.. 6 

خلاصه مدیریتی

شرح‌/ بیان مسئله

سازمان همکاری شانگهای اگرچه در ابتدا با رویکردی امنیتی و سیاسی شکل گرفته، اما در سال‌های اخیر گردشگری را نیز به‌عنوان یکی از محورهای همکاری میان کشورهای عضو مورد توجه قرار داده است. عضویت جمهوری اسلامی ایران به‌عنوان عضو اصلی سازمان مذکور، این امکان را فراهم کرده که به‌عنوان یک بستر منطقه‌ای برای تقویت گردشگری ورودی و نزدیک شدن به هدف جذب ۱۵ میلیون گردشگر موضوع ماده (82) برنامه هفتم پیشرفت مورد توجه قرار گیرد. بر همین اساس، مسئله اصلی این گزارش ظرفیت‌شناسی سازمان همکاری شانگهای برای توسعه گردشگری کشور و آسیب‌شناسی عملکرد ایران در این سازمان در حوزه گردشگری است تا بتوان در راستای بهره‌مندی از آن ظرفیت‌ها، اقدامات مناسب صورت گیرد.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

•           بررسی بخش سوم سند «برنامه همکاری‌های گسترش‌یافته گردشگری سازمان همکاری شانگهای» که مهم‌ترین محور این سند برای تدوین اقدامات عملیاتی است، نشان می‌دهد هم سطح حکمرانی و سیاستگذاری و هم سطح واسط میان عرضه و تقاضای گردشگری به‌طور جامع پوشش داده شده است. این موضوع بیانگر آن است که ظرفیت‌های سازمان همکاری شانگهای برای توسعه گردشگری کشورها، بر گسترش و تعمیق همکاری میان کشورها و کسب‌وکارهای گردشگری و تسهیل و تسریع تردد گردشگران میان کشورهای عضو اصلی متمرکز است.
•           در بخش سوم سند «برنامه همکاری‌های گسترش‌یافته گردشگری سازمان همکاری شانگهای» در‌خصوص مؤلفه‌های زیرساخت سخت، تاب‌آوری، تجربه محصول و کیفیت خدمات در سطح عرضه پرداخته نشده است. همچنین در سطح تقاضا نیز، مؤلفه بازارسازی و ایجاد تقاضا نادیده گرفته شده است. این موضوع بیانگر آن است که از سند مذکور نمی‌توان انتظار داشت که به‌طور مستقیم در جذب سرمایه‌گذاری، مشارکت در ایجاد زیرساخت یا بازارسازی برای گردشگری کشورها نقش‌آفرینی کند.
•          جمهوری اسلامی ایران با وجود ارتقا به جایگاه عضویت اصلی در سال 1401، تاکنون ابتکار عمل عملیاتی مؤثری از خود نشان نداده و طرح پیش‌دستانه‌ای برای نهادینه‌ کردن منافع گردشگری خود در این سازوکار ارائه نکرده است. تقلیل سطح مشارکت به حضور فیزیکی صرف و ایراد سخنرانی‌های عمومی در نشست‌های رسمی سازمان، بدون ارائه پیوست‌های اجرایی و طرح‌های ملموس، عملاً هیچ دستاورد و فایده‌ای برای بهره‌مندی از ظرفیت‌های این سازمان جهت توسعه گردشگری کشور به‌همراه ندارد.
•          بررسی آماری تراز گردشگری ایران با کشورهای عضو اصلی سازمان همکاری شانگهای نشان می‌دهد که مجموع کل گردشگران ورودی به ایران طی بازه زمانی 1400 الی 1403، 11.044.461 نفر بوده که از این تعداد، 952.642 نفر از آنان، از کشورهای عضو اصلی سازمان همکاری شانگهای بوده است. به‌عبارت‌دیگر، 8/63 درصد از مجموع گردشگران ورودی به ایران در طی سال‌های فوق، از این کشورها بوده است. این در‌حالی است که در سال 1402، نسبت مذکور به بیش از 10 درصد هم رسیده بود. این موضوع نشان می‌دهد، نزدیک به یک‌دهم بازار گردشگران ورودی به ایران را این کشورها تشکیل می‌دهند.
•           بررسی‌های آماری حکایت از آن دارد که مجموع کل گردشگران خروجی از ایران طی بازه زمانی 1400 الی 1403، 28.633.364 نفر بوده که از این تعداد، مقصد گردشگری 529.185 نفر، کشورهای عضو اصلی سازمان همکاری شانگهای بوده است. به‌بیانی‌دیگر، تنها 1/58 درصد از مجموع خروجی از ایران طی سال‌های فوق، مربوط به کشورهای عضو سازمان شانگهای بوده است. این آمار بیانگر آن است که اگرچه کشورهای عضو این سازمان سهم قابل توجهی در بازار گردشگران ورودی ایران دارند، اما همچنان جایگاه پایینی در میان مقاصد گردشگری ایرانیان دارند.
•           از ابتکارات سایر کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای در زمینه گردشگری می‌توان به ثبت شهر واراناسی توسط کشور هند به‌عنوان پایتخت گردشگری کشورهای عضو در بازه یک‌ساله 2022 الی 2023 اشاره کرد. هند به‌واسطه این ابتکار، ضمن میزبانی از برگزاری اجلاس وزرای گردشگری کشورهای عضو این سازمان در سال 2023، اقدام به برگزاری رویدادهای گردشگری چون جشنواره غذاهای سنتی و نمایشگاه صنایع دستی و هنرهای سنتی کرد. نکته قابل تأمل آن است که شهر واراناسی در میان مثلث کلاسیک گردشگری هند (شامل شهرهای آگرا، دهلی و جیپور) قرار ندارد. دلیل این امر آن است که هند به‌دنبال ایجاد قطب جدید گردشگری در مقاصد دیگر این کشور با استفاده از ظرفیت‌های سازمان همکاری شانگهای است.
•           طرح «عجایب هشت‌گانه سازمان همکاری شانگهای» یکی از ابتکارات اعضای اصلی سازمان شانگهای برای تقویت ویژند گردشگری آن است که در سال 2020 از آن رونمایی شد. این هشت جاذبه گردشگری برجسته شامل مجسمه اتحاد، مجموعه امپراتوری کاخ دامینگ، چشم‌انداز باستان‌شناختی تامگالی، دریاچه ایسک کول، میراث مغولی لاهور، حلقه طلایی، کاخ نوروز و مجموعه پای کلان است. نکته حائز اهمیت این است که کشورهای هند، چین و روسیه که از نظر توسعه گردشگری، در وضعیت مناسبی قرار دارند، به سراغ انتخاب جاذبه‌ای برای ویژندسازی رفته‌اند که نسبت به سایر جاذبه‌های آن کشور، کمتر دیده شده است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور بهره‌مندی از ظرفیت‌های سازمان همکاری شانگهای، راهکارهای زیر پیشنهاد می‌شود:

·        در راستای نظام‌مندسازی فعالیت‌های کشور در تعامل با سازمان همکاری شانگهای در زمینه گردشگری، ایجاد «دبیرخانه ملی گردشگری سازمان همکاری شانگهای» به‌عنوان ساختاری دائمی و فرابخشی در وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (بدون توسعه ساختار و تشکیلات) با مشارکت وزارت امور خارجه، وزارت اقتصاد و بخش خصوصی، به‌منظور تدوین مستمر لوایح و طرح‌های پیشنهادی پیش از اجلاس‌های سالانه؛

·        در راستای تثبیت جایگاه جمهوری اسلامی ایران در سطح حکمرانی و سیاستگذاری توسعه گردشگری در سازمان همکاری شانگهای، تدوین و ارائه پرونده نامزدی یکی از شهرهای ایران مانند یزد، مشهد یا تبریز برای کسب عنوان «پایتخت فرهنگی و گردشگری کشورهای عضو شانگهای» در بازه ۲۰۲۶ تا ۲۰۲۸ توسط میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی؛

·        ارائه پیشنهاد راه‌اندازی یک سکوی مجازی مشترک میان اعضای سازمان همکاری شانگهای به‌عنوان بستری متمرکز برای بازاریابی، معرفی مقاصد و رزرو مستقیم تورها و اقامتگاه‌ها، همراه با امکان قیمت‌گذاری بر‌مبنای ارزهای پرکاربرد منطقه و پرداخت دومرحله‌ای توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت امور اقتصاد و دارایی به دبیرخانه سازمان همکاری شانگهای؛

·        تدوین ابتکار «مثلث گردشگری دریامحور دریای کاسپین» با محوریت ایران، روسیه و قزاقستان، با هدف توسعه مسیرهای مشترک گردشگری دریایی، تقویت زیرساخت‌های بندری و جذب سرمایه‌گذاری سایر اعضای سازمان.

1. مقدمه

گردشگری در دهه‌های اخیر به یکی از ارکان مهم اقتصاد جهانی تبدیل شده و در بسیاری از کشورها، به‌واسطه سهم قابل توجه در تولید ناخالص داخلی، ظرفیت بالای اشتغال‌زایی و نقش مؤثر در تقویت تعاملات فرهنگی و انسانی، جایگاهی راهبردی یافته است. ازاین‌رو، همکاری‌های منطقه‌ای در حوزه گردشگری با هدف تسهیل جریان گردشگران، ارتقای زیرساخت‌ها، تقویت پیوندهای فرامرزی و بهره‌گیری مشترک از ظرفیت‌های فرهنگی، تاریخی و طبیعی، بیش‌ازپیش مورد توجه دولت‌ها و سازمان‌های بین‌المللی قرار گرفته است. در این میان، سازمان همکاری شانگهای به‌عنوان یکی از مهم‌ترین سازوکارهای منطقه‌ای در گستره اوراسیا، طی سال‌های اخیر توجه فزاینده‌ای به حوزه گردشگری نشان داده است. اگرچه تمرکز اولیه این سازمان بیشتر بر مسائل امنیتی، سیاسی و اقتصادی قرار داشت، اما به‌تدریج ابعاد فرهنگی و اجتماعی نیز جایگاه برجسته‌تری در دستورکار آن یافته‌اند. حضور بازارهای بزرگ گردشگری نظیر چین، هند و روسیه در میان اعضای اصلی سازمان، در کنار پیوندهای تاریخی، فرهنگی و تمدنی ایران با بسیاری از کشورهای آسیای مرکزی، بستر مساعدی برای گسترش همکاری‌های منطقه‌ای در حوزه گردشگری ایجاد کرده است. از این منظر، عضویت ایران در سازمان همکاری شانگهای می‌تواند فراتر از یک دستاورد سیاسی و دیپلماتیک، به بستری برای فعال‌سازی ظرفیت‌های اقتصادی و فرهنگی کشور در حوزه گردشگری نیز تبدیل شود.

در همین راستا، مطابق با جدول اهداف کمّی ماده (82) برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران، دولت مکلف شده است تا پایان این برنامه، ظرفیت گردشگری ورودی کشور را به سالانه ۱۵ میلیون نفر افزایش دهد. تحقق این هدف، مستلزم بهره‌گیری هوشمندانه از ظرفیت‌های دیپلماسی منطقه‌ای و فعال‌سازی فرصت‌های ناشی از عضویت در سازوکارهای بین‌المللی و منطقه‌ای است. بر این اساس، توسعه گردشگری ورودی در چارچوب همکاری‌های سازمان همکاری شانگهای می‌تواند ضمن کمک به تحقق اهداف برنامه هفتم، به بهبود جایگاه منطقه‌ای ایران و گسترش تعاملات فرهنگی و مردمی با کشورهای عضو نیز یاری رساند.‌ در‌عین‌حال، تحولات اخیر به موجب جنگ‌های تحمیلی اخیر در تعامل با کشورهای عربی حاشیه خلیج فارس و دگرگونی‌های احتمالی در الگوهای سفر ایرانیان، ضرورت بازاندیشی در سیاستگذاری گردشگری خروجی کشور را بیش از گذشته آشکار ساخته است. این دگرگونی و اختلال در دسترسی‌پذیری برخی مقاصد سنتی سفر گردشگران خروجی ایران ازجمله امارات، می‌تواند فرصتی برای بازتعریف اولویت‌های جدید برای توسعه گردشگری ایران، به‌ویژه در بسترهای منطقه‌ای مانند سازمان همکاری شانگهای ایجاد کند.

2. مروری بر شکل‌گیری و اهداف سازمان همکاری شانگهای

سازمان همکاری شانگهای ریشه در ائتلاف «پنج شانگهای» دارد که در سال ۱۹۹۶ با عضویت چین، روسیه، قزاقستان، قرقیزستان و تاجیکستان و با هدف حل‌وفصل اختلافات مرزی و تقویت اعتمادسازی امنیتی شکل گرفت. این روند در ۱۵ ژوئن ۲۰۰۱ با پیوستن ازبکستان، به تأسیس رسمی «سازمان همکاری شانگهای» انجامید. تصویب اساسنامه سازمان در سال ۲۰۰۳ نیز چارچوب حقوقی لازم را برای گسترش همکاری‌ها در حوزه‌های مختلف، ازجمله ابعاد اقتصادی و فرهنگی، تثبیت کرد [۱]. سازمان همکاری شانگهای در ادامه مسیر توسعه خود، با عضویت کامل هند و پاکستان در سال ۲۰۱۷، جمهوری اسلامی ایران در سال ۲۰۲۳ و بلاروس در سال ۲۰۲۴، از یک سازوکار منطقه‌ای متمرکز بر آسیای مرکزی به نهادی فراگیر در سطح اوراسیا و غرب آسیا تبدیل شد؛ نهادی که امروزه بخش قابل توجهی از جمعیت جهان و مجموعه‌ای متنوع از نظام‌های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی را در‌بر‌می‌گیرد [۱] و [۲].

اهداف و کارکردهای سازمان نیز به‌تدریج در سه محور اصلی امنیتی، اقتصادی و فرهنگی تکامل یافته است. در بُعد امنیتی، تمرکز سازمان بر مقابله با تروریسم، جدایی‌طلبی و افراط‌گرایی، به ایجاد ساختار منطقه‌ای ضدتروریسم در تاشکند در سال ۲۰۰۴ انجامید. در بُعد اقتصادی، تلاش‌ها عمدتاً بر تسهیل تجارت، تقویت پیوندهای اقتصادی و ایجاد سازوکارهایی مانند کنسرسیوم بین‌بانکی متمرکز بوده است [۲]. افزون‌بر‌این، از دهه ۲۰۱۰ به‌بعد، تقویت پیوندهای مردمی و فرهنگی نیز جایگاه برجسته‌تری در دستور‌کار سازمان‌یافته و از طریق برگزاری جشنواره‌های هنری، نشست‌های علمی و برنامه‌های تبادل فرهنگی‌ تلاش شده است زمینه معرفی میراث فرهنگی، گسترش تعامل میان نخبگان و تقویت احساس هویت مشترک منطقه‌ای میان اعضا فراهم شود [۲].

در این میان، در سال 2016 اولین سند رسمی سازمان همکاری‌ شانگهای در زمینه گردشگری با عنوان «برنامه همکاری‌های گسترش‌یافته گردشگری سازمان همکاری شانگهای» تدوین شد و به‌صورت رسمی توسط اعضای اصلی این سازمان تصویب گردید [3]. این سند، مبنای اقدامات سازمان همکاری شانگهای و همکاری میان اعضای آن در حوزه گردشگری طی سال‌های پس از آن بوده است. در ادامه سند مذکور مورد بررسی قرار می‌گیرد.

3. بررسی سند «برنامه همکاری‌های گسترش‌‌یافته گردشگری سازمان همکاری شانگهای»

سند «برنامه همکاری‌های گسترش‌یافته گردشگری سازمان همکاری شانگهای» در چهار بخشِ مقدمه، سیاست‌های کلی، اَشکال همکاری و سازوکارهای پیگیری تدوین شده است. بخش دوم با عنوان «سیاست‌های کلی همکاری‌ها»، اصول و جهت‌گیری‌های کلان اعضا را در این حوزه تبیین می‌کند [3]. این سیاست‌ها بر چهار محور اجرایی متمرکز است: توسعه همکاری‌های عادلانه و سودمند به‌منظور افزایش درآمد، اشتغال‌زایی و بهبود کیفیت زندگی «بند ۱»؛ ارتقای کیفیت خدمات، حفظ حقوق و تأمین امنیت گردشگران «بند 2»؛ ترویج همکاری‌های تجاری و تسهیل جذب سرمایه برای توسعه زیرساخت‌های گردشگری «بند 3»؛ و درنهایت تأکید بر اهمیت همکاری‌های مرزی و بین‌منطقه‌ای «بند 4».

برایند این جهت‌گیری‌ها حاکی از آن است که هدف کلان سازمان، بهبود، گسترش و تقویت هم‌افزایی میان ارائه‌دهندگان خدمات گردشگری، اعم از نهادهای دولتی و فعالان بخش خصوصی کشورهای عضو، در سطوح منطقه‌ای و فراملی است [3].

بخش سوم سند مذکور که با عنوان «اَشکال همکاری‌ها» تدوین شده، محور اصلی این سند است و به تبیین دقیق اقدامات عملیاتی کشورهای عضو در صنعت گردشگری اختصاص دارد. این بخش در هشت بند، زمینه‌های همکاری را تبیین می‌کند. «بند 1» بر تبلیغ مشترک محصولات گردشگری در نمایشگاه‌ها و رویدادهای بین‌المللی تأکید دارد تا کشورهای عضو بتوانند ظرفیت‌ها و امکانات خود را به فعالان فرهنگی و اقتصادی یکدیگر معرفی کنند. «بند 2» تسهیل همکاری میان ادارات گردشگری و دفاتر خدمات مسافرتی را مدنظر قرار داده است؛ این امر نشان‌دهنده رویکرد سند به توسعه همکاری‌های هم‌زمان در بخش دولتی (وزارتخانه‌ها) و بخش خصوصی (دفاتر مسافرتی) است. در «بند ۳»، تسهیل سفر شهروندان عنوان شده که نشان می‌دهد تسریع رفت‌وآمد میان اعضای سازمان همکاری شانگهای از اهداف اصلی این سند است. در «بند ۴»، موضوع تبادل اطلاعات و منابع گردشگری (رسانه‌ها و مراکز تخصصی) مطرح شده است. تأکید این بند بر ایجاد بسترهایی برای معرفی جاذبه‌ها و ارائه آمار گردشگری است که می‌تواند در بهبود تصمیم‌گیری اعضا بسیار مؤثر باشد [3]. در «بند ۵»، برگزاری همایش‌ها و میزگردها جهت تبادل تجربه و رویکردهای سرمایه‌گذاری عنوان شده که ظرفیت مناسبی را برای فراگیری ابتکارات اقتصادی و سرمایه‌گذاری دیگر کشورها در حوزه گردشگری (ازجمله برای ایران) فراهم می‌کند.

جدول 1. گزاره‌های کلیدی سند «برنامه همکاری‌های گسترش‌یافته گردشگری سازمان همکاری شانگهای» [3]

بند (6) مبنی‌بر حمایت از ایجاد و ترویج مسیرهای جدید مسافرتی است. از این ظرفیت می‌توان در راستای ایجاد تورهای مشترک و مسیرهای چندمقصدی استفاده کرد که مستقیماً به رونق گردشگری ورودی می‌انجامد. در بند (7)، سازماندهی پروژه‌های تحقیقاتی و ارتقای فناوری مطرح شده تا با طراحی سکوهای اشتراکی مجازی، کسب‌و‌کارها به یکدیگر متصل شده و ارائه خدمات به گردشگران تسهیل شود. در‌نهایت در بند (8)، بر همکاری جهت افزایش امنیت گردشگران و بهبود سیستم بیمه مسافرتی تأکید شده است؛ موضوعی که با اقدامات مشترک، به تأمین و تضمین امنیت گردشگران در کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای خواهد انجامید [3].

بخش پایانی سند با عنوان «سازوکارهای پیگیری همکاری‌ها»، چارچوب ارائه و اجرای طرح‌های عملیاتی اعضا را تبیین می‌کند. محور این سازوکار، یک فرایند تصمیم‌گیری دومرحله‌ای است: در گام نخست، «کارگروه کارشناسی همکاری‌های گردشگری» به‌منظور هماهنگی و تجمیع پیشنهادها، جلسات سالانه خود را به میزبانی دبیرخانه سازمان یا یکی از کشورهای عضو برگزار می‌کند. در گام دوم، خروجی این بررسی‌های فنی جهت تصمیم‌گیری کلان و نهایی به نشست‌های دوسالانه رؤسای نهادهای گردشگری ارجاع داده می‌شود. افزون‌بر‌این، سند با پیش‌بینی امکان امضای توافق‌نامه‌ها و اسناد تکمیلی، رویکردی منعطف اتخاذ کرده است؛ به‌نحوی‌که اعضا می‌توانند متناسب با اقتضائات جدید و به‌منظور تعمیق همکاری‌های تخصصی، اسناد اجرایی مورد نیاز را برای پیشبرد اهداف برنامه تدوین کنند [3].

4. اقدامات سازمان همکاری‌های شانگهای در حوزه گردشگری

در سال‌های اخیر، تدابیر دبیرخانه سازمان همکاری شانگهای در حوزه گردشگری، به‌صورت فعالانه‌تری نسبت به سال‌های گذشته در حال پیگیری است که در ادامه به بخشی از این اقدامات اشاره می‌شود. یکی از مهم‌ترین اقدامات صورت گرفته توسط این سازمان در زمینه گردشگری، اعلام سال ۲۰۲۳ به‌عنوان «سال گردشگری سازمان همکاری شانگهای» بود. این ابتکار در نشست هیئت‌های گردشگری کشورهای عضو در شهر واراناسی هند صورت گرفت. هدف اصلی از این اقدام، ایجاد چارچوبی مشترک برای معرفی ظرفیت‌های گردشگری کشورهای عضو، افزایش شناخت متقابل میان ملت‌ها و تقویت جریان گردشگری درون‌سازمانی بود [4]. از محورهای کلیدی اقدام مذکور، می‌توان به تلاش برای شکل‌دهی به ویژند مشترک گردشگری سازمان همکاری شانگهای، ترویج میراث فرهنگی و تاریخی کشورهای عضو، توسعه همکاری‌ها در حوزه گردشگری سلامت و پزشکی و ارتقای کیفیت خدمات گردشگری از طریق تبادل تجربیات و استانداردها اشاره کرد. در‌واقع، «سال گردشگری» به‌عنوان بستری آزمایشی طراحی شد تا امکان سنجش ظرفیت‌های همکاری، میزان مشارکت اعضا و چالش‌های اجرایی پیش‌روی همکاری‌های گردشگری در سطح سازمان فراهم شود. در این راستا مجموعه‌ای از رویدادهای فرهنگی، نمایشگاه‌های گردشگری، نشست‌های تخصصی در کشورهای مختلف عضو برگزار شد. ازجمله مهم‌ترین آنها می‌توان به نشست هیئت‌های گردشگری اعضای سازمان همکاری شانگهای در شهر اورومچی چین اشاره کرد که با حضور بیش از ۳۰۰ نماینده از نهادهای دولتی، شرکت‌های گردشگری، فعالان بخش خصوصی و کارشناسان برگزار شد. محورهای اصلی این نشست شامل تاب‌آوری مقاصد گردشگری، حفاظت از محیط ‌زیست، بازاریابی دیجیتال مقاصد، نقش فناوری‌های نوین در گردشگری و تسهیل سفر میان کشورهای عضو بود [4].

تدبیر دیگر سازمان همکاری شانگهای در حوزه گردشگری، تدوین و ابلاغ سند «نقشه راه دو‌ساله اقدام مشترک اعضای سازمان همکاری شانگهای در زمینه گردشگری برای سال‌های 2024 و 2025» بود [4]. این سند در نشست سازمان همکاری شانگهای که در ماه مه ۲۰۲۴ در شهر آلماتی قزاقستان برگزار شد، به تصویب رسید. این اقدام نسبت به تدابیر سال 2023، از جامعیت و رویکرد راهبردی بیشتری برخوردار بود و نشان‌دهنده عبور سازمان از تصمیمات کوتاه‌مدت به سمت برنامه‌ریزی میان‌مدت در حوزه گردشگری است. مهم‌ترین ویژگی این نقشه راه، گذار از تدابیر رویدادمحور به سیاستگذاری ساختاری است. در این سند، اهداف کلی به مجموعه‌ای از جهت‌گیری‌های عملیاتی تبدیل شده‌اند، که عبارت‌اند: «توسعه مسیرها و بسته‌های گردشگری چندمقصدی میان کشورهای عضو، به‌ویژه در محورهای فرهنگی، تاریخی و طبیعی»، «تسهیل روادید، به‌ویژه برای گروه‌های گردشگری و رویدادهای مشترک، به‌عنوان یکی از پیش‌شرط‌های افزایش جریان گردشگر»، «ارتقای زیرساخت‌های گردشگری و کاهش شکاف توسعه‌ای میان اعضا از طریق تبادل تجربه و تشویق سرمایه‌گذاری مشترک»، «تأکید بر گردشگری متوازن و مدیریت مسئولانه مقاصد، به‌ویژه در مناطق طبیعی و میراثی حساس». هم‌زمان با تصویب این نقشه راه، شهر چینگ‌دائو در چین به‌عنوان «پایتخت فرهنگی- گردشگری سازمان همکاری شانگهای برای سال‌های 2024 و ۲۰۲۵» انتخاب شد. در طول این دوره، چینگ‌دائو میزبان مجموعه‌ای از رویدادهای فرهنگی و گردشگری ازجمله جشنواره‌های تبادلات فرهنگی- گردشگری، نمایشگاه‌های صنایع خلاق و نشست‌های تخصصی با محوریت کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای شد [4].

در راستای ادامه فعالیت‌های سازمان همکاری شانگهای در زمینه گردشگری، در سال ۲۰۲۵ نشست هیئت‌های گردشگری کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای در شهر چینگ‌دائو برگزار شد. این نشست که با حضور وزرای فرهنگ برخی کشورهای عضو همراه بود، نشان‌دهنده ارتقای سطح سیاسی و نهادی همکاری‌های گردشگری در سازمان است. محورهای اصلی گفت‌وگو در این نشست شامل تسهیل صدور روادید و حرکت به‌سوی سازوکارهای ساده‌تر سفر، توسعه مسیرها و محصولات مشترک گردشگری، ارتقای زیرساخت‌های گردشگری به‌ویژه در کشورهای کمتر توسعه‌یافته عضو، و ترویج گردشگری جوانان به‌عنوان ابزاری برای تقویت پیوندهای بلندمدت اجتماعی بود. در پایان این نشست، به‌طور رسمی پیشنهاد شد که شهر چولپون‌آتا در قرقیزستان به‌عنوان پایتخت فرهنگی- گردشگری بعدی سازمان معرفی شود. این پیشنهاد نشان می‌داد که سازوکار انتخاب پایتخت‌های گردشگری به یک روند منظم و قابل پیش‌بینی در چارچوب سازمان تبدیل شده است [5].

5. وضعیت گردشگران خروجی و ورودی میان ایران و کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای

به‌منظور ارزیابی تبیین اهمیت اقتصادی و راهبردی کشورهای عضو اصلی سازمان همکاری شانگهای برای توسعه گردشگری ایران، بررسی روندهای آماری گردشگران خروجی و ورودی از این کشورها ضروری است. ازاین‌رو هدف از ارائه آمار و جداول پیش‌رو، تبیین سهم دقیق کشورهای عضو سازمان مذکور از کل بازار گردشگری ایران و تعاملات دوجانبه و کلان آنها با این است. در جدول 2، تعداد گردشگران ورودی از کشورهای عضو اصلی سازمان همکاری شانگهای به مقصد ایران طی سال‌های 1400 الی 1403 ارائه شده است. از میان این کشورها به‌ترتیب، پاکستان با 602409 نفر، روسیه با 151230 نفر و هند با 76430 نفر بیشترین تعداد گردشگران ورودی به ایران را در مجموع چهار سال داشته‌اند. همچنین بلاروس با 2034 نفر، قرقیزستان با 4108 نفر و ازبکستان با 8197 نفر، کمترین گردشگران ورودی به ایران را در‌مجموع چهار سال داشته‌اند [6].

جدول 2. تعداد گردشگران ورودی به ایران از مبدأ کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای [6]

در جدول 3، نسبت مجموع گردشگران ورودی به ایران طی سال‌های 1400 الی 1403 به مجموع کل گردشگران ورودی به کشور از کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای در این سال‌ها ارائه شده است. بر‌اساس این جدول، مجموع کل گردشگران ورودی به ایران طی سال‌های مذکور، 11.044.461 نفر بوده که از این تعداد، 952.642 نفر از آنان، از کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای بوده‌اند [6]. به‌عبارت‌دیگر، 8/63 درصد از مجموع گردشگران ورودی به ایران در طی سال‌های فوق، از این کشورها بوده است. این در‌حالی است که در سال 1402، نسبت مذکور به بیش از 10 درصد رسیده بود. این موضوع نشان می‌دهد که نزدیک به یک‌دهم از بازار گردشگران ورودی به ایران در اختیار کشورهای اصلی عضو این سازمان است. لذا افزایش همکاری‌های نهادی جمعی با این کشورها در قالب ساختار سازمان همکاری شانگهای می‌تواند تأثیر بسزایی در توسعه گردشگری ایران داشته باشد.

جدول 3. مقایسه مجموع گردشگران ورودی به ایران از مبدأ کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای با کل گردشگران ورودی به ایران [6]

علاوه‌بر بررسی آمار گردشگران ورودی، تبیین روند سفرهای خروجی گردشگران از ایران به مقصد کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای نیز برای تبیین توازن تعامل ایران با این کشورها در حوزه گردشگری و شناخت الگوی سفرهای خروجی ایرانیان به این مقاصد ضروری است. بر این اساس، در جدول 4، آمار گردشگران خروجی از ایران به مقصد کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای طی سال‌های 1400 الی 1403 ارائه شده است. در این جدول‌، تعداد گردشگران خروجی از ایران به مقصد کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای طی سال‌های 1400 الی 1403 ارائه شده است. بر‌اساس آن، در‌مجموع گردشگران ورودی طی بازه چهارساله فوق، کشور‌های پاکستان با 249627 نفر، چین با 102532 نفر، روسیه با 100985 نفر و هند با 36994 نفر، به‌ترتیب پرطرف‌دارترین مقاصد گردشگران خروجی از ایران در میان کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای بوده‌اند. همچنین کشورهای بلاروس با 114، قرقیزستان با 686 و ازبکستان با 9745 به‌ترتیب کم‌طرف‌دارترین مقاصد گردشگری میان کشورهای مذکور بوده‌اند [6].

جدول 4. تعداد گردشگران خروجی از ایران به مقصد کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای [6]

به‌منظور درک بهتر از جایگاه کلان کشورهای عضو اصلی سازمان همکاری شانگهای در سبد گردشگری ایران، بررسی سهم این کشورها از کل سفرهای خارجی ایرانیان ضروری است. در جدول 5، نسبت مجموع گردشگران خروجی از ایران طی سال‌های 1400 الی 1403 به مجموع کل گردشگران خروجی از کشور به مقصد کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای در این سال‌ها ارائه شده است. بر‌اساس این جدول، مجموع کل گردشگران خروجی از ایران طی سال‌های مذکور، 28.633.364 نفر بوده که از این تعداد، مقصد گردشگری 529185 نفر، کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای بوده است. به‌عبارت‌دیگر، 1/85 درصد از مجموع خروجی از ایران طی سال‌های فوق، به کشورهای عضو سازمان شانگهای بوده است [6]. این آمار نشان می‌دهد که اگرچه کشورهای عضو این سازمان سهم قابل توجهی در بازار گردشگران ورودی ایران دارند، اما همچنان جایگاه پایینی در میان مقاصد گردشگری ایرانیان دارند.

جدول 5. مقایسه مجموع گردشگران خروجی از ایران به مقصد کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای با کل گردشگران خروجی از ایران [6]

به‌منظور ارزیابی نهایی تبادلات ایران با کشورهای عضو اصلی سازمان همکاری شانگهای در حوزه گردشگری، در شکل ۱ تراز گردشگران ورودی و خروجی میان ایران و کشورهای مذکور به تفکیک سال‌های 1400 الی 1403 نشان داده شده است. بر‌اساس این شکل، تراز گردشگری ایران با کشورهای مذکور، در تمامی این سال‌ها مثبت (مازاد ورود گردشگری از کشورهای عضو اصلی) بوده است. بیشترین ناترازی مثبت مربوط به سال 1402 بوده که مجموع گردشگران ورودی به این کشورها از ایران، 151041 نفر و مجموع گردشگران ورودی به ایران از کشور‌های مذکور بیش از دو برابر، یعنی 361536 نفر، بوده است [6]. از ریشه‌های این موضوع می‌توان به سه مورد اشاره کرد: نخست، تغییر الگوی سفر در اقتصادهای نوظهور آسیایی (به‌ویژه چین و هند) و تمایل فزاینده برای بازدید از مقاصد بکر فرهنگی کمتر شناخته شده برای گردشگران نظیر ایران؛ دوم، رشد چشمگیر گردشگران مذهبی از مبدأ پاکستان؛ و سوم، پیامدهای ژئوپلیتیک ناشی از جنگ روسیه و اوکراین، که به‌دنبال اعمال محدودیت‌های سفر برای شهروندان روس به مقاصد اروپایی، منجر به تغییر مسیر گردشگران این کشور به سمت مقاصد جایگزین و همسو، ازجمله ایران شده است.

 شکل 1 . نمودار مقایسه گردشگران ورودی و خروجی میان ایران و کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای

ماخذ: نگارنده.

نکته حائز اهمیت آن است که بر‌اساس شیب نمودار بالا، در هر سال فاصله میان تعداد گردشگران ورودی از کشورهای عضو اصلی سازمان همکاری شانگهای به ایران و تعداد گردشگران خروجی از ایران به مقصد این کشورها بیشتر شده است. البته پیش‌بینی می‌شود، به‌دلیل درگیری‌های منطقه‌ای اخیر و  جنگ تحمیلی علیه کشور (در سال‌های 1404 و 1405)، در پی کاهش گردشگران ورودی به ایران، این شکاف تا حد قابل توجهی کاهش یابد.

 6. ظرفیت‌شناسی سازمان همکاری شانگهای برای توسعه گردشگری کشورهای عضو اصلی 

برای ارزیابی دقیق عملکرد ایران در بهره‌مندی از ظرفیت‌های نهفته در سازمان همکاری شانگهای، لازم است پیش از هر چیز مشخص شود که این سازمان چه جایگاهی در تکمیل زنجیره ارزش و توسعه گردشگری کشور دارد و چگونه می‌تواند به‌عنوان یک بازوی محرک عمل کند. به‌تعبیر ساده‌تر، باید دید سازمان همکاری شانگهای قرار است کدام قطعه از پازل کلان گردشگری ایران را تکمیل کرده و چه ارزش‌افزوده‌ای برای آن به‌همراه داشته باشد. رسیدن به این درک متقابل، نیازمند یک چارچوب تحلیلی و هدف‌گذاری مشخص است؛ ازاین‌رو در ادامه، ابتدا «الگوی مطلوب توسعه گردشگری» به‌عنوان یک معیار و نقشه راه تبیین می‌شود و پس از آن، ظرفیت‌ها و کارکردهای سازمان همکاری شانگهای در تناسب با این الگو مورد سنجش و واکاوی قرار می‌گیرد.

6-1. الگوی مطلوب توسعه گردشگری

همان‌طور که در شکل (2) نشان داده شده، در الگوی توسعه گردشگری مدنظر، می‌توان بخش‌های کلیدی توسعه را ذیل دو سمت عرضه و تقاضا بررسی کرد. در این چارچوب، عرضه و تقاضا نه به‌صورت مستقل، بلکه در پیوند با یکدیگر عمل می‌کنند. این تعامل، با تأکید بر مفهوم «منطقه عملکردی» تبیین می‌شود؛ مفهومی که بر‌اساس آن، مقصد گردشگری باید به‌عنوان فضایی سازمان‌یافته درک شود که در آن جاذبه‌ها، زیرساخت‌ها، خدمات، شبکه‌های دسترسی، مدیریت، سرمایه‌گذاری و سیاستگذاری، در قالب یک کل منسجم با هم در تعامل‌اند. بر این اساس، صرف وجود یک یا چند جاذبه طبیعی، تاریخی یا فرهنگی، به‌تنهایی به‌معنای شکل‌گیری مقصد گردشگری نیست؛ بلکه مقصد زمانی معنا می‌یابد که آن جاذبه‌ها در بستری از زیرساخت‌های مناسب، خدمات قابل ‌اتکا، نظام مدیریتی کارآمد و برنامه‌ریزی هدفمند قرار گیرند.

شکل 2. الگوی مطلوب توسعه گردشگری [7]و[8]

در بخش عرضه، این مدل بر فرایند «تولید تجربه گردشگری» تمرکز دارد و نشان می‌دهد که تجربه نهایی گردشگر حاصل مجموعه‌ای از ورودی‌ها، فرایندها و خروجی‌هایی است که در کنار یکدیگر معنا پیدا می‌کنند. در نخستین سطح، یعنی سطح ورودی‌های پایه، شرایط بنیادینی فراهم می‌شود که بدون آنها اساساً امکان شکل‌گیری فعالیت گردشگری وجود ندارد. در این سطح، مؤلفه «زیرساخت‌های سخت» به‌عنوان زیربنای مادی و فیزیکی گردشگری نقش اساسی ایفا می‌کنند. شبکه‌های حمل‌ونقل جاده‌ای، ریلی و هوایی، دسترسی مناسب به مقصد را ممکن می‌سازند؛ زیرساخت‌های انرژی، آب و ارتباطات، امکان تداوم ارائه خدمات را فراهم می‌کنند؛ و مدیریت پسماند، بهداشت محیط و ساماندهی فضاهای اقامتی، کیفیت حضور گردشگر را تضمین می‌کند. همچنین وجود هتل‌ها، اقامتگاه‌ها، مراکز پذیرایی و دیگر تأسیسات مرتبط، بخشی جدایی‌ناپذیر از این سطح پایه به‌شمار می‌آید، زیرا بدون آنها جاذبه هرچقدر هم برجسته باشد، قابلیت تبدیل شدن به یک مقصد گردشگری برای جذب گردشگران ورودی از سایر کشورهای منطقه را نخواهد داشت. در کنار این بستر فیزیکی، «سرمایه‌گذاری و تأمین مالی» به‌عنوان دومین مؤلفه حیاتی در بخش ورودی‌ها مطرح می‌شود. ازآنجاکه توسعه زیرساخت‌های گردشگری فرایندی سرمایه‌بر است، تحقق آن نیازمند تأمین منابع مالی برای ارائه خدمات، فراهم‌سازی زیرساخت‌ها و همچنین ایجاد انگیزه و امنیت لازم برای جذب سرمایه‌گذاران و ترغیب آنها به فعالیت در مقصد است. به‌بیانی دیگر، جریان تأمین مالی و سرمایه‌گذاری، نیروی محرک و موتور تداوم مراحل بعدی در توسعه گردشگری محسوب می‌شود.

پس از فراهم شدن این پایه‌ها، الگوی توسعه گردشگری وارد سطح دوم، یعنی فرایندهای محوری می‌شود؛ در این سطح است که منابع فیزیکی و مالی فراهم شده در سطح پیشین، به‌تدریج به محصول و تجربه گردشگری تبدیل می‌شوند. یکی از مؤلفه‌های این سطح، «اتصال منطقه‌ای و کریدورهای گردشگری» است. در بسیاری از مناطق، جاذبه‌ها به‌صورت پراکنده و منفک از یکدیگر وجود دارند و اگر این عناصر به شکل شبکه‌ای به‌هم متصل نشوند، ظرفیت واقعی آنها برای جذب و نگهداشت گردشگر بالفعل نخواهد شد. ازاین‌رو، طراحی کریدورها و مسیرهای گردشگری در سطوح ملی و بین‌المللی، هماهنگ‌سازی سیستم‌های حمل‌ونقل و تعریف بسته‌های چندمقصدی جایگاه ویژه‌ای در فرایند جذب گردشگران دارد. چنین رویکردی نه‌تنها تنوع تجربه گردشگر را افزایش می‌دهد، بلکه مدت اقامت او را نیز بیشتر می‌کند و در‌نتیجه آورده اقتصادی بیشتری هم برای آن ذی‌نفعان آن مقصد گردشگری به‌همراه دارد.

در کنار این مؤلفه، «تاب‌آوری» قرار دارد. تأکید این مؤلفه این است که گردشگری اگرچه می‌تواند محرک رشد اقتصادی، اشتغال و احیای فرهنگی باشد، اما در صورت فقدان مدیریت درست، می‌تواند به تخریب منابع طبیعی، فرسایش میراث فرهنگی، فشار بر زیرساخت‌ها و ایجاد نارضایتی برای مردم جامعه مقصد و میزبان منجر شود. از‌این‌رو، در این الگو حفاظت از بنیان‌های زیست‌محیطی، تاریخی و فرهنگی مقصد، بخشی جدایی‌ناپذیر از فرایند توسعه گردشگری آن کشور تلقی می‌شود.

سطح سوم بخش عرضه، به خروجی‌ها اختصاص دارد؛ یعنی جایی که تمامی ظرفیت‌های ایجاد شده، در قالب محصول و تجربه‌ای ملموس به گردشگر ارائه می‌شود. در این سطح، مؤلفه «تجربه و محصول گردشگری» نقشی محوری پیدا می‌کند؛ زیرا آنچه گردشگر در‌نهایت درک و مصرف می‌کند، نه صرفاً یک جاذبه خام، بلکه محصولی طراحی ‌شده و معنادار است. این محصول می‌تواند از طراحی تورهای تخصصی فرهنگی، تاریخی، طبیعی یا مذهبی، برگزاری جشنواره‌ها و رویدادهای گردشگری، بازدید از موزه و آثار و ابنیه تاریخی- فرهنگی و سایر موارد مشابه شکل بگیرد. در‌واقع، در همین مرحله جاذبه از یک عنصر بالقوه به تجربه‌ای قابل درک و ملموس تبدیل می‌شود. هم‌زمان با این امر، «کیفیت خدمات» نیز به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های سطح خروجی قرار دارد. کیفیت در گردشگری مفهومی فراگیر است که از نحوه پذیرش و برخورد با گردشگر گرفته تا استانداردهای اقامت، تغذیه، حمل‌ونقل، راهنمایی، ایمنی و پاسخ‌گویی را در‌بر‌می‌گیرد. اگر تجربه گردشگر با ضعف خدمات همراه شود، حتی غنی‌ترین جاذبه‌ها نیز نمی‌توانند رضایت گردشگران را جلب کنند. ازاین‌رو، آموزش مستمر و تخصصی نیروی انسانی کسب‌وکارها، ارتقای سطح علمی و فرهنگی فعالان زنجیره گردشگری، تدوین استانداردهای حرفه‌ای، نظارت بر اجرای آنها و تطبیق با معیارهای ملی و بین‌المللی، همگی برای تضمین کیفیت تجربه ضروری هستند. به‌بیان‌دیگر، بخش عرضه زمانی به‌درستی شکل می‌گیرد که بتواند هم‌زمان «زیرساخت مناسب»، «فرایند منسجم» و «خدمت باکیفیت» را در اختیار گردشگر قرار دهد.

در سوی دیگر بخش تقاضا قرار دارد که بدون آن، ظرفیت‌های ایجاد شده در بخش بلااستفاده می‌ماند. تقاضا در این الگو، صرفاً به‌معنای حضور فیزیکی گردشگر نیست، بلکه مجموعه‌ای از ادراکات، انگیزه‌ها، ترجیحات، احساسات، الگوهای رفتاری و واکنش‌های بازار را شامل می‌شود. نخستین مؤلفه در این بخش، «بازارسازی و ایجاد تقاضا» است که به شناسایی، هدف‌گیری و جذب گردشگران بالقوه مربوط می‌شود. در دنیای امروز، بازار گردشگری به‌شدت رقابتی و متنوع شده است و دیگر نمی‌توان با رویکردهای کلی و عمومی، انتظار جذب دائمی گردشگر را صرفاً به‌واسطه فراهم کردن زیرساخت‌ها داشت. بنابراین، لازم است روندهای بازار به‌طور مستمر رصد شوند، بخش‌های مختلف مشتریان از نظر سن، انگیزه سفر، سطح درآمد، سبک مصرف و ترجیحات فرهنگی شناسایی شوند و بر‌اساس آنها اقدامات مناسب برای بازاریابی هدفمند طراحی گردد. در کنار این مؤلفه، دو مؤلفه «امنیت و تصویر ذهنی» و «تحلیل رفتار مشتری» قرار می‌گیرد که نقشی تعیین‌کننده در موفقیت یا شکست توسعه گردشگری مقصد دارد. گردشگر پیش از سفر، مقصد را نه فقط از خلال جاذبه‌ها، بلکه از طریق تصویری که در ذهن او شکل گرفته ارزیابی می‌کند. این تصویر ذهنی می‌تواند متأثر از رسانه‌ها، تجربه دیگران، تبلیغات، روایت‌های فرهنگی، شرایط سیاسی و اجتماعی و حتی شایعات باشد. اگر مقصدی تصویر مطلوبی نداشته باشد، حتی با وجود ظرفیت‌های غنی نیز در جذب تقاضا با چالش مواجه می‌شود. بنابراین ویژندسازی مقصد، اصلاح ادراکات منفی و تحلیل بازخوردهای گردشگران پس از سفر، از عناصر اساسی این بخش به‌شمار می‌آیند.

برای‌آنکه میان مقصد و بازار پیوندی اثربخش برقرار شود، وجود یک‌لایه پیونددهنده ضروری است که وظیفه اصلی آن تسهیل تعامل میان ارائه‌دهندگان خدمت و گردشگران است؛ به‌گونه‌ای که از یک‌سو، گردشگران بتوانند با جاذبه‌ها و کسب‌وکارهای فعال در مقصد آشنا شوند و از‌سوی‌‌دیگر، ارائه‌دهندگان خدمت نیز بتوانند مشتریان هدف خود را بیابند و محصولاتشان را عرضه کنند. این پیوند در عمل در قالب دو سازوکار اصلی صورت می‌گیرد: نخست، سازوکار «بازار غیرهوشمند» که بر روش‌های سنتی و واسطه‌های انسانی متکی است. در این شیوه، آژانس‌های مسافرتی و تورگردانان نقش کلیدی ایفا می‌کنند و گردشگران برای شناسایی مقصد و انتخاب مسیر سفر، عمدتاً به مراجعه حضوری به دفاتر خدمات مسافرتی، مطالعه بروشورهای چاپی، و یا توصیه‌های شفاهی دوستان و راهنمایان وابسته هستند؛ از‌این‌رو، ارائه‌دهندگان خدمات نیز برای یافتن مشتری، بخش عمده‌ای از انرژی و منابع خود را بر شرکت در نمایشگاه‌ها و رویدادهای فیزیکی بین‌المللی متمرکز می‌کنند تا از طریق ارتباطات مستقیم و چهره‌به‌چهره، جایگاه خود را در بازار تثبیت کنند. در کنار آن، سازوکار «فناوری، داده و هوشمندسازی» قرار دارد. این سازوکار از طریق سکوهای رزرو برخط، سامانه‌های اطلاع‌رسانی یکپارچه و تحلیل کلان‌داده‌ها بستری را فراهم کرده‌اند که گردشگران در هر لحظه و مکان به خدمات کسب‌وکارهای مقصد دسترسی داشته باشند و از‌سوی‌دیگر، مدیران مقصد با رصد دقیق رفتار بازار و تحلیل داده‌های رفتاری، مشتریان واقعی خود را بتوانند شناسایی کنند.

فراتر از همه این اجزا، لایه‌ «حکمرانی و سیاستگذاری» قرار دارد. این لایه همچون چتری کلان بر تمامی مؤلفه‌های سیستم سایه دارد و وظیفه آن ایجاد جهت‌گیری مشترک، هماهنگی نهادی و انسجام راهبردی میان همه اجزای این الگو است. توسعه گردشگری بدون حکمرانی مؤثر، معمولاً به مجموعه‌ای از اقدامات جزیره‌ای، ناپایدار و گاه متعارض تبدیل می‌شود. از‌این‌رو، وجود سیاستگذاری روشن، قوانین تسهیلگر، نهادهای هماهنگ‌کننده و سازوکارهای مشارکت ذی‌نفعان، پیش‌شرط موفقیت کل اجزای الگوی مذکور است. اهمیت این سطح در آن است که جهت کلی حرکت سیستم را مشخص می‌کند و اجازه نمی‌دهد که اجزای مختلف، هر‌یک در مسیر مستقل و گاه متناقض حرکت کنند. اکنون، می‌توان ظرفیت‌های سازمان همکاری شانگهای در زمینه گردشگری، بر‌اساس آنچه در سند «برنامه همکاری‌های گسترش‌یافته گردشگری سازمان همکاری شانگهای» آمده، مورد بررسی قرار داد.

6-2. ظرفیت‌های سازمان شانگهای بر‌اساس الگوی‌ توسعه گردشگری

تطبیق بخش سوم سند «برنامه همکاری‌های گسترش‌یافته گردشگری سازمان همکاری شانگهای» با الگوی مطلوب توسعه گردشگری که پیشتر تبیین شد، نشان می‌دهد ظرفیت‌های مستقیم این سازمان برای توسعه گردشگری کشور، بر پنج مؤلفه اصلی حکمرانی و سیاستگذاری؛ اتصال کریدوری و منطقه‌ای؛ فناوری، داده و هوشمندسازی؛ بازار غیرهوشمند؛ و امنیت و تصویر ذهنی متمرکز است. این امر بیانگر آن است که ظرفیت‌های مستقیم سازمان همکاری شانگهای، هم سطح حکمرانی و سیاستگذاری و هم سطح واسط میان عرضه و تقاضای گردشگری را به‌طور جامع پوشش می‌دهد. افزون‌بر‌این، در بند پنجم سند، ظرفیت‌هایی غیرمستقیم در حوزه تأمین مالی و سرمایه‌گذاری و در بند چهارم، ظرفیت‌هایی مرتبط با بازاریابی و تحلیل رفتار گردشگران قابل مشاهده است.

جدول 6. ظرفیت‌شناسی سازمان همکاری شانگهای برای توسعه گردشگری کشورهای عضو اصلی

مأخذ : نگارنده

نکته حائز اهمیت این است که بیش از 60 درصد از مؤلفه‌های مرتبط با بخش عرضه از الگوی مطلوب توسعه گردشگری، در این سند پوشش داده نشده است. به‌عبارت‌دیگر، در‌خصوص مؤلفه‌های زیرساخت سخت، تاب‌آوری، تجربه محصول و کیفیت خدمات، هیچ‌گونه سخنی به میان نیامده است. همچنین در سطح تقاضا نیز، مؤلفه بازارسازی و ایجاد تقاضا نادیده گرفته شده است. مجموع این توضیحات بیانگر آن است که ظرفیت سازمان همکاری شانگهای برای توسعه گردشگری کشورها، گسترش و تعمیق همکاری‌ کشورهای عضور اصلی آن و کسب‌و‌کارهای گردشگری و تسهیل و تسریع تردد گردشگران میان کشورهای عضو اصلی است. ازاین‌رو نمی‌توان قبل از جذب سرمایه‌گذاری، مشارکت در ایجاد زیرساخت و بازارسازی برای گردشگری کشورها را از آن انتظار داشت.

7. بررسی عملکرد ایران در بهره‌مندی از ظرفیت‌های سازمان همکاری شانگهای در حوزه گردشگری

پس از تبیین الگوی مطلوب توسعه گردشگری و ظرفیت‌شناسی سازمان همکاری شانگهای مبتنی‌بر آن، ضروری است کارنامه اجرایی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در بهره‌مندی از ظرفیت‌های گردشگری سازمان مذکور به‌عنوان دستگاه اصلی کشور در این خصوص، مورد بررسی قرار گیرد. این امر به جهت آن است که مشخص شود از زمان ارتقای جایگاه ایران به‌عنوان عضو اصلی سازمان همکاری شانگهای، کشور چه گام‌های عملیاتی مؤثری در این عرصه برداشته است. در همین راستا، جدول 7 به ارائه اقدامات عملیاتی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در ارتباط با سازوکارهای سازمان همکاری شانگهای می‌پردازد [9]. بر‌اساس این جدول، غالب اقدامات این وزارتخانه مربوط به مؤلفه حکمرانی و سیاستگذاری بوده و ذیل نشست‌های عمومی سالانه سازمان همکاری شانگهای در حوزه گردشگری ازجمله شرکت در نشست‌های اعضای این سازمان در سال 1402 در چین، در سال 1403 در روسیه و قزاقستان و سایر موارد بوده است. این موضوع به‌معنای آن است که اقدامات ایران تاکنون غالباً رویکردی انفعالی داشته و محدود به مشارکت فیزیکی یا مجازی در نشست‌های سالانه و دوره‌ای بوده است. در‌واقع، برنامه راهبردی مؤثر، طرح مبتکرانه و یا پیشنهاد پیش‌دستانه‌ای از‌سوی کشور به سازمان همکاری شانگهای ارائه نشده است. بااین‌حال حضور و کسب رتبه اول در «جشنواره خوراک سازمان همکاری شانگهای» اقدام قابل تقدیر وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی بوده که با هدف بهبود بازنمایی ویژند گردشگری ایران صورت گرفته است.

جدول 7. اقدامات ایران در سازمان همکاری شانگهای در حوزه گردشگری [9]

لازم به ذکر است که سایر اعضای اصلی از طریق پیشنهاد طرح‌های مبتکرانه در برگزاری رویدادها و مسیرهای گردشگری مشترک و تلاش برای درج اولویت‌های خود در اسناد اجرایی، نقش بیشتری در جهت‌دهی به همکاری‌ها ایفا کرده‌اند. در این زمینه، می‌توان به اقدام کشور چین در راه‌اندازی «مرکز نمایشگاه بین‌المللی مروارید سازمان همکاری شانگهای» در سال 2022 در شهر چینگ‌دائو به‌عنوان مقر برگزاری نمایشگاه‌های فرهنگی، جشنواره‌های هنری و نشست‌های چند‌جانبه میان تورگردانان و سرمایه‌گذاران کشورهای عضو اصلی اشاره کرد [10]. بررسی‌ها حاکی از آن است که کشورهای ازبکستان، روسیه، هند و قزاقستان دارای دفاتر رسمی و غرفه‌های دائمی در این مرکز نمایشگاهی هستند. با‌این‌حال تا‌کنون ایران، هیچ‌گونه نقشی در این مجموعه نمایشگاهی ایفا نکرده است.

شکل 3. مرکز نمایشگاه بین‌المللی مروارید سازمان همکاری شانگهای

ماخذ: نگارنده.

اقدام دیگر، استفاده کشورهای عضو اصلی از ظرفیت ابتکار «پایتخت گردشگری و فرهنگی سازمان شانگهای» است. کشور هند موفق شد تا برای دوره یک‌ساله 2022 الی 2023، سازمان همکاری شانگهای شهر واراناسی را به‌عنوان پایتخت گردشگری اعضای اصلی سازمان شانگهای معرفی کند [11]. هند با استفاده از این ظرفیت، ضمن میزبانی از برگزاری اجلاس وزرای گردشگری و مقامات ارشد سازمان شانگهای در سال 2023‌، در بازه یک‌ساله، اقدام به برگزاری رویدادهایی ازجمله «جشنواره غذاهای سنتی کشورهای عضو»، «نمایشگاه صنایع دستی و هنرهای سنتی کشورهای عضو» و «جشنواره فیلم‌های فرهنگی- هنری کشورهای عضو» سازمان شانگهای کرد [11]. نکته قابل تأمل آن است که، شهر واراناسی در میان مثلث کلاسیک گردشگری هند (شامل شهرهای آگرا، دهلی و جیپور) که به صورت سنتی دارای گردشگر است، قرار ندارد [12]. هندی‌ها حتی به سراغ انتخاب شهری مانند دهلی نیز به‌عنوان پایتخت گردشگری کشورهای عضو سازمان نرفته‌اند. دلیل این امر آن است که هند به‌دنبال ایجاد قطب جدید گردشگری در مقاصد دیگر این کشور با استفاده از ظرفیت‌های سازمان همکاری شانگهای است. علاوه‌بر تجربه واراناسی، می‌توان به تجربه شهر آلماتی کشور قزاقستان که در بازه یک‌ساله 2023 الی 2024 به‌عنوان پایتخت گردشگری و فرهنگی سازمان شانگهای انتخاب شد نیز قابل توجه است. در آلماتی نیز، ضمن میزبانی از برگزاری اجلاس وزرای گردشگری و مقامات ارشد سازمان شانگهای در سال 2024، اقدام به برگزاری رویداد «مسابقات بین‌المللی ورزشی ماراتن کشورهای عضو»، «جشنواره غذاهای سنتی عشایر»، «برگزاری تورهای ویژه گردشگری عشایر» و «جشنواره موسیقی سنتی کشورهای آسیای میانه» کرد.  

شکل 4 نمایی از شهرهای آلماتی قزاقستان(تصویر سمت راست) و واراناسی هند(تصویر سمت چپ)

مأخذ: همان.

یکی دیگر از ابتکارات سایر اعضا، طرح مسیر گردشگری «جاده ابریشم سمرقند» از‌سوی کشور ازبکستان است [13]. هدف از این طرح، برگزاری تورهای گردشگری چند‌مقصدی و مشترک میان اعضای اصلی سازمان همکاری شانگهای با محوریت شهر سمرقند ازبکستان بوده است. نکته قابل توجه آن است که این کشور، به‌منظور اجرای طرح مذکور، اقدام به احداث طرح زیرساختی- خدماتی «مرکز بین‌المللی گردشگری جاده ابریشم سمرقند» در یک سایت ۲۶۰ هکتاری در اطراف کانال قایقرانی شهر سمرقند کرد. این مرکز در اوت سال 2022 (مرداد سال 1401) توسط رئیس‌جمهور ازبکستان افتتاح شد و یک ماه بعد در سپتامبر 2022 (شهریور سال 1401) میزبان اجلاس سران سازمان همکاری شانگهای بود [13]. این موضوع نشان از رویکرد ازبکستان مبنی‌بر ارائه طرح همراه با اقدام عملی برای بهره‌مندی از ظرفیت‌های سازمان همکاری شانگهای دارد.

شکل 5. تصاویری از «مرکز بین‌المللی گردشگری جاده ابریشم سمرقند» (تصویر سمت راست نمایی از بخش اقامتی مرکز؛ تصویر سمت چاپ نمایی از بخش تفریحی؛ خدماتی و همایشی مرکز؛ و تصویر پایین نمایی از نقشه راهنمای مرکز)

مأخذ: همان.

از دیگر ابتکارات سایر اعضای اصلی سازمان همکاری شانگهای، طرح «عجایب هشت‌گانه سازمان همکاری شانگهای» به‌منظور ایجاد ویژند مشترک میان اعضای سازمان بوده است [14]. طرح مذکور در سال 2019 با پیشنهاد اعضای اصلی این سازمان مطرح شد و با پیگیری آن از‌سوی دبیرخانه سازمان در ابتدای سال 2020 به‌صورت رسانه‌ای از آن رونمایی شد. در این طرح، هشت جاذبه گردشگری برجسته از هشت کشور عضو اصلی سازمان همکاری شانگهای شامل مجسمه اتحاد در هند، مجموعه امپراتوری کاخ دامینگ در چین، چشم‌انداز باستان‌شناختی تامگالی در قزاقستان، دریاچه ایسک کول در قرقیزستان، میراث مغولی لاهور در پاکستان، حلقه طلایی در روسیه، کاخ نوروز در تاجیکستان و مجموعه پای کلان در ازبکستان، تحت یک ویژند مشترک به‌عنوان عجایب هشت‌گانه کشورهای عضو آن سازمان معرفی شدند [14].

شکل 6. عجایب هشتگانه کشورهای عضو سازمان همکاری شانگهای

مأخذ: همان.

نکته حائز اهمیت این است که کشورهای هند، چین و روسیه که از نظر توسعه گردشگری، در وضعیت مناسبی قرار دارند، به سراغ انتخاب جاذبه‌ای برای ویژندسازی رفته‌اند که نسبت به سایر جاذبه‌های آن کشور، کمتر دیده شده است. به‌عنوان‌مثال، کشور روسیه به‌جای انتخاب مسکو و سن‌پترزبورگ، حلقه طلاییرا به‌عنوان جاذبه برجسته خود در میان عجایب هشت‌گانه انتخاب کرده است. این موضوع، همان رهیافتی است که در انتخاب شهر واراناسی توسط هند به‌عنوان پایتخت گردشگری کشورهای عضو سازمان شانگهای نیز دیده شد.

در نقطه مقابل این رویکردهای فعالانه، جمهوری اسلامی ایران با وجود ارتقا به جایگاه عضویت اصلی، تاکنون هیچ ابتکار عمل عملیاتی از خود نشان نداده و طرح پیش‌دستانه‌ای برای نهادینه‌ کردن منافع گردشگری خود در این سازوکار ارائه نکرده است. تقلیل سطح مشارکت به حضور فیزیکی صرف و ایراد سخنرانی‌های عمومی در نشست‌های رسمی سازمان، بدون ارائه پیوست‌های اجرایی و طرح‌های ملموس، عملاً هیچ دستاورد و فایده‌ای برای بهره‌مندی از ظرفیت‌های این سازمان برای توسعه گردشگری کشور به‌همراه ندارد. ازاین‌رو، این حضور تشریفاتی در رویدادها را نمی‌توان به‌عنوان کارنامه و عملکرد مثبت وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در چارچوب سازمان همکاری شانگهای به حساب آورد؛ چرا‌که بهره‌مندی از این ظرفیت منطقه‌ای، نیازمند گذار از حضور رسمی به نقش‌آفرینی مؤثر، ارائه طرح‌های اجرایی و چانه‌زنی برای تصویب آنها در اسناد بالادستی سازمان است.

8. جمع‌بندی و پیشنهادها

بررسی سند «برنامه همکاری‌های گسترش‌یافته گردشگری سازمان همکاری شانگهای» نشان می‌دهد که سطوح حکمرانی و سیاستگذاری به‌همراه مؤلفه‌های واسط میان عرضه و تقاضای گردشگری به شکل قابل توجهی مورد نظر قرار گرفته است. لازم به ذکر است؛ بیش از 60 درصد از مؤلفه‌های مرتبط با بخش عرضه الگوی مطلوب توسعه گردشگری مورد تأکید سند واقع نشده است. به‌عبارت‌دیگر، در‌خصوص مؤلفه‌های زیرساخت سخت، تاب‌آوری، تجربه محصول و کیفیت خدمات تأکیدی صورت نگرفته است. همچنین در سطح تقاضا نیز، مؤلفه بازارسازی و ایجاد تقاضا نادیده گرفته شده است. این بدان‌معناست که ظرفیت سازمان فوق برای توسعه گردشگری کشورهای عضو اصلی آن، بر گسترش و تعمیق همکاری‌ کشورها و کسب‌و‌کارهای گردشگری و تسهیل و تسریع تردد گردشگران میان اعضای مذکور است. ازاین‌رو جذب سرمایه‌گذاری، مشارکت در ایجاد زیرساخت و بازارسازی برای گردشگری کشورها در زمینه این سند قابل پیگیری نیست.

بررسی اقدامات وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌عنوان نماینده جمهوری اسلامی ایران در حوزه گردشگری این سازمان نشان می‌دهد که تاکنون وزارتخانه مذکور هیچ ابتکار عمل عملیاتی و طرح پیش‌دستانه‌ای برای بهره‌مندی از ظرفیت‌های گردشگری این سازمان ارائه نکرده است. به‌بیان‌دیگر، فعالیت‌های گزارش شده حاکی از تقلیل سطح مشارکت به حضور فیزیکی صرف و ایراد سخنرانی‌های عمومی در نشست‌های رسمی سازمان، بدون ارائه پیوست‌های اجرایی و طرح‌های ملموس است که عملاً دستاورد عملیاتی مؤثری برای توسعه گردشگری ورودی به کشور به‌همراه نداشته است.

بنابراین، بهره‌مندی مؤثر از این سند، مستلزم عبور از رویکرد کلی و نمادین به‌سوی اجرایی، هدفمند و مبتنی‌بر ظرفیت‌ها و سازوکارهای موجود سازمان است. در همین چارچوب، با توجه به ظرفیت‌های مصرح در سند مذکور و نیز قابلیت‌های کشور در حوزه گردشگری، در ادامه مجموعه‌ای از پیشنهادها ارائه می‌شود که هدف آنها بهره‌مندی کشور از ظرفیت‌های یاد شده و تقویت جایگاه ایران در سازمان همکاری شانگهای در حوزه گردشگری است.

جدول 8. پیشنهادهای بهره‌مندی جمهوری اسلامی ایران از ظرفیت‌های سازمان همکاری شانگهای در حوزه گردشگری