توسعه‌یافته به سیاست‌های قبلی همچون کاهش نابرابری‌های درآمدی و زیرساختی مناطق اضافه شد. در این دوره، یارانه‌های دولتی محوریت پیدا می‌کنند و برای مکان‌یابی و ایجاد صنایع در مناطق کمتر توسعه‌یافته، مشوق‌هایی در نظر گرفته‌می‌شود. به‌طورکلی می‌توان گفت که بعد از جنگ جهانی دوم تا اوایل دهه 1980، سیاستگذاری منطقه‌ای بیشتر سرمایه‌گذاری و حمایت زیرساختی از مناطق کمتر توسعه‌یافته بوده است و این تفکر سیاستی غالب بوده است که رسیدن به عدالت و توازن منطقه‌ای از طریق مکانیسم بازار امکان‌پذیر نیست [3].

در ابتدای قرن بیست و یکم، سیاست‌های منطقه‌ای در بسیاری از کشورهای عضو اتحادیه اروپا مورد ارزیابی مجدد و ریشه‌ای قرار گرفته است. تمرکز سیاست‌های جدید بر قابلیت‌ها و رقابت‌پذیری هوشمند مزیت‌های منطقه‌ای است و نقش سیاست‌های منطقه‌ای، بسیج استفاده مؤثرتر از منابع عمومی و خصوصی به‌جای مداخله مستقیم تعریف است. به‌عنوان بخشی از گذار به پارادایم جدید، روابط سلسله‌مراتبی سنتی که در چارچوب آن دولت‌های ملی، مدیریت و سیاستگذاری را در انحصار خود درآورده بودند، با ترتیبات شبکه‌محور و گروهی بیشتری که شامل طیف وسیع‌تری از مشارکت‌کنندگان در سطوح مختلف و تکیه بر ساختار همیاری است، جایگزین شده‌اند. این بدان معناست که بازیگران محلی در طراحی و پیاده‌سازی برنامه‌های منطقه‌ای نقش محوری پیدا کرده‌اند [4]، [2]. این تغییر رویه در سیاست‌های توسعه منطقه‌ای، همچنان که در این گزارش مورد بحث و بررسی قرار گرفته است، جایگاه و اهمیت آژانس‌های توسعه و برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای را از منظر حکمروایی و تنظیم‌گری توسعه در میان بازیگران محلی دوچندان کرده است.

در ایران سابقه برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای، به‌صورت مدون، به برنامه‌های عمرانی پیش از انقلاب اسلامی که غالباً متأثر از نظریه‌های منسوخ غرب ازجمله تئوری «قطب رشد» بوده، بازمی‌گردد؛ رویکردی که گمان می‌کرد تمرکز سرمایه‌گذاری در چند نقطه منتخب می‌تواند توسعه را به مناطق پیرامونی «رخنه» دهد. اما غلبه نظام برنامه‌ریزی متمرکز و بخشی، همراه با ضعف نهادهای محلی، موجب شد که این الگو نه‌تنها به کاهش نابرابری فضایی منجر نشود، بلکه روندهای توسعه محلی و منطقه‌ای را نیز نامتوازن کند و پیامدهایی فضایی و اجتماعی چون کم‌آبی، حاشیه‌نشینی، تغییر کاربری اراضی، کالایی شدن زمین، آلودگی هوا و نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی را به دنبال داشته باشد [4]. پس از انقلاب نیز هرچند نمونه‌هایی از طرح‌های توسعه محلی و منطقه‌ای به‌صورت محدود و پایلوت اجرا شد، اما هیچ‌گاه یک سیاست پایدار، درون‌زا و نهادمند برای فعال‌سازی قابلیت‌های بومی شکل نگرفت.

ایجاد نهادهایی مانند شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها و کمیته‌های برنامه‌ریزی شهرستان، تلاشی در جهت هماهنگ کردن اقدام‌های دستگاه‌ها در مقیاس منطقه‌ای و محلی بود؛ اما دولتی بودن این ساختارها، فقدان سازوکار حضور مؤثر مردم و بازیگران اقتصادی ـ اجتماعی، و محدودیت اختیارات اجرایی، موجب شد این نهادها تأثیرگذاری لازم را نداشته باشند. افزون بر این، در شرایط کنونی جهت‌گیری‌ها و برنامه‌های پیشرفت و آبادانی مناطق نیز در بسیاری موارد تحت‌تأثیر تغییرات مدیریتی و جابه‌جایی‌های سیاسی قرار می‌گیرد؛ به‌گونه‌ای که با تغییر دولت‌ها یا مدیران، اولویت‌ها و رویکردها دستخوش تغییر می‌شود و بسیاری از برنامه‌ها پیش از دستیابی به نتایج ملموس تداوم نمی‌یابند. پیامد چنین وضعیتی، عدم شکل‌گیری یک جریان پایدار و مستمر در پیشرفت اقتصادی و اجتماعی مناطق است. در نتیجه، کشور همچنان فاقد سازوکاری یکپارچه، درون‌زا و مردم‌پایه است که بتواند با مشارکت بازیگران محلی و منطقه‌ای و با بهره‌گیری از مشاوره‌های علمی و تخصصی، اقدام‌های پیشرفت و آبادانی را با قابلیت‌های اقتصادی، اجتماعی و طبیعی هر منطقه سازگار سازد. به‌بیان‌دیگر، در شرایط کنونی، ساختار دیوان‌سالار و تمرکزگرا به‌تنهایی از ظرفیت و انعطاف لازم برای شناسایی دقیق، اولویت‌بندی به‌هنگام مسائل محلی و ارائه راهکارهای خلاقانه برخوردار نیست. حال این پرسش اساسی مطرح است که آیا استقرار نهادی با کارکردهای «آژانس‌های برنامه‌ریزی و توسعه محلی و منطقه‌ای» می‌تواند بر این خلأهای ساختاری فائق آید و بستری برای گذار به یک نظام متوازن، رقابت‌پذیر و درون‌زا در عرصه پیشرفت و آبادانی منطقه‌ای کشور فراهم سازد؟

با این نگاه و با توجه به تغییر رویه‌هایی که در رویکردهای برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای در جهان صورت گرفته است، این گزارش در ابتدا به بررسی جایگاه و کارکردهای آژانس‌های توسعه و برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای، به‌عنوان ابزارهای محوری تحقق سیاست‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی در مناطق داخلی یک کشور پرداخته است. در ادامه و با توجه به بررسی تجارب آژانس‌های توسعه و برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای در کشورهای آمریکا، هند، مجارستان، چین، لائوس، ترکیه، کانادا و سنگال و همچنین بررسی اقدام‌ها، چالش‌ها و اقتضائات توسعه محلی و منطقه‌ای در کشور، ضرورت و چگونگی ایجاد چنین نهادهایی در ایران مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است.

لازم به ذکر است که در این پژوهش و در ارتباط با ایران، به‌جای استفاده از عبارت «آژانس‌های (آژانس) توسعه محلی و منطقه‌ای»، از عنوان «دفاتر (دفتر) برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای» استفاده شده است. در عین حال، در ادبیات و تجارب جهانی مورد بررسی، عموماً از واژه «آژانس» (Agency) برای اشاره به این‌گونه ساختارهای توسعه‌ای در سطوح محلی و منطقه‌ای استفاده شده است.

2. پیشینه

الف) سوابق پژوهشی

مهم‌ترین پژوهش‌های صورت گرفته که همسو با موضوع این پژوهش هستند به شرح جدول ذیل است.

جدول 1. سوابق پژوهشی مرتبط با سیاست‌های توسعه محلی و منطقه‌ای در ایران

علاوه‌بر موارد مذکور در جدول (1)، مطالعات «گروه بتل» نیز ازجمله اسناد و مطالعات ارزشمندی است که بر ضرورت اتخاذ نگاه منطقه‌ای و برنامه‌ریزی مبتنی‌بر قابلیت‌های محلی تأکید داشته است. مطالعات گروه بتل که در دهه ۱۳۵0 در قالب «پروژه توسعه منطقه‌ای بتل» برای سازمان برنامه ایران انجام شد، در واقع نخستین کوشش نظام‌مند برای استقرار برنامه‌ریزی جامع منطقه‌ای در کشور به‌شمار می‌آید. در این طرح، ایران به ۱۱ منطقه برنامه‌ریزی تقسیم شد و برای هر منطقه اسنادی تفصیلی شامل تحلیل ساختار اقتصادی، حساب‌های منطقه‌ای، بودجه‌بندی پیشنهادی و برنامه‌های اجرایی بخشی در حوزه‌هایی چون صنعت، کشاورزی، حمل‌ونقل و خدمات اجتماعی تدوین شد. نمونه شاخص این مطالعات، گزارش مبسوط منطقه پنجم (همدان و لرستان) است که جزئیات پروژه‌ها را تا سطح سکونتگاه‌ها مشخص می‌کرد. بااین‌حال، بررسی‌های تاریخی و آسیب‌شناسانه برنامه‌ریزی منطقه‌ای در ایران نشان می‌دهد که این شالوده فنی هرگز به توسعه متوازن منطقه‌ای منجر نشده است. عواملی همچون حاکمیت نظام برنامه‌ریزی بخشی و تمرکزگرا، فقدان جایگاه قانونی و حقوقی برای توسعه منطقه‌ای، وابستگی شدید بودجه‌های عمرانی به درآمدهای ناپایدار نفتی و ضعف دسترسی به داده‌های قابل اعتماد در سطوح محلی، همواره شکافی عمیق میان برنامه‌های تدوین‌شده و نتایج اجرایی ایجاد کرده‌اند [12]، [13]. این تناقض تاریخی میان ظرفیت برنامه‌ریزی راهبردی از یک سو و ضعف ساختارهای اجرایی میانی از سوی دیگر، ضرورت ایجاد نهادی تنظیم‌گر، هماهنگ‌کننده و تسهیل‌گر در سطوح محلی و منطقه‌ای را به‌عنوان یک الزام نهادی گریزناپذیر مطرح می‌سازد.

در نهایت باید اشاره داشت که پژوهش‌های مورد بررسی در حوزه توسعه محلی و منطقه‌ای در ایران عمدتاً بر آسیب‌شناسی غلبه رویکردهای تمرکزگرا، پیروی نکردن از راهبردی مشخص برای توسعه محلی و منطقه‌ای، ضعف حکمروایی و مدیریت محلی، نارسایی در بهره‌برداری از ظرفیت‌های اجتماعی و اقتصادی مناطق، و ناکامی در شکل‌گیری نظام‌های نوآوری و پیوند مؤثر میان دانشگاه، صنعت و نهادهای محلی تمرکز داشته‌اند. بااین‌حال، بخش قابل توجهی از این مطالعات در سطح توصیف چالش‌ها و توصیه‌های کلی باقی‌مانده و به طراحی سازوکارهای نهادی مشخص و عملی در مقیاس محلی و منطقه‌ای برای حل چالش‌های مورداشاره نپرداخته‌اند. غفلت از تدوین الگوهای اجرایی نهادهای عمومی غیردولتی، همچون آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای که می‌توانند بستر سامان‌دهی مسائل و ظرفیت‌های توسعه‌ای در مقیاس سرزمینی را فراهم کنند، یکی از خلأهای بنیادین این ادبیات به شمار می‌رود. پژوهش حاضر در پاسخ به همین خلأ، تلاش دارد چارچوبی نهادی برای شکل‌دهی و کارکرد چنین نهادهایی متناسب با شرایط بومی و نهادی ایران ارائه کند.

سوابق تقنینی

در بررسی تاریخی نهادهای توسعه‌ای ایران، «بنگاه‌های عمرانی کشور» را می‌توان نخستین تجربه نزدیک به سازوکارهایی چون آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای دانست. نهادی که براساس «قانون بنگاه عمرانی کشور (مصوب 11/05/1334، با اصلاحات و الحاقات بعدی)» تحت نظارت وزارت کشور شکل گرفت و طبق متن قانون وظیفه داشت به عمران و آبادی قراء و تعمیم فرهنگ و بهداشت و بهبود وضع کشاورزی و کشاورزان و بالا بردن سطح زندگی آنان و تقویت روح همکاری و تعاون بین آنها بپردازد. تأکید بیش‌ازحد بر اجرای پروژه‌های عمرانی و بی‌توجهی به مسائل اقتصادی و اجتماعی، مشخص نبودن سازوکار هماهنگی بنگاه‌های عمرانی با دستگاه‌های اجرایی و همچنین غلبه نگاه از بالا در تشکیل این بنگاه‌ها ازجمله نقاط ضعفی است که در ارتباط با تأسیس و فعالیت این نهادها وجود داشته است.

به‌طورکلی و قبل از انقلاب اسلامی، نگاه به توسعه و برنامه‌ریزی منطقه‌ای و سازوکارهای تحقق آن، به‌صورت پراکنده و البته مقطعی بوده است. در برنامه عمرانی اول (1334-1327)، به توسعه منطقه‌ای به‌صورت محدود و مصداقی (عمران دشت مغان) توجه شده بود. در برنامه عمرانی دوم (1340-1334) توسعه منطقه‌ای محوریت بیشتری پیدا می‌کند، به‌طوری‌که در طول اجرای این برنامه از شرکت‌های مشاور و همچنین برخی سازمان‌های بین‌المللی در زمینه عمران منطقه‌ای استفاده شده است. در برنامه مذکور توسعه منطقه خوزستان صرفا با تأکید بر سدسازی و ایجاد شبکه‌های آبیاری مورد توجه قرار گرفت و بعد از این منطقه، دومین منطقه مورد توجه سازمان برنامه در طول برنامه دوم، شامل سیستان‌وبلوچستان، جیرفت و میناب و در ادامه کرمان می‌شود. همچنین در برنامه عمرانی دوم، برنامه‌های عمرانی برای مناطق آذربایجان، کردستان، خراسان جنوبی نیز پیشنهاد شده بود که به‌دلیل محدودیت مالی دولت به مرحله مطالعه و عمل نرسیدند. به‌طورکلی، انجام مطالعات فراگیر توسعه منطقه‌ای و ایجاد نهادهای توسعه منطقه‌ای (به‌خصوص در خوزستان) از برجستگی‌های برنامه عمرانی دوم بوده است. رویکرد منطقه‌ای در برنامه سوم عمرانی (1346-1341) با نهادسازی مواجه شد. تشکیل نهاد استانی سازمان برنامه در استان‌ها و نیز تأکید بر برنامه‌های عمرانی توسعه محلی و منطقه‌ای و گرفتن نظر مشورتی از استانداران و فرمانداران کل و در برخی موارد نمایندگان استان‌ها از موارد مهم نگاه منطقه‌ای این برنامه است. در طی برنامه چهارم عمرانی (1351-1347)، با توجه به لزوم ملی دیدن برنامه‌های منطقه‌ای، خطوط اصلی توسعه و اولویت‌های نسبی هر منطقه تعیین شد و براساس طرحی که تهیه شد، کشور به 11 منطقه برنامه‌ریزی تقسیم شد. در برنامه پنجم عمرانی (1356-1352) با حذف سیاست مناطق 11 گانه کشور، سیاست توسعه معطوف به مناطق کم برخوردارتر گردید و در این چارچوب طرح‌های توسعه منطقه‌ای همچون «طرح توسعه منطقه‌ای سلسله» تدوین و پیاده‌سازی شد. تحلیل اهداف برنامه‌های عمرانی نشان می‌دهد که توجه به توسعه متوازن منطقه‌ای عمدتا در برنامه عمرانی پنجم مورد تأکید بوده است[14].

بررسی پیشینه اقدام‌های توسعه منطقه‌ای در قبل از انقلاب اسلامی و در قالب برنامه‌های عمرانی نشان‌دهنده آن است که برای سازمان‌های عمران منطقه‌ای نقش مهمی در مسیر توسعه مناطق تعریف شده بود. این سازمان‌ها که عمدتاً در طول برنامه‌های عمرانی دوم و سوم شکل گرفتند و فعالیت داشتند، به‌عنوان نهادهای اجرایی فرابخشی با هدف «بسیج منابع آب و خاک» و «رفع محرومیت‌های شدید منطقه‌ای» در مناطقی با پتانسیل طبیعی بالا اما با سطح توسعه‌یافتگی پایین تأسیس شدند. سازمان عمران خوزستان بر توسعه شبکه‌های آبیاری و کشت و صنعت نیشکر متمرکز شد و سازمان‌های عمران جیرفت و سیستان و بلوچستان نیز به‌ترتیب با محوریت بهره‌برداری از سد و تأمین آب برای توسعه کشاورزی و تثبیت جمعیت فعالیت خود را آغاز کردند. این نهادها که مستقیماً زیر نظر سازمان برنامه فعالیت می‌کردند، قرار بود با ایجاد زیرساخت‌های اصلی و تزریق سرمایه دولتی، به قطب‌های رشد اقتصادی در مناطق عقب‌مانده کشور تبدیل شوند. در این ارتباط و با توجه به طرح‌های توسعه منطقه‌ای اجراشده در طول برنامه‌های عمرانی پیش از انقلاب و با هدف بررسی جزئیات آنها و استخراج درس آموخته‌های احتمالی، در بخش‌های بعدی این پژوهش، تجربه توسعه منطقه‌ای سلسله و مناطق جیرفت و میناب مورد بررسی دقیق‌تری قرار گرفته است.

به‌رغم تدوین و اجرای برنامه‌های عمرانی در قبل از انقلاب اسلامی، روند شاخص‌های نابرابری و محرومیت نشان می‌دهد که این تلاش‌ها نتوانستند به بهبود واقعی شرایط اجتماعی و طبقات محروم جامعه منجر شوند. در این ارتباط و براساس بررسی‌های صورت گرفته [15]، ضریب جینی طی سال‌های 1348 تا 1357 از 0.4414 به 0.52405 افزایش یافت که بیانگر تعمیق شکاف درآمدی در آستانه انقلاب اسلامی است. علاوه‌بر این، نسبت سهم درآمدی ثروتمندترین دهک به فقیرترین دهک نیز از 20 درصد در سال 1348 به 33 درصد در سال 1354 رسید که حاکی از تمرکز بیشتر منابع در طبقات برخوردار بود. این شاخص‌ها به‌روشنی نشان می‌دهند که با وجود برنامه‌های عمرانی، نابرابری و محرومیت نه‌تنها کاهش نیافت بلکه در بسیاری موارد تشدید نیز شد.

بعد از انقلاب اسلامی، «شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها» که براساس ماده (۷۰) «قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی‌،اجتماعی و فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران (مصوب 17/11/1379)‌» ایجاد و مبتنی‌بر ماده (۸۳) «قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی‌، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی‌ایران (مصوب 11/06/1383)» تنفیذ شده‌اند، نزدیک‌ترین نهادی هستند که به لحاظ نظارت بر جریانات توسعه‌ای در استان‌ها، با بخشی از وظایف آژانس‌های توسعه و برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای، قرابت معنایی می‌توانند داشته باشند. در ماده (70) «قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی‌،اجتماعی و فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران‌» اشاره شده است که «به‌منظور تصمیم‌گیری، تصویب، هدایت، هماهنگی و نظارت در امور برنامه‌ریزی و توسعه و عمران استان‌ها، در چارچوب برنامه‌ها و ‌سیاست‌ها و خط‌مشی‌های کلان کشور، شورای برنامه‌ریزی و توسعه هر استان به ریاست استاندار تشکیل می‌شود». در ادامه و در تبصره «1» ماده مذکور نیز اشاره شده است که «به‌منظور پیشبرد اهداف و انجام وظایف شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، کمیته‌های تخصصی متشکل از مدیران و رؤسای ادارات‌کل، شعب و نمایندگی سازمان‌های دولتی، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در استان که مشمول نظام بودجه استانی بوده و یا قسمتی از وظایف عمرانی استانی را عهده‌دار هستند (‌دستگاه‌های اجرائی استانی) تشکیل می‌گردد». همچنین در ماده (71) قانون مذکور، وظایف شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها تعیین شده است که ازجمله آنها می‌توان به محورهایی چون تهیه برنامه‌های بلندمدت توسعه‌ای استان‌ها در چارچوب نظام برنامه‌ریزی کشور، شناخت قابلیت‌ها و مزیت‌های نسبی استان و ایجاد زمینه‌های لازم برای تشویق و توسعه سرمایه‌گذاری‌های مردمی و  بررسی وضعیت اشتغال در سطح استان و پیش‌بینی روش‌های تشویقی برای سرمایه‌گذاری در امور اشتغال‌زا اشاره کرد.

در سیر تحول نظام برنامه‌ریزی کشور، ماده (۳۱) «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب 10/11/1395 با اصلاحات و الحاقات بعدی)» جایگاه شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها را به‌عنوان عالی‌ترین نهاد تصمیم‌گیری و نظارت بر توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در سطح استان تثبیت کرده است. این ماده قانونی با ترسیم وظایفی گسترده، ازجمله تدوین اسناد توسعه بلندمدت، اولویت‌بندی مزیت‌های نسبی، جذب سرمایه‌گذاری‌های داخلی و خارجی و حمایت از شرکت‌های دانش‌بنیان و فناوری‌های راهبردی، تلاش کرده است تا اختیارات استان‌ها را در جهت راهبری توسعه درون‌زا و برون‌گرای منطقه‌ای ارتقا دهد. با این وجود، اگرچه وظایف محوله در ماده (31)، به‌ویژه در حوزه‌های «شناخت قابلیت‌های منطقه‌ای» و «تجهیز منابع» ظاهری مشابه با مأموریت‌های «آژانس‌های توسعه منطقه‌ای» دارد، اما ترکیب اعضای شورا که عمدتاً متشکل از مدیران و نمایندگان دستگاه‌های دولتی است، نشان می‌دهد که ساختار حکمرانی این نهاد همچنان در مدار رویکردهای اداری و متمرکز باقی مانده است. به طور کلی، دولتی بودن، در نظر نگرفتن مشارکت بخش خصوصی و سمن‌ها، غفلت از موضوع جذب سرمایه‌های خارج از استان، بی‌توجهی به توسعه نوآورانه منطقه براساس مزیت‌های رقابت‌پذیر، وابستگی به نظام برنامه‌ریزی از بالا و بهره‌گیری کمتر از حرکت‌های جمعی و جهادی، ازجمله مهم‌ترین ضعف‌هایی است که می‌تواند در زمینه عملکرد و دامنه وظایف شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها مطرح کرد.

جدول 2. قوانین و برنامه‌های عمرانی و توسعه‌ای مرتبط باتوسعه منطقه‌ای در ایران

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

علاوه‌بر این، در سطح سیاست‌های کلان کشور نیز سیاست‌های کلی نظام در حوزه «اقتصاد مقاومتی» و «آمایش سرزمین» بر رقابت‌پذیری منطقه‌ای و ضرورت تقسیم‌کار ملی در میان مناطق مختلف کشور تأکید داشته و به‌نوعی مسیر را برای ایجاد نهادی با ویژگی‌های آژانس‌های توسعه و برنامه‌ریزی در مقیاس محلی و منطقه‌ای هموار کرده‌اند. دراین‌ارتباط، جزء «3» بند «ب» «سیاست‌های کلی آمایش سرزمین»، بر «تعامل سازنده میان ارزش‌ها و مزیت‌های مناطق گوناگون کشور با استفاده از ظرفیت‌های فرهنگی، آموزشی، اقتصادی و انگیزه‌های ملی و اقدام در جهت تفویض اختیارات مناسب قانونی به سطوح منطقه‌ای و محلی با رعایت تمرکز امور سیاستگذاری و حاکمیتی» و جزء «1» و «2» بند «ج» این سیاست‏ها به ترتیب بر «تقسیم کار ملی با توجه به استعدادهای طبیعی و خلق مزیت‌های جدید در مناطق مختلف کشور» و «هم‌افزایی مزیت‌های کشور، نوسازی بخش کشاورزی متناسب با منابع تولید و پهنه‌بندی اقلیمی، اصلاح و تکمیل زنجیره‌های تولید صنعتی، سازمان‌دهی بخش خدمات نوین و تولید کالا و خدمات دانش‌پایه» تأکید کرده‏اند. همچنین بند «1» و بند «3» «سیاست‏های کلی نظام در حوزه اقتصاد مقاومتی»، بر «به حداکثر رساندن مشارکت آحاد جامعه در فعالیت‌های اقتصادی، با تسهیل و تشویق همکاری‌های جمعی و تأکید بر ارتقای درآمد و نقش طبقات کم‌درآمد و متوسط» و «ایجاد بستر رقابت بین مناطق و استان‌ها و به‌کارگیری ظرفیت و قابلیت‌های متنوع در جغرافیای مزیت‌های مناطق کشور» تأکید داشته‌اند.

3. مسئله مقیاس در برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای

یکی از مهم‌ترین پیش‌نیازهای برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای، انتخاب مرزهای منطقه و سطوح محلی بر پایه معیارهای طبیعی و کارکردی و به‌کارگیری نگاه پهنه‌ای در طراحی برنامه‌ها است؛ رویکردی که محدوده‌ها و مداخلات توسعه‌ای را با منطق واقعی فضا و محیط هماهنگ می‌سازد. در رویکردهای جدید توسعه محلی و منطقه‌ای، منطقه و سطح محلی زمانی معنا و کارایی بیشتری برای سیاستگذاری پیدا می‌کند که بر منطق کارکردی فضا استوار باشد، یعنی در تعریف این مقیاس از برنامه‌ریزی، جریان‌های واقعی فعالیت‌های اقتصادی، شبکه‌های نهادی و الگوهای محیطی لحاظ شود. از این منظر، اتکا بر مرزبندی‌های صرفاً اداری برای طراحی مداخلات توسعه‌ای، تصویر ناقصی از نیازها و ظرفیت‌های مکانی را ارائه می‌دهد. به همین دلیل، پیشنهاد می‌شود محدوده‌های توسعه‌ای تا حد امکان با مرزهای طبیعی و اکولوژیک، مانند حوزه‌های آبخیز، همخوانی پیدا کنند؛ چراکه این مرزها سازوکارهای اصلی شکل‌دهنده پایداری محیطی، توزیع منابع و پیوندهای فضایی را منعکس می‌کنند. تلفیق این مرزهای طبیعی با واقعیت‌های جمعیتی و نهادی، امکان طراحی سیاست‌هایی را فراهم می‌سازد که هم با منطق محیطی سازگار است و هم قابلیت اجرا در ساختار حکمرانی موجود را دارد [2].

لذا اتخاذ نگاه پهنه‌ای در طراحی و پیاده‌سازی اقدام‌ها، از الزاماتی که رعایت آن نقش بسزایی در موفقیت و پایداری برنامه‌های توسعه محلی و منطقه‌ای دارد. به‌کارگیری چنین رویکردی به این معنا است که تمامی عناصر، روابط و پدیده‌های یک منطقه، شامل بافت‌های شهری و روستایی، زیرساخت‌ها، منابع طبیعی، کاربری زمین، تعاملات اقتصادی و نهادی، جریان‌های اجتماعی و شبکه‌های حمل‌ونقل، در یک چارچوب یکپارچه مورد توجه قرار گیرند و تأثیرات متقابل آنها بر یکدیگر تحلیل و لحاظ شود؛ نه اینکه صرفاً چند نقطه مشخص، محور سیاست‌ها و اقدام‌ها قرار بگیرند. چنین رویکردی امکان می‌دهد فرصت‌ها، خدمات و زیرساخت‌ها به‌صورت متوازن در سراسر منطقه توزیع شوند، فشار بر نقاط مرکزی کاهش یابد، مناطق پیرامونی و حومه‌ای نیز از سهم خود در توسعه برخوردار شوند و تعامل میان توسعه اقتصادی، حفاظت محیط‌زیست و عدالت اجتماعی به شکل هم‌زمان مدیریت گردد. برنامه‌ریزی فضایی یکپارچه با در نظر گرفتن روابط و وابستگی‌های میان بخشی و میان‌مقیاس، امکان هماهنگی سیاست‌ها و اقدام‌های اقتصادی، اجتماعی و محیطی را فراهم می‌کند و توزیع متعادل منابع، سرمایه‌گذاری و فرصت‌ها را در تمام بخش‌های منطقه تضمین می‌کند. بنابراین، اتخاذ دیدگاه پهنه‌ای فراتر از تمرکز بر نقاط خاص، بستری ایجاد می‌کند که توسعه‌ای منطقی، یکپارچه، متوازن و پایدار را برای کل منطقه ممکن می‌سازد و از تمرکززدگی، پراکندگی ناهماهنگ و تبعات اجتماعی و محیطی نامطلوب جلوگیری می‌کند [16]، [17].

همچنین باید اشاره داشت که برنامه‌ریزی منطقه‌ای، به‌عنوان فرایندی آینده‌نگر و نظام‌مند برای سازمان‌دهی فضایی فعالیت‌ها، توزیع بهینه کاربری‌ها، زیرساخت‌ها و شبکه‌های ارتباطی و تنظیم تعامل میان جمعیت و محیط [18]، به‌دلیل ماهیت طراحی و ساماندهی ساختار فضایی، از اولویت راهبردی نسبت به توسعه منطقه‌ای برخوردار است. چراکه این چارچوب فضایی-نهادی، امکان هماهنگی بین اهداف اقتصادی، اجتماعی و محیطی را فراهم می‌کند و زمینه را برای اجرای سیاست‌های پایدار و متوازن توسعه ایجاد می‌کند. در مقابل، توسعه منطقه‌ای عمدتاً با افزایش رشد اقتصادی، ایجاد اشتغال، ارتقای خدمات و بهبود رفاه اجتماعی سروکار دارد و بدون پشتیبانی یک برنامه‌ریزی منطقه‌ای منسجم، ممکن است به اقدام‌های پراکنده، ناهماهنگ و کوتاه‌مدت محدود شود.

4. چیستی و چرایی ایجاد نهاد‌های توسعه و برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای

طبق تعریف «انجمن اروپایی آژانس‌های توسعه منطقه‌ای»، آژانس‌های توسعه منطقه‌ای (RDAs) شخصیت‌های حقوقی هستند که به‌صورت نیمه‌دولتی فعالیت داشته و در سطحی بین سطح ملی و محلی استقرار می‌یابند و به‌واسطه و با همکاری بخش خصوصی، مؤسسات عمومی و بخش مردمی و سمن‌ها، به دنبال بهبود اقتصاد در مقیاس منطقه‌ای و درنهایت ملی هستند. این نهادها معمولاً با هدف اجرای سیاست‌های توسعه‌ای در نواحی عقب‌مانده یا دارای پتانسیل ویژه تأسیس شده‌اند و نقشی واسطه‌ای میان دولت مرکزی و نهادهای محلی ایفا کرده‌اند. آژانس‌های توسعه و برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای در اروپا، به‌اندازه کشورهایی که در آنها فعالیت می‌کنند متنوع هستند و طیف گسترده‌ای از فعالیت‌ها را انجام می‌دهند. پیشبرد برنامه توسعه اقتصادی مناطق، ارتقای کارایی و رقابت‌پذیری کسب‌وکارها، کمک به بین‌المللی شدن شرکت‌ها در حوزه‌های فعالیتی خود، بهبود اشتغال و کمک به تحقق اهداف ترسیم شده توسعه، ازجمله اهداف اصلی آژانس‌های توسعه منطقه‌ای به شمار می‌رود. همچنین، این آژانس‌ها با شناسایی ظرفیت‌ها و مزیت‌های نسبی هر منطقه، اقدام به طراحی و پیاده‌سازی برنامه‌های توسعه‌محور، جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، و تسهیل تعامل میان بخش‌های مختلف اقتصادی می‌کنند [19]، [2]، [20].

به‌عنوان یکی از محورها و بازوهای اصلی توسعه منطقه‌ای در اروپا، آژانس‌های توسعه منطقه‌ای دارای 5 هدف قانونی به شرح زیر هستند:

1.   بازآفرینی و توسعه اقتصادی بیشتر،

2.   ارتقای کارایی کسب‌وکار، سرمایه‌گذاری و رقابت‌پذیری،

3.   بهبود وضعیت اشتغال،

4.   توسعه مهارت‌های شغلی؛ و

5.   کمک به تحقق اهداف ترسیم شده توسعه [21]، [20].

فلسفه وجودی آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای، رقابت‌پذیر کردن اقتصاد داخلی مناطق یک کشور و بهره جستن حداکثری و البته پایدار از مزیت‌های ارزش‌آفرین نواحی محلی آن کشور است. بخش خصوصی و کارآفرینان، حلقه‌های مهم این آژانس‌ها هستند که به صورتی مشارکتی و از پایین، در شناخت مسائل و چاره‌جویی برای حل آنها در تلاش هستند [22]. بعد از جنگ جهانی دوم بسیاری از دولت‌های محلی و منطقه‌ای، در قالب یک نوآوری سازمانی، به آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در جهت حل مسائل اقتصادی منطقه تحت نفوذ خود روی آوردند. درواقع آسیب‌های اجتماعی و اقتصادی (نابرابری فضایی) ناشی از جنگ جهانی دوم و همچنین بحران‌های صنعتی، زمینه لازم را برای تأسیس آژانس‌های توسعه منطقه‌ای فراهم کرد. در ابتدا به آژانس‌ها به‌عنوان نهادهایی که برای پاسخ کوتاه‌مدت به شرایط بحرانی ایجاد شده‌اند، نگاه می‌شد. در فرانسه، آلمان و بلژیک، این آژانس‌ها با هدف بازسازی و احیای مکان‌های آسیب‌دیده و متروکه و همچنین ایجاد بستری نهادی در جهت تحریک اقتصاد مناطق تأسیس شدند. امروزه توزیع نامتوازن فعالیت‌های اقتصادی در مقیاس‌های فروملی و عدم تناسب و تخصصی‌سازی این فعالیت‌ها با قابلیت‌های محیطی مناطق داخلی کشورها می‌تواند ازجمله مهم‌ترین دلایل شکل‌گیری آژانس‌های جدید توسعه منطقه‌ای قلمداد شود [20].

با وجود آنکه در سال 2004 یک چارچوب مفهومی برای آژانس‌های توسعه منطقه‌ای ایجاد شد، اما به‌طور دقیق نمی‌توان تعریف مشخص و دقیقی از این نوع نهادها ارائه کرد؛ چرا که آنها براساس اهداف و زمینه‌های گوناگونی شکل‌گرفته‌اند. همچنین هیچ سرشماری جهانی از آژانس‌های توسعه منطقه‌ای انجام نشده است، اما احتمالاً بیش از 15000 سازمان از این جنس در جهان وجود دارد که هر ماه به این تعداد نیز افزوده می‌شود. آژانس‌های توسعه منطقه‌ای از نظر اندازه، مقیاس و عملکرد متفاوت هستند و همان‌طور که گفته شد با فلسفه‌های متفاوتی ایجاد شده‌اند. نقطه شروع تعدادی از این نوع نهادها به شرح زیر است [20]:

·      در اروپا و پس از جنگ جهانی دوم و در جهت کمک به بازسازی‌های پس از جنگ؛

·      در آمریکای شمالی و در دهه‌های 1960 و 1970 به‌منظور بررسی تأثیر صنعتی زدایی بر «کمربند زنگ‌زدگی»؛

·      در آسیای شرقی و در دهه‌های 1980 و 1990 و در جهت مدیریت پدیده شهرنشینی سریع و صنعتی‌شدن؛

·      در عصر کنونی و در آمریکای لاتین، آسیای جنوبی، آفریقا و اروپای شرقی با هدف توسعه نوآورانه اقتصاد محلی در یک اقتصاد جهانی شده [20].

به عبارت دیگر،در طول دهه‌های 1950 و 1960 کشورهای اروپایی و شهرداری‌های این کشورها به تأسیس آژانس‌های توسعه منطقه‌ای روی آوردند. این آژانس‌ها در مقیاس‌های شهری و منطقه‌ای ایجاد شدند. در دهه‌های 1960 و 1970 و در آمریکای شمالی این نهادها برای احیای مناطقی شکل گرفتند که دوران شکوفایی صنعتی خود را از دست داده بودند و لازم بود اقتصاد جدیدی برای شهرها و مناطق آنها تعریف شود. در دهه‌های 1980 و 1990 و در آسیای شرقی، آژانس‌های توسعه منطقه‌ای درنتیجه توسعه‌ صنعتی و فناوری و همچنین نیاز به ایجاد سکونتگاه‌های جدید در جهت مدیریت شهرنشینی سریع ایجاد شدند [20].

در طول دهه 1990 بسیاری از آژانس‌های توسعه منطقه‌ای با مأموریت جدیدتری در اروپا، آمریکای شمالی و آسیای شرقی ایجاد شدند. این آژانس‌ها مأموریت داشتند رقابت‌پذیری اقتصاد مناطق را در یک اقتصاد ادغام شده در سطح جهانی، تضمین کنند. بعد از دهه 1990 و در سال‌های اخیر، در کشورهای درحال‌توسعه نیز آژانس‌های توسعه منطقه‌ای ایجاد شده‌اند و به‌سرعت در حال افزایش هستند. در برخی اوقات آژانس‌های توسعه، به‌عنوان یک حرکت نهادی که فرایند سیاستگذاری و تصمیم‌گیری از پایین را برای اقتصاد منطقه‌ای تضمین می‌کند، معرفی‌شده‌اند. در موارد دیگر، دولت‌های ملی و منطقه‌ای و نهادهای بین‌المللی، با اهدافی متفاوت به تأسیس آژانس‌های توسعه منطقه‌ای همت گماشته‌اند [20]، [23]، [24].

در آژانس‌های توسعه پس از جنگ جهانی دوم، پاسخ به بحران‌های محیط‌زیستی و اقتصادی یکی از استدلال‌های ایجاد این نوع سازمان‌ها بوده است. در این دوران آژانس‌های توسعه به‌عنوان سازمان‌های تخصصی بودند که صرفاً بر بهبود اقتصاد مناطق (عقب‌مانده) تمرکز داشتند. این آژانس‌ها در یک محدوده جغرافیایی مشخص، فعالیت می‌کردند و به سایر سازمان‌ها اجازه می‌دادند تا به وظایف روزمره خود در زمینه خدمات‌رسانی عمومی و زیرساخت‌ها ادامه دهند.

همان‌طور که گفته شد، امروزه در اهداف و نحوه مداخله آژانس‌های توسعه منطقه‌ای که در گذشته تأسیس‌شده‌اند، یک بازنگری اساسی صورت‌گرفته است. اهداف این آژانس‌ها در ابتدا بر این منوال بود که مناطق عقب‌افتاده را در مسیر توسعه قرار دهند. درصورتی‌که در شرایط فعلی، آژانس‌های توسعه فقط محدود به این مناطق نیست و صرفاً بر عقب‌ماندگی تأکید نمی‌کنند. امروزه این سازمان‌ها ابزاری برای ارتقا و شکل دادن به رشد اقتصادی و رقابت‌پذیر کردن اقتصاد به‌واسطه نوآوری و فناوری هستند. البته این نقش در یک فرایند مشارکتی صورت می‌پذیرد.

بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد که هم‌اکنون دلایل گسترده‌تری برای اعلام نیاز به آژانس‌های توسعه منطقه‌ای وجود دارد؛ تحریک و کشف فرصت‌های کارآفرینی از پایین، جذب سرمایه‌گذاری‌ها، ایجاد تعامل و همکاری میان بخش‌های عمومی، خصوصی و دولتی، ترویج و توسعه نوآوری‌ها در تناسب با گذشته تاریخی و ساختار جغرافیایی مناطق و موارد متعدد دیگر، ازجمله دلایلی است که هم‌اکنون در ضرورت وجود آژانس‌های توسعه منطقه‌ای به آن اشاره شده است [20]، [2].

به‌طورکلی در بررسی و تحلیل آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای، مبانی و اصول فلسفی زیر قابل استخراج است:

·      یکی از اهداف آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای، جذب سرمایه‌گذاری‌های خارج از منطقه است به‌نحوی‌که جذب این سرمایه‌گذاری‌ها، مسئله‌محور بوده و در راستای توسعه و تقویت زنجیره خاصی از مزیت‌های منطقه باشد (تخصصی کردن فعالیت‌های اقتصادی در فضا و تقویت رقابت‌پذیری آنها).

·      تعدادی از آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در جهت رفع نابرابری‌های اقتصادی در داخل مناطق یک کشور شکل‌گرفته‌اند و فعالیت‌های آنها غالباً ماهیت اقتصادی دارد. هرچند که می‌توان از قابلیت این آژانس‌ها در حل مسائل اجتماعی و فرهنگی هم بهره‌برداری کرد.

·      آژانس‌های توسعه منطقه‌ای معمولاً نیمه‌دولتی – نیمه‌خصوصی محسوب می‌شوند.

·      ابزار‌های سیاستی آژانس‌های توسعه منطقه‌ای شامل انواع مختلف مشارکت‌های دولتی_خصوصی، اعم از حمایت‌های مالی مستقیم از پروژه‌های کارآفرینی و همکاری بین دستگاه‌های ملی، شرکت‌ها و محققان، تخصیص بودجه و تصویب برنامه‌ها، معافیت‌ها و مشوق‌های مالیاتی، کاهش گره‌های اداری و تسهیل در ارتباطات سازمانی، جلوگیری از موازی‌کاری و بهبود در فرایند صدور مجوزهای کسب‌وکار است.

·      آژانس‌های توسعه منطقه‌ای غالباً در داخل سیستم‌های حکمرانی غیرمتمرکز طرح‌ریزی و جانمایی شده‌اند و کاربست آنها در سیستم‌های حکمرانی متمرکز، نیازمند اختیارات سازمانی ویژه و پشتوانه‌های قانونی و نهادی است.

5. کارکردها و گونه‌شناسی نهادهای توسعه محلی و منطقه‌ای

آژانس‌های توسعه بهترین ابزار در جهت اجرایی‌سازی استراتژی‌های توسعه محلی و منطقه‌ای هستند؛ زیرا که آنها قادر هستند تا کارکردهای زیر را به‌خوبی به انجام برسانند [20]:

·        تلاش‌هایی که در زمینه توسعه اقتصادی منطقه انجام شده‌ است را متراکم می‌کنند و می‌توانند ردپای تحولات تاریخی، اقتصادی و اجتماعی منطقه را در فرایند توسعه به‌طور تخصصی مشخص سازند؛

·        پاسخ‌گویی نواحی و مناطق را نسبت به سرمایه‌گذاران و توسعه‌دهندگان افزایش می‌دهند؛

·        مقیاس پیاده‌سازی برنامه‌ها را از طریق فعال کردن بخش‌های مختلف خدمات‌رسان و استفاده از منابع بلااستفاده، گسترش می‌دهند؛

·        اعتبار مدیران و فعالان منطقه را بالا می‌برند و به سرمایه‌گذاران خارج از منطقه، اعم از ملی و فراملی این فرصت را می‌دهند که در آرامش کامل و با شفافیت اطلاعاتی تصمیم خود را برای سرمایه‌گذاری اتخاذ کنند؛

·        هزینه‌ها و ریسک‌ها را در بین تمامی ذی‌نفعان منطقه (اعم از فعالان اقتصادی و اجتماعی و سرمایه‌گذاران)، از طریق تعریف و به‌کارگیری ابزارهای مناسب، تقسیم می‌کنند؛

·        در جهت حداکثرسازی منافع و مزیت‌ها در ساختار بودجه‌ریزی و تدوین برنامه‌ها، سازوکارهایی را در منطقه تعریف می‌کنند؛

·        از سرمایه‌های بلااستفاده بهره‌برداری کرده و آنها را نسبت به چشم‌انداز توسعه اقتصادی منطقه انطباق می‌دهند؛

·        منابع و ابزارهای جدید در جهت جذاب کردن منطقه برای سرمایه‌گذاری و جذب سرمایه‌گذاران (آماده کردن بسته‌های پیشنهادی سرمایه‌گذاری) طراحی می‌کنند؛

·        سبب افزایش کارایی در بهره‌گیری از زمین، ملک و بازارهای سرمایه‌گذاری محلی می‌شوند؛

·        کارایی نظام اداری را از طریق هماهنگ‌سازی برنامه‌های آنها در جهت تحقق چشم‌انداز اقتصادی منطقه افزایش می‌دهند؛ و درنهایت

·        یک پایگاه اطلاعاتی قوی در منطقه ایجاد کرده و تصویری روشن و شفاف از آینده به سرمایه‌گذاران و سایر مخاطبان بیرون از منطقه ارائه می‌دهند.

به‌طورکلی آژانس‌های توسعه منطقه‌ای براساس انواع مختلفی از آنها که در کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه (OECD) وجود دارد، به پنج دسته به شرح زیر تقسیم می‌شوند.

1.   آژانس‌های توسعه و احیا (رهبری فرایندهای باز ساخت توسعه در مناطق و شهرها)؛

2.   آژانس‌های بهره‌وری و رشد اقتصادی (رهبری فرایندهای کارآفرینی و نوآوری)

3.   آژانس‌های اقتصادی یکپارچه (ادغام طیف گسترده‌ای از مداخلات)؛

4.   آژانس‌های بین‌المللی‌سازی (تمرکز بر موقعیت‌های بین‌المللی و ارتقای آنها)

5.   آژانس‌های تعیین چشم‌انداز و مشارکتی (تأکید بر تدوین استراتژی‌های بلندمدت توسعه‌ای) [20].

جدول 3. ویژگی و انواع آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه [20]

حوزه عملکردی و دامنه فعالیتی که این آژانس‌های توسعه‌ای به آنها می‌پردازند نیز می‌تواند نمایانگر تنوع بسیار زیاد آنها باشد. براساس عملکرد ارائه‌شده، آژانس‌های توسعه منطقه‌ای می‌توانند در طیفی از آژانس‌های برند ساز و ارتقادهنده تا آژانس‌های مدیریت و تهیه و تدارک خدمات عمومی به سکونتگاه‌ها به شرح جدول زیر دسته‌بندی شوند.

جدول 4. تقسیم‌بندی تعدادی از آژانس‌های توسعه منطقه‌ای براساس عملکرد ارائه‌شده [20]

همچنین انجمن اروپایی آژانس‌های توسعه‌ای (EURADA) اشاره می‌کند که به لحاظ ساختاری در کشوری با مختصات ایتالیا، سه مدل آژانس توسعه منطقه‌ای به شرح زیر قابل شناسایی و دسته‌بندی است:

·      مدل مالی: در این مدل، آژانس‌ها نقش «واسطه مالی» را در منطقه برعهده دارند؛ به این معنا که انواع حمایت‌های مالی، از قبیل ارائه تسهیلات، کمک‌های بلاعوض و تضمین‌های لازم برای دریافت وام را در جهت تسهیل فعالیت اقتصادی بنگاه‌های خرد و متوسط و استارت‌آپ‌ها، فراهم می‌کنند.

·      مدل توسعه صنعتی: در مدل توسعه صنعتی، آژانس‌ها با تمرکز بر احیای نواحی صنعتی و تقویت خوشه‌های تولیدی، از طریق سیاست‌های صنعتی و جذب سرمایه‌گذاری، به توسعه صنایع موجود و ایجاد فرصت‌های شغلی در مناطق صنعتی کمک می‌کنند.

·      مدل توسعه محلی: مدل توسعه محلی راهبردهای فضایی و منطقه‌ای است. در این مدل آژانس‌های توسعه با ذی‌نفعان متعدد محلی (دولت محلی، بخش خصوصی، نهادهای تحقیقاتی، سازمان‌های مدنی) کار می‌کنند تا راهبردهای توسعه محلی را بر پایه نیازهای منطقه طراحی و اجرا کنند [25].

مصداق بارز مدل توسعه محلی، گروه‌های اقدام محلی LAGs)) هستند که به‌عنوان تشکل‌هایی در سطح زیرمنطقه‌ای تعریف شده و با حضور نمایندگانی از بازیگران متنوع محلی، ازجمله مقامات محلی، کارآفرینان، سازمان‌های محلی و مردم‌نهاد، و گروه‌های شهروندی تشکیل می‌شوند. نخستین گروه‌های اقدام محلی در اوایل دهه 1990 و در قالب ابتکار «لیدر» در اتحادیه اروپا شکل گرفتند؛ ابتکاری که با هدف حمایت از توسعه اقتصادی، اجتماعی، محیط‌زیستی و فرهنگی مناطق روستایی طراحی شده بود. تمامی شهرداری‌هایی با جمعیت کمتر از 25 هزار نفر می‌توانند در یک گروه اقدام محلی مشارکت داشته باشند و هر گروه معمولاً محدوده چندین شهرداری را پوشش می‌دهد. گروه‌های محلی مذکور در اصل نوعی مشارکت فعال عمومی- خصوصی محسوب می‌شوند که بازیگران مختلف محلی را با هدف توسعه یکپارچه مناطق روستایی گرد هم می‌آورند؛ به‌نحوی که سهم بازیگران بخش خصوصی در ساختار تصمیم‌گیری آنها باید بیش از 51 درصد باشد. از نظر حقوقی، شکل نهادی گروه‌های اقدام محلی تابع مقررات ملی کشورهای محل فعالیت آنهاست، اما در اغلب موارد به‌صورت سازمان‌های مردم‌نهاد ثبت می‌شوند. مأموریت اصلی گروه‌های اقدام محلی، بازتاب شرایط محلی از طریق مشارکت فعال بازیگران بومی و اجرای اهداف راهبردی توسعه به‌صورت مشارکتی است. این گروه‌ها با استفاده از منابع مالی اتحادیه اروپا و دولت‌های ملی، نقش مهمی در حکمرانی روستایی ایفا می‌کنند؛ به‌گونه‌ای که علاوه‌بر شبکه‌سازی و حمایت از اجرای پروژه‌های محلی، خود به‌عنوان نهادهای واسط توزیع منابع مالی عمومی نیز عمل می‌کنند. حوزه‌های فعالیت گروه‌های اقدام محلی بسیار گسترده بوده و از حمایت از کسب‌وکارهای محلی تا مسائل محیط‌زیستی و تقویت انسجام اجتماعی را دربر می‌گیرد [26]، [27].

گروه‌های اقدام محلی در سرتاسر کشورهای اتحادیه اروپا فعالیت می‌کنند و بخش قابل توجهی از جمعیت روستایی را پوشش می‌دهند. اثرگذاری این گروه‌ها بیشتر در تقویت حکمرانی محلی، توسعه کسب‌وکارهای کوچک، افزایش مشارکت شهروندان و پیاده‌سازی راهبردهای توسعه محلی قابل رصد است. با وجود این اثرگذاری‌ها، این نهادها با چالش‌هایی چون درگیر شدن در فعالیت‌های اداری و دشواری‌های هماهنگی میان سطوح مختلف برنامه‌ریزی و حکمرانی مواجه هستند [28]، [29].

در کنار موارد گفته‌شده و دسته‌بندی‌های صورت‌گرفته، چهار ویژگی و کارکرد اصلی که آژانس‌های توسعه منطقه‌ای را از یکدیگر متمایز می‌کند به شرح زیر است:

1.   نقش‌های اقتصادی: جایی که آژانس‌های توسعه به دنبال ایجاد و توسعه بازار در قلمرو جغرافیایی خود هستند. نقش اقتصادی آژانس‌های توسعه از طریق رویکردی کارآفرینانه و همراه با سهیم شدن در ریسک‌ها و هزینه‌ها به انجام می‌رسد. درواقع این نقش از طریق مداخله و واسطه‌گری آژانس‌ها در امور سرمایه‌گذاری‌، دارایی‌، زیرساخت‌، زمین، مالکیت، مالی، برنامه‌ریزی و بازاریابی، ایفا می‌شود. آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای به‌دلیل ورود به حوزه‌هایی فراتر از وظایف معمول دولت‌ها، مانند فعالیت‌های تجاری، مدیریت ریسک و ارائه راهکارهای خلاقانه، به جایگاه منحصربه‌فردی دست یافته‌اند؛

2.   نقش‌های رهبری: آژانس‌ها نقش مهمی در شکل‌گیری برنامه‌ها و چشم‌اندازهای بلندمدت دارند. آنها می‌توانند منافع رهبران مختلف را هم‌راستا کنند و آینده‌ای را ترسیم کنند که منابع و عوامل مختلف در مسیر آن هم‌افزا شوند. این آژانس‌ها معمولاً نهادهایی مستقل هستند که توانایی گردآوری افکار و ذی‌نفعان گوناگون را دارند و می‌توانند چشم‌اندازی از توسعه ارائه دهند و برای تحقق آن اقدام کنند؛ چشم‌اندازی که فراتر از محدودیت‌های دوره‌های انتخاباتی و سیاست‌های حزبی معیوب است؛

3.   نقش‌های حکمرانی و هماهنگی: در این جایگاه، آژانس‌های توسعه با هدف تدوین و اجرای راهبردهای توسعه، میان ذی‌نفعان مختلف، بخش‌های عمومی و خصوصی و نهادهای دولتی هماهنگی و هم‌افزایی ایجاد می‌کنند. درواقع، با انجام این نقش، آنها موفق به ترکیب سازوکارها و سیاستگذاری‌های از پایین به بالا و از بالا به پایین می‌شوند؛

4.   نقش‌های اجرایی: جایی که آژانس‌های توسعه می‌توانند تیم‌های تخصصی و توانمندی را گرد هم آورده که صرفاً بر پیگیری و اجرایی شدن راهبردهای توسعه تمرکز کنند. چنین کارکردی می‌تواند در مدیریت کارآمد پروژه‌ها، ارائه خدمات مختلف به سرمایه‌گذاران و صاحبان کسب‌وکار و طراحی و استفاده سریع از ابزارهای جدید، نمایانگر شود. بعد متمایز این نقش، اغلب در این است که چگونه آژانس‌های توسعه می‌توانند به تربیت نیروهایی بپردازند که ضمن متخصص شدن، قادر باشند اهداف عمومی منبعث از چشم‌انداز منطقه را پیگیری کرده و انجام هماهنگی‌ها و همکاری‌های میان بخش‌های دولتی و خصوصی را تسهیل ببخشند [20]. 

6. الزامات حکمرانی نهادهای توسعه محلی و منطقه‌ای

به‌مانند بسیاری از سازمان‌ها، یک مدل استاندارد برای نهاد‌های توسعه محلی و منطقه‌ای وجود ندارد. این آژانس‌ها پاسخی نهادینه شده به یک مشکل، چالش یا فرصت خاصی هستند. در طراحی نهاد‌های توسعه منطقه‌ای توجه به نکات زیر می‌تواند راهگشا باشد:

1.   ماهیت حقوقی (خصوصی، عمومی و یا ترکیبی): یک نهاد توسعه محلی و منطقه‌ای می‌تواند به‌صورت عمومی، عمومی - خصوصی یا یک نهاد کاملاً خصوصی باشد. در هر یک از این ساختارها نکات و موضوعاتی به شرح زیر مطرح است:

·      یک آژانس دولتی به‌راحتی می‌تواند با بخش‌های مختلف دولتی همکاری کند، اما ممکن است در جلب اعتماد بخش خصوصی با مشکلاتی روبه‌رو شود. این نوع آژانس‌ها وقتی مفید هستند که هدفشان ایجاد تغییر در وظایف دولتی، مثل کمک به راه‌اندازی کسب‌وکار برای افراد ضعیف جامعه باشد.

·      یک آژانس کاملاً خصوصی به‌راحتی با بخش خصوصی ارتباط برقرار می‌کند، اما ممکن است در همکاری با دولت، مشکلات بیشتری نسبت به آژانس‌های دولتی داشته باشد. این نوع آژانس‌ها معمولاً محدود بوده و فقط در مناطقی که زیرساخت‌ها به‌طور کامل خصوصی است فعالیت دارند و هدفشان رفع تقاضاهای مازاد ایجاد شده است.

·      یک آژانس ترکیبی، می‌تواند در دو سر یک طیف از حالت کاملاً ایدئال تا حالتی خنثی و غیرمؤثر قرار بگیرد. در حالتی که بخش خصوصی و دولتی روابط متضادی دارند، نمی‌توان انتظار اثربخشی را از چنین آژانس‌هایی داشت؛ اما در حالتی که بخش خصوصی و دولتی روابطی سازنده داشته باشند، یک آژانس ترکیبی می‌تواند مزایای قابل توجهی را از نظر نزدیک بودن به هر دو طرف برای خود فراهم سازد [30].

2.   مداخله سیاسی: با توجه به نقش دولت‌ها در ایجاد و حمایت از آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای، انتظار استقلال کامل این نهادها از مداخلات سیاسی چندان واقع‌بینانه نیست. بااین‌حال، تجربه بسیاری از کشورها نشان می‌دهد که برای کاهش تأثیر مداخلات سیاسی در تصمیمات استراتژیک و اجرایی، تلاش شده است سازوکارهای نهادی مشخصی پیش‌بینی شود. ازجمله این سازوکارها می‌توان به تعیین مأموریت‌های روشن، تعریف رویه‌های شفاف تصمیم‌گیری، و مشارکت ذی‌نفعان مختلف در ساختار راهبری آژانس اشاره کرد. در این چارچوب، هیئت‌مدیره و مدیرعامل آژانس‌ها معمولاً براساس شاخص‌های حرفه‌ای و از طریق فرایندهای رقابتی انتخاب می‌شوند. همچنین مشارکت بخش خصوصی، صنعت، جامعه محلی و دانشگاه‌ها نه صرفاً به‌عنوان مشاور یا ذی‌نفع، بلکه به‌عنوان شریک در طراحی، اولویت‌گذاری و اجرای برنامه‌ها می‌تواند به افزایش شفافیت، تقویت مقبولیت نهادی و بهبود پایداری فعالیت آژانس‌ها کمک کند [30]، [31].

3.   تأمین مالی: آژانس‌های توسعه منطقه‌ای معمولاً از منابع مختلف تأمین مالی می‌شوند، اما اهمیت و سهم هر منبع در کشورهای مختلف متفاوت است. به‌طورکلی می‌توان گفت که بخش عمده‌ای از بودجه آژانس‌ها از دولت مرکزی تأمین می‌شود که به آنها ثبات مالی و قدرت اجرایی می‌دهد. علاوه‌بر این، دولت‌های محلی نیز در تأمین مالی آژانس‌ها نقش دارند و این مشارکت باعث همسویی بیشتر با نیازهای منطقه‌ای می‌شود. منابع بین‌المللی، به‌ویژه در پروژه‌های خاص و توسعه‌ای ازجمله دیگر منابع تأمین مالی بوده‌اند که البته درصد پایینی را به خود اختصاص داده‌اند. همچنین، آژانس‌ها گاهی از طریق ارائه خدمات مشاوره‌ای، اجرای پروژه‌های مشارکتی و بهره‌برداری از املاک منطقه‌ای، درآمدهای داخلی کسب می‌کنند که به تنوع مالی و کاهش وابستگی به بودجه دولتی کمک کرده است. بااین‌حال، وابستگی زیاد به بودجه دولتی، اعم از دولت‌های مرکزی و منطقه‌ای، بزرگ‌ترین چالش برای استقلال مالی و پایداری فعالیت‌های آژانس‌ها محسوب می‌شود [32]، [33]، [34].

4.   فعالیت در سطح مناطق کارکردی یا تقسیمات اداری – سیاسی مصوب داخلی: مسئله مهم در ارتباط با طراحی آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای این موضوع است که آیا این آژانس‌ها براساس مناطق عملکردی عمل کرده و یا فعالیت‌های خود را مطابق با تقسیمات سیاسی و اداری کشورها هماهنگ می‌کنند. مرزهای مناطق عملکردی، اغلب با مرزهای اداری و سیاسی از فضاهای جغرافیایی همخوانی ندارند. معمولاً آژانس‌ها در سطح یک استان و یا یک شهرستان راه‌اندازی می‌شوند و فعالیت‌های خود را در این مقیاس‌ها تنظیم می‌کنند. هرچند پژوهش‌ها مؤید این است که فعالیت‌های توسعه اقتصادی زمانی مؤثرتر بوده‌اند که مناطق عملکردی با مناطق اداری و سیاسی بیشترین تناسب و همخوانی را داشته‌اند. تمرکز یک آژانس در یک منطقه اداری، اداره آن را آسان‌تر می‌کند و استقرار این نهاد در یک منطقه همگن احتمال ایجاد مداخلات مؤثر را افزایش می‌دهد؛ هرچند ممکن است که تعدد ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان برای اداره آژانس چالش‌برانگیز باشد [30]، [2].

7. دانشگاه و نهاد‌های توسعه محلی و منطقه‌ای

دانشگاه‌ها در ارتباط با آژانس‌های توسعه منطقه‌ای و به‌طورکلی در مسیر توسعه هوشمندانه و از پایین به بالای مناطق می‌توانند نقش‌های زیر را برعهده داشته باشند:

1.   نقش سازندگی و تولیدکنندگی ایده: نقش سازندگی دانشگاه‌ها در توسعه نوآورانه منطقه‌ای از طریق شبکه‌سازی و ایجاد ظرفیت‌های مولد دانش و ایده‌های نوین شکل می‌گیرد. دانشگاه‌ها با برقراری ارتباط مستمر و فعال با پژوهشگران، مراکز تحقیقاتی و دانشگاه‌ها، فضایی غنی از تبادل دانش و نوآوری فراهم می‌کنند که منجر به بروز ایده‌های نو و راهکارهای خلاقانه می‌شود. توانمندی تولید ایده و نوآوری دانشگاه‌ها، رابطه مستقیمی با گستردگی و کیفیت شبکه‌های علمی، فناورانه و نهادی دارد که در آنها مشارکت دارند. به‌این‌ترتیب، دانشگاه‌ها نه‌تنها منابع اصلی دانش تخصصی به شمار می‌آیند، بلکه به‌عنوان گره‌های مرکزی در شبکه‌های نهادی و اکوسیستم نوآوری عمل می‌کنند. بنابراین آژانس‌ها می‌توانند از این ظرفیت‌ دانشگاه‌ها برای تقویت فرایندهای توسعه و بازسازی اقتصادی در مناطق بهره‌مند شوند [35]. همچنین دانشگاه‌ها با همکاری نزدیک با بخش خصوصی و آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای، فرصت‌های کارآموزی، پروژه‌های تحقیق و توسعه و انتقال دانش را فراهم می‌آورند که منجر به ارتقای مهارت‌های عملی و ایجاد شبکه‌های همکاری مؤثر در اکوسیستم نوآوری منطقه‌ای می‌شود [36].

2.   نقش جذب‌کننده: دانشگاه همچنین می‌توانند از طریق ایجاد ظرفیت جذب دانش و فناوری در مناطق تحت نفوذ خود نقش مهمی را در توسعه مناطق داشته باشند. این مراکز می‌توانند از طریق نمایندگی کردن کسب‌وکارها (تربیت و آموزش نیروی انسانی)، ایجاد مکانی بی‌طرف برای جلسات بین بخش‌های مختلف، محلی برای برگزاری رویدادها و خودنمایی استارت‌آپ‌ها و همچنین اشتراک منابع در جهت افزایش تبادلات، نقش جذب‌کنندگی داشته باشند [35]. علاوه‌بر این، دانشگاه‌ها به‌عنوان منابعی از نوآوری، می‌توانند تسهیل‌کننده جذب سرمایه‌گذاری فناورانه و اشتغال دانش‌بنیان در تناسب با ویژگی‌های منحصربه‌فرد مناطق باشند [37].

3.   نقش مشارکتی: بی‌طرفی دانشگاه، یک دارایی در مشارکت‌های منطقه‌ای در نظر گرفته می‌شود. دانشگاه‌ها کم‌تر تحت‌تأثیر تنش‌های سیاسی و تجاری قرار می‌گیرند. این موقعیت و غلبه داشتن وجهه علمی، برای فعالان، خبرگان و اندیشمندان توسعه در منطقه یک عامل بسیار مهم و تعیین‌کننده است[35].

4.   نقش رهبری: دانشگاه تدوین‌کننده رویکردها و چشم‌اندازها هستند. آنها می‌تواند استراتژی‌های توسعه یک منطقه را ترسیم و یک چشم‌انداز مشترک برای منطقه تصویرسازی کنند. این مراکز می‌توانند از طریق اشتراک یادگیری‌های خود و دریافت سایر تجارب، به اصلاح و متناسب‌سازی رویکردها و چشم‌اندازها در طول زمان و پاسخ‌دهی به نیازها بپردازند [35].

همچنین باید اشاره کرد که دانشگاه‌ها در مسیر اجرایی کردن مزیت‌گرایی هوشمند در مناطق، نقش بسیار مهمی در تبادل دانش دارند و این نقش را از طرق مختلفی مانند ایجاد ارتباط بین افراد و نسل‌ها، یادگیری از طریق انجام فعالیت‌ها، پیش‌بینی شرایط و هشدار برای وضعیت‌های ناپایدار، کمک به جوانان برای مواجه شدن با فرصت‌ها، هدایتگری، ایجاد شایستگی‌ها و ظرفیت‌سازی، به انجام می‌رسانند [35]، [37]. البته دانشگاه‌ها برای ایفای چنین نقش‌هایی باید از رویکردهای موجود خارج شده و پوست‌اندازی اساسی را تجربه کنند.

8. رویکردهای نوین استقرار نهاد‌های توسعه‌ محلی و منطقه‌ای

امروزه مناطق یک کشور تنها در صورتی توسعه پیدا می‌کنند که بتوانند در بازارهای جهانی رقابت کنند. در این راستا ظرفیت مناطق برای ایجاد نوآوری و کارآفرینی مسئله مهم برای توسعه مناطق است. در دهه ۱۹۸۰ و در پی ناکارآمدی سیاست‌های پیشین توسعه منطقه‌ای در پاسخ‌گویی به مقتضیات زمانی و مکانی، رویکردهای نوین با تمرکز بر «توسعه درون‌زا» و محلی رواج یافتند[2].

مدل سنتی مدیریت عمومی (دولتی) که منبعث از رویکرد دولت رفاه در دهه 1970 بود، از طریق یک سری اصلاحات که براساس آموزه‌های رویکرد حکمرانی در دهه 1980 اکتساب می‌شد، شروع به تغییر کرد. این تغییر دوره تازه‌ای از اختیارات و مسئولیت‌ها را برای دولت محلی به ارمغان آورد. در این فرایند، رویکرد تمرکززدایی با اشکال مختلفی ازجمله خصوصی‌سازی، تفویض اختیار و گسترش دامنه اختیارات، ظاهر شده و به اهمیت و جایگاه دولت‌های محلی تأکید می‌کند [2].

درنتیجه، توزیع و پراکندگی هر چه بیشتر فعالیت‌های اقتصادی در سراسر فضاهای سرزمینی کشورها، رویکردهای توسعه اقتصاد محلی (LED) و راهبرد توسعه از پایین مورد توجه و استفاده قرار گرفت و متعاقب با آن سازمان‌های بین‌المللی شروع به بازتعریف سیاست‌ها و روش‌های خود در چارچوب توسعه اقتصاد محلی کردند (Tiftikcigil, 2015). نظریه‌های جدید، پویایی محلی و منطقه‌ای را به‌عنوان عامل اصلی در توسعه پذیرفته‌اند. درنتیجه تحولات صورت گرفته در رویکردها و مضامین توسعه منطقه‌ای در قرن بیست ‌و یکم، مدل‌های نوین توسعه، مفاهیمی مانند نوآوری، دانش تجربی، سازمان‌های یادگیرنده، نظریه‌های فرهنگی و نحوه مدیریت و اداره امور را شامل می‌شوند. سیاست‌های توسعه‌ای جدید، اهمیت زیادی به طراحی و اجرای نظام‌های نوآوری ملی و منطقه‌ای می‌دهند و تأکید می‌کنند که به‌جای داشتن یک بازیگر (یعنی دولت) در فرایند اصلاحات، تعامل و ایفای نقش توسط چند بازیگر مهم است [2]. به‌طوری کلی شرح پارادایم‌های جدید توسعه محلی و منطقه‌ای و مقایسه آن با پارادایم‌های سنتی توسعه محلی و منطقه‌ای به شرح جدول زیر است.

جدول 5. پارادایم‌های سنتی و جدید در ارتباط با سیاستگذاری توسعه محلی و منطقه‌ای [38]، [2]

با فهم از تغییرهای پارادایمی صورت گرفته و بررسی آثار علمی منتشر شده، مشخص می‌شود که رویکردهای نوین توسعه محلی و منطقه‌ای در عمل مرزبندی مطلق و صلبی ندارند؛ بلکه با برخورداری از هم‌پوشانی‌های کارکردی فراوان، به‌صورت مکمل یکدیگر عمل می‌کنند و کشورها می‌توانند متناسب با مقتضیات بومی خود از تلفیق ایده‌های آنها بهره‌مند شوند. بر این مبنا، مهم‌ترین رویکردهای نوین توسعه محلی و منطقه‌ای را می‌توان به شرح زیر شناسایی کرد:

1.   مزیت‌گرایی هوشمند: متأخرترین رویکرد توسعه نوآورانه منطقه‌ای در اتحادیه اروپا است که بر کشف و تمرکز منابع و قابلیت‌ها در حوزه‌های مزیت‌دار و ارزش‌آفرین منطقه‌ای تأکید می‌کند. این رویکرد با شناسایی فرصت‌های کارآفرینی جدید و بهره‌گیری از سازوکارهایی مانند متنوع‌سازی، نوسازی و انتقال فناوری و نوآوری بنیادین، به ایجاد تغییرات ساختاری و ارتقای مزیت رقابتی پایدار کمک می‌کند. هدف اصلی مزیت‌گرایی هوشمند تحریک توسعه نوآورانه اقتصادی ظرفیت‌های بومی و همکاری فعال بازیگران محلی است [37]. البته در عمل، این رویکرد بیش از اندازه بر نوآوری فناورانه و اشتغال‌زایی آن تکیه دارد و کمتر به آموزش مستمر، ارائه خدمات کسب‌وکار و توانمندسازی گروه‌های کمتر برخوردار، به‌ویژه در مناطق روستایی، توجه می‌کند. در واقع، بوم‌نظام نوآوری در این مناطق، به‌خصوص در کشورهای کمترتوسعه‌یافته، هنوز سامان‌یافته نیست و با محدودیت‌هایی همچون پراکندگی زیرساخت‌ها و ضعف خدمات حمایتی مواجه است. افزون بر این، در چنین مناطقی نوآوری نیازمند بازتعریفی متناسب با معیشت و تنوع‌بخشی به سبد درآمدی خانوارهاست و نمی‌توان آن را صرفاً از مسیر اشتغال فناورانه دنبال کرد [39].

2.   فعال‌سازی شبکه‌های دانشی در نظام نوآوری منطقه‌ای: رویکرد مذکور بر این اصل استوار است که دانش کاربردی و نوآورانه، از طریق تعامل مستمر و هم‌افزای نهادهای مختلف محلی با دانشگاه‌ها و سازمان‌های تحقیقاتی شکل می‌یابد. رویکرد مذکور تأکید می‌کند که مدیریت هدفمند و شبکه‌سازی هوشمندانه، جریان دانش، منابع و فناوری را تسهیل کرده و ظرفیت‌های نوآوری بومی را تقویت می‌کند. بدین ترتیب، فعال‌سازی شبکه‌های دانشی بستری پویا برای نوآوری جمعی، ارتقای رقابت‌پذیری و توسعه منطقه‌ای فراهم می‌آورد [40].

3.   سیاستگذاری چابک و منعطف: در چارچوب سیاستگذاری چابک، سیاست‌های توسعه محلی و منطقه‌ای باید به‌صورت پویا، انعطاف‌پذیر و متناسب با تغییرات محیطی طراحی شوند. در چنین رویکردی، تصمیم‌گیری‌ها چرخه‌های کوتاه‌مدت یادگیری، ارزیابی مستمر، و اصلاح سریع سیاست‌ها صورت می‌گیرد. این رویکرد به مناطق کمک می‌کند تا در برابر تغییرات اقتصادی، اجتماعی و فناوری واکنش مؤثر داشته باشند و سیاست‌های توسعه‌ای خود را همسو با نیازهای واقعی و متغیر مناطق تنظیم کنند. هدف سیاستگذاری چابک، افزایش کارآمدی مداخلات و کاهش خطاهای سیاستی است [41].

4.   تحرک داشتن نوآوری در فضا: رویکرد فضایی و تحرک نوآوری اشاره می‌کند که نوآوری، امری فضایی و پویا است و نمی‌توان آن را در یک مکان مشخص محدود ساخت. براین‌اساس، رویکرد مذکور به بررسی و مدیریت انتقال نوآوری میان مناطق می‌پردازد تا از نابرابری‌های توسعه‌ای بکاهد و هماهنگی بهتری در اکوسیستم‌های نوآوری ایجاد کند. با فعال‌سازی تحرک نوآوری، ظرفیت‌های منطقه‌ای تقویت و جریان پیشرفت در سراسر فضای سرزمینی سیال می‌گردد [42].

5.   کنشگران چندسطحی: این رویکرد بر نقش کلیدی بازیگران مختلف در سطوح محلی، منطقه‌ای، ملی و حتی فراسرزمینی تأکید می‌کند. براساس این دیدگاه، توسعه منطقه‌ای حاصل تعامل و هم‌راستایی شبکه‌ای از کنشگران شامل دولت محلی، بخش خصوصی، جامعه مدنی، دانشگاه‌ها، نهادهای مالی و سازمان‌های تخصصی است. رویکرد کنشگران چندسطحی بیان می‌کند که موفقیت برنامه‌های توسعه‌ای زمانی امکان‌پذیر است که طراحی و اجرای سیاست‌ها بر پایه مشارکت، هم‌افزایی و هماهنگی این بازیگران انجام شود. هدف این رویکرد، ایجاد سازوکارهای مشارکتی پایدار و تقویت نظام حکمرانی چندسطحی برای ارتقای توسعه منطقه‌ای است [43].

6.   نوآوری باز: در موضوع توسعه محلی و منطقه‌ای، رویکرد نوآوری باز، بر ایجاد اکوسیستم‌های تعاملی تبادل آزاد دانش و اطلاعات میان دانشگاه، صنایع، دولت و جوامع محلی تأکید دارد. این رویکرد تأکید دارد که با افزایش سرعت انتقال فناوری و ارتقای کیفیت نوآوری، ظرفیت‌های منطقه‌ای تقویت شده و رشد اقتصادی پایدار را به دنبال خواهد داشت. مطالعات اخیر نشان می‌دهند که نوآوری باز می‌تواند به‌عنوان محرکی قوی در بهبود بهره‌وری و توسعه تعاملی در سطح منطقه‌ای عمل کند [44].

7.   سیاستگذاری داده: رویکرد سیاستگذاری داده در توسعه منطقه‌ای، بر استفاده هوشمندانه از داده‌های متنوع و به‌روز برای تصمیم‌گیری بهتر تأکید دارد. این رویکرد با تقویت شفافیت، انعطاف‌پذیری و یادگیری مستمر، کمک می‌کند تا سیاست‌ها دقیق‌تر، هماهنگ‌تر و متناسب با واقعیت‌های هر منطقه طراحی شوند [45].

8.   آمایش یکپارچه و تاب‌آور سرزمین با رویکرد نواحی عملکردی: این رویکرد نوظهور، برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای را نه بر مبنای مرزهای قراردادی اداری، که براساس «نواحی عملکردی» یعنی محدوده‌های واقعی جریان‌های اقتصادی، اجتماعی، خدماتی و بوم‌شناختی، صورت‌بندی می‌کند. هسته نظری این رویکرد، تلفیق نظام‌مند سه مؤلفه «آمایش فضایی»، «یکپارچگی شهری - روستایی» و «تاب‌آوری» در بستر حکمروایی هوشمند و داده‌محور است. در این چارچوب، پیوندهای متقابل شهر و روستا نه به‌مثابه دو قلمرو مجزا، بلکه به‌عنوان یک نظام فضایی واحد و پیوسته درک می‌شود که جریان خدمات، اشتغال، منابع طبیعی و داده‌ها در آن به‌طور یکپارچه مدیریت می‌شود. تاب‌آوری نیز در این دیدگاه، معنایی فراتر از مقاومت صرف در برابر مخاطرات طبیعی یافته و به ظرفیت سازگاری فعالانه و یادگیری مستمر نظام‌های اجتماعی ـ اکولوژیک در برابر شوک‌های اقتصادی، اقلیمی و جمعیتی اشاره دارد. نوآوری در این رویکرد، نه صرفاً در فناوری‌های پیشرفته، بلکه در بازتعریف مناسبات فضایی و نهادی میان شهر و روستا و به ‌رسمیت‌شناسی کارکردهای مکمل آنها در یک زیست‌بوم توسعه یکپارچه جست‌وجو می‌شود. تجربیات بین‌المللی گواهی بر قابلیت اجرایی این رویکرد در بسترهای نهادی متفاوت است. در آلمان، برنامه‌ریزی فضایی مبتنی‌بر ریسک در چارچوب قانون آمایش سرزمین فدرال، تحلیل آسیب‌پذیری فضایی و حفاظت از زیرساخت‌های حیاتی را به‌عنوان یک اصل راهبردی در تمامی سطوح برنامه‌ریزی نهادینه ساخته است [46]. در سوئد با نقشه‌برداری از زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای و تقویت پیوند بنگاه‌های کوچک و متوسط در نظام نوآوری منطقه‌ای، به‌طور مشخص تاب‌آوری اقتصادی مناطق کم‌برخوردار از مسیر داده‌محوری و هوشمندسازی هدف قرار گرفته است [47]. در چین نیز گذار از برنامه‌ریزی شهری سنتی به «برنامه‌ریزی فضایی سرزمینی» با تعیین خطوط قرمز سه‌گانه حفاظت از زیست‌بوم‌ها، اراضی پایه کشاورزی و مرزهای توسعه شهری، چارچوبی نهادی برای یکپارچگی شهری ـ روستایی فراهم کرده است که به‌رغم چالش‌های ساختاری، گامی اساسی در مدیریت منسجم فضای سرزمینی به شمار می‌رود [48].

در قالب رویکردهای نوین مطرح‌شده، آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای در آخرین نسخه خود، به‌عنوان یک نهاد تقویت‌کننده حکمروایی محلی که به شناسایی، ارتقا، هدایت و تنظیم‌گری مزیت‌های منطقه‌ای می‌پردازند، شناخته می‌شوند. درنتیجه پشتوانه‌ها و تنظیم‌گری‌های جدیدی که در ارتباط با این سازمان‌ها شکل گرفته است، آژانس‌های توسعه در سطح مناطق هم‌اکنون در زمینه‌هایی همچون، گرد هم آوردن، هدایت و هماهنگی بازیگران توسعه منطقه‌ای، طراحی برنامه‌ها و استراتژی‌های توسعه منطقه‌ای، ارائه طیف وسیعی از حمایت‌ها به شرکت‌ها، مدیریت صندوق‌های توسعه منطقه‌ای، ملی و بین‌المللی و ارائه خدمات تبلیغاتی و مشاوره‌ای به سرمایه‌گذاران، ایفای نقش می‌کنند [49]. به‌طورکلی، رویکردهای نوین توسعه محلی و منطقه‌ای نشان می‌دهد که کارآمدی آژانس‌های توسعه در گرو اتخاذ الگوهایی است که بر شناسایی و تقویت مزیت‌های درون‌زا، ترویج نوآوری، شکل‌گیری شبکه‌های دانشی، سیاستگذاری منعطف و بهره‌گیری از حکمرانی چندسطحی استوارند و درعین‌حال بتوانند مداخله‌ای هماهنگ، حساس به مکان و متکی بر ظرفیت‌های نهادی محلی فراهم آورند. بااین‌حال، تحقق عملی این رویکردها بدون چارچوبی که پیوندهای کارکردی شهر و روستا، تنوع شرایط نهادی و اقتصادی قلمروهای مختلف و سازوکارهای هماهنگی میان سطوح مختلف حکمرانی را در بر گیرد، با محدودیت‌هایی مواجه خواهد شد. ازاین‌رو، ایفای نقش مؤثر آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای به‌عنوان نهادهای تسهیل‌گر و میان‌بخشی مستلزم استقرار در چارچوبی است که تعاملات فضایی، نهادی و اقتصادی میان مناطق شهری و روستایی را به‌صورت یکپارچه سامان دهد. در این چارچوب، راهبرد توسعه یکپارچه شهری و روستایی به‌عنوان یکی از الزامات نهادی برای افزایش اثربخشی این آژانس‌ها مطرح می‌شود و می‌تواند زمینه‌ساز تقویت هم‌افزایی منطقه‌ای، کاهش نابرابری‌های فضایی و فعال‌سازی ظرفیت‌های نهفته در قلمروهای محلی باشد. در این ارتباط و در ادامه به مهم‌ترین ضرورت‌های به‌کارگیری چنین راهبردی اشاره می‌شود.

9. ضرورت‌های اتخاذ راهبرد توسعه یکپارچه شهری و روستایی

گذار از برنامه‌ریزی بخشی به حکمرانی یکپارچه سرزمینی، مهم‌ترین پیش‌نیاز اثربخشی آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای است. این نهادها که برای تسهیل و شتاب‌بخشی به فرایند توسعه در یک پهنه مشخص طراحی می‌شوند، بدون اتخاذ راهبردی که به‌طور هم‌زمان پویایی‌ها، جریان‌ها و پیوندهای شهری و روستایی را در قالب یک شبکه منطقه‌ای در بر گیرد، به تشکیلاتی نمایشی و احتمالاً موازی با دیگر دستگاه‌های دولتی تقلیل خواهند یافت. تحلیل مبانی نظری و شواهد سیاستی نشان می‌دهد که این ضرورت دست‌کم چهار دلیل بنیادین دارد. نخستین ضرورت، غلبه بر تفرق و پراکندگی نهادی است. سیاست‌های توسعه شهری و روستایی به‌طور سنتی در انزوا و توسط نهادهای جداگانه تدوین و اجرا می‌شوند. این پراکندگی نهادی به هدررفت منابع، هم‌پوشانی وظایف و نادیده گرفتن فرصت‌های هم‌افزایی می‌انجامد. چارچوب‌های نظری توسعه محلی و منطقه‌ای تأکید دارند که هدایت مؤثر این فرایند نیازمند رویکردی «یکپارچه» است که بتواند تمامی ابعاد را در چارچوبی منسجم گرد هم آورد [50]. برای یک آژانس توسعه محلی و منطقه‌ای، این رویکرد به معنای عمل به‌عنوان یک سکوی هماهنگی میان ذی‌نفعان مختلف و ایجاد پیوند میان بخش‌هایی است که پیش‌تر جدا از یکدیگر تصور می‌شدند.

موضوع دوم، ضرورت بهره‌گیری از پیوندهای کارکردی شهر و روستا در چارچوب راهبردهای مکان‌محور است. شهرها و روستاها موجودیت‌هایی مجزا نیستند، بلکه بخش‌هایی از یک نظام فضایی واحدند که با جریان‌های مداوم کالا، خدمات، سرمایه و جمعیت به یکدیگر متصل می‌شوند. در این زمینه، پژوهش‌ها نشان می‌دهد که توانمندسازی دولت‌های محلی و منطقه‌ای برای طراحی راهبردهای «مکان‌محور» که با ویژگی‌های خاص نهادی، اقتصادی و اجتماعی هر قلمرو تطابق دارند، یک ضرورت است [51]. رویکرد مکان‌محور بر این فرض استوار است که مسیرهای توسعه در مناطق مختلف الزاماً یکسان نیست و هر منطقه براساس ترکیب خاصی از منابع طبیعی، ساختارهای اقتصادی، سرمایه انسانی، شبکه‌های اجتماعی و زیرساخت‌های موجود، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های متفاوتی دارد. بنابراین، سیاست‌های توسعه‌ای زمانی اثربخش خواهند بود که به جای اتکای صرف بر الگوهای یکنواخت و متمرکز، بر شناسایی دقیق این ظرفیت‌ها و سازماندهی آنها در مقیاس منطقه‌ای متمرکز شوند. این راهبردها می‌توانند با تمرکز بر کل یک «منطقه کارکردی»، یعنی قلمرویی که در آن پیوندهای واقعی اقتصادی و اجتماعی میان سکونتگاه‌های شهری و روستایی برقرار است، فرصت‌های هم‌افزایی میان مراکز شهری و پسکرانه‌های روستایی را شناسایی کرده و زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای را تقویت کنند. در چنین مناطقی، الگوهای رفت‌وآمد روزانه نیروی کار، جریان محصولات کشاورزی و صنعتی، دسترسی روستاییان به خدمات آموزشی، درمانی و بازارهای شهری و همچنین نقش شهرهای کوچک و میانی به‌عنوان حلقه‌های واسط میان شهرهای بزرگ و مناطق روستایی، شبکه‌ای از تعاملات فضایی را شکل می‌دهد که پایه‌های واقعی توسعه منطقه‌ای را می‌سازد. تحلیل این تعاملات فضایی و اقتصادی می‌تواند به شناسایی نقاط گرهی توسعه، تقویت خوشه‌های تولیدی محلی، بهبود اتصال زیرساختی میان سکونتگاه‌ها و ارتقای کارایی نظام توزیع و مبادله در سطح منطقه کمک کند. در این میان، وظیفه یک آژانس توسعه محلی و منطقه‌ای، تسهیل همین فرایند شناسایی و بالفعل‌سازی ظرفیت‌های مشترک است. چنین نهادی می‌تواند با گردآوری داده‌های فضایی و اقتصادی، انجام تحلیل‌های منطقه‌ای، ایجاد بستر همکاری میان نهادهای شهری و روستایی و حمایت از شکل‌گیری شبکه‌های تولید و بازار در سطح منطقه، شرایطی را فراهم آورد که پیوندهای کارکردی موجود تقویت شده و به موتور محرک توسعه منطقه‌ای تبدیل شوند.

سومین ضرورت، ایجاد چارچوب نهادی منعطف و حکمرانی چندسطحی است. یک راهبرد توسعه یکپارچه، بدون ساختار حکمرانی که بتواند هماهنگی افقی (میان بخش‌های مختلف مانند صنعت، کشاورزی، خدمات و زیرساخت) و عمودی (میان سطوح محلی، منطقه‌ای و ملی) را برقرار سازد، محکوم به ناکارآمدی است [51]. آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای در قلب این ساختار حکمرانی قرار دارند. آنها می‌توانند با گرد هم آوردن نهادهای شهری و روستایی، بخش خصوصی، تعاونی‌ها و نهادهای مدنی، شکاف میان سیاست‌های کلان ملی و نیازهای جوامع محلی را پر کنند و بستری برای تصمیم‌سازی مشارکتی، تخصیص هدفمند منابع و هم‌راستاسازی سرمایه‌گذاری‌های بخشی فراهم آورند. در این چارچوب، واکاوی تسهیل‌کننده‌ها و بازدارنده‌های توسعه یکپارچه شهری ـ روستایی (ازجمله ضعف زیرساخت ارتباطی، نابرابری نهادی، تمرکزگرایی مالی و کمبود داده‌های فضایی) نیز برای تدوین راهبرد عملیاتی ضروری است.

در نهایت، چهارمین دلیل، ضرورت پاسخ به چالش‌های پیچیده و نابرابری‌های فضایی است. شکاف‌های عمیق میان مناطق برخوردار و مناطق محروم و کمتر دیده‌شده، به شکل‌گیری و تشدید نارضایتی‌های اجتماعی و حتی سیاسی دامن زده است. تجربه نشان می‌دهد که سیاست‌های سنتی پرداخت‌های رفاهی یا اجرای طرح‌های بزرگ زیرساختی، به‌تنهایی قادر به حل این مسئله نیستند. در مقابل، توجه به «سیاست‌های توسعه‌ای حساس به مکان» با هدف فعال‌سازی ظرفیت‌های نهفته هر منطقه و ایجاد فرصت‌های واقعی برای ساکنان آن، فارغ از شهری یا روستایی بودن، ضرورتی فزاینده یافته است [52]. البته شایان ذکر است که بهره‌گیری از راهبرد توسعه یکپارچه شهری و روستایی باید به‌گونه‌ای باشد که مناطق روستایی در موقعیت بازنده قرار نگیرند؛ چرا که زیرساخت‌ها و سطح برخورداری در روستاها ضعیف‌تر است و در بسیاری موارد، صرفِ برقراری رابطه میان این دو فضا به شکل ساده، به‌تنهایی تحول معناداری در روستاها ایجاد نخواهد کرد. از این رو، لازم است توانمندسازی و توسعه ظرفیت در روستاها شکل گیرد تا روستاها بتوانند از این تعاملات بهره‌مندی مناسبی به عمل آورند. در چنین چارچوبی، یک آژانس توسعه محلی و منطقه‌ای می‌تواند با اتخاذ راهبردی یکپارچه و حساس به مکان، به بازیگری کلیدی در کاهش نابرابری‌های فضایی و پیشبرد توسعه متوازن و پایدار تبدیل شود.

در میان چارچوب‌های نظری که بر ضرورت یکپارچگی شهری - روستایی تأکید کرده‌اند، نظریه «کانون‌های رشد» «آر.پی.میسرا» که در سال 1971 ارائه شد، نمونه‌ای شاخص است. میسرا با نقد رویکردهای صرفاً صنعتی و شهرگرا، مدلی سلسله‌مراتبی پنج‌سطحی از روستای مرکزی تا قطب رشد ملی طراحی کرد تا از رهگذر ادغام نظریه‌های «مکان مرکزی»، «قطب رشد» و «اشاعه فضایی»، جریان کالا، خدمات و سرمایه میان شهر و روستا را به‌صورت نظام‌مند برقرار سازد. به باور میسرا، که آرمان خود را «تکامل ساختار فضایی سکونتگاه‌های انسانی در جهت یکپارچه‌سازی سکونتگاه‌های شهری و روستایی» تعریف می‌کرد، مزایای توسعه به‌طور مستقیم به روستاها سرایت نمی‌کند، بلکه ازطریق زنجیره‌ای از گره‌های میانی شامل منطقه رشد، نقطه رشد، مرکز خدماتی و روستای مرکزی انتقال می‌یابد؛ سازوکاری که می‌تواند نیازهای روزمره روستاییان و ساکنان شهرهای کوچک را بدون مهاجرت اجباری به کلان‌شهرها تأمین کند [53]. بااین‌حال، نظریه میسرا در عمل با نقدهای مهمی نیز مواجه شده است؛ از یک‌ سو، اجرای آن به‌دلیل الزام‌های نهادی سنگین و ضعف ظرفیت‌های اجرایی در بسیاری از کشورهای کمتر توسعه‌یافته با دشواری و ناکامی روبه‌رو شده است و از سوی دیگر، به‌رغم تأکید نظری بر توسعه روستایی، در عمل بخش عمده منابع به سطوح بالاتر سلسله‌مراتب فضایی، به‌ویژه شهرهای بزرگ، هدایت شده و تمرکزگرایی شهری را تشدید کرده است؛ افزون‌براین، ساختار تصمیم‌گیری در این مدل همچنان ماهیتی «بالا به پایین» دارد و مشارکت واقعی جوامع محلی را نادیده می‌گیرد، ازاین‌رو می‌توان گفت که راهبرد یکپارچگی شهری ـ روستایی در صورتی موفق خواهد بود که با توانمندسازی روستاها، توزیع عادلانه منابع و تقویت حکمرانی مشارکتی همراه شود، در غیر این صورت ممکن است به بازتولید همان نابرابری‌های فضایی بینجامد که هدف اولیه آن رفع آنها بوده است [54]، [55].

با مدنظر قرار دادن رویکردهای نوین و الزامات راهبردی پیاده‌سازی آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای، در ادامه، تجارب جهانی در ارتباط با این آژانس‌ها به‌صورت عینی‌تری مورد بررسی قرار می‌گیرد.

در قسمت بررسی تجارب جهانی آژانس‌ها در ابتدا به نمونه‌هایی از این نهادها که به‌طور خاص محدود به توسعه روستایی شده‌اند (هند، گرجستان، آمریکا، چین، لائوس) پرداخته شده و سپس به چند نمونه از تجارب جهانی در مقیاس منطقه‌ای (ترکیه، کانادا و سنگال) نیز اشاره شده است.

10. تجارب جهانی نهاد‌های توسعه روستایی

اگرچه در فرایند توسعه مناطق و نواحی داخلی بسیاری از کشورها، به آژانس‌های توسعه به‌عنوان تنظیم‌گرهای توسعه در مقیاس منطقه‌ای نگاه می‌شود و روستا نیز در این مقیاس مورد توجه است، اما در برخی از کشورها که توجه ویژه‌تری به توسعه روستایی یا حل یکی از معضلات اجتماعات روستایی دارند، حتی کشورهای صنعتی، آژانس‌های تخصصی توسعه روستایی شکل گرفته است.

در شکل‌گیری آژانس‌های توسعه روستایی، این منطق مطرح بوده است که اگر طراحی برنامه‌های مؤثر برای اجرای درست اقدام‌های توسعه روستایی ضروری است، پس وجود یک آژانس ناظر و تنظیم‌گر نیز برای هدایت و هماهنگی این فرایند لازم خواهد بود. بدون شفافیت در اهداف و تعهد داشتن به وظایف، هیچ برنامه‌ای در جهت بهبود زندگی روستاییان نمی‌تواند موفق عمل کند. اینجا است که آژانس‌های توسعه نواحی روستایی ورود پیدا کرده و می‌توانند اجرایی شدن و کیفیت برنامه‌های توسعه روستایی را تضمین کنند. آژانس‌های توسعه روستایی از جنس نهادهای اجرایی نیستند، اما به‌عنوان کاتالیزورهای توسعه از طریق نظارت بر اجرای برنامه‌های توسعه و ایجاد پیوندهای لازم، در افزایش کیفیت اقدام‌های اجرایی مؤثر واقع می‌شوند [56]. در ادامه و در جهت آشنایی با ویژگی، دامنه فعالیتی و وظایف آژانس‌های توسعه روستایی به نمونه‌هایی از آنها در برخی از کشور‌های جهان اشاره می‌شود. در اینجا ذکر این نکته ضروری است که مترادف‌ها و معادل‌های مختلفی برای آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای وجود دارد؛ آژانس‌های توسعه، آژانس‌های توسعه اقتصادی، آژانس‌های توسعه محلی، آژانس‌های توسعه منطقه‌ای، شرکت‌های توسعه اقتصادی و انجمن‌های توسعه شهری و توسعه محلی، ازجمله مهم‌ترین این عنوان‌ها هستند. این اسامی بعضاً متفاوت نمی‌تواند نشان‌دهنده این موضوع باشد که نهادهای مذکور فعالیت‌های کاملاً متمایزی نسبت به هم انجام می‌دهند. درواقع ساختارهای حقوقی و فرهنگی و اولویت‌های خاص مکان‌ها، تعیین‌کننده نام‌های مورد استفاده است [3].

10-1. هند

در پی استقلال هندوستان و در پاسخ به شکاف‌های عمیق میان مناطق شهری و روستایی، آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای در این کشور شکل گرفتند. دولت هند در سال 1952 با اجرای «برنامه توسعه اجتماعات محلی» نخستین گام را برای ایجاد ساختارهای نهادی توسعه روستایی برداشت تا از این طریق و به‌واسطه مشارکت مردم، فقر و نابرابری را کاهش دهد و زیرساخت‌های اجتماعی و اقتصادی روستاها را تقویت کند [57]. هدف اصلی این نهادها که بعدها تحت عنوان آژانس‌های ملی، ایالتی و محلی گسترش یافتند، ایجاد اشتغال پایدار، ارتقای خدمات پایه‌ای و تقویت «خودکفایی محلی» ذکر شده است. در همین ارتباط و به‌طور خاص در چارچوب «برنامه‌های توسعه روستایی یکپارچه»، آژانس‌هایی با نام «آژانس توسعه روستایی شهرستان (DRDA)» در سال 1980 ایجاد شد تا در سطح شهرستان‌های کشور هندوستان نقش هماهنگ‌کننده و ناظر اجرای برنامه‌های ملی و ایالتی توسعه را ایفا کند. DRDAها بر طبق قانون Societies Registration Act 1860 به‌عنوان یک نهاد مستقل ثبت شده‌اند که در سطح شهرستان‌ها توسط بالاترین مقام اجرایی شهرستان مورد نظارت قرار می‌گیرند. این نهادها حلقه ارتباطی میان وزارت توسعه روستایی در سطح ملی و شوراهای محلی (پانچایاتی راج) محسوب می‌شوند و مأموریت اصلی آنها اطمینان از اجرای مؤثر، شفاف و یکپارچه طرح‌های فقرزدایی و توانمندسازی جوامع روستایی است [58]، [59]. به‌طورکلی، سه هدف اصلی برای DRDA در هند عنوان شده است:

1. شناسایی خانواده‌های زیر خط فقر از طریق انجام پیمایش‌های مربوطه و با کمک نیروهای دولتی در سطح محلی؛

2. حمایت‌های مالی از خانوارهای زیر خط‌فقر از طریق تسهیلات بانکی و طرح‌های حمایتی دولتی؛

3. طراحی الگوها و برنامه‌ها در جهت کارآمدی و توانمندسازی نیروی کار در میان فقرای روستایی.

DRDA درواقع سازوکار کشور هندوستان برای اجرای مؤثر برنامه‌های فقرزدااست. هماهنگی با نهادهای دولتی و غیردولتی و نهادهای تخصصی و مالی در راستای اجرای موفق برنامه‌ها، توانمندسازی روستاییان به‌ویژه اقشار فقیر روستایی در جهت مشارکت مؤثر در فرایند تصمیم‌گیری، نظارت بر اقدام‌های فقرزدا و اطمینان از پایبندی نهادها به دستورالعمل‌ها و ارتقای شفافیت در نهادهای مربوطه، ازجمله مهم‌ترین وظایف تعریف شده برای این آژانس توسعه روستایی در هند است. DRDAها عمدتاً از طریق دولت مرکزی و دولت‌های ایالتی تأمین مالی می‌شوند. حدود 75 درصد منابع از سمت دولت مرکزی و برای پیشبرد برنامه‌های همچون خانه‌سازی، طرح ملی ضمانت اشتغال روستایی، برنامه‌های خوداشتغالی و جاده‌سازی به این نهاد تخصیص پیدا می‌کند. دولت‌های محلی نیز حدود 25 درصد از تأمین مالی فعالیت‌های DRDAها را در راستای انجام طرح‌ها و پروژه‌ها محلی برعهده دارند [58].

کارکردها و الزامات فعالیتی آژانس‌های توسعه نواحی روستایی هند به شرح زیر ذکر شده است:

·      این نهادها به‌طور مؤثر با مؤسسات پانچایاتی راج هماهنگ هستند و تحت هیچ شرایطی نباید وظایف موازی را با این نهاد به انجام برسانند،

·      اطمینان از اینکه اقدام‌های نظارتی آژانس به بهبود کیفیت پروژه‌های فقرزدا کمک می‌کند. به عبارتی این نهادها دارای نظام خود نظارتی هستند،

·      بهبود آگاهی فقرای روستایی از توسعه و افزایش اعتمادبه‌نفس آنها در جهت مقابله با فقر و استفاده از فرصت‌ها،

·      نظارت، تنظیم و هدایت سرشماری‌ها و مطالعات مرتبط با فقر روستایی،

·      نظارت و تعدیل برنامه‌های وزارتخانه‌های مختلف در حوزه فقرزدایی در مناطق روستایی به‌ویژه در ارتباط با وزارتخانه توسعه روستایی.

آژانس توسعه نواحی روستایی هند به‌عنوان یک آژانس تخصصی و حرفه‌ای در نظر گرفته شده است؛ به‌طوری‌که از یک طرف بتواند برنامه‌های فقرزدای وزارت توسعه روستایی را رصد و مدیریت کند و از طرفی دیگر ارتباط مؤثری بین این اقدام‌ها و تمامی فعالیت‌های فقرزدا در سطح یک ناحیه برقرار سازد. درحالی‌که آژانس توسعه نواحی روستایی به نظارت و اطمینان از تخصیص کارآمد بودجه به برنامه‌های فقرزدا ادامه می‌دهند، آنها باید درک وسیع‌تری از اقدام‌های موردنیاز در جهت ریشه‌کنی فقر ایجاد کنند. همچنین این آژانس‌ها در جهت ایجاد هم‌افزایی میان آژانس‌های مختلف فعالیت خواهند کرد و نقشی متمایز از نهادهایی همچون زیلاپریشاد خواهند داشت.

DRDA‌ها باید بتوانند با نهادهای همسوی خود مانند مؤسسات پانچایاتی راج، بانک‌ها و مؤسسات مالی، نهادهای غیردولتی و همچنین نهادهای تخصصی در جهت اجماع حمایت‌ها و منابع موردنیاز برای کاهش فقر هماهنگی داشته باشند. درواقع آنها باید بتوانند همکاری‌های بین‌بخشی را به‌خوبی انجام داده و از ایجاد اقدام‌های موازی و غیر هماهنگ جلوگیری به عمل بیاورند. در راستای تحقق برنامه‌های فقرزدایی در مناطق روستایی، DRDA‌ها به‌طور متناوب باید جزئیات برنامه‌ها و نحوه اجرای آن را به عموم مردم اطلاع‌رسانی کنند. با توجه به حجم سرمایه‌گذاری قابل توجهی که در کشور هند در ارتباط با فقرزدایی انجام می‌شود، DRDA‌ها وظیفه دارند تا از انضباط مالی نهادهای دریافت کننده منابع مالی در سطح ملی و ایالت‌ها اطمینان حاصل کنند. نحوه هزینه‌کرد منابع مربوطه از طریق بانک‌ها و سازمان‌های اجرایی نیز در همین چارچوب تعریف شده است [60]، [61]، [62]، [63].

دولت هند در کنار ساختار عمومی DRDAها و در جهت مدیریت توسعه سرزمینی در مناطق ویژه جغرافیایی، آژانس‌ها و برنامه‌های ویژه‌ای را طراحی کرده است که با هدف انطباق اقدام‌های توسعه‌ای با الزام‌های اکولوژیکی، اقلیمی و امنیتی این مناطق فعالیت می‌کنند. این نهادها برای کاهش نابرابری‌های فضایی، رفع محرومیت در نواحی حساس و ویژه جغرافیایی و هدایت مداخلات توسعه‌ای متناسب با ویژگی‌های محیطی هر منطقه شکل گرفته‌اند. در این چارچوب، برای مناطق بیابانی، کوهستانی و مرزی، سازوکارهای نهادی و برنامه‌ای متمایزی ایجاد شده است که هر یک منطق حکمرانی، شیوه اجرا و اولویت‌های مداخله خاص خود را دارند که در ادامه به بررسی آنها پرداخته شده است.

الف) مناطق بیابانی

«برنامه توسعه بیابان» به‌عنوان یک ابتکار کلیدی با هدف مقابله با بیابان‌زایی و کاهش آثار نامطلوب شرایط اقلیمی بر محصولات کشاورزی، دام و جمعیت انسانی عمل می‌کند. اهداف اصلی این برنامه شامل احیای تعادل اکولوژیکی ازطریق بهره‌برداری، حفاظت و توسعه منابع طبیعی مانند زمین، آب و پوشش گیاهی و همچنین افزایش بهره‌وری زمین است. برنامه توسعه بیابان از سال ۱۹۹۵ با اتخاذ «رویکرد حوزه‌ آبخیز» اجرا می‌شود و طرح‌های توسعه‌ای آن شامل بهبود اراضی، توسعه منابع آب و پروژه‌های جنگل‌کاری و توسعه مراتع است. این برنامه در مناطق خشک و در معرض خشکسالی، بر مقابله با فرسایش خاک و افت تراز آب‌های زیرزمینی تمرکز دارد. این برنامه یک برنامه با حمایت مشترک است که ۷۵ درصد بودجه آن توسط دولت مرکزی و ۲۵ درصد توسط دولت ایالتی تأمین می‌شود و اعتبارات آن مستقیماً به آژانس‌های توسعه روستایی منطقه‌ای (DRDA) یا شوراهای ولایتی (زیلاپریشاد) برای اجرا واریز می‌شود [64].

ب) مناطق کوهستانی

«برنامه توسعه مناطق کوهستانی» که از دوره «برنامه پنج‌ساله پنجم» هند با هدف تمرکز بر مناطق کوهستانی آغاز شد، یک ابتکار دولتی برای مقابله با چالش‌های اجتماعی -اقتصادی و ترویج رشد پایدار در این نواحی است. این برنامه بر پایه این منطق استوار است که مناطق کوهستانی به‌رغم محدودیت‌های زیرساختی و حساسیت‌های محیط‌زیستی، واجد فرصت‌های منحصربه‌فردی نظیر گردشگری مسئولانه، کشت گیاهان دارویی با ارزش بالا و مدیریت حوزه‌های آبخیز هستند. برای دستیابی به این اهداف، هند از رویکردهای نهادی متنوعی بهره می‌برد؛ برای نمونه، «شورای توسعه هیماچال پرادش» به‌عنوان یک آژانس کلیدی بر توسعه روستایی، ارتقای مهارت‌ها و کشاورزی پایدار در این ایالت تمرکز دارد. همچنین، «برنامه توسعه گات غربی» به‌صورت تخصصی بر حفاظت از تنوع زیستی و معیشت پایدار در این رشته‌کوه راهبردی فعالیت می‌کند.

اقدامات «برنامه توسعه مناطق کوهستانی» شامل بهبود اتصال جاده‌ای از طریق طرح‌هایی نظیر «Pradhan Mantri Gram Sadak Yojana»، ترویج انرژی‌های تجدیدپذیر (نیروگاه‌های برق‌آبی کوچک) و یکپارچه‌سازی دانش بومی با روش‌های نوین مدیریت آب و خاک است. هدف نهایی این سازوکارهای نهادی، تبدیل چالش‌های محیطی (مانند رانش زمین و انزوای جغرافیایی) به فرصت‌های معیشتی از طریق آموزش جوانان در حوزه‌های گردشگری ماجراجویانه و کشاورزی ارگانیک است [65]، [66].

ج) مناطق مرزی

«برنامه توسعه مناطق مرزی» به‌عنوان ابزار اصلی دولت برای توسعه زیرساختی و امنیتی در مناطق حساس مرزی شناخته می‌شود. این برنامه که تحت نظارت وزارت کشور هند اجرا می‌شود، بر کاهش شکاف‌های رفاهی، بهبود دسترسی به خدمات عمومی و تقویت زیرساخت‌های پایه در روستاهای مرزی تمرکز دارد. هدف راهبردی این سازوکار، حفظ جمعیت در این مناطق و تقویت امنیت ملی از طریق توسعه اقتصادی است. اجرای این طرح‌ها معمولاً با هماهنگی دولت‌های ایالتی و از طریق کمیته‌های ویژه‌ای در سطح شهرستان‌ها انجام می‌شود که اولویت‌های محلی را در تخصیص بودجه لحاظ می‌کنند [67].

نحوه تعامل و هماهنگی میان آژانس‌های توسعه منطقه‌ای (DRDA) و برنامه‌ها و نهادهای ویژه جغرافیایی در هند بر پایه تقسیم کار میان سیاستگذاری و اجراست. به‌طور کلی، طراحی راهبردی، تعیین اولویت‌های مداخله و تأمین مالی این برنامه‌ها در سطح ملی یا ایالتی و از طریق وزارتخانه‌ها یا نهادهای تخصصی مرتبط انجام می‌شود، درحالی‌که DRDAها به‌عنوان بازوی اجرایی در سطح شهرستان، مسئولیت پیاده‌سازی، هماهنگی بین‌بخشی و انطباق برنامه‌ها با شرایط محلی را برعهده دارند. در این چارچوب، منابع مالی برنامه‌های ویژه (نظیر توسعه بیابان، مناطق کوهستانی یا مرزی) غالباً به‌صورت هدفمند به DRDAها یا نهادهای محلی متناظر تخصیص یافته و این آژانس‌ها با استفاده از ظرفیت نهادهای محلی (مانند شوراهای روستایی) اقدام به اجرای پروژه‌ها می‌کنند. همچنین، سازوکارهایی مانند کمیته‌های هماهنگی در سطح شهرستان یا ایالت، نقش مهمی در هم‌راستاسازی اهداف برنامه‌های بخشی با اولویت‌های سرزمینی ایفا می‌کنند. بدین ترتیب، DRDAها به‌عنوان یک حلقه ارتباطی میان برنامه‌های عمومی و مداخلات ویژه منطقه‌ای عمل کرده و انسجام عملیاتی در نظام توسعه روستایی را تضمین می‌کنند [68].

10-2. گرجستان

آژانس توسعه روستایی گرجستان مسئول پیاده‌سازی برنامه‌ها و پروژه‌های وزارت حفاظت محیط‌زیست و کشاورزی این کشور است. این آژانس یک نهاد کاملاً دولتی است که در سال ۲۰۱۲ تأسیس شده و با ساختاری بوروکراتیک، به‌عنوان بازوی اجرایی این وزارتخانه در مناطق روستایی عمل می‌کند. فلسفه شکل‌گیری این آژانس تحقق اهدافی ازجمله ایجاد پیوند بین مناطق روستایی و شهری، بهبود معیشت روستاییان، ارتقای بهره‌وری کشاورزی و همچنین متنوع‌سازی اقتصاد روستایی اعلام شده و برای رسیدن به این مهم بر دانش بومی و ترکیب آن با نوآوری‌های دنیای مدرن تأکید شده است. در راستای اهداف مذکور، آژانس توسعه روستایی گرجستان اقدام‌هایی به شرح زیر را به انجام رسانده است [69]، [70]، [71]، [72]:

1.   کمک در بازپرداخت وام‌های کشاورزان و روستاییان: یکی از برنامه‌های این آژانس کمک به کشاورزان برای پرداخت بخشی از بهره وام‌هایی است که برای کشت محصولات یک ساله گرفته شده است.

2.   حمایت زیرساختی از تعاونی‌های کشاورزی: در قالب یکی از برنامه‌های آژانس توسعه روستایی گرجستان موسوم به «Unified Agro Project» دولت بخش عمده‌ای از هزینه‌های مربوطه به تأمین تجهیزات موردنیاز تعاونی‌های کشاورزی (مانند تأسیسات ذخیره‌سازی و فراوری) را تقبل می‌کند. در این پروژه دولت بین 70 تا 80 درصد هزینه‌ها را برعهده می‌گیرد.

3.   پشتیبانی فنی، اطلاعاتی و مشاوره‌ای: آژانس توسعه روستایی گرجستان دارای شعبه‌های منطقه‌ای (9 دفتر منطقه‌ای) و 45 مرکز مشاوره و اطلاعات کشاورزی است که خدمات ترویجی، آموزشی و فنی را به کشاورزان ارائه می‌دهد تا از این طریق بهره‌وری بخش کشاورزی را ارتقا ببخشد.

4.   برنامه حمایت از کشت محصولات خاص و کشاورزی مدرن: حمایت از تولید فندق، کنترل آفات و بیماری‌های در باغ‌های فندق، احیا و کشت مزارع چای، افزایش سهم کمک دولت از خرید ماشین‌آلات کشاورزی، احداث گلخانه، بیمه محصولات روستایی و حمایت از کشاورزان آسیب‌دیده از مخاطرات طبیعی از دیگر اقدام‌های آژانس توسعه روستایی گرجستان بوده است.

یکی از برنامه‌های آژانس توسعه روستایی در گرجستان، تأمین مالی برنامه‌ها و پروژه‌هایی است که به دنبال ایجاد بنگاه‌های اقتصادی جدید و همچنین گسترش بنگاه‌های موجود هستند. این برنامه در مناطق ایمرتی، کاختی، گوریا، راچا- لچخومی و کومو سوانتی به‌صورت آزمایشی در حال اجرا هستند. هدف این برنامه، ارتقای رقابت‌پذیری کشور و مناطق آن، توسعه متوازن اجتماعی و اقتصادی، بهبود شرایط زندگی جمعیت روستایی و در نهایت کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای و توسعه سرزمینی بیان شده است.

به‌طور ویژه دو مأموریت اصلی برای آژانس توسعه روستایی گرجستان به شرح زیر تعریف شده است:

الف) ارتقای رشد سریع اقتصادی در کشور از طریق تأمین مالی پروژه‌ها در مناطق هدف؛ و

ب) افزایش رقابت‌پذیری بنگاه‌های کوچک و متوسط و تقویت اکوسیستم نوآوری در سطح مناطق کشور.

برنامه احیای مزارع چای در گرجستان از اقدام‌های مهم آژانس توسعه روستایی در این کشور است. هدف از اجرای این برنامه، استفاده حداکثری از پتانسیل چای گرجستان و ترویج تولید چای باکیفیت، ازجمله تولید چای ارگانیک و در نهایت، افزایش ظرفیت صادراتی و رسیدن به خودکفایی در تولید این محصول عنوان شده است. از دیگر اهداف برنامه احیای مزارع چای می‌توان به محورهای زیر اشاره کرد:

-       بازسازی مزارع چای با مالکیت خصوصی و دولتی که اکنون کشت نمی‌شوند و تأسیس شرکت‌های به‌روز فراوری چای (زیر نظر آژانس)؛

-       افزایش نرخ اشتغال و بهبود وضعیت اقتصادی و اجتماعی روستاییان؛

-       ارتقای شرکت‌های فراوری چای.

70 درصد از هزینه‌های احیاء مزارع توسط آژانس و نهادهای همکار تأمین مالی می‌شود و حداکثر میزان تأمین مالی تا سقف 2500 لاری به‌ازای هر هکتار در نظر گرفته شده است. تأمین مالی آژانس‌ها شامل هزینه احیای زمین‌های مربوط به تعاونی‌ها نیز می‌شود. مساحت مزارع هدف برنامه نباید کم‌تر از 3 هکتار و بزرگ‌تر از 300 هکتار باشد. در قالب این برنامه و در راستای احیای اراضی چای اقدام‌هایی نظیر زهکشی اراضی، پاک کردن مزارع از بقایا و اشیاء خارجی (درختان، بقایای فلزی و بتونی، اشیاء خارجی)، خاک‌ورزی و خرید کود و محصولات کشاورزی به انجام می‌رسد.

به‌طورکلی تأمین مالی آژانس توسعه روستایی گرجستان از طریق بودجه عمومی دولت، کمک‌های بلاعوض بین‌المللی و مشارکت مالی تعاونی‌ها یا کشاورزان انجام می‌شود. بخش زیادی از پروژه‌ها با مدل تأمین مالی مشترک اجرا می‌شوند که در آن سهم دولت تا ۸۰ درصد نیز می‌رسد [69]، [70]، [71]، [72].

10-3. آمریکا

توسعه روستایی یکی از مأموریت‌های اساسی دپارتمان کشاورزی آمریکا (USDA) است. توسعه کسب‌وکارهای روستایی، از طریق ارائه تسهیلات مالی و تخصصی، تهیه مسکن ایمن و تأمین خدمات بهداشتی و عمومی ازجمله اقدام‌هایی است که در این نهاد و در ارتباط با روستاها به انجام می‌رسد. به‌طور خاص USDA در چارچوب وظایف خود و در جهت ارتقای توسعه در محیط‌های روستایی آمریکا سه نوع آژانس تخصصی با مأموریت‌های ویژه به شرح زیر ایجاد کرده است:

1.   آژانس‌های‌ ارائه‌دهنده خدمات مسکن روستایی: این آژانس‌ها، خدمات متنوعی را برای ساخت یا بهبود مسکن روستایی ارائه می‌دهند. ارائه تسهیلات بانکی و کمک‌های بلاعوض برای مواردی همچون تأمین مسکن خانوارهای تک‌نفره و چندنفره، ساخت و بهسازی مراکز مراقبت از کودکان، ایستگاه‌های آتش‌نشانی و پلیس، بیمارستان‌ها، کتابخانه‌ها، خانه‌های سالمندان، مدارس و تأمین مسکن کارگران مزرعه ازجمله خدمات این نوع آژانس‌ها است. ارائه کمک‌های مالی و تخصصی این نوع از آژانس‌ها در همکاری با سازمان‌های غیرانتفاعی، سازمان‌های دولتی و جوامع محلی به انجام می‌رسد.

تسهیلات ارائه شده برای تأمین مسکن روستایی در تناسب با درآمد خانوارها و سطح درآمد منطقه محل استقرار، تنظیم شده و الگوی یکسانی برای تمامی خانوارها مدنظر قرار ندارد.

2.   آژانس‌های ارائه‌دهنده خدمات عمومی (آب، برق، مخابرات): این آژانس‌ها، ارائه زیرساخت‌های اساسی و مورد تقاضا و بهبود مستمر آنها را در نواحی روستایی در دستور کار قرار داده‌اند. خدمات این نوع از آژانس‌ها شامل تصفیه آب و بازیافت زباله و خدمات مرتبط با برق و مخابرات است. همه این خدمات به گسترش فرصت‌های اقتصادی و بهبود کیفیت زندگی روستاییان کمک می‌کند. برنامه‌های این آژانس‌ها، متناسب با حوزه مأموریت تعریف شده به شرح زیر است.

برنامه‌های آب و محیط‌زیست WEP)): در قالب این برنامه، تسهیلات مالی و کمک‌های بلاعوض برای تأمین آب آشامیدنی، راه‌اندازی سیستم فاضلاب و جمع‌آوری و ساماندهی پسماندها و پساب‌ها در مناطق روستایی با جمعیت 10000 نفر و یا کم‌تر ارائه می‌گردد. همچنین در این چارچوب، آژانس تأمین خدمات عمومی روستاییان، به نهادهای غیردولتی و قبایل بومی شناخته شده در مناطق روستایی که به‌صورت داوطلبانه به ارائه خدمات مرتبط با این برنامه می‌پردازند، کمک می‌کند.

برنامه‌های تأمین برق: این برنامه تأمین مالی حفظ، گسترش، ارتقا و نوسازی زیرساخت‌های برق روستایی آمریکا را انجام می‌دهد. این برنامه همچنین بودجه‌ای را در جهت مدیریت تقاضا، صرفه‌جویی و ارتقای بهره‌وری و حرکت به‌سمت تأمین برق از منابع تجدیدپذیر تخصیص داده است. ارائه تسهیلات و کمک‌های مالی به تعاونی‌ها، شرکت‌ها، شهرداری‌ها و سازمان‌های غیرانتفاعی فعال در حوزه تأمین برق روستایی ازجمله مهم‌ترین اقدام‌های صورت گرفته در قالب این برنامه است.

برنامه‌های حوزه مخابرات: این برنامه متعهد است که خدمات مخابراتی مقرون‌به‌صرفه و قابل‌اعتماد را به مناطق روستایی برساند و این اطمینان را حاصل کند که روستاییان، با کیفیت مناسب به این خدمات دسترسی دارند. انتظار این برنامه آن است که با ارتقای خدمات مخابراتی، فرصت‌های آموزشی، خدمات پزشکی و بهداشتی، امنیت و اشتغال با کمیت و کیفیت بالاتری ارائه شوند.

3.   آژانس‌های ارائه خدمات به تعاونی‌ها و کسب‌وکارها: این آژانس‌ها خدمات مرتبط با رشد کسب‌وکارها و همچنین آموزش‌های شغلی را به روستاییان ارائه می‌دهند. تلاش این نوع آژانس‌ها بر آن است تا کسب‌وکارهای روستایی را در کشور آمریکا به بازارها جهانی متصل کنند. برای این مهم آژانس‌ها مذکور اقدام‌های زیر را در دستور کار خود قرار داده‌اند:

-       حمایت از رشد و توسعه کسب‌وکارها؛

-       کمک به ایجاد ثروت و ارتقای جایگاه روستاها؛

-       حمایت از تعاونی‌های روستایی و تسهیل فعالیت آنها؛

-       ایجاد و حفظ مشاغل روستایی از طریق احیاء و بازآفرینی مشاغل و نیز مدیریت منابع طبیعی.

تأمین مالی اقدام‌های آژانس‌های توسعه روستایی آمریکا عمدتاً از طریق بودجه فدرال که سالیانه توسط کنگره تصویب می‌شود به انجام می‌رسد. بودجه تخصیص یافته در راستای اعطای وام‌ها، کمک هزینه‌ها و هزینه‌های اجرایی استفاده می‌شود. علاوه‌بر این، آژانس مذکور با همکاری بانک‌ها و مؤسسات مالی خصوصی و ارائه ضمانت وام، دسترسی جوامع روستایی به منابع مالی را تسهیل می‌کند [73].

در کنار نهادهای دولتی فعال در توسعه روستایی و منطقه‌ای در آمریکا، برخی مراکز دانشگاهی نیز نقش مکمل و حمایتی در تقویت پویایی اقتصادی و اجتماعی مناطق محلی ایفا می‌کنند. ازجمله این موارد، مؤسسه Institute for Rural Vitality وابسته به دانشگاه دولتی نیویورک در کوبلسکیل است که با هدف تقویت سرزندگی اقتصادی و اجتماعی جوامع روستایی فعالیت می‌کند. این مؤسسه به‌عنوان یک مرکز میان‌رشته‌ای و عمل‌گرا، با تکیه بر ظرفیت‌های علمی دانشگاه و مشارکت فعال با ذی‌نفعان محلی، از طریق انجام پژوهش‌های کاربردی متناسب با نیاز مناطق روستایی، ارائه خدمات مشاوره‌ای تخصصی به کسب‌وکارها و کشاورزان، توانمندسازی کارآفرینان محلی با برگزاری دوره‌های آموزشی و منتورینگ، و ایجاد پیوند ساختاریافته میان دانشگاه، کسب‌وکارها، دولت‌های محلی و سازمان‌های مدنی، به حمایت از توسعه اقتصادی مناطق روستایی و ارتقای ظرفیت‌های محلی کمک می‌کند [74].

10-4. چین

بنیاد توسعه روستایی چین یک آژانس غیردولتی است که ارتقای برابری آموزشی، سلامت و معیشت روستاییان را هدف خود قرار داده است. این آژانس همانند آژانس توسعه روستایی در هند بر روی یک موضوع خاص متمرکز شده و بهبود وضعیت غذایی کودکان و دانش‌آموزان روستایی چین را هدف قرار داده است. در چین، سوءتغذیه همچنان یک تهدید جدی برای کودکان روستایی است و بیشتر کودکان همچنان از کمبود پروتئین، کلسیم و ویتامین A رنج می‌برند. تقریباً نیمی از دانش‌آموزان روستایی نمی‌توانند سه وعده غذایی کامل در روز داشته باشند و رژیم غذایی آنها عمدتاً بر نشاسته متکی است و به اندازه کافی گوشت و سبزیجات دریافت نمی‌کنند که باعث کمبودهای تغذیه‌ای مهم می‌شود. بنیاد مذکور در پیشبرد برنامه‌های خود بر ارتقای اهداف سه‌گانه زیر تأکید دارد [75]:

1. ارائه وعده‌های غذایی مغذی

2. نصب «آشپزخانه‌های عشق» در مدارس روستایی؛ و

3. آموزش تغذیه مناسب در مناطق روستایی.

در قالب فعالیت‌های این بنیاد، از زمان تأسیس تا پایان سال ۲۰۲۴، دستاوردهای چشمگیری حاصل شده است. براساس گزارش سالیانه بنیاد که در آوریل ۲۰۲۵ منتشر شد، مجموع کمک‌های نقدی و غیرنقدی جمع‌آوری‌شده توسط این نهاد از ابتدای فعالیت تا پایان سال ۲۰۲۴ به ۱۲.۸۴ میلیارد یوان رسیده است. این کمک‌ها به بیش از ۸۰.۵۹ میلیون نفر در داخل چین و حدود ۲.۵۶ میلیون نفر در بیش از ۳۰ کشور و منطقه در سراسر جهان خدمات‌رسانی کرده است. همچنین در همکاری با بخش خصوصی (گروه یام چین) تا پایان سال 2025 حدود 1500 آشپزخانه عشق تأسیس و تجهیز شد و بیش از 59.6 میلیون وعده غذایی گرم در جامعه هدف توزیع گردید [76]. برنامه «وعده‌های غذایی مغذی» این بنیاد، شامل ارائه مکمل غذایی روزانه به دانش‌آموزان (یک عدد شیر و یک تخم‌مرغ در ساعات مدرسه) است که به بهبود رشد و تقویت سیستم ایمنی آنها کمک می‌کند.

کمک‌های غذایی این بنیاد برای گروه‌های مختلف هدف به شرح زیر است:

-       برای کودکان: مکمل غذایی روزانه یک عدد شیر به‌همراه یک تخم‌مرغ در ساعات مدرسه،

-       برای مدارس: فراهم کردن تجهیزات «آشپزخانه عشق» ازجمله اجاق‌های برقی، بخارپز برنج، کابینت‌ها و سایر تجهیزات موردنیاز،

-       برای معلمان، والدین و دانش‌آموزان: بسته‌های آموزش تغذیه.

تأمین مالی بنیاد توسعه روستایی چین از مسیرهای مختلفی که شامل کمک‌های مردمی داخلی و بین‌المللی، حمایت‌های مالی دولت چین، همکاری با سازمان‌های بین‌المللی مانند سازمان ملل و بانک جهانی و همچنین مشارکت با شرکت‌ها و بخش خصوصی است، صورت می‌گیرد [75].

10-5. لائوس

در سال 2009 آژانس توسعه روستایی در لائوس به‌عنوان یک شرکت غیرانتفاعی ذیل مرکز آموزش توسعه مشارکتی تأسیس شد. این آژانس به اکولوژی و ارائه آموزش‌های مربوطه به آن به جوانان و عموم مردم تأکید داشته و بر این اصل پافشاری می‌کند که ارتقای ظرفیت‌ها، اعتماد به نفس، شبکه‌سازی و مهارت‌ها می‌تواند منجر به پایداری توسعه در مقیاس‌های محلی گردد. برخلاف الگوهای متکی بر وام، یارانه یا خدمات تخصصی در چین، هند، آمریکا و گرجستان، تجربه لائوس توسعه را از مسیر غیرمالی مبتنی‌بر ظرفیت‌سازی انسانی، آموزش اکولوژی و بهداشت محیط دنبال می‌کند. انتخاب این نمونه در راستای پوشش خلأ همین رویکرد کم‌هزینه و مشارکتی در ادبیات توسعه روستایی صورت گرفته است.

در سال‌های اخیر، آژانس توسعه روستایی لائوس با گسترش دامنه فعالیت‌های خود به حوزه‌هایی نظیر بهداشت محیطی، آب و فاضلاب و امنیت غذایی نیز ورود کرده و پروژه‌هایی در مدارس و جوامع روستایی برای ارتقای سلامت عمومی اجرا کرده است. چشم‌انداز این آژانس تبدیل شدن به نهادی الهام‌بخش و توانمندساز برای جوامع روستایی است. حرکت به‌سمت جوامع محلی پایدار، بهبود ارائه خدمات به جامعه هدف، بهداشت محیط و توانمندسازی جوانان روستایی از مهم‌ترین مأموریت‌های تعریف شده برای آژانس توسعه روستایی لائوس است. ازجمله فعالیت‌های کلیدی آن می‌توان به اجرای برنامه‌های آموزش اقلیمی، حفاظت از تنوع زیستی، و آموزش‌های محیط‌زیستی برای مقابله با تغییرات اقلیمی اشاره کرد.

شناخته شدن به‌عنوان پیشران توسعه نوآورانه صنایع محلی، هدایت برنامه‌های اثرگذار در توسعه روستایی با محوریت آموزش منابع انسانی و پرورش و ارتقای ظرفیت‌های فردی از مهم‌ترین اهداف تعریف شده برای این نهاد نیمه مستقل است. تأمین مالی این نهاد از طریق کمک‌های خارجی (نظیر سازمان‌های توسعه‌ای بین‌المللی)، مشارکت شرکت‌های خصوصی و همچنین حمایت‌های مردمی و محلی انجام می‌شود. این تنوع منابع به آن اجازه داده تا در شرایط اقتصادی ناپایدار نیز به فعالیت‌های خود ادامه دهد [77]، [78]، [79].

11. تجارب جهانی نهاد‌های توسعه و برنامه‌ریزی منطقه‌ای

غالب آژانس‌های توسعه در مقیاس منطقه‌ای فعالیت دارند و به توسعه روستایی در چارچوب توسعه منطقه‌ای می‌پردازند [80]. با این نگاه، در این بخش به تجربه آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در کشورهای ترکیه، کانادا و سنگال پرداخته شده است که البته با توجه به ساختار متمرکز برنامه‌ریزی در کشور ترکیه و شباهت آن با ساختار حکمرانی و برنامه‌ریزی کشور، تجربه این کشور با تفصیل بیشتری بررسی شده است. در مقابل این رویکرد متمرکز، کانادا به‌عنوان الگوی مکمل و نمونه‌ای از حکمرانی کاملاً غیرمتمرکز و مشارکتی با تأکید بر سیاست‌های مکان‌محور انتخاب شده است. سنگال نیز به‌دلیل بهره‌گیری از ساختار چندلایه و هماهنگ‌کننده میان سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی با هدف کاهش نابرابری‌های فضایی، سومین تجربه مورد بررسی را تشکیل می‌دهد.

11-1. ترکیه

تا دهه 1990 سیاست‌های توسعه منطقه‌ای کشور ترکیه از طریق دولت مرکزی این کشور و در چارچوب فرایند «از بالا به پایین» و با هدف بازتوزیع درآمدها در فضای سرزمینی این کشور صورت می‌پذیرفت [81]. از این زمان و با آشکار شدن ناکارآمدی نظام متمرکز برنامه‌ریزی که از آنکارا هدایت می‌شد، بازنگری‌هایی در ساختار برنامه‌ریزی فضایی ترکیه صورت گرفت. در همین زمان و با آغاز روند مذاکرات الحاق ترکیه به اتحادیه اروپا و در جهت دریافت کمک‌های این اتحادیه، دولت ترکیه موظف شد تا مطابق با سازوکارهای «نظام ناحیه‌بندی آماریNUTS))» در اتحادیه اروپا، کشور را به مناطقی تقسیم‌بندی کرده و نهادهای منطقه‌ای مستقلی برای برنامه‌ریزی و اجرای سیاست‌های توسعه‌ای در سطح منطقه‌ای تأسیس کند [82]. درنتیجه این تحولات، در سال 2006 و با تصویب قانون شماره 5449 آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در ترکیه با هدف کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای، ارتقای ظرفیت‌های محلی و ترویج توسعه مشارکتی از پایین ایجاد شدند [83].

در کشور ترکیه آژانس‌های توسعه منطقه‌ای بخشی از دولت مرکزی و یا دولت محلی محسوب نمی‌شوند؛ بلکه به‌عنوان یک نهاد منطقه‌ای (میانی) تعریف می‌شوند که از طریق تأمین مالی عمومی (دولتی) و استفاده از گرنت‌های نهادهای بین‌المللی به فعالیت می‌پردازند. البته وزارت صنایع و فناوری ترکیه بر فعالیت‌ آژانس‌ها نظارت می‌کند. این آژانس‌ها برخلاف رویه‌های گذشته (قبل از دهه 1990) بر پیاده‌سازی سیاست‌های از پایین به بالا تأکید دارند و از این طریق در تلاش هستند تا رقابت‌پذیری را در بین بنگاه‌های اقتصادی یک منطقه به‌واسطه سیاست‌های آموزشی و نوآورانه، افزایش دهند. تقویت بخش‌ها و مزیت‌هایی از منطقه که می‌تواند از طریق سرمایه‌گذاری در آنها به رقابت‌پذیری در سطح ملی و جهانی برسد، افزایش اشتغال و صادرات و همچنین افزایش حمایت‌ها از شرکت‌های با ارزش‌افزوده بالا، از مهم‌ترین سیاست‌هایی هستند که این آژانس‌ها در کشور ترکیه به کار گرفته‌اند [81]. به‌طورکلی و براساس ماده (5) قانون 5449، وظایف و اختیارات آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در ترکیه را به می‌توان به شرح زیر برشمرد:

·      فراهم کردن حمایت‌های فنی در جهت برنامه‌ریزی‌های دولت محلی؛

·      حمایت از فعالیت‌ها و پروژه‌هایی که پیاده‌سازی برنامه‌ها و طرح‌های منطقه را طبق چشم‌انداز تعریف‌شده، تضمین می‌کنند؛ نظارت و ارزیابی روند اجرای فعالیت‌های حمایت‌شده و نیز ارائه گزارش فعالیت‌های انجام شده به دبیرخانه سازمان برنامه‌ریزی کشور؛

·      ارتقای ظرفیت‌های توسعه روستایی و محلی در انطباق با برنامه‌ها و طرح‌های منطقه‌ای و حمایت از پروژه‌های مرتبط با این ظرفیت‌ها؛

·      نظارت بر سایر پروژه‌هایی که توسط بخش دولتی، بخش خصوصی و سازمان‌های غیردولتی (مردم‌نهاد) در منطقه انجام می‌شود و برای طرح‌ها و برنامه‌های منطقه‌ای مهم هستند؛

·      بهبود همکاری بین بخش دولتی، بخش خصوصی و سازمان‌های غیردولتی به‌منظور تحقق اهداف توسعه منطقه‌ای؛

·      هدایت پژوهش‌ها و حمایت‌ها به‌سوی افراد و نهادهایی که در راستای شناسایی منابع و امکانات منطقه، تسریع رشد اقتصادی و اجتماعی و افزایش رقابت‌پذیری در حال فعالیت هستند؛

·      تشویق و ترغیب به توسعه کسب‌وکار و سرمایه‌گذاری در منطقه، از طریق همکاری با نهادهای مرتبط؛

·      پیگیری و هماهنگی مجوزها و سایر فرایندهای اداری در جهت تسهیل فرایند سرمایه‌گذاری در منطقه؛

·      حمایت از کارآفرینان جدید در حوزه کسب‌وکارهای کوچک و متوسط از طریق همکاری با نهادهای مرتبط؛ این حمایت‌های در زمینه‌هایی همچون مدیریت، تولید، تبلیغات، بازاریابی، فناوری، مالی، سازمانی، و آموزش نیروی کار صورت پذیرفته است.

·      توسعه برنامه‌های بین‌المللی دو یا چندجانبه‌ای که ترکیه در آنها حضور دارد و کمک به توسعه پروژه‌هایی که در چارچوب چنین برنامه‌هایی در مناطق تدوین می‌شوند [81].

عملکرد آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در ترکیه

تا سال 2025، تعداد 26 آژانس توسعه منطقه‌ای در ترکیه تأسیس شده‌اند که هر کدام در یکی از مناطق NUTS-2 کشور فعالیت دارند. همانطور که بیان شد، نظام ناحیه‌بندی آماری (NUTS) استاندارد اروپایی برای تحلیل و برنامه‌ریزی منطقه‌ای است. در ترکیه، سطح NUTS‑1 مناطق کلان را شامل می‌شود و هر منطقه NUTS‑1 از چند منطقه توسعه‌ای در سطح NUTS‑2 تشکیل شده است. سطح NUTS‑3 نیز سطح استانی است که در تناسب با ۸۱ استان این کشور است. در چنین نظامی، آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در سطح NUTS‑2 فعالیت می‌کنند. این تقسیم‌بندی صرفاً آماری بوده و کارکرد اداری یا سیاسی ندارد. مهم‌ترین فعالیت‌های حمایتی این آژانس‌ها در چهار بخش به شرح زیر به انجام رسیده است (جدول 6):

1. پشتیبانی‌های فنی و ظرفیت‌سازی TS))

2.   حمایت‌های مستقیم برای فعالیت‌های راهبردی DOS))

3.   فراخوان پروژه‌های رقابتی CFP))

4.   پروژه‌های هدایت شده با اولویت‌های منطقه‌ای GPS)).

جدول 6. دسته‌بندی انواع حمایت‌های صورت‌گرفته توسط آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در ترکیه [84]

شکل 1. پراکندگی آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در ترکیه [85]

در سال 2022 آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در ترکیه بیش از 310 تحلیل، بررسی، راهبرد و برنامه‌ریزی در مورد موضوعات مختلف انجام داده‌اند. در این سال 1087 پروژه توسط این آژانس‌ها در حوزه صنایع، خدمات، مطالعه ساختار اشتغال و نیازهای مناطق، تحلیل زنجیره‌های تولید و عرضه، تأمین مالی شده است. اختصاص 365 میلیون لیر به 21 پروژه در زمینه توسعه اقتصاد محلی، اختصاص 333 میلیون لیر برای 187 پروژه در زمینه حمایت از توسعه اجتماعی و 275 میلیون لیر برای 23 پروژه در حوزه کارآفرینی جوانان ازجمله مهم‌ترین این اقدام‌هاست [86].

بررسی‌های انجام شده در سال 2022 نشان می‌دهد که آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در ترکیه به واسطه تأکید بر رویکردهایی چون مزیت‌گرایی هوشمند (S3) توانسته‌اند بیش از 350 هزار فرصت شغلی مستقیم و غیر مستقیم ایجاد کنند. بااین‌حال، چالش‌هایی همچون تمرکزگرایی در تصمیم‌گیری، تداوم داشتن نابرابری‌های منطقه‌ای و ضعف در ارزیابی پروژه‌های تعریف شده، ازجمله مهم‌ترین موانع اثربخشی بهتر این نهادها در کشور ترکیه بوده‌اند [87]. همچنین ارزیابی‌های صورت گرفته حاکی از آن است که کارایی آژانس‌ها در میان مناطق مختلف کشور ترکیه متفاوت بوده است. آژانس‌های مستقر در نواحی اقتصادی و اجتماعی توسعه‌یافته‌تر عملکرد بهتری از خود نشان داده‌اند، درحالی‌که آژانس‌های مناطق کم‌تر توسعه یافته با محدودیت منابع و ظرفیت‌های نهادی مواجه شده‌اند [88]. در نهایت باید اشاره داشت که آژانس‌های توسعه منطقه‌ای توانستند فرهنگ همکاری را در بین عوامل و بازیگران توسعه منطقه‌ای ارتقا دهند، اما به‌صورت معنی‌داری نتوانستند در حل نابرابری‌های منطقه‌ای در کشور ترکیه موفق عمل کنند [81].

11-2. کانادا

از دهه 1980 به بعد، دولت فدرال کانادا به دلایلی ازجمله، گستردگی جغرافیایی کشور، نابرابری‌های عمیق ساختاری و اقتصادی بین مناطق داخلی و همچنین ناکارآمدی رویکردهای یکپارچه ملی در پاسخگویی به نیازهای محلی، اقدام به ایجاد آژانس‌های توسعه منطقه‌ای کرد. هدف اصلی این نهادها اجرای سیاست‌های مکان‌محور (براساس نیازها و خواست جوامع محلی)، حمایت از کسب‌وکارهای کوچک و متوسط، تنوع‌بخشی اقتصادی، توسعه نوآوری و تقویت جوامع روستایی اعلام شده است. امروزه هفت آژانس توسعه منطقه‌ای در کانادا موجود است که پهنه‌های اصلی این کشور که شامل مناطق ساحلی اقیانوس اطلس (آتلانتیک)، شرق کانادا، استان کبک و مناطق پیرامونی آن، نواحی شمالی و کم جمعیت استان انتاریو (شمال انتاریو)، استان‌های واقع در دشت‌های مرکزی کانادا (منطقه پرایری شامل آلبرتا، ساسکاچوان، مانتیوبا)، بریتیش کلمبیا در ساحل غربی و سه قلمرو شمالی کانادا (یوکان، نوناووت و سرزمین‌های شمال غربی) می‌شود را پوشش می‌دهند [89].

آژانس‌های توسعه منطقه‌ای کانادا زیر نظر وزارت نوآوری، علوم و توسعه اقتصادی کانادا فعالیت‌ می‌کنند و در امور محلی از استقلال لازم برخوردار هستند. دولت فدرال بودجه اصلی آژانس‌ها را تأمین می‌کند و این بودجه به شکل کمک‌های بلاعوض و حمایت‌های مالی قابل برگشت به پروژه‌ها، سازمان‌های محلی و کسب‌وکارها اختصاص می‌یابد. در این بین آژانس‌ها این اختیار را دارند که منابع مذکور را با توجه به نیازهای خاص هر منطقه تخصیص دهند و برنامه‌ها را هماهنگ با اولویت‌های محلی اجرا کنند [90]، [91].

برنامه REGI (رشد اقتصاد منطقه‌ای از طریق نوآوری) یکی از مهم‌ترین برنامه‌های دولت فدرال کانادا است که توسط هفت آژانس توسعه منطقه‌ای اجرا می‌شود. این برنامه بر رشد اقتصادی مناطق از مسیر نوآوری تمرکز دارد و با هدف تقویت بنگاه‌های نوآور، توسعه اکوسیستم‌های منطقه‌ای و افزایش ظرفیت رقابت‌پذیری محلی طراحی شده است. ارزیابی‌های رسمی دولت کانادا نشان می‌دهد که REGI در تحقق اهداف خود موفق بوده و توانسته است ده‌ها هزار شغل ایجاد یا حفظ کند، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را چند برابر تحریک کرده و عملکرد شرکت‌های دریافت‌کننده حمایت را به‌طور معناداری از شرکت‌های مشابه غیرمشمول بهتر سازد. به‌طورکلی، REGI به‌عنوان برنامه‌ای مؤثر، نتیجه‌محور و متناسب با نیازهای محلی ارزیابی شده است [92].

در ساختار حکمرانی آژانس‌های توسعه منطقه‌ای کانادا، مشارکت مردم و بخش خصوصی عمدتا از طریق حضور نمایندگان محلی در هیئت‌مدیره آژانس‌ها و شورای مشورتی آژانس‌ها صورت می‌گیرد. درواقع، هر آژانس یک هیئت‌مدیره دارد که شامل نمایندگان دولت، متخصصان اقتصادی و نمایندگان جامعه محلی و کسب‌وکارهای خصوصی می‌شود. این هیئت‌مدیره در تصمیم‌گیری‌های کلان آژانس، تعیین اولویت‌های منطقه‌ای و تصویب برنامه‌ها نقش مستقیم دارد. علاوه‌بر این، آژانس‌ها با شبکه‌های محلی مانند «سازمان‌های آینده‌نگری اجتماعات محلی CFOs))» همکاری دارند و نظرات و پیشنهادهای این نهاد محلی را نیز دریافت می‌کنند. در کانادا، سازمان‌های آینده‌نگری اجتماعات محلی، نهادهای محلی غیردولتی محسوب می‌شوند که به کسب‌وکارهای کوچک و متوسط و پروژه‌های مرتبط با توسعه اجتماعات محلی، خدمات مالی و مشاوره‌ای ارائه می‌دهند [93]، [94].

در تجربه آژانس‌های توسعه منطقه‌ای کانادا، چالش‌ها و آسیب‌هایی نیز مشاهده شده است. نخست اینکه با وجود انعطاف‌پذیری بالا و مأموریت‌محور بودن این نهادها براساس مزیت‌های هر منطقه، سنجشِ دقیق میزان نقش آنها در توسعه واقعی مناطق دشوار است و مشخص نیست رشد هر منطقه تا چه حد مستقیماً ناشی از اقدام‌های آژانس بوده است. همچنین در برخی موارد تأکید بیش از حد آژانس‌ها بر نوآوری و تجاری‌سازی با نیازهای واقعی محلی سازگار نبوده است. از سوی دیگر، در برخی مناطق، میان نقش آژانس‌ها و نهادهای استانی، شهرداری‌ها و سایر بازیگران محلی همپوشانی وجود دارد که این موضوع گاه به دوباره‌کاری و تعارض در تخصیص منابع منجر شده است. در نهایت، اجرای پروژه‌های پایلوت‌محور اگرچه برای آزمودن رویکردهای جدید مفید است، اما انتقال تجربه این پروژه‌ها به سطح ملی یا پیاده‌سازی آنها در مناطق دیگر با دشواری‌هایی مواجه بوده است [94].

11-3. سنگال

سنگال ازجمله کشورهایی است که مناطق و ایالات آن از رشد متوازنی برخوردار نبوده‌اند. بر همین اساس و از اوایل دهه 2000 میلادی و در غالب سیاست‌های تمرکززدایی و کاهش نابرابری‌های فضایی، ایجاد آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در این کشور در دستور کار قرار گرفت و به تدریج منجر به ایجاد شبکه‌ای از نهادهای توسعه‌گرا در سطح ملی، منطقه‌ای و محلی شد [95]. در همین چارچوب و در سطح ملی دولت سنگال «آژانس ملی توسعه سرزمینی ANAT))» را در سال 2009 تأسیس کرد. مأموریت اصلی این آژانس، تدوین و اجرای سیاست‌های ملی توسعه سرزمینی، برنامه‌ریزی فضایی، کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای و هماهنگی میان دستگاه‌های دولتی و نهادهای محلی به منظور تحقق توسعه متوازن بیان گردیده است. در خصوص ساختار نظارت، آژانس ملی توسعه سرزمینی (ANAT) از نظر فنی تحت نظارت وزارت برنامه‌ریزی منطقه‌ای و از نظر مالی تحت کنترل وزارت اقتصاد، دارایی و برنامه‌ریزی فعالیت می‌کند. در سطح منطقه‌ای نیز، آژانس‌های توسعه منطقه‌ای ARD)) از نظر اجرایی تحت نظارت وزارت حکمرانی سرزمینی، توسعه و ساماندهی سرزمین و از نظر مالی تحت نظارت همان وزارت اقتصاد، دارایی و برنامه‌ریزی قرار دارند [96] و نقش کلیدی در طراحی و پیاده‌سازی راهبردهای توسعه سرزمینی در سنگال دارند [97].

آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در سنگال (ARD) براساس تأکیدات قانون شماره 06-96 مورخ 22 مارس 1996، در سطح میانی یا منطقه‌ای به‌عنوان نهادهای هماهنگ کننده بین دولت مرکزی و جوامع محلی ایجاد شدند که توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مناطق ازجمله وظایف اصلی آنها اعلام گردیده است [96]. ساختار مدیریتی آژانس‌های توسعه منطقه‌ای معمولاً شامل مدیرکل، شورای راهبری با حضور نمایندگان دولت مرکزی و محلی، و کمیته‌های تخصصی در حوزه‌هایی مانند کشاورزی و محیط‌زیست است. این نهادها در مناطق مختلف مانند سن‌لوئیس در پروژه‌های توسعه کشاورزی، ایجاد اشتغال برای جوانان و مدیریت مهاجرت شهری نقش مؤثری ایفا می‌کنند [95].

در سطح محلی نیز آژانس‌های توسعه محلی سنگال ADL)) بر طبق فرمان اجرایی 995-2010 و با هدف هماهنگی، حمایت و پیگیری سیاست‌های توسعه محلی و تقویت اقدام‌های تمرکززدایی ایجاد شده‌اند.

این آژانس‌ها دارای استقلال اداری و مالی هستند و مسئولیت اجرای برنامه‌ها و پروژه‌های محلی، ارزیابی عملکرد، مدیریت منابع مالی و ارائه اطلاعات به نهادهای محلی را برعهده دارند. تأمین مالی این آژانس‌ها از طریق کمک‌های دولتی، منابع شرکای توسعه، کمک‌ها و هدایا، و درآمدهای ناشی از سرمایه‌گذاری‌ها صورت می‌پذیرد. حسابداری آن مطابق با اصول سیستم حسابداری غرب آفریقا (SYSCOA) انجام می‌شود و کنترل داخلی و خارجی عملکرد آژانس توسط مدیرکل، حسابرس مستقل و سایر نهادهای نظارتی دولت صورت می‌پذیرد [98].

براساس تجارب ترکیه، کانادا و سنگال، آژانس‌های توسعه منطقه‌ای با هدف کاهش نابرابری‌های فضایی و تقویت رقابت‌پذیری سرزمینی ایجاد شده‌اند. در ترکیه، آژانس‌هایی که در سطح دوم نظام تقسیم‌بندی آماری فعالیت می‌کنند، با وجود تأکید بر سیاست‌های از پایین به بالا، همچنان تحت نظارت دولت مرکزی قرار دارند و توسعه محلی و منطقه‌ای را در چارچوب راهبردهای رقابت‌پذیری منطقه‌ای و مزیت‌گرایی هوشمند دنبال می‌کنند، هرچند در کاهش واقعی نابرابری‌ها توفیق چندانی نداشته‌اند. کانادا با هفت آژانس توسعه منطقه‌ای فدرال و رویکردی مکان‌محور، اختیار تخصیص منابع را براساس نیازهای خاص هر پهنه واگذار کرده و از طریق همکاری با سازمان‌های آینده‌نگری اجتماعات محلی، جوامع روستایی را به بازیگران فعال توسعه بدل ساخته است. در سنگال نیز ساختاری سه‌لایه مشتمل بر آژانس ملی توسعه سرزمینی در سطح ملی، آژانس‌های توسعه منطقه‌ای در سطح میانی و آژانس‌های توسعه محلی در سطح خرد شکل گرفته تا هماهنگی عمودی و اجرای پروژه‌های معیشت‌محور به‌طور هم‌زمان تأمین شود. وجه مشترک هر سه تجربه آن است که توسعه روستایی نه به‌عنوان امری جدا از توسعه منطقه‌ای، بلکه در چارچوب آن تعریف شده است. بااین‌حال، تفاوت ماهوی آژانس‌های توسعه منطقه‌ای با آژانس‌های توسعه روستایی و محلی که پیش‌تر مورد بررسی قرار گرفتند، در سطح مداخله و نوع مأموریت آنها ریشه دارد؛ آژانس‌های منطقه‌ای نهادی فرامحلی، راهبردی و هماهنگ‌کننده هستند که به توزیع منابع و ایجاد هم‌افزایی میان بازیگران در یک پهنه بزرگ می‌پردازند، درحالی‌که آژانس‌های روستایی و محلی، حتی اگر ذیل برنامه‌های منطقه‌ای عمل کند، نهادی اجرایی، اجتماع‌پایه و معطوف به پاسخ‌گویی مستقیم به نیازهای معیشتی، اشتغال خرد و خدمات پایه در سطح سکونتگاه‌ها به شمار می‌روند.

12. نمونه‌هایی از طرح‌ها و اقدام‌های توسعه منطقه‌ای در ایران

اگرچه در ایران سازوکار نهادی منسجم و ساختاریافته‌ای در جهت به انجام رساندن امور توسعه محلی و منطقه‌ای شکل نگرفته است، اما همان‌طور که در پیشینه پژوهش نیز اشاره شد، در مقاطع مختلف و به‌صورت پراکنده، شاهد اجرای طرح‌هایی با هدف توسعه محلی و منطقه‌ای بوده‌ایم که در برخی موارد، نگاه روش‌مند، درون‌زا و مشارکتی نسبت به توسعه محلی و منطقه‌ای و شیوه‌های اجرای آن داشته‌اند. با اتکا بر این تجارب هرچند محدود اما قابل توجه، در ادامه پژوهش دو نمونه برجسته از تجربه‌های توسعه محلی و منطقه‌ای، شامل طرح‌های اجراشده در سلسله و جیرفت و میناب همراه با تجربه مناطق آزاد تجاری و صنعتی و مرور اقدام‌های جهاد سازندگی در حوزه پیشرفت و آبادانی روستاها معرفی و تحلیل می‌شود.

12-1. طرح توسعه منطقه‌ای سلسله

براساس گزارش مرکز مطالعات توسعه درون‌زا از فعالیت‌ها و اقدام‌های طرح توسعه منطقه‌ای سلسله [99]، شکل‌گیری طرح توسعه منطقه‌ای سلسله را باید در بستر تحولات فکری و سیاستی دهه 1350 ایران جستجو کرد؛ دوره‌ای که با وجود اجرای چند برنامه عمرانی (چهار برنامه عمرانی)، هنوز شکاف‌های شدید میان مناطق شهری و روستایی و وضعیت نامناسب معیشت روستاییان ادامه پیدا کرده بود. در این زمان الگوی توسعه کشور به شدت متمرکز و دولت‌محور بوده و تصمیم‌گیری‌های توسعه‌ای در سطح ملی و بدون توجه به نیازها و ظرفیت‌های محلی اتخاذ می‌شد. در چنین فضایی، دکتر مجید رهنما (وزیر علوم و آموزش عالی وقت) با الهام از تجربه‌های بین‌المللی خود در سازمان ملل و یونسکو، اجرای آزمایشی یک الگوی مردم‌محور توسعه ناحیه‌ای را به نخست‌وزیر وقت پیشنهاد کرد. طرح پیشنهادی بر این اساس بود که «یک منطقه نمونه» برای آزمودن الگوی جدید توسعه انسانی و مشارکتی انتخاب شود تا در آن، آموزش، بهداشت، کشاورزی و زیرساخت‌ها در پیوند با هم و با محوریت مردم محلی سامان یابند. نخست‌وزیر وقت که به دنبال طرح‌های نو و قابل نمایش در عرصه بین‌المللی بود، با پیشنهاد مطرح شده موافقت و وظیفه مطالعه، طراحی، پیاده سازی و مستندسازی طرح را به «مرکز مطالعات توسعه درون‌زا» با محوریت دکتر رهنما سپرد. شایان ذکر است که در «قانون بودجه سال 1357 هجری شمسی)» ردیف بودجه مستقلی برای این طرح در نظر گرفته شد [99].

پس از تصویب کلیات طرح، رهنما مأمور شد تا با همکاری گروهی از متخصصان، منطقه موردنظر را با لحاظ مجموعه‌ای از قیود انتخاب کند. این منطقه باید از نظر اقتصادی نه چندان پیشرفته و برخوردار باشد و نه به‌غایت فقیر و صعب‌العبور، بلکه در مجموع از ظرفیت‌ها و امکانات بالقوه مساعدی برای رشد و توسعه برخوردار باشد. همچنین، لازم بود منطقه با مسائل خاص سیاسی، اجتماعی و مذهبی مواجه نباشد. بر این اساس، در بهار ۱۳۵۳ سه بخش سلسله (الشتر)، دلفان (نورآباد) و چغلوندی در استان لرستان شناسایی و انتخاب شدند. از پاییز همان سال نیز گروهی متشکل از دو پزشک، دو مهندس کشاورزی، یک جامعه‌شناس و چند تن دستیار آموزشی به محل اعزام شدند و فعالیت خود را آغاز کردند. در نهایت، تیم علمی از میان گزینه‌های موجود، بخش سلسله (الشتر) در منطقه لک‌زبان استان لرستان را برای مرحله آزمایش و اجرا برگزید [100].

هدف و فلسفه طرح توسعه منطقه‌ای سلسله بر پایه نگاهی نو به مفهوم «توسعه» استوار بود که با الگوهای متداول رشد اقتصادی و تمرکزگرایی آن زمان تفاوت داشت. طراحان این پروژه میزان تحقق یک طرح توسعه‌ای را صرفاً در افزایش تولید یا سرمایه‌گذاری نمی‌دانستند، بلکه آن را فرایندی انسانی و اجتماعی تعریف می‌کردند. براین‌اساس، هدف اصلی طرح، «تدوین و آزمودن الگویی بومی از توسعه درون‌زا و منطقه‌ای بود که بتواند با تکیه بر ظرفیت‌ها و دانش محلی، نیازهای اساسی مردم؛ مانند آموزش، بهداشت، تغذیه، مسکن و اشتغال را برطرف کند و هم‌زمان آگاهی، اعتمادبه‌نفس و خودباوری را در جامعه روستایی تقویت کند». از دیدگاه مروجان این طرح، توسعه زمانی پایدار است که مردم از جایگاه «مخاطبان برنامه‌ها» به کنشگران و تصمیم‌گیران اصلی در مسیر توسعه تبدیل شوند و بدین‌ترتیب، پیوندی واقعی میان دانش، عمل و مشارکت اجتماعی برقرار شود [99].

حکمرانی طرح بر پایه همکاری چندسطحی میان دولت، نهادهای محلی و جامعه محلی شکل گرفته بود. هدایت کلی طرح برعهده مرکز مطالعات توسعه درون‌زا به ریاست دکتر رهنما بود. در سطح محلی، کمیته‌های توسعه در روستاها تشکیل شدند که با شوراهای مردمی، بخشداری‌ها و نمایندگان دستگاه‌های اجرایی (آموزش‌وپرورش، بهداری، کشاورزی و...) در ارتباط بودند. طرح به‌صورت مستقیم تحت نظارت وزارت علوم و هماهنگ با سازمان برنامه‌وبودجه اجرا می‌شد تا بتواند میان سیاست‌های ملی و نیازهای محلی پیوند برقرار کند. این ساختار درواقع نمونه‌ای اولیه از حکمرانی چندسطحی در توسعه روستایی کشور بود [99].

پای کار بودن مردم محلی و مشارکت دادن آنها محور اصلی طرح بود. در این چارچوب، مردم محلی نه‌تنها به‌عنوان مجریان پروژه‌ها، بلکه به‌عنوان تصمیم‌گیران در فرایند توسعه دخیل شدند. در هر روستا گروه‌هایی از معتمدان، جوانان و زنان روستایی تشکیل شدند تا نیازهای محلی را شناسایی و در اولویت‌بندی برنامه‌ها همکاری کنند. همچنین، برنامه‌های آموزشی برای تربیت نیروهای محلی ازجمله به‌ورزان، معلمان، مروجان کشاورزی و تسهیلگران توسعه روستایی اجرا شد. بدین ترتیب، طرح توانست نوعی پیوند میان آموزش، عمل و توسعه اجتماعی ایجاد کند و مشارکت مردمی را از سطح نمادین به سطح واقعی برساند. یکی از مصادیق مشارکت واقعی مردم محلی در طرح سلسله، ساختن پل سه و نیم‌متری در یک از روستاهای منطقه (موسی‌آباد) است که مردم آن را بدون کمک اجرایی مهندسین و تنها با مشورت مردم‌یاران و با نظارت کارکنان و مهندسین طرح در ظرف پنج روز و با صرف هزینه‌ای بسیار پایین ساختند. علاوه‌بر این، ساخت و شن‌ریزی جاده‌های روستایی، ساخت مدارس روستایی، ایجاد خانه‌های بهداشت، لوله‌کشی آب روستایی و ساخت حمام‌های روستایی ازجمله پروژه‌هایی بوده است که مردم روستایی در نیازسنجی، تعریف و اجرای آنها مشارکت فعال داشته‌اند.

طرح توسعه منطقه‌ای سلسله، با توجه به فلسفه و اهداف خود از همان آغاز، پنج اصل اساسی را هادی راه خویش قرار داد تا مردم منطقه را به‌تدریج طوری آگاه و آماده کند که بتوانند از امکانات اقتصادی و ظرفیت‌های منطقه خود بهره‌برداری کرده و به‌تدریج سهم عمده‌ای در سازوکارهای تصمیم‌گیری داشته باشند. اصول هادی این طرح به شرح محورهای زیر بوده است:

1.   انسان هدف و وسیله اصلی رشد و توسعه است.

2.   تا زمانی که حداقل نیازهای اساسی انسان‌ها تأمین نشود، نمی‌توان از آنها انتظار داشت که در سرنوشت خود تأثیر مهمی داشته باشند. بهداشت، آموزش، فرهنگ، کار، مسکن، درآمد کافی، ارتباطات و شناسایی و احترام به حیثیت انسانی آنها ازجمله نیازهای اساسی است.

3.   مشارکت آزاد و آگاهانه مردم در امور و تصمیم‌گیری‌های مربوط به زندگی جمعی، مهم‌ترین چیزی است که تضمین می‌کند نیازها و سایر هدف‌های رشد و توسعه با مردم و به‌وسیله مردم تأمین گردد.

4.   رشد و توسعه هنگامی می‌تواند موجب دستیابی انسان‌ها به هدف‌های یک اجتماع انسانی شود و آنان را از قید وابستگی‌های بازدارنده رها کند که: الف) متکی‌به‌خود باشد، یعنی به‌جای نگاه به بیرون، بیش از هر چیز بر بسیج و استفاده از منابع انسانی و طبیعی موجود در منطقه متمرکز شود، ب) درون‌زا باشد، یعنی همانند درختی رشد کند که نیروی خود را از شیره درونی‌اش به دست می‌آورد، ج) یکپارچه باشد، به‌طوری‌که همه اجزای آن با یکدیگر مرتبط و بهم پیوسته باشد، و د) موزون و هماهنگ باشد، یعنی به شیوه‌ای انجام شود که رشد یک بخش در رشد موازی بخش‌های دیگر تأثیر مثبت داشته باشد.

5.   ازآنجایی‌که اکثریت مردم، ریشه‌های اصلی درخت توسعه را تشکیل می‌دهند و در جوامع روستایی نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی، در طی سال‌های طولانی این ریشه‌ها را خشک کرده است، در برنامه‌ریزی فعالیت‌ها باید توجه کرد که اولویت‌ها همواره به نفع اکثریت خاموش، تعیین شوند [99].

با وجود آنکه «مشارکت آزادانه و آگاهانه مردم در امور جمعی» یکی از اصول بنیادین طرح توسعه منطقه‌ای سلسله معرفی شده بود، ارزیابی‌های صورت‌گرفته نشان می‌دهد که تحقق این اصل با محدودیت‌های جدی نهادی، اجتماعی و سیاسی مواجه بود. فاصله معنادار میان رژیم سیاسی حاکم و جامعه روستایی، نبود سازوکارهای پایدار برای مشارکت واقعی، و سطح پایین اعتماد میان مردم و مجریان طرح، عملاً امکان گسترش و نهادینه‌سازی مشارکت مردمی را محدود می‌کرد. افزون بر این، تحولات سیاسی و تغییرات مدیریتی آن دوره نیز بر تداوم و ثبات اجرای طرح اثر گذاشت و باعث شد پیوند میان اهداف اولیه طرح و سازوکارهای اجرایی آن به‌تدریج تضعیف شود. در نتیجه، هرچند طرح توانست در برخی روستاها نمونه‌هایی از حضور و نقش‌آفرینی مردم ایجاد کند، این مشارکت به یک الگوی پایدار و قابل تکثیر در سطح منطقه‌ای یا ملی تبدیل نشد. ازاین‌رو، تجربه سلسله بیش از آنکه به یک «مدل فراگیر توسعه مشارکتی» بدل شود، در حد یک تجربه موردی باقی ماند.

12-2. طرح توسعه منطقه‌ای جیرفت و میناب

براساس گزارش سازمان عمران جیرفت با عنوان «برنامه‌های پیشنهادی برای عمران منطقه جیرفت و میناب در برنامه چهارم» که مطالب این بخش با استناد به آن نگاشته شده است [101]، در آستانه تدوین «برنامه چهارم عمرانی کشور»، طرح «توسعه منطقه‌ای جیرفت و میناب» با هدف تهیه برنامه‌ای جامع و متناسب با شرایط اقلیمی، اجتماعی و ظرفیت‌های اقتصادی این دو منطقه شکل گرفت. مطالعات پایه این طرح را مهندسین مشاور «ایتال‌ کنسولت» و «ست‌کوپ» انجام دادند و براساس آن، چارچوبی برای توسعه کشاورزی، مدیریت منابع آب و بهبود زیرساخت‌ها تدوین شد. یکی از نوآوری‌های اصلی طرح، پیشنهاد ایجاد سازمانی محلیِ برای سرپرستی و راهبری طرح بود؛ نهادی که مستقر در منطقه باشد و وظیفه هدایت، نظارت و هماهنگی همه طرح‌ها و برنامه‌های عمرانی را برعهده گیرد تا اقدام‌های دستگاه‌های اجرایی در راستای یک هدف واحد و به‌صورت هماهنگ پیش برود. این سازمان، علاوه‌بر نقش راهبری، اختیار داشت در صورت نیاز اجرای برخی پروژه‌ها را نیز مستقیماً انجام دهد تا روند عمران و آبادانی یکپارچه جیرفت و میناب با سرعت و کارآمدی بیشتری دنبال شود. سیاست‌های کلی طرح توسط شورای عالی عمران جیرفت و میناب تعیین و به سازمان عمران جیرفت ابلاغ می‌شد. براساس این سیاست‌ها، مسئولیت اجرای طرح‌های کشاورزی و اقتصادی از سوی وزارتخانه‌های مربوطه به سازمان عمران منتقل گردید تا هماهنگی و یکپارچگی در اجرای برنامه‌ها حفظ شود. در مورد سایر فعالیت‌ها، به جز اقدام‌های عمومی و دولتی یا آن دسته از پروژه‌هایی که هنوز در مرحله مطالعاتی بودند، در صورت لزوم و با تصویب شورای عالی عمران، سازمانی ویژه در منطقه تشکیل می‌شد و اعتبارات مربوط به آن به این نهاد منتقل می‌گردید تا اجرای فعالیت‌ها به‌صورت مؤثر و منسجم انجام شود. البته مقرر شده بود که چنین سازمان‌های ویژه‌ای صرفا در ارتباط با پروژه‌های خاص و دارای اهمیت راه‌اندازی گردد.

طرح توسعه منطقه‌ای جیرفت و میناب در گام نخست با هدف افزایش درآمد کشاورزان و روستاییان، بر بهره‌برداری بهینه از منابع آب، بهبود و توسعه کشت، ایجاد صنایع متناسب با شرایط منطقه و استفاده پایدار از معادن محلی تأکید داشت. هدف دوم، تأمین حداقل نیازهای اجتماعی و ارتقای کیفیت زندگی ساکنان بود که حوزه‌هایی مانند آموزش، فرهنگ و بهداشت را در بر می‌گرفت. هدف سوم، توسعه جیرفت و میناب، به‌عنوان قطب عمران و توسعه جنوب‌شرق کشور بود تا این دو منطقه بتوانند نقش پیشران در توسعه اقتصادی، اجتماعی و زیرساختی نواحی پیرامونی را ایفا کنند. در بخش کشاورزی، طرح با رویکرد تمرکز بر محصولات ویژه منطقه و عرضه آنها در بازارهای جهانی پیش‌بینی شد. براین‌اساس، ایجاد مزارع بزرگ مکانیزه و تمرکز بر فعالیت‌های تولیدی با بهره‌گیری از روش‌های نوین در دستور کار قرار گرفت. دراین‌ارتباط، مقرر گردید تا چند نمونه (به‌عنوان مدل) از این مزارع مستقیماً توسط سازمان عمران منطقه اداره و بهره‌برداری گردد. هدف اصلی، افزایش تولید کشاورزی تا حد ممکن و مطابق با استانداردهای جهانی بود. علاوه‌بر این، طرح پیش‌بینی کرده بود که بخشی از جوامع روستایی در فعالیت‌های بندری مشارکت کنند تا منابع درآمدی آنها متنوع و تقویت شود [101].

براساس اطلاعات موجود در طرح، بیشتر فعالیت‌های کشاورزی جیرفت در جلگه سبزواران، به‌ویژه در جنوب‌شرق آن، متمرکز بوده و کشت انواع نباتات و صیفی‌جات گرمسیری در این منطقه رواج داشته است. غلات، پنبه، دانه‌های روغنی، مرکبات و خرما محصولات اصلی این منطقه به شمار می‌رفته است و مزیت ویژه آن تولید تره‌بار نوبرانه در طول سال بوده است که به‌دلیل گرمای زودرس جیرفت، محصولات زودتر به بازار عرضه می‌شده و به‌دلیل نوبرانه بودن بهتر به فروش می‌رسیدند. همچنین در میناب، محصولات اصلی شامل مرکبات، خرما، گندم و جو، تره‌بار، موز و انبه بوده‌اند و این محصولات پایه کشاورزی منطقه را تشکیل می‌داده‌اند.

یکی از اقدام‌های مهم در طرح توسعه جیرفت و میناب، پیش‌بینی ایجاد مراکز کشاورزی با مأموریت‌های متعدد و مشخص بود. این مراکز مأموریت‌هایی داشتند که شامل آموزش و تعلیم کشاورزان در زمینه‌های متنوع کشاورزی، تهیه و انتخاب بذر مناسب، معرفی بهترین روش‌های کشت، داشت و برداشت، و تخمین میزان آب مورد نیاز و معرفی روش‌های کاهش مصرف آب می‌شد. همچنین این مراکز، مبارزه با آفات و بیماری‌های دامی و مطالعه اقتصاد کشاورزی، به‌ویژه از نظر بازاریابی و عرضه محصولات را برعهده داشتند. یکی از اقدام‌های پیش‌بینی شده، تأمین بذر رایگان برای کشاورزان داوطلب کشت علوفه در اراضی آبی بود که با هدف حفظ و افزایش دام منطقه در نظر گرفته شده بود. در نظر بوده تا این مراکز، با ارائه آموزش، حمایت فنی و تسهیلات مورد نیاز، نقش کلیدی در ارتقای کیفیت و بهره‌وری کشاورزی و توسعه اقتصادی منطقه ایفا کنند.

به‌طور ویژه در حوزه دام برنامه‌های متعددی با محوریت مراکز کشاورزی پیش‌بینی شده بود. این برنامه‌ها شامل اصلاح نژاد و گزینش دام، ایجاد مراکز نگهداری و معرفی دام‌های اصلاح‌شده و اجرای طرح‌های اصلاح نژاد گوسفند و گاو می‌شد. همچنین پیش‌بینی شده بود که یک واحد آموزشی و نمایشی برای معرفی و آموزش تولید مثل دام‌های اصیل و پرواربندی نمایشی ایجاد شود. حتی اصلاح نژاد گاو از طریق تلقیح مصنوعی نیز در دستور کار قرار داشت. این اقدام‌ها، به‌طور ویژه در بخش دام پیش‌بینی شده بودند تا بهبود بهره‌وری، افزایش تولید و ارتقای کیفیت دام در منطقه تحقق یابد.

در حوزه جنگل‌ها و مراتع، طرح پیش‌بینی کرده بود که قوانین مربوط به حفاظت از اراضی جنگلی و مرتعی به‌طور کامل در منطقه اجرا شود تا از تخریب و تصرف بی‌رویه این منابع جلوگیری گردد. اقدام‌ها شامل جلوگیری از قطع غیرمجاز درختان و تهیه زغال از چوب درختان جنگلی با جایگزینی تدریجی منابع سوختی دیگر و همچنین حمایت مالی و اعتباری از کشاورزان و باغداران برای حفظ و مدیریت پایدار مراتع و جنگل‌ها بود. مطالعه و برنامه‌ریزی برای جلوگیری از تخریب و تبدیل بی‌رویه مراتع نیز پیش‌بینی شده بود تا تعادل بین اراضی مرتعی و دام منطقه حفظ شود. در حوزه آبیاری و توسعه منابع آب، طرح بر پایه رودخانه‌های اصلی منطقه، به‌ویژه هلیل‌رود و میناب طراحی شده بود. در این چارچوب، با احداث سد بر روی هلیل‌رود پیش‌بینی شده بود تا امکان آبیاری حدود ۳۰ هزار هکتار از دشت جیرفت فراهم شود و همچنین حفر چاه‌های عمیق برای تکمیل شبکه آبیاری در دستور کار قرار داشته است. علاوه‌بر این، ساخت سد روی رودخانه میناب نیز در دستور کار بوده است به‌گونه‌ای که حدود ۲۰ هزار هکتار از اراضی منطقه تحت پوشش آبیاری قرار گیرد.

علاوه‌بر بخش کشاورزی، در طرح جیرفت و میناب اقدام‌های عمرانی و زیرساختی دیگری نیز پیش‌بینی شده بود که شامل ساخت راه‌ها، سیل‌بندها، بیمارستان‌ها و درمانگاه‌ها، تأمین آب آشامیدنی برای روستاها، بهسازی ساختمان‌های دولتی و ایجاد شبکه‌های ارتباطی می‌شد. در حوزه صنایع، برنامه‌ریزی شده بود که صنایع و کارخانه‌های مختلف مانند روغن‌کشی، لبنیات، قند، آب‌گیری میوه و سبزیجات، لیموترش و پنبه‌پاک‌کنی تکمیل و توسعه یابند. همچنین پیش‌بینی شده بود مرکز نمونه‌ای برای آموزش و معرفی صنایع‌دستی منطقه ایجاد شود تا فعالیت‌هایی مانند قالی‌بافی، حصیربافی، گلیم‌بافی و دوخت‌های سنتی (براق دوزی و پولک‌دوزی) حفظ و ترویج شود. این اقدام‌ها با هدف تقویت زیرساخت‌ها، ارتقای تولید و اقتصاد محلی و حفظ میراث فرهنگی برنامه‌ریزی شده بودند [101].

در نهایت، می‌توان گفت اقدام‌های سازمان‌های عمرانی (نظیر سازمان عمران جیرفت و میناب) بر پایه نظریات پشتیبان قطب رشد و برنامه‌ریزی متمرکز استوار بود. این سازمان‌ها در مقام بازوی اجرایی دولت، با رویکردی بالا به پایین، وظیفه مدیریت سرمایه‌گذاری‌های کلان زیرساختی را در قلمروهای اداری مشخص برعهده داشتند؛ هدف اصلی آنها نیز تسریع تولید کشاورزی و صنعتی از طریق بهره‌گیری از مزیت‌های طبیعی و تزریق منابع بیرونی بود. در مقابل، نسل جدید نهادهای توسعه منطقه‌ای (RDAها) بر پارادایم‌های توسعه درون‌زا، مزیت‌گرایی هوشمند و حکمرانی شبکه‌ای بنا شده‌اند. این نهادها نقش خود را از «مجری مستقیم پروژه‌های دولتی» به «کاتالیزور و سکوی هم‌آفرینی نوآوری» در مقیاس‌های محلی و منطقه‌ای تغییر داده‌اند. آنها به‌جای تحمیل قطب‌های رشد بیرونی، به کنشگران محلی در کشف کارآفرینانه مزیت‌های منحصربه‌فرد کمک می‌کنند و با گذار از برنامه‌ریزی‌های ایستای چندساله به راهبردهای تطبیقی و تاب‌آور، مقیاس فعالیت خود را از مرزهای اداری به قلمروهای کارکردی گسترش داده‌اند.

12-3. مناطق آزاد تجاری صنعتی

مناطق آزاد تجاری–صنعتی در ایران در پی تکلیف «‌قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» در سال 1369و با تصویب «قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری–صنعتی جمهوری اسلامی ایران» (مصوب 07/06/1372) به‌طور رسمی آغاز به فعالیت کردند. براساس این قانون، اهدافی همچون رشد و توسعه اقتصادی، تسریع در توسعه زیرساخت‌ها، جذب سرمایه‌گذاری، افزایش درآمدهای عمومی، ایجاد اشتغال مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای منطقه‌ای و جهانی و توسعه تولید و صادرات برای این مناطق تعریف شد. در همین راستا، مجموعه‌ای از مشوق‌ها شامل معافیت‌های مالیاتی و گمرکی، تسهیلات در ثبت شرکت، سرمایه‌گذاری، فعالیت‌های ارزی و اختیارات مدیریتی ویژه پیش‌بینی شد تا این مناطق به پیشران‌های توسعه تبدیل شوند [102]. در حال حاضر، تعداد مناطق آزاد تجاری–صنعتی کشور به ۱۸ منطقه رسیده است که در کنار سایر ابزارهای سیاستگذاری، در زمره مهم‌ترین مداخلات توسعه منطقه‌ای کشور قرار می‌گیرند.

بااین‌حال، تجربه ایران نشان می‌دهد که این ابزار سیاستی با چالش‌های ساختاری و انحراف کارکردی مواجه بوده است. بخشی از این مسئله به فرایند شکل‌گیری مناطق آزاد بازمی‌گردد که بعضاً تحت تأثیر فشارهای سیاسی و ملاحظات محلی بوده است؛ امری که به تدریج موجب جایگزینی اهداف اصلی با مأموریت‌های جانبی نظیر محرومیت‌زدایی و ارائه خدمات عمومی شده و تمرکز این مناطق را از کارکردهای کلیدی خود، یعنی جذب سرمایه‌گذاری خارجی و توسعه تولیدات صادرات‌محور، منحرف کرده است. در سطح راهبردی نیز، هدف «تمرین و تعمیم» برای پیوند با اقتصاد جهانی، به‌دلیل خطاهایی مانند وسعت بیش از حد، استقرار در بافت‌های کم‌برخوردار و فقدان مدیریت یکپارچه، به‌طور کامل محقق نشده است [103].

از منظر کارکرد توسعه منطقه‌ای، شواهد نشان می‌دهد که مناطق آزاد ایران، به‌رغم برخی آثار مثبت در مقیاس محلی، نتوانسته‌اند به ایجاد سرریزهای توسعه‌ای در سطح منطقه‌ای منجر شوند [104]. از سوی دیگر، آسیب‌شناسی این مناطق حاکی از آن است که این سیاست در بسیاری موارد از هدف اصلی توسعه منطقه‌ای فاصله گرفته و به سمت واردات‌محوری، سوداگری زمین و مستغلات و شکل‌گیری نوعی اقتصاد جزیره‌ای حرکت کرده است. در چنین شرایطی، ضعف در سرریز اقدام‌های توسعه‌ای به مناطق پیرامونی به یکی از چالش‌های جدی تبدیل شده؛ به‌گونه‌ای که مزایای ناشی از معافیت‌ها و فعالیت‌های اقتصادی، الزاماً به اشتغال پایدار، تقویت تولید محلی و بهبود معیشت در نواحی مجاور منجر نشده است. همچنین، تعدد اهداف، ناهماهنگی نهادی، نبود سیاست صنعتی روشن، ضعف نظارت و شکاف میان قواعد حقوقی و عملکرد واقعی، موجب شده بخش قابل توجهی از ظرفیت‌های این مناطق در خدمت توسعه مولد قرار نگیرد.

شواهد عملکردی نیز این ناکارآمدی نسبی را تأیید می‌کند؛ به‌طوری‌که طی دوره ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۸، سهم مناطق آزاد از صادرات غیرنفتی و تولید کشور حدود ۱ درصد، از واحدهای تولیدی فعال کمتر از ۳ درصد، از سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی حدود ۱۰ درصد و از اشتغال‌زایی حدود ۴ درصد بوده است؛ همچنین میزان واردات از این مناطق بیش از دو برابر صادرات آنها گزارش شده است [102]. بر این اساس، تداوم وضعیت موجود به معنای استمرار یک الگوی نسبتاً ناکارآمد در سیاستگذاری توسعه منطقه‌ای است و ارتقای کارکرد این مناطق مستلزم بازتعریف مأموریت، تمرکز بر تولید و صادرات رقابت‌پذیر و اصلاح نظام حکمرانی با هدف کاهش اصطکاک نهادی و تقویت پیوند با اقتصاد ملی و منطقه‌ای است.

12-4. جهاد سازندگی و پیشرفت و آبادانی روستاها

نهاد جهاد سازندگی به منظور فراهم ساختن نهضت همه‌جانبه در سازندگی جامع و فراگیر و برای مبارزه با فقر و محرومیت، به‌ویژه در نواحی روستایی و عشایری و در یک کلام، حرکت در جهت استقلال و خودکفایی کشور، از بطن توده‌های میلیونی مردم محروم و مستضعف و با همت اقشار مختلف مردم به‌خصوص جوانان و دانشجویان و به دستور رهبر کبیر انقلاب در ۲۷ خرداد ۱۳۵۸ شکل گرفت. یکی از اهداف جدی جهاد سازندگی، تحقق پیشرفت و تعالی کشور، به‌خصوص نواحی روستایی و عشایری، از طریق ایجاد تحول در مدیریت و ساختار سازمانی سنتی کشور بود [105]. در شرایطی که بسیاری از روستاهای کشور با محرومیت‌های گسترده در حوزه زیرساخت‌ها، خدمات عمومی و امکانات تولیدی مواجه بودند، این نهاد با رویکرد حضور میدانی، اتکا به ظرفیت‌های محلی و مشارکت مستقیم مردم در فرایند توسعه شکل گرفت تا فاصله میان ساختارهای رسمی دولت و نیازهای واقعی جامعه روستایی را کاهش دهد [106]. در چنین چارچوبی، جهاد سازندگی الگویی از اقدام سریع، انعطاف‌پذیر و کم‌هزینه را دنبال می‌کرد که در آن شناخت مسائل و اجرای فعالیت‌های عمرانی و تولیدی تا حد زیادی بر پایه تجربه میدانی و مشارکت جامعه محلی پیش می‌رفت و همین ویژگی آن را از الگوهای متعارف و دیوان‌سالار توسعه متمایز می‌کرد. علاوه‌بر این، فلسفه وجودی جهاد بر این ایده استوار بود که توسعه روستایی تنها با تزریق منابع مالی ممکن نمی‌شود، بلکه نیازمند حضور چهره‌به‌چهره با مردم، ایجاد اعتماد و بسترسازی برای مشارکت فعال آنان است؛ رویکردی که جهاد را به نهادی مردمی، تحول‌خواه و متفاوت از دستگاه‌های رسمی بدل ساخت. همین پیوند میان «انگیزه‌های اجتماعیِ برخاسته از انقلاب» و «عمل‌گرایی میدانی» به جهاد سازندگی امکان داد تا در همان سال‌های نخست، نقش موتور محرک عدالت اجتماعی و سازندگی را برعهده گیرد [106]، [107].

جهاد سازندگی از همان ماه‌های نخست فعالیت، مجموعه‌ای از اقدام‌ها گسترده و میدانی را برای کاهش محرومیت و ایجاد زیرساخت‌های پایه در روستاها آغاز کرد، اقدام‌های که تمرکز اصلی آنها بر رفع نیازهای فوری و حیاتی بود (جدول 7). یکی از نخستین حوزه‌های عمل، ایجاد و بهسازی راه‌های روستایی بود؛ جایی که گروه‌های جهادی با ماشین‌آلات محدود اما با حضور مداوم در میدان، مسیرهای ارتباطی ده‌ها روستا را بازگشایی و امکان دسترسی به خدمات ضروری را فراهم کردند [105]. در کنار آن، ایجاد شبکه‌های آب‌رسانی و حفر چاه‌ها از مهم‌ترین برنامه‌ها بود، زیرا بسیاری از روستاها با کمبود آب شرب مواجه بودند و تأمین آب سالم نقشی مستقیم در ارتقای سطح بهداشت و کیفیت زندگی داشت. جهاد همچنین در حوزه برق‌رسانی و راه‌اندازی موتور برق‌های محلی فعال شد و در ادامه با گسترش طرح‌ها، به توسعه شبکه‌های توزیع برق در مناطق دورافتاده کمک کرد. علاوه‌بر زیرساخت، فعالیت‌های جهاد در حوزه خدمات بهداشتی و عمرانی نیز چشمگیر بود؛ ساخت درمانگاه‌های کوچک، خانه بهداشت و تعمیر یا احداث مدارس ازجمله اقدام‌های بود که با اتکا به نیروهای داوطلب و منابع محدود اما چابک انجام می‌شد. در بخش تولید، جهاد با ارائه خدمات ترویج کشاورزی، اصلاح روش‌های کشت، ایجاد کارگاه‌های کوچک تولیدی و حمایت از تعاونی‌های محلی تلاش کرد ظرفیت اقتصادی روستاها را افزایش دهد و تولید را از وضعیت معیشتی به سمت پایداری سوق دهد [106]. مجموعه این اقدام‌ها که هم‌زمان و در نقاط مختلف کشور اجرا می‌شد، به جهاد سازندگی هویتی عملیاتی‌بخشید؛ هویتی که بر سرعت، کار میدانی و توانایی اجرای پروژه‌های کم‌هزینه اما اثرگذار استوار بود و این نهاد را به یکی از مؤثرترین نهادهای توسعه‌محور در تاریخ پس از انقلاب تبدیل کرد [107].

جدول7. مقایسه فعالیت‌های عمران روستایی طی سال‌های قبل از انقلاب و دهه اول و دوم بعد از انقلاب [107]

با گذشت زمان، جهاد سازندگی با تغییرات ساختاری و نهادی متعددی مواجه شد که به‌تدریج ماهیت اولیه آن را تحت تأثیر قرار داد. یکی از مهم‌ترین این تحولات، گسترش دیوان‌سالاری و رسمی‌شدن ساختارهای اداری این نهاد بود. درحالی‌که جهاد سازندگی در ابتدا با ساختاری انعطاف‌پذیر و مشارکت مردمی فعالیت می‌کرد، به مرور زمان فرایندهای اداری پیچیده‌تر شد و فاصله میان نهاد و جامعه محلی افزایش یافت [107]. این روند سرانجام در سال ۱۳۷۹ با ادغام جهاد سازندگی در وزارت کشاورزی به اوج خود رسید؛ ادغامی که اگرچه با هدف گسترش روحیه جهادی به بخش کشاورزی صورت گرفت، اما براساس شواهد موجود در اسناد پژوهشی، به‌دلیل فقدان شناخت کافی از مدیریت و فرهنگ جهادی در ساختار برنامه‌ریزی و اجرایی کشور و نیز نبود طراحی مناسب برای این انتقال، عملاً به تضعیف سریع‌تر این فرهنگ انجامید [106]. بررسی‌های انجام‌شده همچنین نشان می‌دهد که این ادغام خلأهای جدی در حوزه توسعه روستایی و بهبود امور عشایر ایجاد کرد و سبب شد الگوی مشارکت‌محور و میدانی جهاد سازندگی جای خود را به سازوکارهای اداری کم‌انعطاف دهد [107]. به این ترتیب، انحلال جهاد سازندگی را نمی‌توان صرفاً یک تصمیم اداری دانست، بلکه باید آن را نتیجه فرایند تدریجی فاصله گرفتن نهاد از منطق اولیه، مأموریت میدانی و شیوه مدیریت جهادی آن تحلیل کرد.

تجربه جهاد سازندگی نشان داد که توسعه روستایی و منطقه‌ای زمانی می‌تواند پایدار و اثربخش باشد که در کنار برنامه‌ریزی و تأمین منابع مالی، بر مشارکت واقعی مردم در فرایند پیشرفت و آبادانی، چابکی نهادی و فرهنگ و مدیریت جهادی استوار گردد. جهاد سازندگی، با وجود چالش‌های ساختاری و ادغام نهایی‌اش در وزارت کشاورزی، الگویی ارزشمند از تلفیق دانش فنی و انگیزه مردمی را در فرایند توسعه ارائه کرد. چنین تجربه‌ای تأکید می‌کند که هر الگوی مطلوب برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای در آینده باید ضمن بهره‌گیری از ظرفیت‌های نهادی و علمی، روحیه مسئولیت‌پذیری اجتماعی، میدان‌مداری و اعتماد به توان جامعه محلی، به‌ویژه جوانان را در مرکز توجه قرار دهد. بی‌توجهی به این عناصر، همانند تجربه انحلال جهاد سازندگی، می‌تواند باعث فاصله‌گرفتن نهادهای توسعه‌ای از واقعیت‌های زیسته‌ روستاها و افت کارآمدی آنها شود. از این منظر، جهاد سازندگی منبعی زنده از درس‌های مدیریتی، فرهنگی و نهادی است که می‌تواند مبنای بازاندیشی در طراحی الگوهای آینده‌ی توسعه روستایی و منطقه‌ای قرار گیرد.

رویکرد توسعه محلی و منطقه‌ای جهاد سازندگی از ترکیب چند اصل به‌هم‌پیوسته شکل می‌گرفت که آن را به الگویی متمایز از برنامه‌ریزی متمرکز بدل می‌ساخت. جهاد در گام نخست با ورود داوطلبانه و خودجوش نیروهای بومی و دانشجویان به روستاها و مناطق محروم، پیوندی ارگانیک با بدنه اجتماعی برقرار می‌کرد و مردم محلی این نهاد را نه دستگاهی دولتی که متعلق به خود می‌دانستند. این احساس مالکیت با حضور مستمر جهادگران در مساجد و محافل غیراداری تقویت می‌شد و امکان حل اختلافات پیش از رسیدن به سطوح بالاتر را فراهم می‌آورد. در لایه برنامه‌ریزی، جهاد به‌جای تحمیل دستورالعمل‌های یکسان، نیازها و دانش بومی هر منطقه را مبنا قرار می‌داد و به تفاوت‌های جغرافیایی، اجتماعی و فرهنگی به دیده احترام می‌نگریست. هم‌زمان، شفافیت در اعلام میزان منابع و اولویت‌بندی پروژه‌ها براساس شدت محرومیت، همراه با پیگیری مسئله مراجعه‌کننده تا حصول نتیجه و بدون بروکراسی دست‌وپاگیر، اعتماد عمومی را به سرمایه اجتماعی جهاد تبدیل می‌کرد. نهادسازی مشارکتی همچون تشکیل شوراهای اسلامی پیش از قانونی شدن آن نیز بخشی از راهبرد جهاد برای سپردن مدیریت توسعه به دست خود روستاییان بود. در نهایت، آنچه به این رویکردها انسجام می‌بخشید، مفهوم «جهاد» به‌مثابه تلاشی معنوی برای سازندگی و بهبود اجتماع بود که نیروهای جهادی را با انگیزه‌های فراتر از منافع مادی به میدان می‌آورد و جهت‌گیری کلی این حرکت را بر محور فرمان «رفع محرومیت و وابستگی» تثبیت می‌کرد [108].

ذکر این نکته نیز ضروری است که اگرچه اقدامات نهادهایی نظیر بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، بنیاد برکت (وابسته به ستاد اجرایی فرمان امام)، کمیته امداد امام خمینی (ره)، بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی و سایر نهادهای انقلابی و غیردولتی نقش مهمی در بهبود شرایط زیستی، کاهش فقر، توسعه زیرساخت‌های پایه و ارتقای شاخص‌های رفاهی در مناطق روستایی ایفا کرده و در بسیاری از موارد آثار فضایی قابل توجهی نیز بر جای گذاشته‌اند، بااین‌حال این مداخلات را نمی‌توان در معنای دقیق کلمه در چارچوب توسعه منطقه‌ای تبیین کرد؛ چراکه این اقدام‌ها، عمدتاً ماهیتی بخشی، مسئله‌محور و پروژه‌محور داشته و بیش از آنکه مبتنی‌بر یک راهبرد یکپارچه فضایی و تقویت ظرفیت‌های درون‌زای منطقه باشند، در قالب برنامه‌ها و طرح‌های مستقل با اهداف سازمانی مشخص اجرا می‌شوند. علاوه‌بر این، فقدان سازوکارهای نهادی برای هماهنگی میان‌بخشی، ضعف در پیوند با نظام برنامه‌ریزی فضایی و منطقه‌ای کشور و محدود بودن نقش این نهادها در شکل‌دهی به حکمرانی چندسطحی توسعه، موجب می‌شود که کارکرد آنها از سطح «مداخلات توسعه‌ای با آثار منطقه‌ای» فراتر نرود. از این‌رو، این نهادها را نمی‌توان در قامت آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای به معنای رایج در ادبیات توسعه تلقی کرد، بلکه مناسب‌تر آن است که آنها را به‌عنوان بازیگران توسعه‌ای با کارکردهای بخشی و آثار فضایی قابل توجه در نظر گرفت؛ بر همین اساس، در این پژوهش به اقدام‌های ارزشمند این نهادها پرداخته نشده است.

به طور کلی، مرور تجربیات ایران در حوزه پیشرفت و آبادانی محلی و منطقه‌ای نشان می‌دهد که اگرچه تلاش‌هایی برای نهادینه‌سازی برنامه‌ریزی در این سطوح انجام شده است، اما این تجارب غالباً تحت‌تأثیر تغییرات سیاسی و مدیریتی و نظام متمرکز و غیرمنعطف تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی، کمتر به شکل‌گیری جریان‌های پایدار اقتصادی و اجتماعی در مناطق منجر شده‌اند. ازاین‌رو، بررسی دقیق چالش‌های نظام توسعه محلی و منطقه‌ای در ایران می‌تواند به شناسایی موانع موجود و استفاده بهتر از تجربیات گذشته کمک کند و زمینه شکل‌گیری سازوکارهایی منسجم‌تر و منعطف‌تر برای پیشبرد توسعه در مناطق مختلف کشور را فراهم آورد.

13. چالش‌های نظام توسعه محلی و منطقه‌ای در کشور

بررسی وضعیت موجود نظام برنامه‌ریزی و توسعه محلی و منطقه‌ای در ایران نشان می‌دهد که به‌رغم تلاش‌های انجام‌شده برای تمرکززدایی و تقویت نقش مناطق در تصمیم‌گیری‌ها، همچنان مجموعه‌ای از چالش‌ها در  ابعاد ساختاری ـ مدیریتی، اجتماعی ـ فرهنگی، اقتصادی و محیطی ـ بوم‌شناختی بر روند توسعه چنین نظامی حاکم است. این چالش‌ها که ریشه در نحوه سازمان‌یافتگی فرایندهای تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی، ساختار شناسایی فرصت‌ها و قابلیت‌ها و نحوه شکوفایی آنها، سازوکارهای اجرایی و وابستگی شدید فرایندهای توسعه به ساختارهای متمرکز دارند، موجب شده‌اند اثربخشی برنامه‌ها و پایداری نتایج توسعه در سطح محلی با محدودیت‌هایی مواجه شود. در ادامه، به مهم‌ترین این چالش‌ها براساس بررسی‌های صورت گرفته اشاره می‌شود.

الف) چالش‌های ساختاری و مدیریتی

نظام برنامه‌ریزی و توسعه محلی و منطقه‌ای در کشور، بیش از هر چیز، تحت‌تأثیر ویژگی‌های ساختاری و مدیریتی خود قرار دارد. نحوه توزیع اختیارات، سازوکارهای تصمیم‌گیری، چگونگی تخصیص منابع و میزان ثبات مدیریتی، نقش تعیین‌کننده‌ای در اثربخشی سیاست‌های توسعه‌ای ایفا می‌کنند. بررسی وضعیت موجود نشان می‌دهد که به‌رغم پیش‌بینی سازوکارهایی برای تمرکززدایی، همچنان برخی کاستی‌های ساختاری و مدیریتی مانع از تحقق کامل رویکرد منطقه‌ای در برنامه‌ریزی شده است. مهم‌ترین این چالش‌ها عبارت‌اند از:

۱. تداوم سیاست‌های تمرکزگرای توسعه و آثار فضایی آن

در چند دهه اخیر، بررسی روندهای توسعه‌ای کشور نشان می‌دهد که در طی این سال‌ها، سیاست‌های تمرکزگرا و تجمیع امکانات و بودجه در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ در دستور کار قرار داشته است؛ رویکردی که تا حدی متأثر از برخی الگوهای کلاسیک توسعه، ازجمله نظریه قطب رشد، بوده است. چنین جهت‌گیری‌هایی به شکل‌گیری الگوهای نامتوازن توزیع جمعیت در پهنه سرزمین انجامیده است. به‌گونه‌ای که براساس آمارهای موجود، در سال ۱۴۰۳ حدود ۳۵ درصد از جمعیت شهری کشور در کلان‌شهرها (شهرهای با بیش از یک میلیون نفر جمعیت) سکونت داشته‌اند [109]. تمرکز امکانات، زیرساخت‌ها و فرصت‌های اقتصادی در کلان‌شهرها سبب جذب جمعیت از سکونتگاه‌های کوچک و پیرامونی شده و پدیده حاشیه‌نشینی را تشدید کرده است. سیاستگذاران برای مواجهه با این مسئله، عمدتاً به تخصیص بودجه و اجرای پروژه‌های عمرانی جدید در همان کلان‌شهرها روی آورده‌اند؛ اما این رویکرد، به‌دلیل فقدان نگاه جامع و منطقه‌ای، ناخواسته به تقویت جذابیت‌های مهاجرتی انجامیده و چرخه تمرکزگرایی را بازتولید کرده است. از این رو، وضعیت کنونی توزیع جمعیت در پهنه سرزمین بیش از آنکه ناشی از اصل مداخله باشد، نتیجه سیاستگذاری‌های جزیره‌ای و بهره نبردن از رویکردهای منطقه‌ای است. شایان‌ذکر است که در کشور حدود ۱۱ میلیون نفر یا به‌عبارتی 2/3 میلیون خانوار در سکونتگاه‌های غیررسمی با وسعت ۵۶ هزار هکتار سکونت دارند و 9/2 میلیون واحد مسکونی در مناطق مذکور وجود دارد [110]. با تداوم نظام برنامه‌ریزی بخشی و تمرکزگرای موجود آمارهای فوق، وضعیت بدتری به خود خواهند گرفت.

2. محدودیت‌های شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها در هدایت و تحقق اهداف توسعه محلی و منطقه‌ای

شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها براساس تبصره «۱» ماده (۷۰) «قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی‌،اجتماعی و فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران‌» و تنفیذ براساس ماده (۸۳) «قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی‌، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 11/06/1383)» و دائمی شدن طی قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه ایجاد شده‌اند. فلسفه وجودی این شوراها، تمرکز‌زدایی از برنامه‌ریزی ملی و واگذاری اختیار تخصیص منابع به سطوح استانی است. این شورا به ریاست استاندار و با حضور معاونان استانداری، رؤسای دستگاه‌های اجرایی استان و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان تشکیل می‌شود. در سطح شهرستان نیز کمیته برنامه‌ریزی شهرستان با ریاست فرماندار و ترکیبی مشابه در سطح شهرستان، وظیفه بررسی و اولویت‌بندی طرح‌های محلی را برعهده دارد. بااین‌حال، در عمل شوراهای برنامه‌ریزی استان براساس نگاه منطقه‌ای و نظامی از شاخص‌ها که تبیین کننده واقعیات و ظرفیت‌های اقتصادی و محیطی باشند، اقدام به اولویت‌بندی طرح‌های اقتصادی و اشتغال‌زایی و تولید نمی‌کنند و قدرت چانه‌زنی دستگاه‌ها در اینجا اثرگذار است و چه‌بسا طرح‌های مصوب این شورا از تناسب و پایداری لازم در طول زمان در استان یا شهرستان مربوطه برخوردار نباشد. چرا که اصولاً مشارکت ذی‌نفعان اعم از دانشگاهیان، کارآفرینان، سازمان‌های مردم‌نهاد، نمایندگان بخش خصوصی و تعاونی در برنامه‌ریزی طرح‌های استانی جلب نمی‌شود و تخصیص اعتبارات به طرح‌ها براساس شاخص‌های علمی انجام نمی‌شود [111].

در چنین شرایطی، انتظار می‌رفت شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها بتوانند با ایفای نقش هماهنگ‌کننده، زمینه هم‌افزایی میان نهادهای دولتی و غیردولتی و هدایت منسجم طرح‌های توسعه‌ای را فراهم کنند. بااین‌حال، در عمل همچنان نوعی پراکندگی نهادی در فرایند تصمیم‌گیری و اجرای برنامه‌های توسعه در سطح استان و شهرستان مشاهده می‌شود. دستگاه‌های اجرایی هر یک براساس مأموریت‌های بخشی و برنامه‌های ستادی خود اقدام می‌کنند و هماهنگی مؤثر میان‌برنامه‌ها و پروژه‌های مختلف به‌طور کامل شکل نمی‌گیرد. در نتیجه، امکان هم‌افزایی میان طرح‌ها کاهش می‌یابد و گاه پروژه‌هایی در دستور کار قرار می‌گیرند که از نظر مکانی، زمانی یا کارکردی با یکدیگر هم‌راستا نیستند. استمرار این وضعیت می‌تواند ظرفیت سازوکارهای استانی برای هدایت یکپارچه توسعه منطقه‌ای را محدود کند و دستیابی به رویکردی منسجم در برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای را با دشواری مواجه سازد.

3. تأثیرپذیری برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای از ملاحظات و تغییرات سیاسی

در برخی مقاطع، روند برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای تحت‌تأثیر تغییرات مدیریتی و ملاحظات سیاسی قرار می‌گیرد و این امر می‌تواند ثبات و پیوستگی تصمیمات توسعه‌ای را کاهش دهد. تغییر مدیران در سطح استان و شهرستان گاه به جابه‌جایی اولویت‌ها و بازنگری طرح‌ها منجر می‌شود؛ امری که همیشه بر پایه شاخص‌های علمی، ظرفیت‌های منطقه‌ای یا اسناد بالادستی نیست. استمرار چنین وضعیتی، پیگیری بلندمدت پروژه‌ها و هماهنگی میان‌دوره‌های برنامه‌ریزی را دشوار می‌کند و زمینه‌ای برای شکل‌گیری تصمیمات کوتاه‌مدت یا پراکنده فراهم می‌سازد. این فرایند همچنین ممکن است بر میزان مشارکت ذی‌نفعان محلی اثر بگذارد و توانایی استان‌ها در تدوین و اجرای برنامه‌های پایدار و قابل پیش‌بینی را محدود کند.

ب) چالش‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی

نظام برنامه‌ریزی و توسعه محلی و منطقه‌ای، علاوه‌بر مسائل ساختاری و مدیریتی، از جنبه‌های اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی نیز با محدودیت‌هایی مواجه است. این ابعاد به‌طور مستقیم بر امکان شناسایی و بالفعل‌سازی ظرفیت‌های بومی، میزان مشارکت کنشگران محلی، جهت‌گیری سرمایه‌گذاری‌ها و شکل‌گیری احساس تعلق و مسئولیت جمعی نسبت به فرایند توسعه اثر می‌گذارند. بررسی وضعیت موجود نشان می‌دهد که بخشی‌نگری در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی، اتکای بالا به منابع دولتی و نیز ضعف در نهادینه‌سازی مشارکت مردم و خبرگان محلی، از مهم‌ترین چالش‌هایی هستند که کارآمدی نظام توسعه محلی و منطقه‌ای را محدود کرده‌اند. مهم‌ترین این چالش‌ها عبارت‌اند از:

۱. بخشی‌نگری و توجه ضعیف به ظرفیت‌ها و مزیت‌های محلی و منطقه‌ای

در نظام برنامه‌ریزی بخشی و تمرکزگرای کشور، دستگاه‌های اجرایی عمدتاً در چارچوب مأموریت‌های بخشی خود اقدام به تعیین اولویت‌های سرمایه‌گذاری می‌کنند. این فرایندها غالباً از «بالا به پایین» بوده و توجه به شرایط منطقه‌ای و هماهنگی میان بخش‌های اقتصادی در آنها محقق نمی‌شود. برای مثال، فرض شود وزارت نفت در چارچوب برنامه توسعه صنعت پتروشیمی احداث ۱۰ واحد پتروشیمی را در سطح کشور در دستور کار قرار دهد و وزارت صنعت، معدن و تجارت نیز برنامه راه‌اندازی ۲۰ کارخانه تولید کابل برق را دنبال کند و یکی از این واحدها در شهرستان رشت مستقر شود. در چنین شرایطی، این احتمال وجود دارد که استقرار این واحدها با اولویت‌ها و قابلیت‌های توسعه‌ای شهرستان رشت همخوانی کامل نداشته باشد. در واقع، حاکمیت نظام برنامه‌ریزی بخشی و تمرکزگرا در عمل موجب شده بخش مهمی از قابلیت‌های اقتصادی شهرها و روستاها آن‌گونه که می‌تواند و باید مورد توجه قرار گیرد، شناسایی و فعال نشود؛ درحالی‌که اتخاذ رویکردی یکپارچه و منظومه‌ای می‌تواند امکان بهره‌گیری مؤثرتر از این ظرفیت‌ها را فراهم آورد و نقش آنها را در کاهش وابستگی اقتصاد کشور افزایش دهد.

2. اتکای به منابع دولتی

تکیه نظام برنامه‌ریزی بخشی‌نگر عمدتاً بر منابع محدود دولتی است. در این چارچوب، ظرفیت بالای سرمایه‌گذاری مردمی برای طرح‌های اقتصادی و عمرانی به فعلیت در نمی‌آید و انگیزه و فضای مناسب برای حضور سرمایه‌گذاران ایجاد نمی‌شود. این در حالی است که با توجه به محدودیت‌های احتمالی منابع مالی دولتی در سال‌های آتی و ضرورت کوچک‌سازی دولت، چنانچه این نظام تمرکزگرا تحول پیدا نکند؛ بودجه‌های محدود و روبه‌کاهش دولت قادر به شکوفاسازی پتانسیل‌های اقتصادی روستاها و شهرها نخواهد بود؛ لذا تحول در این نوع نظام برنامه‌ریزی از ضروریات تحقق اقتصاد مقاومتی و رهایی از اقتصاد نفتی در کشور است.

۳. ضعف در نهادینه‌سازی مشارکت خبرگان و مردم

نظام برنامه‌ریزی بخشی و تمرکزگرای موجود، هم مانع از تخصیص منابع ملی به طرح‌های با بازدهی بالا می‌شود و هم از آحاد جامعه احساس تکلیف مشارکت در رشد و پیشرفت اقتصادی را سلب می‌کند. در بسیاری از موارد، خبرگان محلی و منطقه‌ای به‌صورت نظام‌مند در جریان کامل وضعیت موجود و اهداف آتی توسعه منطقه خود قرار نمی‌گیرند و نظام برنامه‌ریزی موجود، مشارکت مؤثر آنها را به‌طور کامل نهادینه نکرده است است. گواه این مدعا، ترکیب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان به‌موجب جزء «الف» ماده (۳۱) «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» است که در آن استاندار، رؤسای سازمان برنامه و بودجه و واحدهای استانی وزارتخانه‌ها، فرمانداران، فرمانده سپاه استان، مدیرکل صداوسیما استان و رئیس پارک علم و فناوری استان اعضای اصلی را تشکیل می‌دهند و دو نماینده مجلس نیز تنها در جایگاه ناظر حضور دارند، بی‌آنکه نماینده‌ای از بخش خصوصی، تشکل‌های مردمی، تعاونی‌ها یا جوامع محلی دارای حق رأی مؤثر در این شورا حضور داشته باشد. این وضعیت می‌تواند زمینه کاهش بهره‌گیری از خلاقیت‌ها و ابتکارات محلی و منطقه‌ای و نیز محدود شدن امکان بسیج حداکثری ظرفیت‌های مردمی در فرایند توسعه را فراهم آورد. این در حالی است که در هر استانی امروزه اشخاص صاحب‌نظر و دغدغه‌مند زیادی وجود دارند که در صورت مشارکت در برنامه‌ریزی و اطمینان از اثربخشی پایدار طرح‌های اقتصادی، حاضر به تأمین بخش یا همه منابع مالی مورد نیاز طرح‌های عمرانی و اقتصادی منطقه خود هستند و اصولاً وجود نظام برنامه‌ریزی منطقه‌ای می‌تواند سبب رقابت استان‌ها در مشارکت برای توسعه هرچه بیشتر خود شود؛ آنچه که در بند «3» سیاست‌های کلی نظام در حوزه اقتصاد مقاومتی تحت‌عنوان «ایجاد بستر رقابت بین مناطق و استان‌ها و به‌کارگیری ظرفیت و قابلیت‌های متنوع در جغرافیای مزیت‌های مناطق کشور» از آن یاد شده‌است. همچنین بند «1» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز بر «به حداکثر رساندن مشارکت آحاد جامعه در فعالیت‌های اقتصادی، با تسهیل و تشویق همکاری‌های جمعی و تأکید بر ارتقای درآمد و نقش طبقات کم‌درآمد و متوسط» اشاره کرده است.

ج) چالش‌های محیطی - بوم‌شناختی

یکی از چالش‌های مهم نظام توسعه محلی و منطقه‌ای در کشور، کم‌توجهی به ملاحظات محیطی و بوم‌شناختی در تعیین و اعمال مقیاس‌های برنامه‌ریزی است. در بسیاری از موارد، مبنای اصلی برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری، مرزهای اداری و تقسیمات سیاسی است؛ درحالی‌که بسیاری از مسائل توسعه‌ای، به‌ویژه در حوزه منابع طبیعی، آب، خاک، کاربری زمین و پایداری سکونتگاه‌ها، ماهیتی فراتر از این مرزها دارند و در چارچوب واحدهای طبیعی و اکولوژیکی شکل می‌گیرند. ازاین‌رو، بی‌توجهی به منطق‌های طبیعی در تعریف مقیاس‌های برنامه‌ریزی، می‌تواند به ناهماهنگی میان عرصه مداخله و واقعیت‌های محیطی منجر شود. در چنین شرایطی، واحدهایی نظیر حوزه‌های آبخیز، پهنه‌های اکولوژیک، نظام‌های زیستی و پیوندهای محیطی میان شهر و روستا، آن‌گونه که باید در طراحی و اجرای برنامه‌های توسعه محلی و منطقه‌ای مورد توجه قرار نمی‌گیرند. نتیجه این وضعیت آن است که برنامه‌ها، در مواردی، بدون انطباق کافی با ظرفیت تحمل محیطی، محدودیت‌های منابع پایه و پیوستگی‌های طبیعی سرزمین تدوین می‌شوند. استمرار این رویکرد می‌تواند به تضعیف پایداری طرح‌های توسعه‌ای، افزایش تعارضات میان بهره‌برداری‌های مختلف از سرزمین و کاهش کارایی مداخلات توسعه‌ای در بلندمدت بینجامد. بر این اساس، به نظر می‌رسد یکی از الزام‌های اساسی در ارتقای نظام برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای، توجه جدی‌تر به مقیاس‌های طبیعی و بوم‌شناختی در کنار تقسیمات اداری و نیز حرکت به‌سوی رویکردی است که توسعه را در پیوند با ظرفیت‌های محیطی و منطق فضایی سرزمین دنبال کند.

د) چالش‌های مرتبط با مطالعات و برنامه‌ریزی با نگاه آمایش سرزمین

یکی دیگر از چالش‌های اساسی در نظام برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای کشور، ضعف در استقرار و عملیاتی‌سازی رویکرد آمایش سرزمین در فرایندهای مطالعاتی، تصمیم‌گیری و تخصیص منابع است. با وجود آنکه در اسناد بالادستی و ادبیات برنامه‌ریزی، بر ضرورت توجه به سازمان فضایی فعالیت‌ها، توزیع متوازن جمعیت، بهره‌گیری از مزیت‌های نسبی مناطق و هماهنگی میان ظرفیت‌های طبیعی، اقتصادی و اجتماعی تأکید شده است، در عمل این نگاه هنوز به‌صورت نهادمند و مؤثر در نظام برنامه‌ریزی کشور استقرار نیافته است. در بسیاری از موارد، مطالعات توسعه‌ای و برنامه‌های اجرایی، بیش از آنکه بر منطق فضایی و پیوندهای کارکردی میان سکونتگاه‌ها، فعالیت‌ها و منابع استوار باشند، تحت تأثیر تقسیمات اداری، اولویت‌های بخشی و ملاحظات کوتاه‌مدت دستگاهی قرار می‌گیرند. در نتیجه، تصمیم‌گیری‌ها لزوماً در راستای تقویت انسجام سرزمینی، کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای و بهره‌برداری هماهنگ از ظرفیت‌های فضایی کشور شکل نمی‌گیرد. این وضعیت موجب می‌شود که بسیاری از مناطق، به‌رغم برخورداری از قابلیت‌های طبیعی، اقتصادی یا موقعیت جغرافیایی مناسب، نتوانند جایگاه متناسبی در سازمان توسعه ملی پیدا کنند.

14. نتیجه‌گیری

در دهه 1990، با چرخش راهبردهای توسعه محلی و منطقه‌ای به‌سمت توسعه از درون و فرایندهای مشارکتی، نقش و کارکرد آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای که پیشتر عمدتاً در قالب بازوی اجرایی پروژه‌های زیرساختی دولت فعالیت می‌کردند، به نهادهای تسهیل‌گر و هماهنگ‌کننده مشارکت ذی‌نفعان محلی متحول شد و همین امر آنها را به یکی از مهم‌ترین ابزارهای تحقق‌بخشی به اقدام‌های توسعه‌ای در مقیاس‌های محلی و منطقه‌ای ارتقا داد. درواقع این نهادها تبدیل به هدایت‌گر توسعه، تضمین کننده مشارکت بخش خصوصی، فعالان و سایر نهادها در فرایند توسعه و در کل به‌عنوان محور حکمرانی توسعه منطقه‌ای شناخته شدند. فلسفه وجودی چنین نهادهایی رقابت‌پذیر کردن اقتصاد داخلی مناطق یک کشور، تعدیل نابرابری‌های فضایی و اجتماعی بین مناطق و بهره جستن حداکثری و پایدار (تاب‌آور) از مزیت‌های ارزش‌آفرین نواحی محلی آن کشور است. بخش خصوصی و کارآفرینان حلقه‌های مهم این آژانس‌ها هستند که به صورتی مشارکتی و از پایین در شناخت مسائل و چاره‌جویی برای حل آنها در تلاش می‌باشند. بررسی‌ها نشان‌می‌دهد که هم اکنون دلایل گسترده‌تری برای اعلام نیاز به آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای وجود دارد؛ جذب سرمایه‌گذاری‌های عمومی، تحریک و کشف فرصت‌های کارآفرینی از پایین، کاهش نابرابری‌های اجتماعی و فضایی در داخل فضای سرزمینی، ایجاد تعامل و همکاری میان بخش‌های عمومی، خصوصی و دولتی، ترویج و توسعه نوآوری‌ها در تناسب با گذشته تاریخی و ساختار جغرافیایی مناطق و موارد متعدد دیگر ازجمله دلایل و بنیادهایی است که هم اکنون در ضرورت وجود آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای به آن اشاره شده است.

بررسی عملکرد آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای در کشورهای منتخب نشان می‌دهد که ایجاد چنین نهادهایی به‌نوعی یک نقطه تحول‌آفرین در زمینه توسعه محلی و منطقه‌ای بوده است. در هند، این تحول با ایجاد حلقه ارتباطی میان وزارت توسعه روستایی و شوراهای محلی رقم خورد که برنامه‌های فقرزدایی را از اقدام‌هایی پراکنده به سازوکاری منسجم و نظارت‌شده ارتقا داد. در همین راستا، ترکیه نیز با تأسیس آژانس‌های توسعه منطقه‌ای، برای نخستین‌بار فرهنگ همکاری میان بخش دولتی، خصوصی و نهادهای مدنی را جایگزین برنامه‌ریزی متمرکز آنکارا کرد که در کنار نهادینه کردن یک نظام برنامه‌ریزی غیرمتمرکز و منطقه‌ای، ایجاد بیش از ۳۵۰ هزار فرصت شغلی را در پی داشت. مشابه این رویکرد در کانادا به ثمر نشست؛ جایی که آژانس‌های فدرال با اجرای برنامه «رشد اقتصاد منطقه‌ای از طریق نوآوری»، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را چندبرابر تحریک کرده و عملکرد شرکت‌های تحت حمایت را به‌طور معناداری از سایرین متمایز ساختند. از سوی دیگر، در گرجستان، احیای هدفمند مزارع چای و حمایت‌های فنی و زیرساختی از کشاورزان، مستقیماً به بهبود وضعیت اقتصادی و اجتماعی روستاییان منجر شد. آمریکا نیز با تفکیک مأموریتی آژانس‌های تخصصی ذیل وزارت کشاورزی در حوزه‌های مسکن، زیرساخت و کسب‌وکار، شکاف خدماتی و اقتصادی میان مناطق شهری و روستایی را به‌طور هدفمند دنبال می‌کند. در چین، بنیاد توسعه روستایی با تمرکز بر تغذیه کودکان و تجهیز آشپزخانه‌های مدارس روستایی، خدمات خود را به بیش از ۸۰ میلیون نفر گسترش داد و در لائوس نیز آژانس توسعه روستایی با محوریت آموزش و ظرفیت‌سازی جوانان، گامی اساسی در جهت پایداری توسعه محلی برداشت. در مجموع، این آژانس‌ها با ایفای نقش کاتالیزوری، نظم نهادی پیشین را دگرگون ساخته و مسیر توسعه متوازن را در کشورهای خود هموار کردند.

به‌طوری کلی می‌توان گفت که آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای با توجه به تنوع و فلسفه شکل‌گیری خود، نقش‌های محوری و وظایف کلیدی متعددی را به شرح جدول (8) انجام می‌دهند.

جدول 8. مهم‌ترین نقش‌ها و وظایف آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای با توجه به انواع آنها و برمبنای تجربه‌نگاری صورت‌گرفته

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

ساختار برنامه‌ریزی متمرکز و اقتصاد وابسته به درآمدهای نفتی در ایران، مانع از آن شده است که سیاست‌های توسعه محلی و منطقه‌ای از پشتوانه‌ای نهادی، پایدار و سازمان‌یافته برخوردار شوند و در نتیجه این عرصه همواره در حاشیه برنامه‌های کلان توسعه ملی باقی مانده است (جدول 9). این در حالی است که با نمایان شدن پیامدهای توسعه نامتوازن از قبیل نابرابری‌های فضایی و اجتماعی بین استان‌ها و حتی در داخل استان‌ها، شهرگرایی و شهرنشینی بی‌قواره، حاشیه‌نشینی، مهاجرت‌های روستایی، و ضعف بهره‌گیری از توان‌های سرزمینی، ضرورت توجه به برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای بیش‌ازپیش روشن شده است. مرور تجربه‌های گذشته نیز نشان می‌دهد که هر زمان مداخله‌های توسعه‌ای بر شناخت میدانی، سازمان‌دهی نهادی در مقیاس محلی، و مشارکت فعال مردم استوار بوده، نتایج آن ماندگارتر و کارآمدتر بوده است؛ چنان‌که در طرح سلسله، الگوی رشد درون‌زا و مردم‌محور از طریق کمیته‌های روستایی، گروه‌های محلی و با بهره‌گیری از قابلیت‌های محلی پیگیری شد؛ در طرح جامع جیرفت و میناب، ایجاد «سازمان عمران جیرفت» به‌عنوان نهاد محلی هماهنگ‌کننده، امکان یکپارچه‌سازی پروژه‌های زیرساختی، کشاورزی و اجتماعی را فراهم کرد؛ و در اقدام‌های مرتبط با جهاد سازندگی، حضور میدانی، اقدام سریع، اعتماد به جوانان و اتکا به ظرفیت‌های بومی توانست شکاف میان دستگاه‌های رسمی و روستاها را به‌طور کم‌سابقه‌ای کاهش دهد. تجارب مورد بررسی نشان می‌دهند که توسعه محلی و منطقه‌ای در ایران زمانی اثربخش می‌شود که آحاد مردم از مخاطبان منفعل به کنشگران فعال پیشرفت و آبادانی تبدیل شوند، نهادهای محلی چابک و مأموریت‌محور شکل گیرد، اختیارات عملیاتی به سطح منطقه واگذار شود، و برنامه‌ها از پایین و براساس شرایط واقعی سرزمینی طراحی گردد؛ عناصری که فقدان آنها سبب شده بسیاری از برنامه‌های ملی کارآمدی لازم را نداشته باشند.

جدول 9. مقایسه نظام برنامه‌ریزی بخشی و تمرکزگرا (موجود) با نظام برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای (مطلوب)

مأخذ: همان.

در وضعیت کنونی، قابلیت‌های اقتصادی فراوانی در سطح مناطق و استان‌های کشور وجود دارد. هر یک از استان‌ها و مناطق می‌توانند با توجه به قابلیت‌های آمایشی خود، کارکرد ویژه در اقتصاد ملی ایفا کنند و در یک یا چند حوزه اقتصادی، به‌صورت تخصصی و برخوردار از مزیت رقابتی فعالیت داشته باشند. با وجود سرمایه‌های انسانی و مادی و ظرفیت‌های موجود در سکونتگاه‌های شهری و روستایی، کشور همچنان با نرخ نسبتاً بالای بیکاری و قدرت خرید پایین مردم مواجه است. این وضعیت تا حدی به شکاف میان ظرفیت‌های بالقوه مناطق و سازوکارهای ناکافی برای تبدیل این ظرفیت‌ها به فرصت‌های واقعی اشتغال و تولید دانش‌بنیان مربوط می‌شود. در نتیجه، حرکت شتابان در زمینه اشتغال و تولید دانش‌بنیان مشارکت و انتفاع آحاد مردم شکل نگرفته است.

کنشگران محلی و منطقه‌ای، به‌ویژه کارآفرینان اجتماعی، اغلب ایده‌ها و پیشنهادهای خلاقانه‌ای برای اجرای طرح‌های اشتغال‌زا و تولیدی ارائه می‌کنند؛ بااین‌حال این ظرفیت‌ها در بسیاری از موارد در فرایندهای رسمی برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری مورد توجه کافی قرار نمی‌گیرد. این وضعیت موجب می‌شود بخشی از ظرفیت مشارکت مردم و بخش خصوصی در تأمین مالی و اجرای طرح‌های توسعه‌ای بالفعل نشود، به‌ویژه هنگامی که این طرح‌ها عمدتاً به‌صورت متمرکز و از بالا به پایین طراحی می‌شوند. درحالی‌که تحقق بند «۳» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی که بر «ایجاد بستر رقابت بین مناطق و استان‌ها و به‌کارگیری ظرفیت‌ها و مزیت‌های متنوع مناطق کشور» تأکید دارد، در عمل مستلزم شناسایی و به‌کارگیری ظرفیت‌های محلی و مشارکت فعال کنشگران منطقه‌ای در فرایند توسعه است. تداوم چنین وضعیتی می‌تواند زمینه افزایش نارضایتی‌های اجتماعی و احساس قرار گرفتن مردم در حاشیه فرایند توسعه را تقویت کند. همچنین با توجه به محدودیت منابع مالی دولت، تداوم الگوی موجود این پرسش را مطرح می‌کند که چگونه می‌توان در بلندمدت ظرفیت‌های اشتغال در مناطق مختلف کشور را فعال کرد و وابستگی اقتصاد به درآمدهای نفتی را کاهش داد.

شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها در ساختار موجود، عمدتاً از مقامات اداری و سیاسی تشکیل شده‌اند؛ افرادی که هر یک به‌طور طبیعی منافع بخشی دستگاه خود را در فرایند تصمیم‌گیری نمایندگی می‌کنند. غلبه این رویکرد بخشی، سبب شده است که شوراها کمتر بتوانند به‌عنوان نهادی هماهنگ‌کننده و هدایت‌گر پیشرفت و آبادانی عمل کنند. در چنین ساختاری، برنامه‌ریزی معمولاً بر پایه تحلیل آینده‌نگرانه قابلیت‌های استان، شناسایی مزیت‌های نسبی و رقابتی، و اولویت‌بندی پروژه‌ها براساس شاخص‌های توسعه‌ای مانند کاهش فقر، حفاظت از محیط‌زیست، ارتقای بهره‌وری و رشد پایدار اقتصادی صورت نمی‌گیرد. این وضعیت تنها به ترکیب اعضا محدود نیست، بلکه به ضعف در سازوکارهای کارشناسی پشتیبان، کمبود داده‌های منسجم برای تحلیل‌های توسعه‌ای، و نبود فرایندهای ارزیابی آثار اقتصادی–اجتماعی نیز بازمی‌گردد. با وجود این، ایجاد شوراهای برنامه‌ریزی را می‌توان یک گام رو به جلو در جهت نهادینه‌سازی برنامه‌ریزی منطقه‌ای در کشور دانست. نتیجه آنکه شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها به‌جای ایفای نقش یک نهاد راهبردی، بیشتر به محل تجمیع درخواست‌های دستگاه‌ها یا تصویب پروژه‌های پراکنده تبدیل شده‌اند؛ لذا نسخه موجود این نهاد نیازمند ارتقا، بازطراحی سازوکارها و تقویت بعد تخصصی و توسعه‌محور خود است.

بازتاب این ضعف ساختاری را می‌توان در سطح کلان‌ترِ تحقق اسناد بالادستی و برنامه‌های توسعه نیز مشاهده کرد. در این ارتباط، یکی از چالش‌های اساسی در عدم تحقق مطلوب اسناد بالادستی و برنامه‌های توسعه در کشور، فقدان تعیین سهم و نقش مشخص استان‌ها و مناطق در دستیابی به اهداف پیش‌بینی‌شده است. اهداف غالباً در سطح ملی تعریف می‌شوند، بدون آنکه ترجمان سرزمینی آنها و سهم هر استان در تحقق این اهداف به‌صورت کمی و عملیاتی مشخص شود. در چنین شرایطی، آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای می‌توانند به‌عنوان ابزاری نهادی، با رویکردی پایین‌به‌بالا و ظرفیت‌های واقعی مناطق، مزیت‌های منطقه‌ای را به‌صورت هوشمندانه شناسایی، اولویت‌بندی و در جهت ارتقای رقابت‌پذیری در زنجیره‌های ارزش منطقه‌ای، ملی و جهانی هدایت کنند. این نهادها همچنین قادرند با بسیج و هم‌افزایی ظرفیت‌های بخش خصوصی، فعالان اقتصادی، جامعه محلی، دانشگاه‌ها و سایر ذی‌نفعان، فرایند توسعه را از سطح اسناد کلی به سطح اقدام‌های عینی و عملیاتی پیوند دهند.

در کشور تا حدودی پشتوانه‌های قانونی برای ایجاد سازوکاری مشابه با آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای وجود دارد. جزء «3» بند «ب» سیاست‌های کلی «آمایش سرزمین»، بر «تعامل سازنده میان ارزش‌ها و مزیت‌های مناطق گوناگون کشور با استفاده از ظرفیت‌های فرهنگی، آموزشی، اقتصادی و انگیزه‌های ملی و اقدام در جهت تفویض اختیارات مناسب قانونی به سطوح منطقه‌ای و محلی با رعایت تمرکز امور سیاستگذاری و حاکمیتی» و جزء «1» و «2» بند «ج» این سیاست‌ها به‌ترتیب بر «تقسیم‌کار ملی با توجه به استعدادهای طبیعی و خلق مزیت‌های جدید در مناطق مختلف کشور» و «هم‌افزایی مزیت‌های کشور، نوسازی بخش کشاورزی متناسب با منابع تولید و پهنه‌بندی اقلیمی، اصلاح و تکمیل زنجیره‌های تولید صنعتی، سازماندهی بخش خدمات نوین و تولید کالا و خدمات دانش‌پایه» تأکید کرده‌اند. همان‌طور که در گزارش اشاره شد، در تجارب جهانی عنوان واحد و مشخصی برای آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای وجود ندارد؛ ازاین‌رو، در ارتباط با وضعیت ایران، این سازوکار نهادی را با عنوان «دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای» نام‌گذاری کرده‌ایم.

با توجه به اسناد بالادستی کشور و خلأهای موجود و نیز بررسی تجربه کشورهایی همچون چین، هند، گرجستان، کانادا، ترکیه، آمریکا، سنگال و لائوس، به نظر می‌رسد که دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای بتوانند در ایران، نقش‌های چهارگانه زیر را به انجام برسانند:

الف) حکمرانی اقدام‌های توسعه‌ای در سطح مناطق: جلوگیری از انجام اقدام‌های موازی، حصول اطمینان از همسویی و هماهنگی اقدام‌های دستگاه‌های اجرایی مطابق با چشم‌انداز ترسیم شده، ارتقای پاسخ‌گویی و شفافیت دستگاه‌های اداری، تسهیل در صدور مجوزهای کسب‌وکار و هماهنگی و هدایت فعالان محلی ازجمله مهم‌ترین وظایفی خواهد بود که در قالب چنین نقشی به انجام می‌رسد. در راستای تحقق هرچه بیشتر اهداف مذکور و افزایش شفافیت اقدام‌های انجام شده، دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای موظف خواهند بود که هر شش ماه یکبار گزارش فعالیت‌های خود را به استانداری مربوطه ارائه دهند. همچنین این گزارش‌ها می‌تواند به‌عنوان یکی از مبانی ارزیابی عملکرد سالیانه ادارات دولتی در سطح استان‌ها مورد استفاده قرار گیرد و همان‌گونه که در ادامه گزارش اشاره خواهد شد، نتایج حاصل از این ارزیابی‌ها می‌تواند در فرایند تصمیم‌گیری مربوط به تعیین میزان بودجه دستگاه‌های اجرایی در سطح استان‌ها تأثیرگذار باشد.

ب) تدوین چشم‌انداز پیشرفت مناطق: یکی از مهم‌ترین وظایف دفاتر تدوین چشم‌انداز اقتصادی مناطق و برنامه اقدام تحقق آن به‌صورت مشارکتی و از پایین و نیز طراحی اقدام‌ها و فعالیت‌های ضروری برای رسیدن به این مهم است. براین‌اساس، تدوین سندها و طرح‌های پیشرفت هر منطقه در چارچوب ضوابط و مقررات ازجمله مهم‌ترین وظایف دفاتر خواهد بود. در چارچوب این نقش راهبردی، این نهادها باید تصویر آینده از منطقه و نحوه تحقق آن را به‌خوبی و به‌طور کاملاً شفاف برای تمامی بازیگران و مردم محلی ترسیم کنند. شایان ذکر است که سند چشم‌انداز اقتصادی مناطق باید به تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها برسد، تا بدین‌ترتیب دستگاه‌های اجرایی مربوطه در استان‌ها از وحدت‌رویه و الزام قانونی متناسب در جهت انجام وظایف محوله برخوردار گردند.

ج) تسهیل سرمایه‌گذاری: جذب سرمایه‌گذاری‌ها همسو با مزیت‌های اولویت‌دار به‌نحوی‌که به توسعه نوآورانه منطقه منجر شود، از مهم‌ترین وظایفی است که غالب آژانس‌های توسعه به آن اشاره داشته‌اند. معرفی توان‌های منطقه و جذابیت‌های احتمالی در قالب برگزاری همایش‌ها، بهره‌گیری از قابلیت رسانه‌ها و انتشار فراخوان‌های سرمایه‌گذاری و همچنین تدوین مشوق‌های محرک سرمایه‌گذاری ازجمله در قالب الگوی مشارکت عمومی – خصوصی (PPP) ازجمله اقدام‌هایی است که در این چارچوب می‌تواند به انجام برسد.

د) نظارت بر اقدام‌ها و پروژه‌های محلی و منطقه‌ای و اصلاح و باز طراحی آنها: نظارت بر فعالیت دستگاه‌ها و بازیگران مختلف به‌نحوی‌که با اهداف و چشم‌انداز ترسیم‌شده همسو باشد، ازجمله کارکردهای مهمی است که می‌تواند برای چنین نهادی تعریف شود. در راستای تقویت اثربخشی این نظارت و اعتباربخشی به نتایج آن، پیشنهاد می‌شود نمره ارزیابی سالیانه آژانس‌ها از عملکرد دستگاه‌های اجرایی به‌عنوان یکی از ملاک‌های اصلی در فرایند تخصیص اعتبارات بودجه‌ای به این دستگاه‌ها مورد توجه قرار گیرد.

دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای باید چشم‌انداز رشد و توسعه مناطق را از نظر شاخص‌هایی مانند رشد تولید ناخالص داخلی، کاهش فقر، بهبود توزیع درآمد، بهبود وضعیت منابع طبیعی و محیط‌زیست، با مشارکت و اجماع نظر کلیه ذی‌نفعان، تدوین نموده و شیوه‌های رسیدن به این اهداف را براساس یک فرایند علمی (نه سلیقه‌ای متأثر از فشار مقامات سیاسی و اداری) و جامع‌نگر (و نه بخشی‌نگر) تعیین کنند. به‌عبارت دیگر، باید سازوکار برنامه‌ریزی منطقه‌ای در کشور ایجاد شود تا قابلیت‌های اقتصادی هر منطقه براساس شاخص‌های مشخص ازجمله میزان اشتغال‌زایی، میزان ایجاد ارزش‌افزوده، میزان ارزآوری، میزان حفظ محیط‌زیست، میزان انطباق با شرایط منابع آب و خاک منطقه، شناسایی و به‌صورت هم‌افزا با یکدیگر و براساس زمان‌بندی مشخص، شکوفا شده و از این طریق چشم‌انداز رشد و توسعه اقتصادی - اجتماعی مناطق محقق گردند. این دفاتر، نهادهای عمومی غیر بخشی هستند که به‌منظور توسعه مناطق کشور ایجاد می‌شوند و در پی توسعه و بازآفرینی اقتصادی، ارتقای کارایی و رقابت‌پذیری کسب‌وکارها، بهبود اشتغال در سطح مناطق مربوطه هستند.

با توجه به تجربه‌نگاری صورت‌گرفته از آژانس‌های توسعه محلی و منطقه‌ای در جهان و نیز بررسی ضروریات ایجاد چنین نهادی در ایران، پیشنهاد ایجاد «دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای» به شرح زیر در کشور ارائه می‌گردد:

«در اجرای جزء «3» بند «ب» و جزء‌های «1» و «2» بند «ج» «سیاست‌های کلی آمایش سرزمین» و بند «3» «سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» و به منظور ارتقای کارایی نظام پیشرفت و آبادانی کشور، تمرکززدایی، جلب حداکثری مشارکت مردمی در تدوین و اجرای چشم‌انداز پیشرفت و آبادانی مناطق، تقویت رقابت‌پذیری منطقه‌ای با رویکرد توسعه یکپارچه ‌روستایی – شهری و مبتنی بر حوزه‌های آبخیز، دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی و با نظارت شورای برنامه‏ریزی و توسعه استان‏ها با وظایف زیر ایجاد می‌شوند:

·        طراحی چشم‌انداز پیشرفت و آبادانی مناطق و راهبری و نظارت بر پیاده‌سازی آن.

·        شناسایی قابلیت‏های اشتغال‏زایی و تدوین و اجرای بسته‌های سرمایه‌گذاری در سطوح محلی و منطقه‌ای.

·        تسهیل فرایندهای جذب سرمایه‌گذاری همسو با مزیت‌های اولویت‌دار مناطق.

·        کمک به باز کردن گره‌های اداری و بهبود فضای کسب‌وکار.

·        نظارت بر اقدام‌ها و پیشرفت برنامه‌ها و پروژه‌ها.

·        ارتقاء سرمایه‌های معنوی مردم و ساماندهی و به‌کارگیری حرکت‌های مردمی در پیشرفت اقتصادی.

·        اتصال تولیدات محلی-منطقه‏ای به بازارهای جهانی.

·        شکل‌دهی به نظام نوآوری محلی و منطقه‌ای.

آیین‌نامه نحوه تشکیل، ترکیب هیئت‌مدیره، سازوکارهای پاسخ‌گویی و نحوه ارتباط دفاتر با وزارتخانه‌ها، شورای برنامه‌ریزی استان‌ها و سایر دستگاه‌ها و نهادهای عمومی و غیردولتی، توسط سازمان برنامه‌وبودجه کشور و با همکاری وزارت کشور، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت اقتصاد و دارایی، تدوین و به تصویب هیئت‌وزیران می‏رسد».

نهادهای مذکور به‌صورت تنگاتنگ با کسب‌وکارها و نوآوران مناطق خود تعامل خواهند داشت و از این طریق، راهکارهای نوآورانه و دانش‌پایه برای مسائل محلی و منطقه‌ای ارائه خواهند داد و رشد اقتصادی عدالت‌محور و رفاه را در مناطق شعله‌ور خواهند کرد. دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای در حقیقت زمینه و فرصت نقش‌آفرینی ذی‌نفعان و خبرگان منطقه‌ای در حل خلاقانه مسائل و مشکلات منطقه خود و نیز شناسایی، اولویت‌بندی و شکوفاسازی قابلیت‌های اقتصادی مناطق خود را فراهم خواهند کرد. نهادهای مذکور با اقناع سرمایه‌گذاران و نوآوران فعال در منطقه، صندوق‌های سرمایه‌گذاری را با مشارکت‌بخش خصوصی، تعاونی و دولت راه‌اندازی خواهند کرد و نهضتی در زمینه مشارکت‌های عمومی - خصوصی و رویکردهای انسان‌دوستانه، برای تسریع در اجرای طرح‌های عمرانی و اقتصادی نیمه‌تمام و تکمیل آنها شکل خواهد گرفت.

این دفاتر توسط مدیرعامل و هیئت‌مدیره اداره خواهند شد. همچنین در جهت اتصال این دفاتر با بدنه رسمی حکمرانی کشور، ضرورت خواهد داشت تا حکم مدیرعامل دفاتر توسط استاندار مربوطه صادر گردد. راه‌اندازی این نهادها سبب تمرکززدایی و استقرار نظام برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای در کشور با هدف جلب مشارکت مردم در عرصه جنگ اقتصادی، زمینه‌سازی برای جهش در سرمایه‌گذاری مردمی، شکوفاسازی قابلیت‌های اقتصادی مناطق و نواحی و تعریف نقش برای مناطق در تحقق رشد اقتصادی ملی خواهد شد. در واقع، دستیابی به استان‌هایی برخوردار از پیشرفت اقتصادی عدالت‌محور نیازمند وجود چنین دفاتری است. این دفاتر می‌توانند با ایجاد انگیزه و هماهنگی میان کنشگران اصلی استان، شکل‌دهی به اجماع بر سر سند چشم‌انداز پیشرفت و آبادانی و طراحی طرح‌های دگرگون‌کننده و فراگیر، زمینه تحقق ظرفیت‌های اقتصادی مناطق و مشارکت مؤثر مردم را فراهم کنند. البته ایجاد چنین نهادهایی در کشور دارای ملاحظاتی است که در ادامه به آنها اشاره خواهد شد.

14-1. ملاحظاتی در ارتباط با ایجاد دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای در ایران

با توجه به ماهیت فعالیتی دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای، ایجاد چنین نهادی در کشوری با مختصات نظام برنامه‌ریزی ایران (نظام تصمیم‌گیری از بالا به پایین، غیرمشارکتی، خنثی نسبت به فضا، بخشی و غیر منعطف) دارای ملاحظاتی به شرح زیر است:

·      این نهادها معمولاً در کشورهای دارای نظام حکمرانی فدرال پیاده شده است و در معدود تجاربی که در این ارتباط در سیستم‌های متمرکز وجود دارد (کشور ترکیه)، شواهد گویای این مسئله بوده است که بوروکراسی اداری میزان کارایی آنها را کاهش می‌دهد.

·      در چارچوب ساختار برنامه‌ریزی متمرکز در ایران، دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای را می‌توان نهادهایی نیمه‌دولتی / نیمه‌خصوصی با استقلال نسبی دانست که مأموریت اصلی آنها تسهیل‌گری، هم‌افزایی و پیونددهی میان بازیگران توسعه در سطح محلی و منطقه‌ای است. این دفاتر ماهیتی منطقه‌ای و غیربخشی دارند؛ ازاین‌رو، ارکان حکمرانی و سازوکار تصمیم‌گیری در آنها باید به‌گونه‌ای طراحی شود که از تسلط رویکردهای بخشی اجتناب گردد و عضویت نمایندگان دستگاه‌های اجرایی در ارکان حکمرانی آنها مجاز نباشد، هرچند تعامل و هم‌فکری مستمر با این دستگاه‌ها ضروری است. همچنین ضرورت دارد تا این نهادها ماهیتی پیشران و خودانگیخته و یادگیرنده داشته باشند و حیات آنها متصل به پویایی مناطق باشد و از رهگذر بتوانند متناسب با پویایی‌های جامعه، نیازهای در حال تغییر و اقتضائات زمانی و مکانی، به‌صورت مستمر خود را ارزیابی و تطبیق دهند. بنابراین، ساختار و شیوه عملکرد آنها باید منعطف و تحول‌پذیر بوده و متناسب با شرایط و مسائل هر منطقه قابلیت بازتنظیم داشته باشد. از این منظر، دفاتر مزبور قرار نیست به تشکیلاتی عریض و طویل تبدیل شوند، بلکه بیشتر به‌مثابه «نخ تسبیح» نقش هماهنگی و تنظیم‌گری را در میان کنشگران مختلف ایفا کرده و از طریق شبکه‌سازی و هدایت ابتکارات محلی به پیشبرد فرایندهای پیشرفت و آبادانی کمک می‌کنند. درعین‌حال، برای جلوگیری از موازی‌کاری و هم‌پوشانی وظایف با دستگاه‌های اجرایی، لازم است سازوکاری مشخص برای هماهنگ‌سازی فعالیت‌های این دفاتر با نهادهای مرتبط پیش‌بینی شود تا از تداخل نهادی و اتلاف منابع جلوگیری گردد. تأمین مالی طرح‌ها و برنامه‌های این دفاتر نیز می‌تواند از ترکیبی از منابع دولتی، مشارکت‌های عمومی–خصوصی و سازوکارهای سرمایه‌گذاری مردمی صورت پذیرد.

·      براساس ارزیابی تجارب صورت‌گرفته و بررسی‌های کارشناسی، یکی از الزامات موفقیت دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای، پیش‌بینی سازوکار تولید آمار و اطلاعات موردنیاز براساس مقیاس‌های اکولوژیکی نظیر حوزه‌های آبخیز است. در این راستا، مرکز آمار ایران باید با هماهنگی دستگاه‌های مربوطه به طراحی و پیاده‌سازی بلوک‌های آماری منطبق بر حوزه‌های آبخیز بپردازد، به‌گونه‌ای که این اقدام مستلزم ایجاد تغییر در واحدهای سیاسی و اداری کشور نباشد. فراهم شدن چنین سازوکاری، امکان تولید و بازتجمیع داده‌های اقتصادی، اجتماعی و محیط‌زیستی در قلمروهای عملکردی و اکولوژیک را تضمین کرده و از بروز ناهمخوانی میان قلمرو برنامه‌ریزی و واحد تولید داده جلوگیری می‌کند، امری که پیش‌شرط ارزیابی عملکرد و اثربخشی سیاست‌های منطقه‌ای محسوب می‌شود.

·      ضروری است تا در راستای پیشبرد اقدام‌های دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای، ضمانت‌های اجرایی در جهت پیاده‌سازی سیاست‌ها، طرح‌ها و پروژه‌های تعریف‌شده از طریق این دفاتر تعریف گردد. این راهبرد در کوتاه‌مدت از طریق اعطای مشوق‌های مالی و در بلندمدت با تعریف سازوکارهای قانونی در «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه» جهت تخصیص سنواتی بودجه، عملیاتی می‌گردد.

·      در راستای جذب هدفمند سرمایه‌گذاری در مناطق ضرورت دارد تا وزارت‌خانه‌های مختلف در تناسب با وظایف محوله در مقیاس محلی و منطقه‌ای، اختیار طراحی و اجرای بسته‌های تشویقی جذب سرمایه‌گذاری را در تناسب با مزیت‌های اولویت‌دار مناطق به دفاتر ویژه هر منطقه واگذار کنند.

·      طراحی و پیاده‌سازی برنامه‌های آموزشی برای تربیت نیروهای محلی ازجمله دهیاران، معلمان، مروجان کشاورزی و تسهیلگران پیشرفت و آبادانی روستایی ازجمله اقدام‌هایی است که می‌تواند با افزایش مشارکت و همراهی هر چه بیشتر فعالان محلی، به تحقق هر چه بیشتر اهداف دفاتر کمک کند.

·      در جهت تضمین کیفیت و اطمینان از اینکه تصمیمات دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای بر پایه پشتوانه علمی و پژوهشی کافی اتخاذ می‌شود، ایجاد «شورای مشورتی علمی و فناورانه» در ساختار داخلی این دفاتر ضرورت پیدا می‌کند. این شورا با مشارکت دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی، نقش یک بازوی مشورتی مستمر را ایفا کرده و با ارائه تحلیل‌های تخصصی و ارزیابی علمی طرح‌ها، به تقویت بنیان کارشناسی و افزایش کارآمدی تصمیمات کمک می‌کند.

·      هماهنگی و همسویی دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای با شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها، به‌منظور ایجاد پیوند میان اولویت‌ها و برنامه‌های توسعه مناطق با سیاست‌ها و برنامه‌های استانی، ضروری است. در این چارچوب، سند چشم‌انداز پیشرفت و آبادانی مناطق می‌تواند با تصویب شورا، مبنای تعیین اولویت‌های توسعه‌ای و تخصیص اعتبارات دستگاه‌های اجرایی در سطح استان قرار گیرد.

خاطرنشان می‌شود که ایجاد «دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای» را می‌توان گامی مهم در مسیر تکامل نهادی نظام حکمرانی پیشرفت و آبادانی در دوره انقلاب اسلامی تلقی کرد؛ نهادی که با سازمان‌دهی ظرفیت‌های اقتصادی، اجتماعی و انسانی مناطق، می‌تواند زمینه تحقق عملی الزامات پیشرفت متوازن و درون‌زا را در چارچوب «بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی» فراهم آورد. همچنین در صورت استقرار این دفاتر، دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها قادر خواهند بود به‌جای تمرکز بر مسائل اجرایی خرد در سطح محلی، بر کارویژه‌های اصلی خود یعنی سیاستگذاری، تنظیم‌گری، راهبری و نظارت متمرکز شوند که این امر به ارتقای کارآمدی نظام اداری کشور خواهد انجامید.

لازم به ذکر است که با توجه به گستردگی جغرافیایی کشور و متأثر از آن سطوح نابرابر توسعه‌یافتگی در مناطق و نیز مسائل و چالش‌های ویژه هر منطقه، به‌هیچ‌عنوان ارائه مدل خاص و یکسانی از دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای را در کشور توصیه نمی‌کند. براین‌اساس، لازم است در مطالعات تکمیلی‌تر، انواع دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای که می‌توانند با توجه به ساختار حکمرانی و بافتار اجتماعی و اقتصادی ایران مورد برنامه‌ریزی و اقدام قرار بگیرند، به‌دقت بررسی شوند. بدیهی است که به‌صورت کلی این دفاتر می‌توانند در طیفی از دفاتر ارتقای بهره‌وری و رشد اقتصادی، توسعه‌دهنده‌های کسب‌وکار، ارائه‌دهندگان خدمات عمومی، دفاتر با ماهیت و وظایف محیط‌زیستی و دفاتر توسعه نوآورانه محلی و صنعتی باشند. بررسی‌های تکمیلی‌تر می‌توانند مدل‌های مناسب برای هر تیپ از مناطق ایران را به‌طور دقیق‌تری معرفی کرده و به سیاستگذاران و نهادهای مسئول در حوزه توسعه محلی و منطقه‌ای کمک کنند تا تصمیمات بهینه‌ای براساس شرایط خاص هر منطقه اتخاذ کنند.

جدول 10. پیشنهاد توصیه سیاستی ویژه گزارش‌های راهبردی/نظارتی

* تداوم یا تقویت آیتم‌ها یا اقدام‌ها.

** اصلاح رویه‌ها یا ایجاد سازوکارها.

ماخذ: یافته‌های پژوهش.

در نهایت باید اشاره داشت که دفاتر برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای از طریق مشارکت فعال گروه‌های مردمی، فعالان اقتصادی و شرکت‌های دانش‌بنیان، فرایند شناسایی و شکوفایی مزیت‌های محلی را در ساختاری منسجم و از پایین به بالا مدیریت می‌کنند. این نهادها با پوشش شکاف‌های عملکردی شوراهای برنامه‌ریزی و توسعه استان، چهار پیوند راهبردی را برای عملیاتی‌سازی پیشرفت و آبادانی استان‌ها برقرار می‌سازند. این پیوندها شامل تعامل با سازمان برنامه و بودجه کشور و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها برای تدوین سند چشم‌انداز پیشرفت و آبادانی هر استان، برقراری ارتباط دوسویه با دستگاه‌های اجرایی جهت انتقال بازخوردهای میدانی و هم‌راستایی با ضوابط این دستگاه‌ها، همکاری با هیئت مقررات‌زدایی و تسهیل فضای کسب‌وکار در جهت معرفی ضوابط دست‌وپاگیر و غیرضرور پیش‌روی کسب‌وکارهای روستایی و کشاورزی و در نهایت تعامل و همکاری با سمن‌ها، کارآفرینان و فعالان محلی برای تعریف چشم‌انداز منطقه و تضمین مسئولیت‌پذیری جمعی در اجرای چشم‌اندازهای پیشرفت منطقه‌ای است. همچنین تأکید می‌شود که استقرار این دفاتر، گامی عملیاتی در جهت اجرایی‌سازی تأکیدات جزء «۳» بند «ب» و جزء‌های «۱» و «۲» بند «ج» «سیاست‌های کلی آمایش سرزمین» و همچنین تحقق اهداف بند «۳» «سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی» تلقی می‌شود.