خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

با وجود گذشت سه دهه از ابتکار قانونگذار اساسی در اصل (134) قانون اساسی در رابطه با رفع اختلاف دستگاه‎هایی اجرایی اما همچنان رویه‎ها و رویکردهای متشتت و گاه متعارضی از سوی متولیان امر در این زمینه اتخاذ شده است. لذا در این گزارش به منظور تبیین سازوکار مذکور، به واکاوی رویه متولیان امر و آخرین اراده قانونگذار در رابطه با رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی پرداخته است. بنابراین با توصیف پیشینه و شرایط موجود و نقد آن به دنبال ارائه الگوی مطلوب در این زمینه است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

با تحلیل حقوقی در این گزارش بیان می‎شود که صلاحیت هیأت وزیران در رفع اختلاف دستگاه‎های دولتی صرفاً «اختلاف در صلاحیت» و نه کلیه اختلافات است و دستگاه‎های مشمول در اصل (134) قانون اساسی فقط «دستگاه‎های اجرایی ذیل قوه مجریه» می‎باشند. همچنین صلاحیت هیأت وزیران در این زمینه غیرقابل تفویض به مرجع یا شخص دیگری است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به اینکه مراد از «اختلاف»در اصل (134) قانون اساسی، صرفاً اختلاف صلاحیت و تداخل در اختیارات است که اعضای شورای بازنگری قانون اساسی صراحتاً به آن اشاره نموده‎اند. بنابراین هنجارها و مقررات دولتی نافذ در این خصوص از جمله «آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی» که اختلافات را اعم از اختلافات مالی و غیرمالی دانسته‎اند محل اشکال بوده و شایسته است مقررات مذکور اصلاح گردد. همچنین شایسته است قانونگذار ضمن اصلاح بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم، رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی در موارد «دعاوی کیفری»، «اختلافات در صلاحیت مراجع اختصاصی اداری»، «اختلافات در موارد اختیارات خاص رئیس جمهور» و «دعوای ابطال مصوبات» در صلاحیت هیأت وزیران را به عنوان استثنائات مشمول رسیدگی تشریفات رفع اختلافات دستگاه‎های اجرایی لحاظ نماید.

1. مقدمه

دستگاه‎های دولتی جهت تحقق تمشیت امور و برقراری نظم و امنیت عمومی و تأمین حقوق و آزادی‎های شهروندان واجد صلاحیت‎ها و اختیاراتی هستند که در قالب اعمال اداری تجلی می‎یابد. دستگاه‎های مذکور گاه در مقام إعمال صلاحیت‎های خویش، دچار اختلاف با دستگاه‎های دیگر می‎گردند. منشأ چنین اختلافاتی نیز می‎تواند اختلاف در برداشت از قانون، ابهام در متن قانون، همپوشانی برخی صلاحیت‎ها و وجود سازمان‎های موازی یا مشابه، کمبود آموزش متصدیان امور اداری و بعضاٌ تعصبات بخشی به جای نگاه ملی باشد. [1] اختلافات بین دو دستگاه اجرایی علاوه بر آنکه نظام اداری صحیح را تحت‎الشعاع قرار داده، منجر به اختلال در اداره امور عمومی و تعطیلی ارائه خدمات عمومی شده و تحقق اصل استمرار خدمات عمومی را با چالش مواجه خواهد ساخت. این موضوع به اندازه‎ای واجد اهمیت است که پژوهشگران معتقدند «استمرار خدمات عمومی» فلسفه وجودی دولت و دستگاه اجرایی بوده [2] و عدم ارائه مطلوب آن موجب کاهش اعتماد عمومی می‎شود. [3]

به دلیل چنین اهمیتی متولیان امر از ابتدای تاسیس دولت به دنبال یافتن راهکاری جهت کاهش اینگونه اختلافات و متعاقباً حل و فصل و رفع آن بوده‎اند. مسئولان و متصدیان قوه مجریه به جهت کثرت اختلافات بین دستگاه‎های اجرایی و در راستای قضازدایی، سرعت در رسیدگی و رفع اختلافات، رعایت تخصص و اقتصاد در رسیدگی، اعتقاد به لزوم حل و فصل اختلافات مذکور در درون قوه مجریه و از طریق سازوکارهای داخلی داشته و پیوسته از طرق مختلف تحقق چنین امری را دنبال نموده­اند، در مقابل، مخالفان با تمسک به اصل استقلال قوا و حق دسترسی همگان به دادگاه، هرچند رسیدگی ابتدایی به اختلاف به‎وجودآمده در قوه مجریه را فاقد ایراد دانسته اما عدم صلاحیت مطلق قوه قضاییه در رسیدگی به اینگونه اختلافات را قابل خدشه تلقی کرده‎اند. هر دو گروه نیز دارای ادله مستند و قابل اتکایی برای اثبات نظر خویش هستند که تصمیم‎گیری در این زمینه را با مشکل مواجه ساخته و همین امر منجر به تعارض در رویه‎ها در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران در سه‎دهه گذشته شده است. پذیرش یا رد این نظرات، مستلزم بازخوانی و تشریح مستندات و ادله طرفداران آن در بستر زمان و با توجه به اسناد بالادستی حاکم می‎باشد.

در این راستا و با عنایت به اینکه مطابق بند «15» سیاست‎های کلی نظام قانونگذاری تعیین اولویت قانونگذاری بر مبنای اصول اجرا نشده قانون اساسی مورد تأکید مقام معظم رهبری قرار گرفته و «برای برداشتن گام‎های استوار در آینده، باید گذشته را درست شناخت و از تجربه‌ها درس گرفت» و با توجه به اینکه اولین اراده قانونگذار اساسی در خصوص رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی در سال 1368 و در زمان اصلاح قانون اساسی در اصل (134) تجلی یافته و به جهت آنکه قبل از تبلور این موضوع در قانون اساسی، هنجار قابل اتکا در این زمینه، رویه اجرایی و مقررات اداری بوده است، نگارنده با استفاده از روش توصیفی- تحلیلی، بررسی سیر تطور و سابقه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی را به دو برهه «قبل از اصلاح قانون اساسی» و «بعد از اصلاح قانون اساسی» تقسیم نموده و از این رهگذر تلاش کرده‎ تا با تحلیل وضعیت موجود از طریق واکاوی هنجارها از جمله قانون اساسی و  بررسی مشروح مذاکرات مقنن اساسی، نظرات شورای نگهبان، قوانین عادی، مقررات دولتی و رویه‎های لازم‎الاجرا وضعیت مطلوب را تبیین نماید.

2. سیر تطور رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی

همانگونه که بیان شد تا قبل از اصلاح قانون اساسی، اختلافات دستگاه‎های اجرایی مشمول هنجارها و مقررات دولتی بوده و غالباً از طریق سازوکار داخلی دولت حل و فصل می‎گردید؛ هرچند رویکرد ثابتی در این زمینه وجود نداشت و سازوکار مزبور نیز تغییرات مکرر و مستمری پیدا می‎نمود و به همین جهت مراجع قضایی در رسیدگی به اینگونه اختلافات، مشی واحدی نداشتند. در زمان اصلاح قانون اساسی در سال 1368، موضوع اختلاف دستگاه‎های اجرایی در قانون اساسی پیش‎بینی گردید و متعاقب آن قوانین و مقرراتی نیز به تصویب رسید. در این مبحث رویه‎ها و رویکردهای حاکم بر رفع اختلاف دستگاه‎های دولتی قبل و بعد از بازنگری قانون اساسی مورد مطالعه قرار می‎گیرد:

الف- قبل از بازنگری قانون اساسی

تعداد زیاد دعاوی اقامه شده و پرونده‎های مطروح در دادگستری و به تبع آن اطاله رسیدگی و حل و فصل دعاوی، منجر به تصویب قانون اصلاح پاره‎ای از مقررات دادگستری مصوب 25/3 1356 گردید. [1] علاوه بر تصویب این قانون توسط قانونگذار، این بار دولت با هدف تحقق اصل قضازدایی و کاهش مراجعه به دادگستری، تدبیر بدیعی اتخاذ نمود و رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی در چارچوب سازوکار داخلی قوه مجریه را امکان‎پذیر دانست. برای این منظور مقرراتی به تصویب رسید که با توجه به کثرت و کسوت مقررات مذکور در ادامه به بررسی آنها خواهیم پرداخت:

1-    مقرره «تشکیل هیأتی برای بررسی دعاوی وزارتخانه‎ها و موسسات وابسته علیه یکدیگر» [تصویب‎نامه شماره 114462 مورخ 11/2/1357(11/2/2537)]

اولین اراده حقوقی در نظام حقوقی ایران در رابطه با حل و فصل اختلافات دستگاه‎های اجرایی را می‎توان تصویب‎نامه شماره 114462 مورخ 11/2/1357 مصوب هیأت وزیران موسوم به مقرره «تشکیل هیأتی برای بررسی دعاوی وزارتخانه‎ها و موسسات وابسته علیه یکدیگر» دانست. متن مصوبه به شرح زیر است:

«در جلسه مورخ 11 /2 /2537 هیئت وزیران گزارش شماره 25649 /1 مورخ 17 /12 /2536 وزارت دادگستری در مورد دعاوی وزارتخانه‎ها و سازمان‎های دولتی علیه سایر وزارتخانه‎ها و سازمان‎های دولتی مطرح و برقرار شد.

الف. وزارتخانه‎هـا و مؤسـسات وابـسته موظفند ظـرف 15 روز دعاوی خود را علیه یکدیگر از مراجع قضایی مـسترد دارند و برای بررسی دعوا هیأتی با حضور معاون اداری و مالی وزارتخانه یا مؤسسه خواهان و خوانده در محل وزارتخانه یا مؤسسه خواهان تشکیل شود و طرفین سعی در توافق نمایند و هرگاه بـه توافق برسند از نظر دولت قطعی و لازم‎الاجرا خواهد بود وگرنه وزارتخانه یا مؤسسه خواهان مراتب را به وزیر دادگستری اعلام دارند و وزیر دادگستری یکی از همکاران قضایی خود را به هیأت معرفی نموده و هر نظری کـه نماینده دادگستری بدهد برای هر دو مؤسسه لازم‎الاتباع خواهد بود.

ب. هیچ وزارتخانه یا مؤسسه وابسته نمی‎تواند به‎عنـوان خواهـان بـه دادگستری مراجعه نماید مگر با موافقت قبلـی شـخص وزیـر بـه اعتبـار اینکه حقی از دولت تضییع شده است.

پ. وزارتخانه‎ها و مؤسسات وابسته که خوانده قرار می‎گیرند، هنگامـی که دعوا به مرحلـه تبادل لوایح مـی‎رسد بایـد مراتـب را بـه نظـر وزیـر برسانند تا در صـورتی کـه مقتـضی تـشخیص داده شـد، از ادامـه دعـوا جلوگیری شود.»

2-    مقرره «اقامه کلیه دعاوی دولت علیه افراد یا افراد علیه دولت با موافقت و یا اطلاع قبلی وزیر مربوط»[تصویب‎نامه شماره 39680 مورخ 16/5/1357(2537)]

با توجه به ابهام ایجاد شده در خصوص تکلیف دعاوی مطروحه دستگاه‎های اجرایی علیه یکدیگر در دادگستری، هیأت وزیران تصویب‎نامه شماره 39680 مورخ 16/5/1357(2537) را به تصویب رسانده و مقرر داشت:

«درجلسه مورخ 16/ 5/ 2537 هیئت وزیران گزارش شماره 2654 /7 مورخ 29/3 /2537 وزارت دادگستری در مورد رفع ابهام بندهای ب و پ تصمیم شماره 114462 مورخ 11/ 2/ 2537 هیأت وزیران مطرح و قرار شد کلیه وزارتخانه‎ها و موسسات وابسته ظرف دو هفته دعاوی خود را علیه یکدیگر از مراجع قضائی مسترد دارند و اقامه کلیه دعاوی دولت علیه افراد یا افراد علیه دولت (در صورت آگاه بودن وزارتخانه) با موافقت و یا اطلاع قبلی وزیر مربوط صورت پذیرد.»

مصوبات فوق‎الذکر که قبل از انقلاب اسلامی به تصویب رسیده بود حتی پس از انقلاب نیز کماکان مجری بود و وزارت دادگستری طی نظر مشورتی شماره 152345 مورخ 5/7/1362 در رابطه با اعتبار مصوبات مذکور، آنها را معتبر و ملاک عمل دانست.

3-    مقرره «نحوه حل اختلافات فی‌مابین دستگاه‌های اجرایی» [تصویبنامه شماره 8248 مورخ 7/3/1365]

با توجه به ناقص بودن مصوبات فوق­الاشعار و انتقاداتی که نسبت به آنها وجود داشت، هیأت وزیران در جلسه مورخ 7/3/1365 مصوبه نحوه بررسی اختلافات فی‌مابین دستگاه‎های اجرایی را به شرح زیر تصویب نمود:

«1- کلیه اختلافات مابین دستگاه‎های اجرایی اعم از وزارتخانه‌ها و مؤسسات وسازمان‎های دولتی و وابسته به دولت و شرکت‌های دولتی بدواً به معاونین‌ حقوقی وزارتخانه‌های ذیربط ارجاع می‎گردد تا چنانچه علت بروز مشکل به لحاظ عدم اطلاع کافی از قوانین و مقررات و اصول مسلم حقوقی باشد ‌مسئله با توافق بر وجود حکم مشخص در منابع یاد شده مرتفع گردد.

2- در مورد اختلافات مربوط به اموال دولتی که بعد از ارجاع به معاونین حقوقی وزارتخانه‌های ذیربط به‎دلیل عدم صراحت یا فقدان حکم مناسب در قوانین و ‌مقررات موضوعه از نظر حقوقی منتج به توافق نگردد طرفین دعوا در صورت موافقت می‌توانند به استناد اختیارات قانونی وزارتخانه‌ها و سازمان‎های دولتی از‌قبیل مواد 80 و 81 قانون محاسبات عمومی و نظامی دولت و تبصره آن مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب نسبت به رفع مشکل اقدام نمایند.

3- در مورد اختلافاتی که معاونین حقوقی وزارتخانه‌ها کسب نظر از دفتر حقوقی نخست‌وزیری را نسبت به راه حل آنها ضروری تشخیص می‌دهند، مشکل با‌توجه به توضیحات این دفتر که موجب روشن شدن حکم قانونی گردد مرتفع خواهد شد.

4- اختلافاتی که از طریق مراحل فوق‌الذکر مرتفع نگردد براساس گزارش دفتر حقوقی نخست‌وزیری متضمن دو نظر پیشنهادی در کمیسیون مربوط هیأت مطرح ‌و نسبت به آن تصمیم لازم اتخاذ خواهد شد.

5- این مصوبه جایگزین تصویب‌نامه‌های شماره 114462 مورخ 11/2/1357 و 39680 مورخ 16/5/1357 هیأت وزیران می‌گردد.»

4-    مقرره «نحوه بررسی اختلافات فیمابین دستگاه‌های اجرایی» [تصویبنامه شماره 16104/ت 335 مورخ 21/4/1366]

با توجه به خلأها و چالش‎های موجود در رابطه با تصویب‎نامه شماره 8248 مورخ 7/3/1365، هیأت وزیران در سال 1366 ضمن نسخ مصوبات سابق در این خصوص، مصوبه «نحوه بررسی اختلافات فیمابین دستگاه‎های اجرایی» را به تصویب رسانده و مقرر داشت:

«1 -کلیه اختلافات مابین دستگاه‎های اجرائی اعم از وزارتخانه‌ها و مؤسسات و سازمان‎های دولتی و وابسته به دولت و شرکت‎های دولتی بدواً به معاونین ‌حقوقی وزارتخانه‌های ذیربط ارجاع می‌گردد تا چنانچه علت بروز مشکل به‎لحاظ عدم اطلاع کافی از قوانین و مقررات و اصول مسلم حقوقی باشد مسئله با ‌توافق بر وجود حکم مشخص در منابع یاد شده مرتفع گردد.

تبصره(الحاقی 22/8/1367)- در صورتی‎که ظرف یک‎ماه به تقاضای یکی از معاونین حقوقی وزارتخانه‌های ذیربط جلسه موضوع این بند تشکیل نگردد، مراتب همراه با گزارش توجیهی و دلائل توسط معاون حقوقی وزارتخانه متقاضی در کمیسیون موضوع بند 3 مصوبه مورد تصمیم‎گیری خواهد گرفت.

2 - در مورد اختلافات مربوط به اموال دولتی که بعد از ارجاع به معاونین حقوقی وزارتخانه‌های ذیربط به دلیل عدم صراحت یا فقدان حکم مناسب در قوانین و‌مقررات موضوعه از نظر حقوقی منتج به توافق نگردد طرفین دعوا در صورت موافقت می‌توانند به استناد اختیارات قانونی وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی از‌قبیل مواد 80 و 81 قانون محاسبات عمومی و ماده 11 لایحه قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی‌دولت و تبصره آن مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب نسبت به رفع مشکل اقدام نمایند.

3- در مورد اختلافاتی که از طریق بندهای فوق‌الذکر حل نگردد مراتب در کمیسیونی مرکب از معاونت حقوقی و امور مجلس نخست وزیر (‌رئیس) و معاونین‌ حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارائی و سازمان امور اداری و استخدامی کشور بترتیب مقرر در این تصویب‎نامه مطرح و اتخاذ تصمیم خواهد گردید و‌ مواردی‎که رفع اختلافات نیاز به تصمیم نخست وزیر و یا وضع و اصلاح و تفسیر قوانین یا مصوبات هیأت وزیران داشته باشد، مراتب بنا به تشخیص کمیسیون‌ فوق‌الذکر توسط رئیس کمیسیون همراه راه‌حل‎های پیشنهادی به نخست وزیر و یا جهت طرح در هیأت وزیران به دفتر هیأت دولت ارجاع خواهد گردید.

تبصره - نحوه تشکیل و اتخاذ تصمیم کمیسیون و طرح مورد اختلاف به ترتیب زیر می‌باشد:

‌الف- مراتب به منظور طرح در کمیسیون بایستی از طریق وزیر یا معاون حقوقی دستگاه اجرائی طرف اختلاف به رئیس کمیسیون منعکس گردد.

ب - کمیسیون با حضور هر سه نفر اعضاء رسمیت می‌یابد تصمیمات آن با اکثریت آراء معتبر و قاطع خواهد بود.

ج - جلسات کمیسیون بنا به دعوت رئیس کمیسیون تشکیل می‎گردد.

‌د - لازم است طرفین اختلاف برای اداء توضیحات در کمیسیون دعوت شوند و عدم حضور طرف یا طرفین اختلاف با اطلاع از وقت جلسه مانع رسیدگی و‌اتخاذ تصمیم نخواهد بود.

4 - این مصوبه جایگزین تصویبنامه‌های شماره 114462 مورخ 11/2/1357 و 39680 مورخ 16/5/1357و شماره 8248 مورخ 16/3/1365 هیأت وزیران‌می‌گردد.»

5-    رویکرد قوه قضاییه نسبت به رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی

علی رغم وجود و نافذ بودن مصوبات فوق‎الذکر، با توجه به اینکه اولاً ضمانت اجرای متقن و دقیقی نسبت به موضوع پیش‎بینی نشده بود و ثانیاً چارچوب مفهومی «اختلاف» مشخص نگردیده بود، دستگاه‎های مذکور هنگامی که به خواسته خود از طرق مذکور در مصوبه هیأت وزیران دست نمی‎یافتند نسبت به طرح دعوی در دادگستری اقدام می‎کردند. محاکم نیز در این خصوص رویه ثابتی نداشته و بعضاً نسبت به صدور آرای متشتتی و متعارض اقدام می‎نمودند. دعاوی مذکور عمدتاً در دو مرجع قضایی «دیوان عدالت اداری» و «دادگاه‎های دادگستری» اقامه می‎شدند که به برخی از آنها اشاره خواهیم کرد؛

5-1-         دیوان عدالت اداری

اگرچه در اصل (173) قانون اساسی به صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایات مردم نسبت به مأمورین و واحدهای دولتی تصریح شده بود و مطابق ماده (11) قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1360[قانون مجری و نافذ قبل از اصلاح قانون اساسی] شکایت اشخاص حقیقی و حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی در صلاحیت دیوان قرار داشت، لیکن شعب دیوان عدالت اداری اصل و ماده مذکور را همچنان مبهم دانسته و در برخی موارد به اختلاف یک دستگاه دولتی با دستگاه دولتی دیگر رسیدگی می‎کردند. به عنوان مثال شعبه دوم دیوان عدالت در سال 1364 در پرونده کلاسه 422,64 به شکایت وزارت مسکن و شهرسازی علیه هیأت حل اختلاف اداره کار و امور اجتماعی تهران خود را صالح به رسیدگی دانسته و به آن رسیدگی نمود. شعبه سیزدهم دیوان عدالت طی دادنامه شماره 108 مورخ 1/3/1363 شکایت وزارت کار و امور اجتماعی علیه بنیاد مستضعفان را خارج از صلاحیت خویش دانست. شعبه پنجم دیوان عدالت اداری نیز به موجب دادنامه شماره 318 مورخ 1/10/1366 شکایت دستگاه اجرایی علیه دستگاه اجرایی دیگر را در صلاحیت هیأت دولت پنداشت. هرچند آرای مذکور بدون استناد به مصوبات هیأت وزیران در رابطه با نحوه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی اصدار یافته‎اند و اساساً توجهی به این موضوع نداشته­اند بلکه در مقام تشخیص صلاحیت شعب بوده­اند لیکن مبین اختلاف‎نظر موجود بین شعب دیوان عدالت اداری در رابطه با مرجع صالح در رسیدگی به اختلافات دو دستگاه اجرایی هستند. به جهت تعارضات مذکور، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 39-37 مورخ 10/7/1368 به این تعارض فیصله داده و مطلقاً شکایات واحدهای دولتی در شعب دیوان را قابل رسیدگی تشخیص نداد و بنابراین رسیدگی به اختلاف دو دستگاه دولتی در شعب دیوان غیرقابل پذیرش تلقی گردید. شایان ذکر است که بر خلاف شعب دیوان، هیأت عمومی دیوان عدالت مستند به اصل (170) قانون اساسی و عدم اشتراط شکایت از سوی شخص خصوصی، به شکایت یک دستگاه اجرایی به خواسته ابطال مصوبات دستگاه دیگر رسیدگی می‎نمود. به عنوان مثال؛ هیأت عمومی به موجب دادنامه‎های شماره 75-74 مورخ 3/9/1365 و شماره 88 مورخ 4/12/1365 و شماره 51 مورخ 16/3/1367 و شماره 61 مورخ 6/6/1367 به شکایت دستگاه‎های اجرایی علیه یکدیگر رسیدگی نموده است.

5-2-         دادگاه‎های دادگستری

علاوه بر دیوان عدالت اداری، دستگاه‎های اجرایی در برخی موارد، اختلافات خود را در محاکم دادگستری مطرح کرده و نسبت به اقامه دعوی اقدام می‎کردند. در این خصوص نیز دادگاه‎ها رویه ثابتی نداشتند، به‎طوری‎که بعضاً به دعاوی دستگاه‎های اجرایی علیه یکدیگر رسیدگی نموده و در برخی موارد حل اختلاف را در صلاحیت هیأت وزیران تلقی می‎کردند. به عنوان مثال شعبه 14 دیوان عالی کشور به موجب دادنامه شماره 712 مورخ 21/8/1367 مستدل به اینکه محاکم دادگستری مرجع عموم تظلمات و شکایات به شمار می‎روند، شکایت یک شرکت دولتی علیه جهاد سازندگی را قابل استماع و رسیدگی در دادگاه دانست. در مقابل شعبه 21 دیوان عالی کشور طی دادنامه شماره 315. 21 مورخ 11/4/1367 مستند به مصوبه هیأت وزیران در خصوص صلاحیت قوه مجریه در رسیدگی به اختلافات دستگاه‎های اجرایی، شکایت شرکت ملی نفت ایران علیه اداره راه و ترابری را قابل استماع تشخیص نداد. تعارض در آرای مذکور منجر به صدور رأی وحدت رویه از دیوان عالی کشور گردید. دیوان عالی مطابق رأی وحدت رویه شماره 516 مورخ 20/10/1367 مقرر داشت: «اصل 159 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دادگستری را مرجع رسمی تظلمات و شکایات قرار داده و در اصل 137 قانون اساسی هم تصریح شده که هر یک از وزیران مسئول وظایف خاص خود در برابر مجلس است و در اموری که به تصویب هیات وزیران برسد مسئول اعمال دیگران نیز می‌باشد بنابراین تصویب‎نامه شماره. 16104 ت335.-8/5/1366 هیات وزیران که برای ارشاد دستگاه‎های اجرایی و به منظور توافق آنها در رفع اختلافات حاصله تصویب شده مانع رسیدگی دادگستری به دعاوی و اختلافات بین دستگاه‎های اجرایی که به اعتبار مسئولیت قانونی آنها اقامه می‌شود نخواهد بود لذا رای شعبه 14 دیوان عالی کشور مبنی بر صلاحیت عام دادگستری صحیح و منطبق با موازین قانونی است این رای بر طبق ماده واحده قانون وحدت رویه قضایی مصوب 1328 برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاه‎ها در موارد مشابه لازم‎الاتباع است.»

بنابراین با توجه به صدور رأی وحدت رویه فوق و لازم‎الاتباع بودن آرای وحدت رویه دیوان عالی کشور برای کلیه مراجع قضایی، مصوبات هیأت وزیران در خصوص لزوم حل و فصل داخلی اختلافات دستگاه‎های دولتی بلااثر شده و در موارد اختلاف بین دو یا چند دستگاه اجرایی امکان مراجعه آنها به محاکم دادگستری وجود داشت. البته در این موارد مرجع صالح دادگاه‎های دادگستری بوده و شعب دیوان عدالت اداری مطلقاً نمی‎توانستند به چنین اختلافاتی رسیدگی نمایند.

ب- بعد از بازنگری قانون اساسی

در سال 1368 در زمان بازنگری در قانون اساسی و حین رسیدگی به اصل (134)، هرچند در پیش‎نویس این اصل موضوع اختلاف بین دستگاه‎های اجرایی وجود نداشت، اما نخست‎وزیر وقت ضمن اشاره به مشکل تداخل وظایف قوا و لزوم حل آن در قانون اساسی، پیشنهاد کرد عبارت «در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونى دستگاه‏هاى دولتى، تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ مى‏شود لازم الاجراست» به قانون اساسی الحاق گردد. وی در توضیح پیشنهاد خویش بیان نمود که «..... ما یک مشکلى در دولت داریم و آن این است که در موارد گوناگون دستگاه‏ها وظایف گوناگونى دارند که گاهى این وظایف در هم تداخل می‎کنند و دود این تداخل به چشم مردم و دستگاه‏هاى کل کشور مى‏رود و گردش کار را سخت‏تر می‎کند، مسائل را لاینحل نگه مى‏دارد. آن چیزى که ما این‏جا مطرح می‎کنیم و پیشنهادى که شده کاملاً در محدوده قوانین هست منتها گشاینده این گره‏هاست. من یک نمونه‏هایى هم خدمت جلسه خواهم داد. ما مسأله‏مان این است که گاهى می‎گوییم وزارت صنایع این مسئولیت‏ها را دارد، صنایع سنگین این مسئولیت‏ها را دارد، جایى هست که اگر محدوده این‏ها را به صورت دایره‏اى در نظر بگیریم این دایره در هم تداخل کرده معلوم نیست که در یک قسمتى کاملاً این وظیفه مربوط به صنایع سنگین است یا صنایع؟ در نتیجه هر دو تا دستگاه مدعى این قضیه هستند، نتیجه‏اش چه مى‏شود؟ نتیجه یا روى زمین ماندن کار هست یا دوباره انجام دادن یک کار است و مشکلات زیادى که ایجاد مى‏شود. ما مى‏خواهیم بگوییم که دولت بالاخره در اینگونه موارد تصمیم بگیرد که این قسمت حاشیه‏اى دست صنایع سنگین باشد یا دست صنایع باشد؟ دست وزارت کشور باشد، یا دست وزارت اطلاعات باشد؟ دست این دستگاه باشد، یا دست آن دستگاه؟ گاهى هست که در مورد مسائل گوناگون سه چهار تا دستگاه تداخل وظایف دارند. ما تقریباً هفت ماه پیش یک بخشنامه‏اى را در دولت مطرح کردیم که دستگاه‏هاى مختلف بیایند آن ‏جاهایی که تداخل وظایف دارد با شرح براى دولت گزارش بکنند. نتیجه این بخشنامه یک گزارش 500- 600 صفحه‏ای است که دست ماست و یکى از رازهاى عقب‎ماندگى دستگاه اجرایى ما و عدم برخورد جدى دستگاه‏ها در رابطه با مسائل مردم درست به همین قضیه برمی‎گردد. ..... براى همین به نظر می‎آید که بهترین جا براى حل این قضایا در محدوده همین قوانین، خود دولت باشد. به طور مثال در رابطه با وزارتخانه‏هاى مختلف [اختلافات] بعضى از وزارتخانه‏ها را خلاصه کردند در آن گزارشى که این‏جا فرستادند که کاش من پرونده‏اش را مى‏آوردم، فکر مى‏کردم به این اصل نمى‏رسیم ولى خلاصه‏اش را مى‏خوانم، فرضاً وزارت صنایع. تداخل مسئولیت وزارتخانه‏هاى صنعتى با وزارت بازرگانى در سیاستگذارى‏هاى صنعتى و قراردادهاى دانش فنى، تداخل قانون محاسبات عمومی، برگزاری مناقصات و مسئولیت کنترل قیمت مراکز تهیه و توزیع وزارت بازرگانی با صنایع .......... ما مى‏گوییم که عملاً دولت اختیار داشته باشد، این موارد را بیاید مطرح بکند، همه حرف‏هایشان را بزنند در حدود همان قانون، من یک تصویرى کشیده‏ام ساده شده این قضیه است. یعنى این دو تا دایره را شما در نظر بگیرید این وظایف یک وزارتخانه است این یک قسمتى هست که این‏ها روى هم افتاده. بالاخره دولت تصمیم بگیرد این مال این وزارتخانه است، یا مال آن وزارتخانه است یا نصفش مال این وزارتخانه است، نصفش مال آن وزارتخانه. ولى کار بریده بشود ....... ما پیشنهاد می‎کنیم همین‎طور که در این اصل آمده در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونى دستگاه، تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ مى‏شود لازم‎الاجراست. علتِ این‏که ما گفتیم پیشنهاد رئیس جمهور،[این است که] دستگاه‏ها تند تند اختلافاتشان را نکشند به دولت، بعداً این‏ها نقاش ایجاد می‎کند، درگیرى ایجاد مى‏کند بین دستگاه‏ها. جاهایى حساس است، مهم است و باید حل بشود رئیس جمهور مطرح می‎کند، دولت بررسى می‎کند حق را مى‏دهد به این یا حق را مى‏دهد به آن یا قسمت می‎کند مسئولیت‏ها را و تکلیف کار را روشن می‎کند.» [4]

گروهی از اعضای مجلس بازنگری قانون اساسی ضمن بحث و بررسی پیشنهاد ارائه‎شده، با استدلال به اینکه چنانچه اختلاف‎نظر و تداخل وظایف ایجاد شده دارای جنبه مدیریتی است، حل اختلاف باید در اختیار رئیس‎جمهور باشد و چنانچه دارای جنبه تقنینی است، موضوع باید از طریق ارائه لایحه توسط دولت و قانونگذاری توسط مجلس مرتفع گردد  و هیأت وزیران نمی‎تواند بر خلاف قانون عمل کرده و قانونی را لغو بکند مخالف تصریح به چنین موضوعی در قانون اساسی بودند.

در مقابل نیز گروهی از اعضا اعتقاد داشتند که با توجه به کثرت تداخلات، احاله آن به تصمیم مجلس منجر به اطاله و اختلال در امور خواهد شد و ممکن است چندین سال به طول بینجامد مضاف بر آنکه تداخل مذکور تغییر قانون نیست بلکه صرفاٌ تداخل در وظایف قانونی است و نه اختلاف در برداشت از قانون یا تفسیر قانون. به عنوان مثال مجلس «به نحو عموم وظیفه‏اى را براى یک دستگاه قرار داده، همین طور به نحو عموم دیگرى وظیفه را براى یک دستگاه دیگر قرار داده و یک موردِ اجتماعى پیدا مى‏کنند که هم عموم این قانون شامل است براى این و هم آن و قهراً اختلاف مى‏شود» لذا ضروری است تا رفع چنین تداخلات و اختلاف‎نظرهایی توسط دولت صورت گیرد.

در نهایت شورای بازنگری قانون اساسی با رفع ابهام از پیشنهاد ارائه‎‎شده با الحاق قید «در صورتی‎که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد» عبارت «در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونى دستگاه‏هاى دولتى در صورتى که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ مى‏شود لازم الاجراست» را به اصل (134) الحاق نمود.

با اصلاح صورت‎گرفته و الحاق عبارت مذکور که می‎توان آن را نقطه عطفی در خصوص حل‎وفصل اختلافات دستگاه‎های اجرایی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران دانست و با عنایت به اینکه رفع اختلاف بین دستگاه‎های دولتی صرفاً به «اختلاف نظر و یا تداخل وظایف قانونی» منحصر شده بود و سابقاً نیز دیوان عالی کشور به موجب رأی وحدت رویه شماره 516 مورخ 20/10/1367 دعاوی دستگاه‎های اجرایی علیه یکدیگر را در محاکم دادگستری قابل پذیرش و رسیدگی تلقی نموده بود، انتظار می‎رفت چالش سابق مرتفع شده باشد، لیکن این چالش یعنی امکان یا عدم امکان اقامه دعوی دستگاه‎های اجرایی علیه یکدیگر کماکان ادامه یافت. در ادامه رویه‎های اتخاذ شده در این زمینه مورد اشاره قرار خواهد گرفت.

1-    تفویض حل اختلاف به معاون حقوقی ریاست جمهوری و نماینده ویژه

پس از اصلاح قانون اساسی، هیأت وزیران به موجب تصویب‎نامه شماره 74437 مورخ 15/12/1371 مقرر داشت «در مواردی که اختلاف نظر دستگاه‎ها در استنباط از قوانین و مقررات، منجر به استعلام از معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری می‎شود، نظر این معاونت برای کلیه دستگاه‎های ذی‎ربط لازم‎الاتباع است.» همین موضوع در مصوبه شماره 35600/ت207هـ مورخ 7/6/1372 تکرار شده و این مصوبه تصریح گردید که «هیأت وزیران در جلسه مورخ 7/6/1372 به استناد اصل یکصد و سی و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب نمود در مواردی که اختلاف نظر دستگاه‎ها در استنباط از قوانین و مقررات، منجر به استعلام از معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری می‎شود، نظر معاونت یادشده در صورتی که موضوع اختلاف نیاز به تفسیر و یا تغییر قانون نداشته باشد برای کلیه دستگاه‎های ذی‎ربط لازم‎الاتباع است.»

با توجه به اینکه به صراحت اصل (134) قانون اساسی موضوع اختلاف نظر و تداخل وظایف قانونی، به تصمیم «هیأت وزیران» محول شده بود و در مصوبات اخیرالذکر، این امر در صلاحیت «معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری» قرار گرفته بود، ریاست وقت مجلس شورای اسلامی، موضوع امکان تفویض این صلاحیت توسط هیأت وزیران به مرجع دیگر را از شورای نگهبان استفسار نمود و شورای نگهبان به موجب نظر تفسیری شماره 5462 مورخ 5/8/1372 اعلام داشت که «از اصل‌ 134 قانون‌ اساسی‌ استفاده‌ می‌شود که‌ در هریک‌ از موارد اختلاف‌، هیأت‌ وزیران‌ مرجع‌ اتخاذ تصمیم‌ است‌ و لاغیر». بنابراین هیأت وزیران ضمن عدول از مصوبه خویش، طی تصویب‎نامه شماره 47609/ت 303هـ مورخ 29/10/1372 مصوبه سابق خویش در این زمینه را لغو کرد.

علی‎رغم نظر تفسیری شورای نگهبان مبنی بر غیرقابل تفویض بودن صلاحیت رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی، هیأت وزیران 8 سال پس از صدور نظریه مذکور و در سال 1380 مجدداً به موجب مصوبه شماره 34101/ت 25359هـ مورخ 29/7/1380 رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی را به معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری تفویض کرد و مقرر داشت «آقای ابطحی معاون حقوقی و امور مجلس رییس جمهور به عنوان نماینده ویژه رئیس جمهور برای رفع اختلاف حقوقی که مستلزم تغییر یا تفسیر قانون نباشد، تعیین می‎گردد. در مواردی که بنا به تصمیم رئیس جمهور، هیات وزیران، معاون اول رییس جمهور یا به درخواست یکی از وزیران و معاونان رییس جمهور یا بالاترین مقام دستگاه‎های مستقل یا معاونان حقوقی آنان، موضوعی برای بررسی به معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور ارجاع می‎گردد، نظریه این معاونت ملاک عمل قرار گیرد. تصمیمات نماینده ویژه در حکم تصمیمات رئیس جمهور و هیأت وزیران بوده و لازم‎الاجرا می‎باشد و با رعایت ماده (۱۹) آیین‎نامه داخلی هیأت دولت قابل صدور است.» هیأت وزیران همچنین طی مصوبه شماره 2812/ت 26823هـ مورخ 17/1/1382 نحوه رفع اختلاف دستگاه‎ها در سطح استان را تبیین نموده و مقرر کرد «الف- اختلافات بین مدیران اجرایی دستگاه‎های دولتی در سطح هر استان، در خصوص نحوه اجرای قوانین و وظایف آن‎ها، چنانچه مستلزم تغییر یا تفسیر مقررات نباشد، ابتدا در هیأتی مرکب از استاندار (رییس) و طرف‎های اختلاف رسیدگی می‎شود. نظر استاندار که بر اساس تفاهم به‎عمل آمده اتخاذ می‎گردد، ملاک عمل قرار خواهد گرفت. ب- در صورتی که وزیر یا رییس دستگاه به نظر استاندار اعتراض داشته باشد، مراتب را ظرف حداکثر دو هفته به معاون حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور اعلام می‎نماید تا وفق تصویب نامه شماره ۳۴۱۰۴/ت۲۵۳۵۹هـ مورخ 15/8/1380 مورد رسیدگی و اتخاذ تصمیم واقع گردد.» با شکایت از مصوبه شماره 34101/ت 25359هـ مورخ 29/7/1380 در دیوان عدالت اداری، هیأت عمومی دیوان طی دادنامه شماره 119 مورخ 31/3/1383 با حصری تلقی نمودن هیأت وزیران به عنوان مرجع رسیدگی به رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی و مستدل به عدم جواز تفویض اختیارات و مسئولیت‎های اختصاصی هیأت وزیران به سایر اشخاص مصوبه مذکور را ابطال نمود و با این وصف مصوبه لاحق بر آن یعنی مصوبه شماره 2812/ت 26823ه مورخ 17/1/1382 نیز کأن‎لم‎یکن گردید. متعاقباً هیأت وزیران طی مصوبه شماره 83357/ت 34614هـ مورخ 13/12/1384 مصوب نمود «در صورت اختلاف بین دستگاه‎های اجرایی استانی و سازمان‎ها و تشکیلات سازمان‎های اداری در استان‎ها، نظر استاندار که با رعایت قوانین و مقررات مربوط اتخاذ می شود، ملاک عمل خواهد بود.»

2-    نحوه رفع اختلافات مربوط به ساختمان‎ها، تأسیسات و اراضی دستگاه‎های اجرایی

با وجود مقررات فوق­الذکر، قانونگذار در تبصره «12» قوانین بودجه 1369 تا 1375 رفع اختلافات مربوط به ساختمان‎ها، تأسیسات و اراضی را به کمیسیونی متشکل از رئیس سازمان برنامه و بودجه، وزیر راه و شهرسازی، وزیر امور اقتصادی و دارایی(یا معاونین آنها) و وزراء یا بالاترین مقام اجرایی دستگاه‎های مستقل طرف اختلاف یا نمایندگان تام‎الاختیار آنها تفویض کرد و متعاقباً هیأت وزیران نیز هر سال در آیین‎نامه اجرایی تبصره‎های مذکور، تفاصیل و تشریفات حل اختلاف ملکی دستگاه‎های اجرایی را پیش‎بینی می‎نمود.

به جهت موقت بودن قوانین بودجه سنواتی و عدم اشاره مقنن به حل اختلافات مذکور در قوانین بودجه سال 1375 به بعد، هیأت وزیران در راستای ماده (122) قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 «آیین‎نامه مستندسازی اموال غیرمنقول دستگاه‎های اجرایی» را نیز در تاریخ 27/3/1380 به تصویب رساند که در ماده (3) آن نحوه حل اختلاف دستگاه‎های دولتی در خصوص استفاده از ساختمان‎های دولتی تبیین شده بود.

با تصویب ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 27/11/1380، در تبصره «8» ماده مذکور مقرر گردید «به منظور فراهم آوردن موجبات تسریع در رفع اختلافات مربوط به ساختمان‎ها، تأسیسات و اراضی وزارتخانه‎ها، مؤسسات دولتی، شرکت‎های دولتی و شرکت‎هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، نیروهای نظامی و انتظامی که در گذشته بر اساس نیازها و ضرورت‎های مختص اوایل انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی، بدون اخذ مجوز قانونی و موافقت متصرف پیشین یا با موافقت آن تصرف گردیده و در حال حاضر مورد نیاز متصرفان پیشین می‎باشد کمیسیونی مرکب از نمایندگان تام‎الاختیار وزرای امور اقتصادی و دارائی، راه و شهرسازی، جهاد کشاورزی، سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور و نماینده تام‎الاختیار وزراء یا بالاترین مقام اجرائی دستگاه‎های مستقل طرف اختلاف با مسئولیت معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور تشکیل گردد.» هرچند تبصره مذکور حل و فصل اختلافات مذکور را به مرجعی غیر از هیأت وزیران محول نموده بود، اما این بار نیز این ماده مورد ایراد شورای نگهبان واقع نشد و تبدیل به قانون گردید. بر همین مبنا هیأت وزیران «آیین‎نامه مستندسازی و تعیین بهره‎بردار اموال غیرمنقول دستگاه‎های اجرایی» را در تاریخ 31/6/1381 به تصویب رسانده و سپس «آیین‎نامه مستندسازی و تعیین بهره‎بردار اموال غیرمنقول دستگاه‎های اجرایی» مورخ 16/7/1382 به تصویب هیأت وزیران رسید. مطابق ماده (7) این مصوبه «برای نظارت بر حسن اجرای مقررات این آیین‎نامه و نیز حل اختلاف بین دستگاه‎های دولتی در خصوص استفاده از ساختمان‎ها، تأسیسات و اراضی وزارتخانه‎ها، مؤسسات دولتی و شرکت‎های دولتی (در حدود مقرر در تبصره (8) ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت) کمیسیونی مرکب از نمایندگان تام الاختیار وزرای امور اقتصادی و دارایی، مسکن و شهرسازی، جهاد کشاورزی، سازمان مدیریت و برنامه‎ریزی کشور و نماینده تام‎الاختیار وزرا یا بالاترین مقام اجرایی دستگاه‎های طرف اختلاف و با مسئولیت معاونت حقوقی و امور مجلس رییس جمهور تشکیل می‎گردد. این کمیسیون مکلف است در جهت رفع موانع اجرایی این آیین‎نامه اقدامات لازم را در چارچوب قوانین به عمل آورد.»

3-    نحوه رفع اختلافات برداشت از قوانین و مقررات و یا اختلاف ناشی از تداخل وظایف قانونی و اختلاف آنها در مورد اموال و حقوق مالی دستگاه‎های اجرایی

در سال 1386 هیأت وزیران ابتدا در بند «26» ضوابط اجرایی قانون بودجه 1386 مقرر نمود «پرداخت وجه از هر محل تحت عناوین مختلف مانند هزینه دادرسی، هزینه کارشناسی و مشابه آن برای طرح اختلافات جدید بین دستگاه‎های اجرایی وابسته به دولت در مراجع قضایی ممنوع است و اختلافات دستگاه‎های زیرمجموعه وزارتخانه‎ها یا مؤسسات مستقل دولتی، دستگاه‎های استانی و دستگاه‎های ستادی به ترتیب از طریق وزارتخانه یا مؤسسات مستقل دولتی ذی‎ربط، استاندار مربوط و معاونت حقوقی و امور مجلس رئیس جمهور حل و فصل می‎شود.» سپس ضمن لغو کلیه مصوبات موجود در رابطه با رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی، «آیین‎نامه چگونگی رفع اختلاف بین دستگاه‎های اجرایی از طریق سازوکارهای داخلی قوه مجریه» به شماره 212767/ت37550هـ را در تاریخ 30/10/1386 به تصویب رساند. مطابق آیین‎نامه مذکور نحوه حل و فصل اختلافات دستگاه‎های اجرایی زیر نظر قوه مجریه (1) ناشی از برداشت از قوانین و مقررات، (2) ناشی از تداخل وظایف قانونی آنها و (3) در مورد اموال و حقوق مالی در سطح استانی و ستادی تبیین شد. آنچه در مورد این مصوبه باید بدان توجه نمود آن است که اولاً بر خلاف نظر تفسیری شورای نگهبان، مجدداً رفع اختلاف به معاونت حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری تفویض گردید و صرفاً «رفع اختلافات در مورد اختیارات خاص رئیس جمهور» و «اختیاراتی که برای رسیدگی به آنها مرجع خاص پیش‎بینی شده» از شمول این آیین‎نامه مستثنی شدند. ثانیاً دستگاه‎های مذکور مکلف به استرداد دعوی از مرجع قضایی پس از رفع اختلاف گردیدند. شایان ذکر است که پس از شکایت از «آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی» در دیوان عدالت اداری، هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان به موجب دادنامه شماره 262 مورخ 12/6/1398، ارجاع امر در موارد اختلاف به بالاترین مقام اجرایی دستگاه اجرایی و عنداللزوم در هیأت وزیران را امری پسندیده و متفاوت از رسیدگی به تظلمات و شکایات در مراجع دادگستری تلقی نموده و آن را ابطال نکرد.

در سال 1389 قانون‎گذار در بند «د» ماده (216) قانون برنامه پنجم توسعه ضمانت اجرای آرای صادره از مرجع حل اختلاف بین دستگاه‎های اجرایی را پیش‎بینی نموده و مقرر کرد «درمورد آراء حل اختلاف دستگاه‌‎های اجرایی که در اجرای اصول یکصدوسی‎وچهارم (۱۳۴) و یکصدوسی‎ونهم (۱۳۹) قانون اساسی و یا در اجرای قوانین و مقررات مربوط صادر می‌شود چنانچه به هر دلیل دستگاه‌‎های اجرایی ذی‌ربط از اجرای تصمیم مرجع حل اختلاف خودداری نماید معاونت مطابق رأی مرجع مذکور، بدون الزام به رعایت محدودیت‌های جابه‌جایی در بودجه تملک دارایی‎های سـرمایه‌ای و هزینه‌ای، از بودجه سنواتی دستگاه مربوط کسر و به بودجه دستگاه اجرایی ذی‌نفع اضافه و یا با مطالبات تهاتر می‌نماید.» بند مذکور مورد ایراد شورای نگهبان واقع نشده و تبدیل به قانون شد. در همین راستا معاون اول رییس جمهور بخشنامه «سازوکار حل و فصل سریع، تخصصی، قانونمند و منعطف و بدون هزینه اختلافات بین دستگاه‎های اجرایی» را به شماره 29809/50669 مورخ 20/3/1393 ابلاغ نمود و مطابق مفاد آن علاوه بر تاکید بر حل و فصل کلیه اختلافات دستگاه‎های اجرایی اعم از مالی و غیرمالی دستگاه‎های اجرایی از طریق «آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی»، بر ممنوعیت صدور دستور و پرداخت هرگونه وجه بابت هزینه دادرسی برای طرح دعوی به طرفیت دستگاه‎های اجرایی تصریح کرد و متخلفین را مشمول برخورد قانونی تلقی نمود. مجدداً و در سال 1400 و به موجب بخشنامه شماره 110907/59411 مورخ 21/9/1400 معاون اول رئیس جمهور بر لزوم اجرای «آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی» و استرداد دعاوی دستگاه‎های اجرایی علیه یکدیگر در مراجع قضایی تاکید کرد.

4-    تصریح مقنن به حل و فصل اختلاف دستگاه‎های اجرایی از طریق سازوکار درون قوه مجریه

فارغ از سازوکار اختلافات ملکی دستگاه‎های اجرایی که پیشینه تقنینی آن در مباحث قبل مورد اشاره واقع شد، تبصره «2» ماده (3) قانون دیوان عدالت اداری الحاقی 10/2/1402 را می‎توان با اندکی تسامح اراده قانونگذار عادی در رابطه با رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی دانست. هرچند در تبصره مذکور صراحتاً به رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی اشاره نشده است؛ اما تصریح گردیده که شکایات اشخاص حقوقی عمومی از آرای مراجع اختصاصی(مراجع شبه‎قضایی و مراجع تشخیصی) قابل استماع و رسیدگی در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت است. بنابراین اعتراض دستگاه‎های اجرایی به آرای مراجع اختصاصی اداری که عمدتاً تابع اداره هستند و شخصیت حقوقی مستقل ندارند، اختلاف بین دو دستگاه اجرایی به شمار می‎رود و مستند به تبصره «2» ماده (3) قانون دیوان عدالت اداری قابل شکایت و رسیدگی در دیوان عدالت اداری است.

علاوه بر این و با آشکار شدن خلأها و آسیب‎های رویه موجود در رابطه با حل و فصل اختلافات دستگاه‎های اجرایی، دولت در تبصره «10» لایحه بودجه 1402 تقدیمی به مجلس صراحتاً به موضوع رفع اختلاف دستگاه‎ها پرداخته و مقرر داشت:

«در اجرای اصل یکصد و سی و چهارم(134) قانون اساسی، اختلافات میان دستگاه‎های اجرائی موضوع ماده (29) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی که ذیل قوه مجریه می باشند در دولت حل و فصل می شود بر این اساس: 1- پرداخت هرگونه وجه از هر محل تحت عناوین مختلف از قبیل هزینه دادرسی، هزینه کارشناسی و حق‎الوکاله و مشابه آن برای طرح اختلافات دستگاه های اجرایی یاد شده علیه یکدیگر در مراجع قضایی ممنوع است و متخلف به مجازات مقرر برای تصرف غیرقانونی در اموال دولتی محکوم می شود. مواردی که به تشخیص دولت امکان حل اختلاف در دولت وجود نداشته باشد، از شمول این بند مستثنی است. 2- چنانچه دستگاه‎های اجرائی به هر دلیلی از اجرای رأی مالی مرجع حل اختلاف موضوع این بند خودداری کنند، سازمان برنامه و بودجه کشور مطابق رأی مرجع مذکور که حداکثر هجده ماه از تاریخ ابلاغ آن گذشته باشد، مکلف است بنا به درخواست معاونت حقوقی رئیس جمهور از اعتبارات بودجه سنواتی دستگاه مربوطه، مبلغ مورد حکم را کسر و به اعتبارات دستگاه اجرائی ذی نفع اضافه کند. در مورد آن دسته از شرکت‎های دولتی یا مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت یا نهادهای عمومی غیردولتی و یا بانک­ها (که فاقد ردیف بودجه سنواتی بوده و یا فاقد حساب‎های متمرکز هستند)، اجرای رأی مرجع حل اختلاف از محل حساب‎های متعلق به آنها بر عهده خزانه­داری کل کشور یا بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران می­باشد. 3- بالاترین مقام دستگاه اجرائی که توسط مرجع حل اختلاف موضوع این ماده به رفع تصرف و تحویل اراضی و یا املاک، اقدام قانونی لازم جهت تغییر اسناد ملزم شود، مکلف است حداکثر ظرف مدت سه ماه نسبت به اجرای رأی اقدام نماید با درخواست معاون حقوقی رئیس جمهور، وزارت امور اقتصادی و دارایی به نمایندگی از دولت و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، مکلف به اجرای رأی و اصلاح اسناد مربوط هستند. پرداخت هرگونه هزینه برای تعمیرات اساسی، آب و برق، تجهیز و نگهداری و سایر موارد از محل منابع یا اعتبارات از جمله منابع داخلی شرکت‎های دولتی برای دستگاهی که بر این اساس حکم به رفع تصرف یا تغییر سند آن داده شده، ممنوع است. عدم اجرای تصمیم در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی و عمومی است. معاونت حقوقی رئیس جمهور موظف است از طریق وزارت امور اقتصادی و دارایی(به عنوان امین اموال دولت) نسبت به اجرای تصمیم و تحویل و تحول املاک مورد نظر اقدام نماید. مستنکف از بندهای فوق جهت تعیین مجازات به هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری مربوط معرفی می شود. درصورتی که مستنکف مدیر کل ادارات و مقامات بالاتر تا سطح وزرا و همتراز آنان که مشمول قانون رسیدگی به تخلفات اداری هستند، باشد رسیدگی به موضوع در صلاحیت هیأت رسیدگی به تخلفات اداری نهاد ریاست جمهوری موضوع بند «ه» ماده (2) قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور است. 4- دستگاه‎های اجرایی موضوع این ماده نمی‎توانند در قراردادهای فیمابین مرجع حل اختلاف دیگری تعیین نمایند. هرگونه شرط خلاف این ماده در قراردادها و توافقنامه‎ها باطل است. 5- دعاوی کیفری و بین‎المللی از شمول این بند خارج است. آیین‎نامه اجرایی این ماده توسط معاونت حقوقی ریاست جمهوری و با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور تهیه و به تصویب هیأت وزیران می‎رسد.»

پس از تصویب بند فوق در مجلس و ارسال آن به شورای نگهبان، شورا به موجب نظر شماره 36158/102 مورخ 23/12/1401 صرفاً عبارت «مرجع حل اختلاف موضوع این بند» را واجد ابهام تشخیص داد و آن را به مجلس اعاده نمود. صرف نظر از ایرادات وارد به بند مذکور، از این جهت که این بند، تشریفاتِ رسیدگی به حل اختلاف بین دستگاه‎های اجرایی را پیش‎بینی نموده بود گامی مثبت در نظام حقوقی به شمار می‎رفت، لیکن مجلس به صورت کلی بند مذکور را از مصوبه حذف نمود و اراده دولت جهت تجلی تقنینی تشریفات رسیدگی به اختلافات دولتی ناکام ماند. با این حال معاون اول رییس جمهور به موجب بخشنامه شماره 73646/61334 مورخ 31/4/1402 بر لازم‎الاجرا بودن «آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی» تصریح نموده و مرجع استعلام در موارد ابهام در استنباط از قوانین و مقررات را معاونت حقوقی ریاست جمهوری دانست.

آخرین اراده مقنن در این زمینه، بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم پیشرفت به شمار می‎رود. مجلس ابتدا در مصوبه خویش مقرر نموده بود: «در اجرای اصل یکصد و سی و چهارم (134) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختلافات میان دستگاه‎های اجرایی که ذیل قوه مجریه می‎باشند با رعایت اصل مذکور و از طریق معاونت حقوقی ریاست جمهوری در دولت حل و فصل می‎شود. در مواردی که این اختلافات توسط معاونت مذکور حل و فصل نشود، موضوع همراه با نظریه مستدل و مستند به رییس جمهور منعکس می‎گردد. چنانچه دستگاه‎های اجرایی به هر دلیلی از اجرای رأی خودداری کنند، سازمان مطابق رأی بنا به درخواست معاونت حقوقی ریاست جمهوری مبلغ مورد حکم را از اعتبارات بودجه سنواتی دستگاه مربوط، کسر و به اعتبارات دستگاه اجرایی ذینفع اضافه می‎کند. در مورد آن دسته از شرکت‎های دولتی یا موسسات انتفاعی وابسته به دولت یا موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی یا بانک‎ها (که فاقد ردیف در بودجه سنواتی بوده و یا فاقد حساب‎های متمرکز هستند) اجرای رأی مرجع حل اختلاف از محل حساب‎های متعلق به آنها، بر عهده خزانه‎داری کل کشور یا بانک مرکزی می‎باشد. در هر حال ارجاع اختلافات دستگاه‎های اجرایی به قوه قضاییه موکول به تایید معاونت یاد شده است. دعاوی کیفری از شمول مقرررات این بند خارج است.» شورای نگهبان ضمن بررسی مصوبه و طی نظر شماره 40075/102 مورخ 19/10/1402 بیان نمود که اولاً «اطلاق انحصار حل و فصل اختلافات میان دستگاه‎های اجرایی در طریق مذکور در این بند مغایر اصل 134 شناخته شد.» ثانیاً «از این حیث که مبلغ مورد نظر از اعتبارات بودجه سنواتی همان دستگاه کسر می‎شود یا در بودجه سال آینده دستگاه لحاظ می‎شود ابهام دارد.»

پس از ایراد شورای نگهبان و اعاده مصوبه به مجلس، بند مذکور بدین شرح اصلاح گردید «در اجرای اصل یکصد و سی و چهارم (134) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختلافات میان دستگاه‎های اجرایی که وابسته به ریاست جمهوری می‎باشند و نیز در صورتی که معاون حقوقی رئیس جمهور به عنوان نماینده ویژه رئیس جمهور با اختیارات موضوع این بند (حل و فصل اختلافات میان دستگاه‎های اجرایی) توسط رئیس جمهور و تصویب هیأت وزیران مطابق اصل یکصدوبیست‎وهفتم (127) قانون اساسی تعیین گردد، پس از تعیین معاون حقوقی رئیس جمهور به شرح مذکور، وی می‎تواند مطابق اصل یکصدوسی‎وچهارم (134) قانون اساسی اقدام نماید. در مواردی که این اختلافات توسط معاونت مذکور حل و فصل نشود، موضوع همراه با نظریه مستدل و مستند به رئیس جمهور منعکس می‎گردد. چنانچه دستگاه‎های اجرایی به هر دلیلی از اجرای رأی خودداری کنند، سازمان مطابق رأی بنا به درخواست معاون حقوقی رئیس جمهور مبلغ مورد حکم را از اعتبارات بودجه سنواتی دستگاه مربوط در سال بعد از محل اعتبارات بودجه سال بعد و از محل منابع غیر ضروری کسر و به اعتبارات دستگاه اجرایی ذینفع اضافه می‎کند. در مورد آن دسته از شرکت‎های دولتی یا موسسات انتفاعی وابسته به دولت یا موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی یا بانک‎ها (که فاقد ردیف در بودجه سنواتی بوده و یا فاقد حساب‎های متمرکز هستند) اجرای رأی مرجع حل اختلاف از محل حساب‎های متعلق به آنها، بر عهده خزانه‎داری کل کشور یا بانک مرکزی در سال بعد از محل اعتبارات بودجه سال بعد و از محل منابع غیر ضروری می‎باشد. در هر حال ارجاع اختلافات دستگاه‎های اجرایی به قوه قضاییه موکول به تایید معاون یاد شده است. دعاوی کیفری از شمول مقرررات این بند خارج است.» شورای نگهبان به موجب نظر شماره 41056/102 مورخ 21/12/1402 ایراد مغایرت با اصل (134) قانون اساسی به جهت انحصار رفع اختلافات از طریق مذکور در این بند را کماکان باقی دانست.

در راستای رفع ایراد مذکور، مجلس شورای اسلامی در مصوبه خویش عبارت «حکم این بند نافی صلاحیت رئیس جمهور و هیأت وزیران در حل اختلاف دستگاه‎های دولتی به موجب اصل یکصدوسی‎وچهارم(134) قانون اساسی نیست» را به انتهای این بند اضافه نمود. این بار نیز شورای نگهبان طی نظر شماره 41732/102 مورخ 22/2/1403 بیان نمود «انتخاب معاون حقوقی به عنوان نماینده ویژه برای امور مذکور، مغایر نظریه تفسیری شماره 5462 مورخ 5/8/1372 و اصل 134 قانون اساسی شناخته شد.»

مجلس شورای اسلامی برای رفع ایراد اشاره‎شده ضمن اصلاح بند مذکور مقرر داشت «اختلافات میان دستگاه‎های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری که ذیل قوه مجریه می‎باشند با رعایت اصل یکصد و سی و چهارم (۱۳۴) قانون اساسی حل و فصل می‎شود. چنانچه دستگاه‎های اجرائی به هر دلیلی از اجرای تصمیم خودداری کنند، سازمان مطابق تصمیم مذکور مبلغ مورد حکم را از اعتبارات بودجه سنواتی سال آینده دستگاه مربوط، کسر و به اعتبارات دستگاه اجرائی ذی‎نفع اضافه می‎کند. در مورد آن دسته از شرکت‎های دولتی یا مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت یا مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی یا بانک‎ها (که فاقد ردیف در بودجه سنواتی بوده و یا فاقد حساب‎های متمرکز هستند) اجرای تصمیم مذکور از محل حساب‎های متعلق به آنها، برعهده خزانه‎داری کل کشور یا بانک مرکزی از محل اعتبارات بودجه سال بعد می‎باشد. در هر حال ارجاع اختلاف میان اختلاف دستگاه­های اجرایی به قوه قضائیه منوط به تأیید هیأت وزیران است. معاونت حقوقی ریاست جمهوری اجرای تصمیمات متخذه را پیگیری می‎کند. دعاوی کیفری از شمول مقررات این بند خارج است.» این بار شورای نگهبان بند مذکور را فاقد ایراد تلقی نمود.

در پی ابلاغ قانون برنامه هفتم، معاون اول رئیس جمهور بخشنامه شماره 151333/61334 مورخ 5/10/1403 را در راستای اجرای بند «ب» ماده (117) این قانون ابلاغ نموده و ضمن تاکید بر «استرداد دعاوی دستگاه‎های اجرایی علیه یکدیگر و حل و فصل اختلافات اعم از مالی و غیرمالی صرفاً از طریق معاونت حقوقی رئیس جمهور»، «ممنوعیت پرداخت هرگونه وجه از هر محل و تحت هر عنوان از قبیل هزینه دادرسی و مشابه آن» و «مرجعیت معاونت حقوقی به عنوان مرجع حصری هرگونه استعلام در موارد ابهام در استنباط از قوانین و مقررات و ممنوعیت استعلام از مراجع دیگر» مقرر داشت «آراء و تصمیماتی که مطابق آیین‎نامه چگونگی رفع اختلافات بین دستگاه‎های اجرایی از طریق سازوکارهای داخلی قوه مجریه صادر می‎شود، لازم‎الاجرا است و جز با نظر رئیس جمهور و یا معاون حقوقی رئیس جمهور، قابل رسیدگی مجدد نمی‎باشد. حسب مورد وزیر، معاون رئیس جمهور یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی ملزم است بر اجرای رأی در موعد قانونی و مشخص شده در رأی نظارت نماید.»

5-    رویکرد قوه قضاییه نسبت به رفع اختلافات دستگاه‎های اجرایی

پیشتر بیان شد که قبل از اصلاح قانون اساسی رویه شعب دیوان عدالت اداری و محاکم دادگستری در خصوص مرجع صالح در رسیدگی به اختلافات دستگاه‎های اجرایی واحد نبوده و آرای متشتت و بعضاً متعارضی صادر می‎نمودند. پس از اصلاح قانون اساسی و تصویب اصل (134) در سال 1368 انتظار می‎رفت که رویه مذکور اصلاح شده و اختلافات موجود کاهش یابد، لیکن بر خلاف این انتظار، اختلاف و ابهام موجود در رابطه با مرجع صالح در رسیدگی به اختلافات دستگاه‎های اجرایی کماکان پابرجا ماند و محاکم دادگستری و دیوان عدالت اداری بدون اتخاذ رویه واحد، آرای متعارضی در این زمینه صادر نموده‎اند. توضیح آنکه در برخی از موارد مرجع قضایی کماکان به دعاوی دستگاه‎های اجرایی علیه یکدیگر رسیدگی می‎نمودند و در مواردی نیز رسیدگی ابتدایی را خارج از صلاحیت تشخیص می‎دادند و بعضاً مطلقاً اختلافات دستگاه‎های اجرایی را قابل استماع نمی‎دانستند.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در سال 1371 به شکایت وزارت کشاورزی و وزارت جهاد سازندگی علیه یکدیگر رسیدگی کرده و طی دادنامه شماره 239-238 مورخ 15/12/1371 بخشنامه وزارت کشاورزی را پس از شکایت وزارت جهاد سازندگی ابطال نمود. در مقابل، دیوان عالی کشور به موجب رأی وحدت رویه شماره 602 مورخ 26/10/1374 مرجع صالح رفع اختلاف دو دستگاه اجرایی (بانک ملی و وزارت کار و امور اجتماعی) با موضوع شکایت بانک ملی ایران علیه وزارت کار و امور اجتماعی به خواسته اعتراض به رأی صادره از هیأت حل اختلاف کارگری را دادگاه‎های حقوقی تلقی نمود و به همین مفهوم در رأی وحدت رویه شماره 699 مورخ 22/3/1386 تاکید کرد.

شایان ذکر است که پس از تصویب ضوابط اجرایی قانون بودجه 1386 مبنی بر ممنوعیت پرداخت هرگونه وجه تحت عنوان هزینه دادرسی و عناوین مشابه در موارد اختلاف دو دستگاه دولتی، ریاست وقت قوه قضاییه طی بخشنامه شماره 6256/86/1 مورخ 5/6/1386 تصریح کرد که دلالت اولیه دستگاه‎های اجرایی به رفع اختلاف در قوه مجریه، نافی صلاحیت عام دادگستری در مراحل بعدی نمی‌باشد و بر این اساس شکایت دستگاه‎های اجرایی علیه یکدیگر پس از طی مراحل اداری رفع اختلاف در قوه مجریه قابل استماع در مرجع قضایی تلقی گردید. همین امر در دادنامه شماره 262 مورخ 12/6/1398 هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان تصریح شده و به موجب رأی مذکور رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی از طریق سازوکار داخلی قوه مجریه، متفاوت از رسیدگی تظلمات و شکایات در مراجع دادگستری تلقی شد.

دیوان عالی کشور نیز مطابق رأی وحدت رویه شماره 792 مورخ 24/4/1399 و رأی وحدت رویه شماره 803 مورخ 18/9/1399 مرجع صالح در رسیدگی به شکایت دستگاه‎های دولتی از آرای مراجع اختصاصی اداری به عنوان یکی از مصادیق اختلاف دستگاه‎های اجرایی را دیوان عدالت اداری اعلام داشت. دیوان عدالت اداری هم متعاقب آرای مذکور و به موجب دادنامه‎های شماره 1036184 مورخ 31/4/1404 و شماره 1543536 مورخ 25/6/1404 به همین امر اشاره کرد.

3. تحلیل رویه موجود و تبیین وضعیت مطلوب

در مباحث سابق به پیشینه، سیر تطور و رویه رسیدگی به حل و فصل اختلافات دستگاه‎های اجرایی اشاره گردید و مشخص شد که علی‎رغم وجود هنجارها و اسناد قانونی کماکان در خصوص نهادهای مشمول، موضوع اختلاف و مرجع حل اختلاف، بین مراجع قضایی و متولیان امر اختلاف نظر وجود دارد. در ادامه ضمن تحلیل رویکردهای موجود، به دنبال ارائه وضعیت مطلوب در خصوص اختلافات دستگاه‎های اجرایی خواهیم بود.

الف- دستگاه‎های مشمول

همانگونه که بیان شد اصل (134) قانون اساسی رفع اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی «دستگاه‌های دولتی» را در صلاحیت هیأت وزیران قرار داده است. حال اولین سوالی که در این زمینه به ذهن متبادر می‎گردد آن است که مراد از «دستگاه‎های دولتی» چیست؟ آیا «دولت» در این اصل، قوه مجریه بوده و این دستگاه‎ها، صرفاً دستگاه‎های دولتی ذیل قوه مجریه هستند یا اینکه دولت به معنای عام، مورد نظر قانونگذار اساسی بوده و شامل کلیه دستگاه‎های اجرایی و قوای سه‎گانه نیز می‎گردد؟

در پاسخ باید بیان نمود که عدم شمول این اصل بر قوای سه‎گانه بدیهی و مبرهن است چه‎آنکه مطابق بند «7» اصل (110) قانون اساسی حل اختلاف و تنظیم روابط بین قوای سه‎گانه در صلاحیت مقام معظم رهبری است. اما در خصوص اینکه آیا صلاحیت هیأت وزیران در رفع اختلاف شامل دستگاه‎های اجرایی ذیل قوای قضائیه و مقننه با هم یا با یکی از دستگاه‎های ذیل قوه مجریه می‎باشد یا اینکه این صلاحیت صرفاً قابل تسری به اختلاف بین دستگاه‎های ذیل قوه مجریه است، ابهام وجود دارد. ممکن است بیان شود با توجه به اینکه مطابق نظر برخی از حقوقدانان حکومت به صورت کلی و عام دارای شخصیت حقوقی واحد بوده و در هیچ مورد برای قوای سه‎گانه یا وزارتخانه‎ها اعلام شخصیت حقوقی مستقل نشده است [5] و اساساً امکان طرح دعوای یک شخصیت حقوقی علیه خویش امکان پذیر نیست، لذا مراد از دولت در ذیل اصل (134) حکومت به صورت عام بوده و بنابراین کلیه دستگاه‎های اجرایی ذیل قوای سه‎گانه و وابسته به آنها از جمله وزارتخانه‎ها، موسسات دولتی، موسسات عمومی غیردولتی و شرکت‎های دولتی را شامل می‎گردد. این نظر چندان دقیق و صحیح نیست و به نظر می‎رسد مراد از دستگاه‎های دولتی در اصل (134) قانون اساسی، کلیه نهادهای زیرمجموعه قوه مجریه حتی نهادهایی همچون موسسات عمومی غیردولتی و نیروهای نظامی است. چراکه اولاً مستنبط از مشروح مذاکرات اعضای شورای بازنگری قانون اساسی، مراد از دستگاه‎های دولتی، دستگاه‎های ذیل قوه مجریه بوده است. [4] ثانیاً رویه شورای نگهبان قانون اساسی ضمن بررسی احکام و مواد مرتبط با رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی، دلالت بر این دارد که مراد از دستگاه‎های دولتی در اصل (134) دستگاه‎های ذیل قوه مجریه می‎باشد. توضیح آنکه شورای نگهبان ضمن بررسی بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم، حصر تسری رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی ذیل قوه مجریه به هیأت وزیران را فاقد ایراد تشخیص داده است. ثالثاً هیأت وزیران نیز در مقررات مرتبط با رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی، دستگاه‎های مشمول را دستگاه‎های ذیل قوه مجریه قلمداد کرده است. رابعاً دادنامه‎های شماره 432 مورخ 28/10/1382 و شماره 805-804 مورخ 14/10/1395 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز بر همین امر دلالت دارد. مضاف بر آنکه اساساً توسعه صلاحیت هیأت وزیران در رفع اختلاف بین دستگاه‎های ذیل قوه قضاییه و مقننه با یکدیگر با دستگاه‎های ذیل قوه مجریه مغایر اصول دیگر قانون اساسی از جمله اصول (57)، (157)، (158) و (160) می­باشد. اشاره به این نکته در این‎باره نیز ضروری است که حتی با تلقی دستگاه‎های دولتی به دستگاه‎های اجرایی ذیل قوه مجریه، رویه دولت و مجلس یکسان نبوده و در بازه‎های مختلف دایره مشمولان مضیق یا موسع شده است.

سوال دیگری که ممکن است در این خصوص مطرح گردد آن است که آیا «شرکت‎های وابسته» و «موسسات وابسته» به قوه مجریه نیز مشمول اصل (134) شده و رسیدگی به اختلاف آنها در صلاحیت هیأت وزیران است؟ در پاسخ باید بیان نمود که اگرچه هیأت وزیران در «آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی»، دستگاه‎های اجرایی را هریک از دستگاه‎های موضوع ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه مصوب 1383زیرمجموعه قوه مجریه تلقی نموده و مطابق ماده اخیرالذکر شرکت‎های وابسته به دولت (شرکت‎های تابعه و وابسته به وزارت نفت و شرکت‎های تابعه آنها) نیز مشمول تشریفات رفع اختلاف قرار گرفته بودند، لیکن با توجه به صراحت اصل (134) در رابطه با اختلافات «دستگاه‎های دولتی» و به جهت لزوم تفسیر مضیق در موارد تردید در عدم صلاحیت ابتدایی محاکم دادگستری، لذا اساساً رفع اختلاف شرکت‎ها یا موسسات وابسته به دستگاه‎های اجرایی ذیل قوه مجریه مانند اختلاف بین شرکت‎های وابسته به سازمان تأمین اجتماعی با وزارت نیرو در صلاحیت هیأت وزیران نیست. [6]

ب- متعلَّق اختلاف‎نظر

مطابق اصل (134) قانون اساسی هیأت وزیران واجد صلاحیت رفع اختلاف در موارد «اختلاف نظر» و یا «تداخل در وظایف قانونی» در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد گردیده است. در این زمینه ابهامی که مطرح می‎گردد آن است که مراد از «اختلاف نظر» چه بوده و متعلَّق یا موضوع اختلاف‎نظر چیست؟ در پاسخ ممکن است بیان شود با توجه به اینکه اولاً در «آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی» مصوب 1386 مراد از اختلاف «اختلاف نظر دستگاه‎های اجرایی در برداشت از قوانین و مقررات و یا اختلاف ناشی از تداخل وظایف قانونی آنها و همچنین اختلاف آنها در مورد اموال و حقوق مالی» تلقی شده و در «بخشنامه به کلیه وزارتخانه‎ها، موسسات دولتی، شرکت‎های دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در خصوص چگونگی رفع اختلافات» مصوب 1402 «اختلافات حقوقی دستگاه‎های اجرایی اعم از مالی و غیرمالی» در صلاحیت هیأت وزیران قرار گرفته است. ثانیاً در بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم تصریح شده که در صورت عدم اجرای مصوبه هیأت وزیران در خصوص حل اختلاف نسبت به کسر اعتبار از دستگاه محکوم‎علیه و اضافه نمودن آن به دستگاه ذیحق خواهد شد، که متضمن صلاحیت هیأت وزیران در مطلق اختلافات اعم از مالی و غیرمالی است، لذا مراد از اختلاف مذکور در اصل (134) هرگونه اختلاف از مالی، غیرمالی و اختلاف در برداشت قوانین است. این نظر قابل انتقاد به نظر می‎رسد چراکه مطابق مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی، در زمان تصویب اصل (134) نخست وزیر وقت، هدف از پیشنهاد این موضوع را صرفاً حل اختلاف دستگاه‎های اجرایی در حیطه صلاحیت‎ها و اختیارات و تداخل وظایف می‎داند و بر همین اساس نیز به صراحت در اصل (134) مقرر می‎گردد که در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه‎های دولتی، تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ می‌شود لازم‌الاجرا است.  علاوه بر این چنانچه حل و فصل کلیه اختلافات را در صلاحیت هیأت وزیران بدانیم، بی‎تردید این رفع کلیه اختلافات، منجر به تفسیر قوانین خواهد شد که در اصل (134) از آن احتراز شده است. بنابراین متعلَّقِ اختلاف در اصل مذکور صرفاً اختلاف در صلاحیت و تداخل در اختیارات است و نه مطلق اختلافات. بر همین اساس بند «ه» ماده (1) آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی نیز که مراد از اختلاف را کلیه اختلافات دانسته محل اشکال به نظر می‎رسد. شایان ذکر است که حکم به کسر اعتبار دستگاه محکوم‎علیه و اضافه نمودن آن به دستگاه ذیحق در موارد عدم اجرای تصمیم هیأت وزیران موضوع بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم را نیز باید در همین راستا تفسیر نمود. چه‎آنکه در ماده اخیرالذکر قید «با رعایت اصل 134» به همین دلیل به ماده الحاق گردیده است. علاوه بر این چنانچه موضوع و متعلَّقِ اختلاف را مطلق اختلافات و شامل اختلافات مالی نیز بدانیم، در مواردی که متنازع‎فیه مال و اختلاف ناشی از قرارداد، بین یک شرکت دولتی و یک وزارتخانه باشد و تصمیم هیأت وزیران در مقام رفع اختلاف را نیز قطعی و غیرقابل اعتراض در مراجع قضایی تلقی کنیم، این تصمیم می‎تواند منجر به تضییع حقوق سهامداران غیردولتی شرکت مذکور و اشخاص ثالث گردد که مغایر اصول متعدد قانون اساسی است [6]. این اشکال زمانی روشن‎تر می‎گردد که رسیدگی هیأت وزیران فاقد آیین رسیدگی مشخص بوده و اساساً امکان ورود یا اعتراض دستگاه‎های اجرایی ثالث و یا تجدیدنظر هیأت وزیران در تصمیمات سابق خویش در این زمینه محل تردید جدی است.

ج- مرجع صالح

به نظر می­رسد با توجه به اقتضائاتی از جمله آنکه حل اختلاف از طرق عادی و دادگاه مستلزم صرف وقت زیادی بوده در حالی که اقتضای حل اختلافات بین دستگاه‎های دولتی اقتضای رفع فوری دارد و هزینه‎های گزافی را با عناوین هزینه دادرسی، کارشناسی و حق الوکالة و مشابه آن برای دولت ایجاد می‎نماید [1]، قانونگذار اساسی در اصل (134) رسیدگی به موضوع را در صلاحیت «هیأت وزیران» قرار داده و مقرر داشت «در موارد اختلاف‎نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه‌های دولتی در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیأت وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ می‌شود لازم‌الاجرا است.» متعاقب تصویب چنین حکمی، در عمل و در نظر بین مراجع قضایی و متولیان امر اختلاف نظر ایجاد شد که آیا تصمیماتی که هیأت وزیران در مقام رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی اتخاذ می‎نماید قابل اعتراض در مرجع قضایی می‎باشد یا خیر؟ در این زمینه می‎توان دو نظر مطرح نمود:

الف- مطابق نظر اول صلاحیت هیأت وزیران در رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی، صلاحیت ابتدایی بوده و نافی حق تظلم‎خواهی دستگاه‎های دولتی مصرح در اصول (34)، (61) و (159) قانون اساسی نخواهد بود و مراجع مذکور می‎توانند علیه یکدیگر در مراجع قضایی طرح شکایت نمایند. عمده استدلال در این نظر آن است که اولاً شورای نگهبان در رویه سابق خویش، ممنوعیت دادخواهی و شکایت از مقررات دولتی و مصوبات هیأت وزیران در قوه قضاییه در مواردی که تصمیمات و آرای این مراجع خلاف قانون یا شرع باشد را مغایر اصول (34)، (61)، (159)، (170) و (173) قانون اساسی تلقی نموده است. ثانیاً پس از تصویب ضوابط اجرایی قانون بودجه 1386 مبنی بر ممنوعیت دستگاه‎های اجرایی در طرح دعوی علیه یکدیگر در مراجع قضایی و تاکید «آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی» مصوب 1386 بر این امر، ریاست وقت قوه قضاییه طی بخشنامه شماره 6256/86/1 مورخ 5/6/1386 تصریح نمود که دلالت اولیه دستگاه‎های اجرایی به رفع اختلاف در قوه مجریه، نافی صلاحیت عام دادگستری در مراحل بعدی نمی‌باشد و بر این اساس شکایت دستگاه‎های اجرایی علیه یکدیگر پس از طی مراحل اداری رفع اختلاف در قوه مجریه قابل استماع در مرجع قضایی تلقی گردید. همین امر در دادنامه شماره 262 مورخ 12/6/1398 هیأت تخصصی اداری و امور عمومی دیوان تصریح شده و به موجب رأی مذکور رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی از طریق سازوکار داخلی قوه مجریه، متفاوت از رسیدگی تظلمات و شکایات در مراجع دادگستری اعلام شده است. ثالثاً هیأت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست به موجب دادنامه شماره 661849 مورخ 21/3/1403 و دادنامه شماره 369 مورخ 24/11/1394 به دعوای ابطال مصوبه هیأت وزیران در مقام رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی رسیدگی نموده است. رابعاً مستفاد از اصل (137) قانون اساسی که مقرر داشته «هریک از وزیران مسئول وظایف خاص خویش در برابر رئیس جمهور و مجلس است» وزارتخانه‎ها و به تبع آن دستگاه‎های اجرایی دارای شخصیت حقوقی مستقل می‎باشند [7] مضاف بر آنکه مطابق ماده (578) قانون تجارت «موسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‎شوند.» بنابراین مقتضی طرح دعوای دو دستگاه علیه یکدیگر در مرجع قضایی موجود است. لذا شکایت یک دستگاه اجرایی ذیل قوه مجریه علیه یک دستگاه اجرایی دیگر در موارد اختلاف ممنوع بوده اما شکایت از مصوبه هیأت وزیران در این زمینه قابل شکایت در دیوان عدالت اداری خواهد بود. علاوه بر آنکه از مزایای رسیدگی قضایی، تحقق دادرسی عادلانه به جهت مشخص بودن آیین دادرسی، ضمانت اجرای دقیق و مشخص و قاطعیت در رسیدگی است.

ب- در مقابل ممکن است بیان شود با توجه به اینکه اولاً به دلیل کثرت پرونده‎های موجود در دادگستری و اطاله دادرسی در بسیاری از موارد و همچنین اصل اقتصاد در دادرسی، ارجاع کلیه اختلافات به دادگستری ضرورتی ندارد و می‎تواند دستگاه‎های دولتی را در انجام وظایف ذاتی خویش باز دارد. چه‎آنکه دستگاه‎های اجرایی تکلیف به همکاری و مساعدت دارند نه دعوی و رقابت و ورود ضرر به یک دستگاه و انتفاع دستگاهِ دیگر ضرری متوجه خزانه دولت نمی‎کند [7]. ثانیاً قوه مجریه دارای شخصیت حقوقی واحد و مستقل است که رئیس جمهور و هیأت وزیران در رأس آن قرار دارند و اساساً تغایر و جدایی شخصیت حقوقی طرفین شرط تحقق دعوی است [7] مضاف بر آنکه ماده (578) قانون تجارت نیز در صدد بیان عدم توقف شخصیت حقوقی اشخاص حقوقی حقوق عمومی بر ثبت آنها است نه بیان استقلال شخصیت اشخاص مذکور [8] و چنانچه ماده اخیرالذکر در مقام اعطای شخصیت حقوقی مستقل به کلیه دستگاه‎های اجرایی بود، ضرورتی وجود نداشت که مقنن در قوانین متعدد بر شخصیت داشتن موسسات مستقل دولتی مانند بانک‎ها، موسسات دولتی و شرکت‎های دولتی تصریح نماید [5]. همچنین مطابق ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و ماده (114) قانون محاسبات عمومی مصوب 1366 کلیه اموال وزارتخانه‎ها و موسسات دولتی متعلق به دولت است و در اسنادِ مالکیتِ اراضی و ابنیه آنها نام دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان مالک درج می‎گردد. لذا همانگونه که سهامداران شرکت نمی‎توانند در موارد تصمیم هیأت مدیره به عدم شکایت از شرکت دیگر مستقیماً نسبت به طرح شکایت اقدام کنند، در موارد تصمیم هیأت وزیران به عدم طرح دعوی در محاکم دادگستری، امکان مراجعه به قوه قضاییه وجود نخواهد داشت. ثالثاً بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم به صورت مطلق بر لزوم تأیید هیأت وزیران جهت ارجاع اختلاف بین دستگاه‎های اجرایی به قوه قضائیه تصریح نموده است و به عنوان متن منتشر شده در روزنامه رسمی لازم‎الاتباع و ملاک عمل است. رابعاً رویه سابق دیوان عدالت اداری به جهت مقدم بودن بر قانون برنامه هفتم قابل استناد نمی‎باشد. خامساً اختلاف مذکور در اصل (134) قانون اساسی و بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم منحصر در اختلاف در صلاحیت و تداخل در وظایف قانونی است. لذا در موارد اختلاف دستگاه‎های اجرایی، رفع اختلاف در صلاحیت هیأت وزیران بوده و تا قبل از تأیید هیأت وزیران، طرح دعوی در مراجع قضایی امکان‎پذیر نمی‎باشد. با توجه به آخرین اراده قانونگذار و شورای نگهبان در ماده (117) قانون برنامه هفتم، این نظر مبنی بر عدم امکان شکایت دستگاه­های اجرایی علیه یکدیگر در مراجع قضایی قابل پذیرش به نظر می­رسد. مطابق این برداشت در موارد اختلاف دستگاه‎های اجرایی چند حالت متصور است:

1-     عدم رفع اختلاف توسط هیأت وزیران و دلالت طرفین به قوه قضاییه: هرچند رسیدگی به اختلافات دستگاه‎های اجرایی در صلاحیت هیأت وزیران است اما ممکن است در برخی از موارد به دلایل مختلف هیأت وزیران به رفع اختلاف ورود نکرده و طرفین را جهت حل اختلاف به قوه قضاییه دلالت نماید. در این صورت با توجه به قواعد عمومی صلاحیت، اختلاف مذکور حسب مورد در دیوان عدالت اداری یا دادگاه‎های عمومی رسیدگی خواهد شد.

2-     رفع اختلاف توسط هیأت وزیران و اجازه طرح دعوی در مرجع قضایی: در برخی موارد ممکن است هیأت وزیران پس از رفع اختلاف و اتخاذ تصمیم، طرح دعوی در مراجع قضایی را تجویز نماید. در این صورت با توجه به ماهیت و نوع تصمیم در خصوص رفع اختلاف و با رعایت قواعد عمومی صلاحیت، موضوع قابل شکایت در دیوان عدالت اداری یا دادگاه‎های دادگستری حسب مورد خواهد بود.

3-     رفع اختلاف توسط هیأت وزیران و عدم اجازه طرح دعوی در مرجع قضایی: در برخی موارد نیز هیأت وزیران پس از رفع اختلاف در ماهیت موضوع صراحتاً اجازه اقامه دعوی در قوه قضاییه را نداده و طرفین را از مراجعه به مرجع قضایی ممنوع می‎نماید، در این حالت بدیهی است که با توجه به تصریح بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم مبنی بر اشتراط موافقت هیأت وزیران جهت ارجاع اختلاف به قوه قضاییه و همچنین مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی، امکان طرح دعوی در مراجع قضایی وجود نخواهد داشت. شایان ذکر است که سابقاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در برخی از موارد مانند دادنامه شماره 227 مورخ 9/5/1378 و دادنامه شماره 118 مورخ 31/3/1383 رسیدگی به مصوبات هیأت وزیران در موارد حل اختلاف دستگاه‎های اجرایی را مصداق مقررات دولتی تلقی نکرده و رسیدگی به آن را خارج از صلاحیت خویش دانسته است.

بنابراین چنانچه دستگاه‎های اجرایی ذیل قوه مجریه نسبت به طرح شکایت در دیوان عدالت اداری علیه یک دستگاهِ اجراییِ دیگرِ ذیل قوه مجریه اقدام نمایند، شعب یا هیأت عمومی حسب مورد مکلفند احراز نمایند که اولاً آیا منشأ اختلاف، صلاحیت و اختیارات دو دستگاه بوده است یا خیر؟ در صورتی که اختلاف در صلاحیت و تداخل اختیارات باشد، شعبه یا هیأت عمومی فاقد صلاحیت رسیدگی خواهند بود و باید شاکی را به هیأت وزیران دلالت نمایند. لیکن چنانچه موضوع اختلاف یا شکایت، اختیارات و صلاحیت نباشد به دعوی رسیدگی خواهند نمود. چه‎آنکه در ماده (117) قانون برنامه هفتم به «رعایت اصل 134 قانون اساسی» تصریح شده و موضوع اختلاف در اصل مذکور نیز اختلاف در صلاحیت می‎باشد و نه کلیه اختلافات. ثانیاً چنانچه از مصوبه هیأت وزیران در مقام رفع اختلاف در صلاحیت شکایت شده باشد مکلفند احراز نمایند که آیا طرح شکایت در مرجع قضایی مورد تأیید هیأت وزیران قرار گرفته است یا خیر؟ در صورتی‎که این تأییدیه و اجازه رفع اختلاف در مرجع قضایی وجود نداشته باشد، دعوای مطروحه قابلیت استماع نخواهد داشت. بدیهی است چنانچه هیأت وزیران نسبت به رفع اختلاف در صلاحیت اقدام نموده لیکن نسبت به امکان مراجعه به مراجع قضایی ساکت باشد، با توجه به بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم مبنی بر اینکه «در هر حال ارجاع اختلاف میان دستگاه‎های اجرایی به قوه قضائیه منوط به تایید هیات وزیران است.» اصل بر عدم امکان طرح دعوی بوده و لازم است مراجع مذکور نسبت به تحصیل اجازه پیش از طرح دعوی اقدام نمایند. شایان ذکر است که مطابق بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم «ارجاع اختلاف میان دستگاه‎های اجرایی به قوه قضاییه منوط به تایید هیأت وزیران است.» این در حالی است که مطابق بند «1» بخشنامه شماره 73646/61334 مورخ 31/4/1402 معاون اول رئیس جمهور با تشخیص و تأیید معاون حقوقی رئیس جمهور اختلاف در مراجع قضایی قابل طرح خواهد بود و علی­رغم اصلاح بخشنامه، بند مذکور مورد اصلاح قرار نگرفته است. اینک سوالی که در این خصوص به ذهن می‎رسد آن است که آیا بخشنامه مذکور کماکان معتبر است و دستگاه‎ها جهت طرح شکایت مکلف به جلب موافقت معاونت حقوقی هستند یا اینکه صرفاً هیأت وزیران باید این موضوع را تأیید نماید؟ در پاسخ باید بیان نمود که هرچند مصوبه مذکور به موجب قانون لاحق لغو و غیرقابل استناد گردیده است لیکن چنانچه کماکان مورد عمل دستگاه‎ها و از جمله معاونت حقوقی باشد می‎توان مستند به بند «1» ماده (12) قانون دیوان عدالت اداری و به جهت «تخلف در اجرای قوانین و مقررات» ابطال آن را از هیأت عمومی دیوان عدالت درخواست نمود.

ابهام دیگری که در این زمینه وجود دارد آن است که آیا هیأت وزیران می‎تواند صلاحیت خویش را به مرجع دیگری مانند یکی از معاونان رئیس جمهور مانند معاون حقوقی یا حتی نماینده ویژه رئیس جمهور تفویض نماید یا خیر؟ در پاسخ ممکن است بیان شود با عنایت به اینکه مطابق اصل (127) قانون اساسی «رئیس جمهور می‌تواند در موارد خاص، بر حسب ضرورت با تصویب هیأت وزیران نماینده، یا نمایندگان ویژه با اختیارات مشخص تعیین نماید»، بنابراین امکان تفویض چنین امری به معاون حقوقی به عنوان نماینده ویژه وجود خواهد داشت. این نظر قابل انتقاد و غیرقابل پذیرش به نظر می‎رسد چراکه اولاً شورای نگهبان در پاسخ به استفسار رئیس وقت مجلس مبنی بر امکان یا ممنوعیت تفویض حل اختلاف به معاونت حقوقی رئیس جمهور به عنوان نماینده ویژه، به موجب نظر تفسیری شماره 5462 مورخ 5/8/1372 واگذاری صلاحیت حل اختلاف بین دستگاه‎های دولتی به مرجعی غیر از هیأت وزیران را مغایر اصل (134) قانون اساسی دانسته است. ثانیاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز طی دادنامه شماره طی دادنامه شماره 119 مورخ 31/3/1383 بر غیرقابل تفویض بودن صلاحیت رفع اختلاف هیأت وزیران به نماینده ویژه تصریح نموده است. مضاف بر آنکه طی دادنامه شماره 1319 مورخ 12/5/1400 رفع اختلاف دستگاه‎های دولتی بدون طرح در هیأت وزیران را به جهت نقص تشریفات ضروری، فاقد اعتبار تشخیص داده است. ثالثاً استدلال به مقدماتی بودن رسیدگی توسط نماینده ویژه و نهایی بودن رسیدگی هیأت وزیران در موارد عدم رفع اختلاف نیز که در بند «ب» ماده (117) مصوبه برنامه هفتم پیش‎بینی شده بود توسط شورای نگهبان مغایر اصل (134) تشخیص داده شده است.  بنابراین واگذاری چنین صلاحیتی به نماینده ویژه رئیس جمهور یا معاونت حقوقی خلاف قانون اساسی به نظر می‎رسد. لیکن هیأت وزیران مستند به اصل (138) قانون اساسی می‎تواند این صلاحیت خویش را به کمیسیون متشکل از چند وزیر واگذار نماید. نکته‎ای که در این زمینه باید بدان توجه نمود آن است که برخلاف اصل «سرعت در تصمیم‎گیری» به عنوان یکی از ارکان عدالت اداری که مطابق آن هر عمل و تصمیم اداری به عنوان یک عمل حقوقی در ظرف زمانی و مکانی خاصی ایجاد می‎شود و اتخاذ تصمیم در یک مهلت معقول در تخصیص منابع و هدفمندسازی آن راهگشاست [9] تاکنون مهلتی برای اتخاذ تصمیم توسط هیأت وزیران جهت رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی توسط قانونگذار تعیین نشده است که این امر یعنی عدم وجود مهلت برای هیأت وزیران در رفع اختلاف می‎تواند در برخی موارد منجر به ترک فعل دستگاه‎ها و ورود خسارت به دولت یا شهروندان گردد. این در حالی است که اخیراً شورای نگهبان عدم وجود مهلت رسیدگی برای مراجع اختصاصی اداری را دارای ابهام دانسته و وجود مهلت برای اتخاذ تصمیم توسط مراجع اداری را یکی از مصادیق نظام اداری صحیح مذکور در بند «10» اصل (3) قانون اساسی تلقی نموده است [9].

د- ضمانت اجرا

در مباحث قبل بیان شد که در حال حاضر و مطابق قوانین و مقررات جاری رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی به روش غیر قضایی بوده و امکان مراجعه دستگاه‎های اجرایی در موارد اختلاف به مراجع قضایی ممنوع می‎باشد و دستگاه‎های مذکور نمی‎توانند در مراجع قضایی اقامه دعوی نمایند. مجلس و دولت برای تحقق چنین تکلیفی ضمانت اجراهای متعددی وضع نموده‎اند.

ابتدا قانونگذار در قوانین بودجه سنوات 1369 تا 1375 بر لازم‎الاتباع بودن تصمیمات مرجع رفع اختلاف تصریح نموده و بیان داشت در صورت عدم اجرای تصمیمات مذکور در مهلت تعیین‎شده به هر‌دلیل توسط دستگاه‎های اجرایی ذیربط، سازمان برنامه و بودجه مکلف است مبلغ ارزیابی مایملک مورد تصرف را بنا به پیشنهاد کمیسیون بر حسب‌مورد بدون الزام به رعایت محدودیت‎های جابجایی در مواد هزینه از بودجه جاری و عمرانی ارزی و ریالی دستگاه مذکور کسر و به بودجه‌دستگاه اجرایی ذینفع اضافه نماید. متعاقباً در ضوابط اجرایی بودجه سنوات 1386 تا 1402 با وضع ضمانت اجرای قوی‎تر، پرداخت هرگونه وجه از هر محل تحت عناوین مختلف مانند هزینه دادرسی، هزینه کارشناسی و مشابه آن برای طرح اختلافات بین دستگاه‎های اجرایی وابسته به دولت در مراجع قضایی را ممنوع کرد.

همزمان در قوانین بودجه سنوات 1397تا 1400 علاوه بر ضمانتِ اجرایِ مالیِ تهاترِ بودجه‎ای، عدم اجرای تصمیم مرجع حل اختلاف را تخلف‎انگاری نموده و آن را در چهارچوب قانون رسیدگی به تخلفات اداری قابل رسیدگی در هیأت تخلفات تشخیص داد که تخلف «سرپیچی از اجرای دستورهای مقام‎های بالاتر در حدود وظایف اداری» را می‎توان بر آن منطبق دانست.

با وجود ضمانت اجراهای مذکور کماکان تشریفات رفع اختلاف توسط دستگاه‎های اجرایی رعایت نمی‎گردید و دستگاه‎ها یا بدواً به مرجع رفع اختلاف مراجعه نمی‎کردند و یا اینکه نسبت به اجرای تصمیمات متخذه اهمال می‎ورزیدند، چه‎آنکه برخی از دستگاه‎های مذکور مانند موسسات عمومی غیردولتی از بودجه عمومی استفاده نمی‎کردند تا مشمول کسر اعتبار شوند، مضاف بر آنکه تخلف‎انگاری نیز دارای بازدارندگی لازم نبود، لذا مقنن در آخرین اراده خویش اولاً ضمن ورود ضمنی به صلاحیت مرجع قضایی در رسیدگی به اختلافات موصوف، ارجاع اختلاف به قوه قضاییه را منوط به تأیید هیأت وزیران دانست. ثانیاً با تکرار ضمانت اجرای مالی مقرر نمود که «در صورت عدم اجرای تصمیم مرجع رفع اختلاف سازمان مطابق تصمیم مذکور مبلغ مورد حکم را از اعتبارات بودجه سنواتی سال آینده دستگاه مربوط، کسر و به اعتبارات دستگاه اجرایی ذی‌نفع اضافه می‌کند. در مورد آن دسته از شرکت‎های دولتی یا موسسات انتفاعی وابسته به دولت یا موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی یا بانک‎ها (که فاقد ردیف در بودجه سنواتی بوده و یا فاقد حساب‎های متمرکز هستند) اجرای تصمیم مذکور از محل حساب‎های متعلق به آنها، بر عهده خزانه‌داری کل کشور یا بانک مرکزی از محل اعتبارات بودجه سال بعد می‌باشد.» اقدامات اخیر اگرچه گامی مثبت جهت تحقق انگیزه و هدف قانونگذار به شمار می‎رود اما کماکان ضعف در نظام تضمین وجود داشته و شایسته است مقنن نسبت به تقویت ضمانت اجرا اقدام نماید.

ه- موارد استثنا

اگرچه مطابق اصل (134) قانون اساسی، بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم پیشرفت و مصوبات هیأت وزیران در رابطه با رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی، دستگاه‎ها مکلف به رفع اختلاف از طریق غیرقضایی توسط هیأت وزیران گردیده‎اند و از مراجعه ابتدایی به مرجع قضایی منع شده‎اند، اما با توجه به قاعده تخصیص و تقیید عام و مطلق، موارد استثنایی وجود دارد که دستگاه‎ها می‎توانند بدون رعایت تشریفات رفع اختلاف، مستقیماً در مرجع دیگری به جز هیأت وزیران اقدام به طرح شکایت نمایند؛

1- دعاوی کیفری

به تصریح بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم دعاوی کیفری بین دستگاه‎های اجرایی مشمول تشریفات رفع اختلاف دستگاه‎ها نبوده و دستگاه‎ها می‎توانند رأساً در محاکم کیفری علیه یکدیگر طرح شکایت نمایند. به عنوان مثال چنانچه دستگاهی نسبت به دیوارکشی غیر قانونی ملک یا تصرف غیر قانونی بستر و حریم رودخانه اقدام نماید، مطابق ماده (690) قانون مجازات اسلامی مرتکب جرم گردیده است. در این موارد دستگاه اجرایی ذینفع مانند وزارت نیرو یا سازمان محیط زیست می‎توانند نسبت به طرح شکایت در دادگاه اقدام نمایند. آنچه در این زمینه باید بدان اشاره نمود آن است که علی‎رغم اختیار مطلق مذکور در ماده (117) قانون برنامه هفتم مبنی بر امکان طرح شکایت کیفری، مطابق بند «7» بخشنامه شماره 73646/61334 مورخ 31/4/1402 معاون اول رئیس جمهور که تاکنون اصلاح نگردیده است، دستگاه‎ها مکلفند قبل از طرح این دعاوی هماهنگی لازم با معاونت حقوقی رییس جمهور به منظور رعایت غبطه و مصلحت دولت و منافع ملی برای حل و فصل موضوع به طریق غیر قضایی در چهارچوب قوانین و مقررات را انجام دهند.

2- اختلافات در صلاحیت مراجع اختصاصی اداری

قانونگذار در برخی موارد ضمن ایجاد یا تجویز ایجاد هیأت‎ها، شوراها و یا کمیسیون‎ها رسیدگی به برخی تخلفات و اختلافات(مراجع شبه‎قضایی) و تشخیص برخی موضوعات (مراجع تشخیصی) را در صلاحیت مراجع خاص اداری قرار می‎دهد که به «مراجع اختصاصی اداری» موسوم گردیده‎اند. قانونگذار در تبصره «3» ماده (3) قانون دیوان عدالت اداری الحاقی 1402 مراجع مذکور را تعریف نموده و مقرر کرده «مقصود از مراجع اختصاصی اداری کلیه مراجع و هیأت‎هایی است که به موجب قوانین و مقررات قانونی، خارج از مراجع قضایی تشکیل می‎شوند و اقدام به رسیدگی به اختلافات، تخلفات و شکایاتی می‎کنند که در صلاحیت آنها قرار داده شده است؛ نظیر هیأت‎های رسیدگی به تخلفات اداری، کمیسیون‎های مواد (۹۹) و (۱۰۰) قانون شهرداری مصوب ۱۱/۴/۱۳۳۴ با اصلاحات و الحاقات بعدی، هیأت‌های حل اختلاف مالیاتی، هیأت‌های حل اختلاف کارگر و کارفرما و کمیسیون‌ها و هیأت‌هایی که به موجب قوانین و مقررات قانونی تشخیص موضوعاتی از قبیل صلاحیت‌های علمی، تخصصی، امنیتی و گزینشی به عهده آنها واگذار شده باشد.» سوالی که در این زمینه وجود دارد آن است که آیا در این موارد که رسیدگی به اختلاف در صلاحیت مراجع اختصاصی قرار دارد، رعایت تشریفات رفع اختلاف و لزوم اتخاذ تصمیم توسط هیأت وزیران ضروری است یا خیر؟ و به عبارت دیگر آیا اطلاق بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم مبنی بر حل و فصل اختلافات دستگاه‎های اجرایی بر مبنای اصل (134) قانون اساسی، که صرفاً دعاوی کیفری از شمول آن خارج شده است، شامل مراجع اختصاصی اداری نیز شده و دستگاه‎های اجرایی در موارد اختلاف که دارای مرجع خاص رسیدگی است باید بر اساس ماده (117) رفع اختلاف نمایند؟

در پاسخ ممکن است بیان شود با عنایت به اینکه آخرین اراده قانونگذار در رابطه با رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی در بند «ب» ماده (117) تبلور یافته است و در ماده مذکور نیز به صورت مطلق کلیه اختلافات دستگاه‎های اجرایی مشمول تشریفات رفع اختلاف قرار گرفته و تنها دعاوی کیفری از تشریفات موصوف مستثنی شده است، لذا حتی در مواردی که مطابق قوانین و مقرراتِ سابق، مرجع اختصاصی اداری جهت رسیدگی به اختلاف دستگاه‎های اجرایی وجود دارد، هیأت وزیران صالح به رسیدگی است و بدون تأیید هیأت وزیران موضوع در قوه قضاییه نیز قابل طرح نمی‎باشد. نظر مذکور قابل پذیرش نبوده و به نظر می‎رسد در این موارد موضوع از شمول صلاحیت هیأت وزیران خارج بوده و بالتبع دستگاه‎های اجرایی نیز می‎توانند از آراء و تصمیمات مراجع مذکور در دیوان عدالت طرح شکایت نمایند؛ زیرا اولاً در تبصره «2» ماده (3) قانون دیوان عدالت اداری الحاقی 1402 شکایت اشخاص حقوقی عمومی از جمله دستگاه‎های دولتی از آرا و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری قابل استماع در شعب تجدیدنظر دیوان عدالت اداری بیان شده است و عامِ لاحق (قانون برنامه هفتم) ناسخ خاصِ سابق (قانون دیوان عدالت اداری) نمی‎باشد بلکه  خاصِ سابق، عامِ لاحق را تخصیص می‎زند. ثانیاً هیأت عمومی دیوان عدالت طی دادنامه شماره 1543536 مورخ 25/6/1404 که موخر بر قانون برنامه هفتم صادر شده شکایت یک دستگاه اجرایی علیه دستگاه اجرایی دیگر را قابل استماع در شعب دیوان تشخیص داده است  و آرای مذکور مطابق ماده (89) برای کلیه مراجع اداری لازم‎الاتباع و ملاک عمل می‎باشد. ثالثاً دولت به موجب ماده (7) آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی مصوب 1386 مقرر کرده اختلافاتی که برای رسیدگی آنها مرجع یا مراجع خاصی پیش‎بینی گردیده (مانند اختلافات مالیاتی و کارگری و کارفرمایی و اختلاف موضوع ماده (69) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت) از شمول تشریفات رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی خارج است. رابعاً اساساً اختلافات مذکور در مراجع اختصاصی اداری ناشی از تداخل صلاحیت و اختیارات نمی‎باشد.

شایان ذکر است در موارد فوق‎الذکر که رسیدگی به اختلاف در صلاحیت مراجع اختصاصی اداری قرار دارد دستگاه‎ها مکلفند ابتدا موضوع را در مراجع مذکور پیگیری نموده و پس از صدور رأی یا تصمیم از مرجع اختصاصی اداری می‎توانند در دیوان طرح شکایت نمایند و مطابق ماده (48) قانون دیوان عدالت اداری اقامه دعوی قبل از رسیدگی در مراجع مذکور منجر به صدور قرار رد از دیوان عدالت اداری خواهد شد.

3- اختلافات در موارد اختیارات خاص رئیس جمهور

مطابق اصل (126) قانون اساسی مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور مستقیماً بر عهده رئیس جمهور است، بنابراین با عنایت به اختیار و صلاحیت مستقیم رئیس جمهور در این موارد، چنانچه بین سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه و بودجه تداخل وظایف و اختلافی حاصل شود، طبیعتاً رفع اختلاف مذکور در صلاحیت شخص رئیس جمهور خواهد بود. به همین دلیل در ماده «6» آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی مصوب 1386 مقرر شده است که در صورت اختلاف در مورد اختیارات خاص رئیس جمهور راجع به امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی، مراتب جهت حل اختلاف و تصمیم‎گیری به رئیس جمهور منعکس می‎گردد. علاوه بر این، رفع اختلاف بین معاونت‎های ریاست جمهوری که به استناد اصل (124) قانون اساسی انتصاب می‎گردند نیز مشمول تشریفات رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی نخواهند بود؛ چراکه به موجب اصل (124) مسئولیت هماهنگی معاونت‎ها بر عهده معاون اول رئیس جمهور می‎باشد. آنچه در این خصوص باید بدان توجه نمود آن است که صرفاً رفع اختلاف در موارد «اختیارات خاص رئیس جمهور» و «رفع اختلافات معاونت‎های رئیس جمهور» از شمول تشریفات اصل (134) قانون اساسی خارج است و این استثنا شامل دستگاه‎های وابسته به ریاست جمهوری یا زیر نظر ریاست جمهوری مانند سازمان حفاظت محیط زیست، سازمان ملی استاندارد و سازمان انرژی اتمی نمی‎گردد، شاهد بر این ادعا ایراد شورای نگهبان به مصوبه برنامه هفتم در رابطه با رفع اختلاف دستگاه‎های وابسته به ریاست جمهوری است که تفویض رفع اختلافات دستگاه‎های مذکور به معاونت حقوقی ریاست جمهوری را مغایر اصل (134) قانون اساسی تشخیص داده است.

-         4- دعاوی ابطال مصوبات

در اصل (170) قانون اساسی مقرر شده است که «قضات دادگاه‌ها مکلفند از اجرای تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هرکس می‌تواند ابطال این‎گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند.» بنابراین واژه «هرکس» مذکور در اصل (170) دلالت بر کلیه اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی، عمومی، دولتی و خصوصی دارد و بر این مبنا کلیه دستگاه‎های اجرایی می‎توانند نسبت به تقدیم دادخواست مبنی بر ابطال مصوبات درهیأت عمومی دیوان عدالت اقدام نمایند، لذا باید اصل (134) و اصل (170) قانون اساسی را جمع نموده و بیان داشت که اساساً اعتراض و شکایت یک دستگاه اجرایی از مصوبه دستگاه اجرایی دیگر قابل شکایت در دیوان عدالت می‎باشد. مواد (12) و (80) قانون دیوان عدالت اداری نیز شکایات مطلق اشخاص اعم از خصوصی و دولتی از مصوبات دولتی را قابل رسیدگی در هیأت عمومی دیوان دانسته است [6]. علاوه بر آنکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در رویه خویش نسبت به شکایات دستگاه‎های اجرایی از مصوبات دستگاه‎های اجرایی دیگر، خود را صالح به رسیدگی تشخیص داده است. به عنوان مثال می‎توان به دادنامه‎های شماره 1649 مورخ 24/7/1397 و شماره 1153 مورخ 10/11/1396 و شماره 889-888 مورخ 14/9/1369 و شماره 270-268 مورخ 30/3/1396 هیأت عمومی اشاره نمود.

4. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

1-     علی‎رغم گذشت بیش از سه‎دهه از تصویب اصل (134) قانون اساسی و پیش‎بینی سازوکار رفع اختلاف دستگاه‎های دولتی توسط قانونگذار اساسی، کماکان در خصوص رفع اختلافات دستگاه‎های اجرایی رویکردهای موجود متشتت می‎باشد که علت عمده این پریشانی رویه را می‎توان اختلاف برداشت مراجع قضایی و متولیان امر از اصل (134) و عدم موفقیت سازوکار موجود در رفع اختلافات دانست.

2-     مطابق اصل مذکور مقصود از «دستگاه‎های دولتی» کلیه نهادهای ذیل قوه مجریه می‎باشد که شامل دستگاه‎های تابعه قوای دیگر نمی‎گردد و مراد از «اختلاف»، صرفاً اختلاف صلاحیت و تداخل در اختیارات است که اعضای شورای بازنگری قانون اساسی صراحتاً به آن اشاره نموده‎اند. بنابراین هنجارها و مقررات دولتی نافذ در این خصوص از جمله «آیین‎نامه رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی» که اختلافات را اعم از اختلافات مالی و غیرمالی دانسته‎اند محل اشکال بوده و شایسته است مقررات مذکور اصلاح گردد.

3-     به صراحت اصل (134) قانون اساسی و نظر تفسیری شماره 5462 مورخ 5/8/1372 شورای نگهبان، صلاحیت هیأت وزیران در این زمینه قابل تفویض به مرجع دیگر از جمله معاونت حقوقی ریاست جمهوری یا نماینده ویژه رئیس جمهور نمی‎باشد و نظرات هیأت وزیران نیز در رفع اختلافات دستگاه‎های اجرایی برای دستگاه‎ها لازم‎الاتباع است. «ممنوعیت پرداخت هزینه دادرسی، داوری، کارشناسی و حق‎الوکاله توسط دستگاه‎ها در موارد اختلاف با دستگاه اجرایی دیگر»، «تخلف‎انگاری عدم مراجعه به هیأت وزیران در موارد اختلاف و عدم اجرای تصمیمات هیأت وزیران در این موارد»، «تهاتر بودجه‎ای» و «عدم امکان ارجاع اختلافات بین دستگاه‎ها به قوه قضاییه» ضمانت اجراهایی است که جهت تحقق سازوکار مذکور پیش‎بینی شده است. علی‎رغم تضامین مذکور کماکان برخی از دستگاه‎ها نسبت به طرح اختلافات خود در مراجع قضایی اقدام می‎نمایند که لازم است ضمانت اجراهای مذکور تقویت گردد.

4-     به موجب بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم، ارجاع اختلاف دستگاه‎های اجرایی به قوه قضاییه منوط به تایید هیأت وزیران شده است. بنابراین صرفاً چنانچه هیأت وزیران اجازه طرح شکایت در قوه قضاییه را تجویز نماید، موضوع قابل دادخواهی در مراجع قضایی است و در غیر این صورت مراجع مذکور فاقد صلاحیت رسیدگی خواهند بود. البته مراجع قضایی صلاحیت رسیدگی ابتدایی نسبت به دعوی مبنی بر اینکه آیا هیأت وزیران در موارد «تداخل اختیارات»[و نه کلیه اختلافات] ورود کرده را دارا هستند.

5-     مستفاد از اصل (134) قانون اساسی، رویه شورای نگهبان و بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم، رفع اختلاف دستگاه‎های اجرایی در موارد «دعاوی کیفری»، «اختلافات در صلاحیت مراجع اختصاصی اداری»، «اختلافات در موارد اختیارات خاص رئیس جمهور» و «دعوای ابطال مصوبات» در صلاحیت هیأت وزیران نیست. در این زمینه شایسته است قانونگذار ضمن اصلاح بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم، موارد مذکور را به عنوان استثنائات مشمول رسیدگی تشریفات رفع اختلافات دستگاه‎های اجرایی لحاظ نماید.

6-     هرچند با تصویب بند «ب» ماده (117) قانون برنامه هفتم، مقررات دولتی و آرای قضایی صادره مبنی بر لزوم مراجعه ابتدایی دستگاه‎ها در موارد اختلاف به روسای دستگاه‎های ستادی، وزرا و معاونت حقوقی ریاست جمهوری یا نهادهای دیگر و لزوم اخذ موافقت معاونت حقوقی جهت طرح شکایت در مراجع قضایی، ملغی و غیر قابل استناد گردیده است، لیکن چنانچه کماکان مورد عمل دستگاه‎ها و از جمله معاونت حقوقی باشد می‎توان مستند به بند «1» ماده (12) قانون دیوان عدالت اداری و به جهت «تخلف در اجرای قوانین و مقررات» ابطال آن را از هیأت عمومی دیوان عدالت درخواست نمود