خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

نقل‌وانتقال معلمان در نظام آموزش‌ و پرورش یکی از چالش‌های ساختاری و پربسامد مدیریت منابع انسانی است که سالیانه بخش قابل ‌توجهی از زمان و انرژی مدیران و کارکنان اداری را به خود اختصاص می‌دهد. این فرایند نه‌تنها از منظر اجرایی دشوار و زمان‌بر است، بلکه به‌دلیل مداخلات فراوان نهادها و اشخاص بیرونی، از چارچوب رویه‌های قانونی و کارشناسی صرف خارج شده و آسیب‌های جدی به حوزه نیروی انسانی وارد می‌آورد. مهم‌ترین پیامد این وضعیت، بروز پدیده هم‌زمانی کمبود نیرو در برخی مناطق و مازاد نیرو در مناطق دیگر است که ساماندهی متوازن منابع انسانی را با اختلال مواجه می‌کند.

ازسوی‌دیگر، این شرایط به تدریج ذهنیت و رفتار متقاضیان ورود به حرفه معلمی را تحت تأثیر قرار داده و چرخه‌ای شکل گرفته که در آن داوطلبان، به‌ویژه در مناطق غیربومی (مراکز استان‌ها) که ظرفیت جذب بالاتر یا رقابت کمتر است، در آزمون‌های استخدامی شرکت می‌کنند و بلافاصله پس از پذیرش و شروع به کار، درخواست انتقال به شهر یا استان بومی خود را ثبت می‌کنند. این چرخه معیوب، نه‌تنها هدف تأمین نیروی انسانی موردنیاز مناطق محروم را خنثی کرده، بلکه هزینه‌های اداری و روانی سنگینی بر سیستم تحمیل می‌کند.

گزارش پیش‌رو با هدف شفاف‌سازی ابعاد کمّی این مسئله و فراهم‌سازی بستر برای تصمیم‌گیری مبتنی‌بر شواهد، به تحلیل آماری و مسئله‌شناسی درخواست‌های نقل‌وانتقال معلمان در بازه پنج‌ ساله ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۴ پرداخته است.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

بررسی داده‌های آماری نشان‌دهنده روندهای معنادار و هشداردهنده‌ای است که در ادامه به مهم‌ترین آنها اشاره می‌شود:

·        روند صعودی درخواست‌ها: تعداد کل درخواست‌های انتقالی (درون و برون‌استانی) در پنج سال اخیر از ۹۵,۱۱۷ مورد در سال ۱۴۰۰ به ۱۲۵,۷۰۷ مورد در سال ۱۴۰۴ رسیده که بیانگر رشد ۳۲ درصدی است. این افزایش در حالی رخ داده که کل نیروی انسانی آموزش و پرورش در همین بازه حدود ۱۰ درصد رشد داشته است. سهم درخواست‌های برون‌استانی با رشد ۴۸.۶ درصدی (از ۲۳,۴۲۷ به ۳۴,۸۱۲) بسیار بیشتر از رشد ۲۶.۸ درصدی درخواست‌های درون‌استانی بوده که نشان‌دهنده افزایش تمایل به جابه‌جایی میان‌استانی است. به‌طور متوسط از هر ۷ معلم، ۱ نفر درخواست انتقالی ثبت می‌کند که این نسبت در استان‌هایی به ۱ به ۴ نیز می‌رسد.

·        غلبه زنان متقاضی: ۶۱.۹ درصد کل درخواست‌ها مربوط به زنان است و این سهم در درخواست‌های برون‌استانی به ۶۴.۴۷ درصد افزایش می‌یابد. این یافته با توجه به افزایش سهم زنان در بدنه معلمی کشور، ضرورت توجه به نیازها و محدودیت‌های خاص این گروه را آشکار می‌کند.

·        تمرکز درخواست‌ها در مقطع ابتدایی: حدود ۴۸.۶ درصد از کل درخواست‌ها (معادل ۶۱,۰۷۸ مورد) به مقطع ابتدایی اختصاص دارد که فارغ از حجم بالای شاغلان این گروه، نشان‌دهنده چالش‌های جدی‌تر در ساماندهی نیروی انسانی مقطع ابتدایی است. در مجموع نیز تعداد درخواست‌ها به نسبت کل معلمان نیز نشان می‌دهد که ۲۰.۹۴ درصد از آموزگاران ابتدایی و ۱۸.۷۳ درصد از دبیران و هنرآموزان درخواست انتقال دارند.

·        هشدار آماری نیروهای جدیدالاستخدام: یکی از مهم‌ترین یافته‌ها، تمرکز 61.84  درصد از کل درخواست‌ها (77,743 مورد) در میان نیروهای با سابقه کاری صفر تا پنج سال است. بررسی دقیق‌تر نشان می‌دهد که پس از عبور از مرز پنج سال خدمت، تعداد درخواست‌ها تا حدود ۶۱ درصد کاهش می‌یابد. این پدیده، گواه روشنی بر وجود الگوی برنامه‌ریزی ‌شده ازسوی متقاضیان برای استخدام در مناطق سهل‌الوصول‌تر و سپس انتقال فوری به منطقه مطلوب است.

·        وضعیت نابسامان استانی: استان سیستان و بلوچستان با نسبت ۱ درخواست به ازای هر ۴ نفر شاغل، بحرانی‌ترین وضعیت را دارد. این استان با وجود اختصاص ردیف‌های استخدامی بیشتر، با کمبود شدید نیرو مواجه است. در مقابل، استان گیلان با نسبت ۱ به ۱۲ کمترین درخواست را دارد. از منظر مقصد، تهران بیشترین درخواست ورودی را دارد و کمترین ورودی مربوط به سیستان و بلوچستان است. بررسی تطبیقی ظرفیت استخدامی و نقل‌وانتقالات نشان می‌دهد که در استان سیستان و بلوچستان با وجود تعریف ۱۷۸۷ ردیف استخدامی در سال 1404، پس از کسر 1931 نفر انتقالی خروج از استان و لحاظ 165 نفر ورود به استان، تنها ۲۱ نفر به جمعیت نیروی انسانی استان اضافه می‌شود.

·        نرخ بالای پذیرش: به‌طور میانگین ۷۵ درصد درخواست‌های برون‌استانی و ۶۰ درصد درون‌استانی پذیرفته می‌شوند. استان کهگیلویه و بویراحمد با ۹۳ درصد موافقت با خروج، بیشترین نرخ را دارد. این نرخ‌های بالای موافقت با درخواست‌ها، انگیزه و امید به انتقال را در متقاضیان تقویت کرده و چرخه معیوب استخدام غیر بومی و انتقال سریع را تداوم می‌بخشد.

·        استان‌هایی که درگاه استخدام در کشورند: در برخی از استان‌ها که میزان خروج نیرو از استان در فرایند انتقال برون‌استانی با میزان استخدام در استان برابر است یا اختلاف اندکی دارد، چنین نتیجه گرفته می‌شود که استخدام در آن استان نه برای رفع محرومیت‌های آموزشی و اشتغال‌آفرینی در استان، بلکه درگاهی برای استخدام و اشتغال‌آفرینی بومیان سایر استان‌هاست که به‌دلیل ظرفیت محدود استان خود در آزمون استخدامی نتوانسته‌اند در همان استان استخدام شوند؛ اما از استان دیگری برای استخدام اقدام کرده و سپس با توسل به چرخه «استخدام - انتقال» در کمتر از ۵ سال به بوم خود بازمی‌گردند.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با استناد به یافته‌های فوق و با در نظر گرفتن تأکیدات سند تحول بنیادین آموزش و پرورش (راهکار ۸-۵) و برنامه زیرنظام تربیت‌معلم و تأمین منابع انسانی (اقدام اساسی ۱۰) مبنی‌بر ساماندهی، توزیع عادلانه و کاهش نقل‌وانتقالات پیشنهادهای ذیل ارائه می‌شود:

الف) تسریع در تدوین و تصویب سند جامع نیروی انسانی آموزش و پرورش (موضوع بند «الف» ماده (۸۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت): با توجه به تکلیف بند «الف» ماده (۸۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت، ضروری است هرچه سریع‌تر نسبت به تدوین این سند اقدام و مسئله نقل‌وانتقال معلمان به‌عنوان یکی از محورهای اصلی آن تعیین و تکلیف شود. این سند باید چارچوبی بلندمدت، شاخص‌مند، شفاف و مبتنی‌بر داده برای تمامی ابعاد تأمین، نگهداشت و جابه‌جایی منابع انسانی ترسیم کند. تصویب قانونی این سند موجب جلوگیری از مداخله‌های غیر تخصصی و پیگیری‌های خارج از چارچوب کارشناسی و نیازهای واقعی آموزش و پرورش خواهد شد.

ب) استخدام پلکانی از منطقه‌ای تا ملی: استخدام در آموزش و پرورش در پنج سال اول خدمت به‌صورت منطقه‌ای تعیین و ردیف‌های استخدامی افراد به‌صورت منطقه‌ای و غیر قابل انتقال صادر شود. به این صورت که تقاضای انتقال به معنای استعفا و موافقت با واگذاری ردیف استخدامی به دیگر افراد واجد شرایط استخدام در منطقه باشد. بعد از 5 سال خدمت در منطقه استخدامی و احراز شرایط لازم، ردیف منطقه‌ای فرد به ردیف استانی و در بازه متناسب زمانی به ردیف ملی تبدیل شود.

ج) اعلام ممنوعیت انتقال نیروهای با سابقه زیر ۵ سال در دستورالعمل انتقال فرهنگیان: برای مقابله با چرخه استخدام و انتقال فوری و با رویکرد به حداقل رساندن نقل‌وانتقالات برای ثبات‌بخشی به ردیف‌های استخدامی و ممانعت از ایجاد پدیده هم‌زمانی کمبود و مازاد نیروی انسانی، لازم است ممنوعیت انتقال نیروها با سابقه ذیل ۵ سال (به‌جز شرایط استثنایی که به حکم قانون مشخص خواهد شد) در دستور کار قرار گیرد.

د) اصلاح و شفاف‌سازی شاخص‌ها و فرایندهای پذیرش درخواست‌های انتقالی در دستورالعمل انتقال فرهنگیان: شفاف‌سازی و شاخص‌مند ساختن فرایند انتقال و موافقت با آن، به‌ویژه با رویکرد کاهش نرخ موافقت با درخواست‌های برون‌استانی در استان‌های دارای کمبود نیرو، می‌تواند به مرور زمان رفتار متقاضیان را اصلاح و چرخه معیوب فعلی را متوقف کند. در حال حاضر صرفاً امتیازاتی در دستورالعمل انتقال فرهنگیان وجود دارد که وضعیت نشان می‌دهد صرف در نظر گرفتن امتیازات نتوانسته از چرخه استخدام - انتقال جلوگیری کند.

ه) اعمال محدودیت برای خروج از مناطق دارای کمبود نیرو و ورود به مناطق دارای مازاد نیرو در دستورالعمل انتقال فرهنگیان: به‌منظور ممانعت از چرخه معیوب استخدام - انتقال و ایجاد پدیده هم‌زمانی مازاد و کمبود نیرو پیشنهاد می‌شود ضمن تعریف شاخص نیروی انسانی متناسب با شرایط هر منطقه، محدودیت‌هایی برای نقل‌وانتقال در استان‌های دارای مازاد/ کمبود نیرو در نظر گرفته شود؛ همچنین می‌توان به‌ازای تعداد موافقت‌ها با انتقال نیرو به خارج از استان در به‌کارگیری نیروهای حق‌التدریس برای منطقه آموزشی محدودیت در نظر گرفت.

و) تقویت مشوق‌های ماندگاری در مناطق کم‌برخوردار: ارائه بسته‌های تشویقی متنوع شامل افزایش امتیازات حقوقی و رفاهی، تسهیلات مسکن و فرصت‌های ارتقای شغلی برای نیروهای بومی و غیر بومی که تمایل به ماندگاری در مناطق محروم دارند، می‌تواند به کاهش تمایل به انتقال و افزایش بهره‌وری کمک کند.

ز) تمرکز بر بومی‌گرایی در آزمون‌های استخدامی آموزش و پرورش: با مستثنا شدن استخدام گروه معلم و کیفیت‌بخشی در آموزش و پرورش از «قانون اصلاح ماده (۴۴) قانون مدیریت خدمات کشوری» مصوب 1399/6/16.

  1. مقدمه

نقل‌وانتقال معلمان در نظام آموزش و پرورش ازجمله مسائلی است که هر ساله بیش از دو ماه از وقت مسئولان آموزش و پرورش را به خود مشغول می‌کند. مداخله نهادها و اشخاص بیرونی نیز موجب می‌شود مسئله صرفاً در رویه‌های قانونی و کارشناسی نیز منحصر نماند و درنتیجه آسیب‌هایی را در حوزه نیروی انسانی مانند مسئله هم‌زمانی کمبود و مازاد نیرو را ایجاد کند. این وضعیت همچنین موجب شده که فهمی در داوطلبان معلمی برای استخدام در آموزش و پرورش نیز شکل گیرد، بدین ترتیب که در مناطق غیر بومی که متقاضی معلمی کمتر یا ظرفیت پذیرش بیشتر است، در آزمون شرکت کرده و سپس بلافاصله برای انتقالی به شهر و بوم خود اقدام کنند. در گزارش پیش‌رو به جهت فهم ابعاد مسئله به بررسی آماری درخواست‌های نقل‌وانتقالات معلمان در سال تحصیلی 1405-1404 پرداخته شده تا بستری برای مطالعات کارشناسی و سیاستی در خصوص این مهم فراهم آید و در گزارش‌های آتی به دلایل و ریشه‌های شکل‌گیری مسئله پرداخته شود.

2. تحلیلی بر وضعیت درخواست‌های انتقالی در پنج‌ سال اخیر

تعداد کل درخواست‌های انتقالی درون و برون‌استانی آن‌طور که در جدول ۱ آمده، طی پنج سال اخیر روندی افزایشی داشته؛ به‌گونه‌ای که در سال ۱۴۰۰ در مجموع 95117 درخواست وجود داشته اما در سال ۱۴۰۴ با آن که آمار کل نیروی انسانی حدوداً 10درصد رشد کرده، درخواست‌های انتقالی تقریباً ۳۲ درصد افزایش داشته و به 125707 درخواست رسیده است.

براساس اطلاعات آمده رشد درخواست‌های برون‌استانی طی پنج سال اخیر افزایش شدید‌تری داشته است. به‌نحوی که با 48/6 درصد رشد از 23427 درخواست به 34812 درخواست رسیده است؛ درحالی‌که تعداد درخواست‌های درون‌استانی تنها 26/8 درصد رشد کرده‌اند. افزایش سهم انتقال‌های برون‌استانی نشان می‌دهد که بخش قابل توجهی از نیروها به دنبال خروج از استان محل استخدام هستند. این روند در سال‌های مختلف نیز پایدار بوده و برخلاف نوسانات مقطعی، مسیر کلی آن افزایشی است؛ موضوعی که از شکل‌گیری یک الگوی رفتاری پایدار در میان نیروهای انسانی حکایت دارد.

استمرار این الگو بیانگر آن است که تقاضای انتقال به یکی از ویژگی‌های ثابت چرخه مدیریت منابع انسانی آموزش و پرورش تبدیل شده است. همچنین، این واقعیت شکل‌دهنده فرضیه افزایش استخدام‌های غیر بومی و تلاش نیروهای غیر بومی برای بازگشت به بوم خود است که در ادامه گزارش این فرضیه پی گرفته خواهد شد و با سایر واقعیت‌های آماری سنجیده خواهد شد.

جدول ۱. تعداد درخواست‌های انتقالی (برون و درون‌استانی) از ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۴[۱] و [۲]

3. تحلیلی بر وضعیت درخواست‌های انتقالی در سال ۱۴۰۴

در این بخش به بررسی درخواست‌ها به تفکیک جنسیت، دوره تحصیلی، سنوات خدمتی و استان مبدأ و مقصد درخواست پرداخته می‌شود.

۳-۱. تعداد کل درخواست‌های انتقالی (درون و برون‌استانی) به تفکیک جنسیت

ترکیب جنسیتی درخواست‌های انتقال در سال ۱۴۰۴ نشان می‌دهد که زنان با ثبت ۷۷ هزار و ۸۱۴ درخواست، 61.9 درصد کل متقاضیان انتقال را تشکیل می‌دهند؛ درحالی‌که سهم مردان 38.1 درصد است. شکاف در انتقال‌های برون‌استانی عمیق‌تر نیز می‌شود؛ به‌گونه‌ای که 64.47 درصد درخواست‌های خروج از استان توسط زنان ثبت شده است.

جدول ۲. تعداد کل درخواست‌های انتقالی (درون و برون‌استانی) به تفکیک جنسیت[۱] و [۲]

فاصله حدود ۲۶ واحد درصدی میان زنان و مردان در درخواست‌های برون‌استانی بیانگر آن است که مسئله جابه‌جایی جغرافیایی برای نیروهای انسانی زن، شدت بیشتری دارد. این الگو زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که بدانیم بخش عمده استخدام‌های سال‌های اخیر نیز در رشته‌های آموزگاری بوده که سهم زنان در آن بالاست. بنابراین بخش قابل توجهی از تقاضای انتقال در سال‌های آینده نیز احتمالاً از همین گروه شکل خواهد گرفت. از منظر مدیریت منابع انسانی، تمرکز بیش از ۶۰ درصد تقاضا در یک گروه جمعیتی، به معنای توزیع نامتوازن فشار تقاضا بر فرایندهای نقل‌وانتقال است. همچنین افزایش سهم زنان در انتقال‌های برون‌استانی نسبت به سهم آنان در کل انتقال‌ها نشان می‌دهد که فاصله محل خدمت با محل زندگی، برای این گروه مسئله‌ای پررنگ‌تر است. این تفاوت آماری نشان می‌دهد که الگوی تقاضای انتقال میان دو جنس یکسان نیست و سیاستگذار با یک الگوی رفتاری ناهمگون مواجه است. بنابراین، تحلیل مسئله انتقال صرفاً براساس تعداد کل درخواست‌ها، بدون توجه به تفاوت‌های جنسیتی، بخشی از واقعیت را پنهان می‌کند و نمی‌تواند تصویر دقیقی از ابعاد مسئله ارائه دهد.

۳-۲. تعداد درخواست‌های انتقالی در سال ۱۴۰۴ به تفکیک دوره تحصیلی

براساس جدول ۳، بیشترین تعداد درخواست‌های انتقالی چه در درون و چه برون‌استانی برای آموزگاران مقطع ابتدایی بوده؛ هرچند بخشی از این تفاوت ناشی از جمعیت بیشتر آموزگاران ابتدایی است، اما مقایسه نسبت درخواست‌ها با جمعیت شاغلان تصویر دقیق‌تری ارائه می‌دهد. در دوره ابتدایی، حدود ۲۰.۹ درصد کل کارکنان متقاضی انتقال شده‌اند؛ به‌عبارت دیگر، تقریباً از هر پنج آموزگار ابتدایی، یک نفر درخواست انتقال ثبت کرده است. این نسبت در گروه دبیران متوسطه حدود ۱۵ درصد، در هنرآموزان ۳.۸ درصد و در گروه کیفیت‌بخشی و سایر رده‌ها تنها ۲.۸ درصد است. بنابراین، نرخ تقاضای انتقال در دوره ابتدایی حدود هفت برابر گروه کیفیت‌بخشی است.

جدول ۳. تعداد درخواست‌های انتقالی در سال ۱۴۰۴ به تفکیک دوره تحصیلی [۱] و [۲]

شکاف بین وضعیت انتقالات معلمان دوره‌های مختلف تحصیلی نشان می‌دهد که مسئله انتقال در معلمان دوره ابتدایی صرفاً تابع بزرگی جمعیت آنان نیست، بلکه از شدت بیشتری نیز برخوردار است. همچنین، این حجم بالای درخواست انتقال معلمان دوره ابتدایی نشان‌دهنده چالش‌های اجرایی و روزمرگی بیشتر کادر اداری در دوره ابتدایی و چالش‌های بیشتر ساماندهی نیروی انسانی در این حوزه است. این وضعیت همچنین بیانگر آن است که بی‌ثباتی نیروی انسانی در مقطع ابتدایی نسبت به سایر بخش‌های آموزشی ابعاد گسترده‌تری یافته و بیشترین فشار ناشی از نقل‌وانتقالات بر این دوره تحصیلی متمرکز شده است.

3-3. تعداد درخواست‌های انتقالی در سال ۱۴۰۴ به تفکیک سنوات

الگوی توزیع درخواست‌های انتقال برحسب سنوات خدمت، یکی از معنادارترین یافته‌های بررسی آماری درخواست‌های نقل‌وانتقال را آشکار می‌کند. داده‌های جدول 4 نشان می‌دهند که 73.59 درصد کل درخواست‌های انتقال متعلق به نیروهای دارای سابقه کمتر از ۱۰ سال است و نیروهای دارای سابقه 0 تا 5 سال، به‌تنهایی 61.84 درصد کل متقاضیان را تشکیل می‌دهند. درحالی‌که براساس این تعداد درخواست مطابق بند «ت» دستورالعمل انتقال فرهنگیان، تمامی کارکنان رسمی، پیمانی و قراردادی متقاضی انتقال به واحدهای آموزشی فقط در صورت دارا بودن حداقل ۳ سال سابقه تجربی می‌توانند درخواست انتقال دائم دهند و برای انتقال موقت نیز داشتن حداقل ۱ سال سابقه تجربی شرط است. درنتیجه این شرط نتوانسته مانع ثبت درخواست ازسوی متقاضیان باشد، زیرا رفتار مدیران آموزش و پرورش در تأیید درخواست‌های انتقالی که در بخش آتی بدان پرداخته خواهد شد، امیدی را حتی برای افراد با صفر سال سابقه (بدو استخدام) شکل داده است که به احتمال زیاد با درخواستشان موافقت خواهد شد.

جدول۴. تعداد درخواست‌های انتقالی در سال ۱۴۰۴ به تفکیک سنوات[۱] و [۲]

براساس جدول ۴، تعداد درخواست‌ها پس از گذر از سال پنجم استخدام تقریباً 60 درصد کاهش می‌یابد. استمرار این وضعیت بیانگر آن است که بخش قابل توجهی از نیروها، محل اولیه استخدام را محل دائمی خدمت تلقی نمی‌کنند و انتقال را بخشی از مسیر طبیعی اشتغال خود می‌دانند. بنابراین، مسئله انتقال در آموزش و پرورش بیش از آنکه ناشی از فرسودگی شغلی یا تغییر شرایط در میانه خدمت باشد، عمدتاً در مرحله ورود نیروهای جدید به وزارت آموزش و پرورش شکل می‌گیرد و الگوی زمانی مشخصی دارد.

این مسئله بار دیگر نشان می‌دهد نیروهای استخدام شده در سال‌های گذشته به هر دلیل میل به ماندگاری در منطقه استخدامی خود را ندارند. این عدم قرار می‌تواند به‌دلیل تلاش افراد جهت استخدام در آموزش و پرورش از مناطقی باشد که استخدام در آنجا به‌دلیل ظرفیت استخدامی بیشتر یا عدم میل نیروهای بومی، آسان‌تر است؛ این افراد بلافاصله پس از استخدام درخواست انتقال می‌کنند. این مسئله گواهی برای اثبات فرضیه‌ است که در ابتدای گزارش شکل گرفت.

3-4. تعداد کل درخواست‌های انتقالی در سال ۱۴۰۴ به تفکیک استان‌های مبدأ و مقصد

براساس اطلاعات ثبت شده در جدول ۵، بیشترین تعداد درخواست‌های انتقالی در سال 1404 به نسبت جمعیت شاغلان در استان سیستان و بلوچستان بوده که تقریباً به ازای هر 4 نفر یک درخواست انتقالی ثبت شده است. درحالی‌که استان سیستان و بلوچستان ازجمله استان‌هایی با کمبود شدید نیروی انسانی بوده که هر ساله نیز در آزمون‌های استخدامی ردیف‌های بیشتری به این استان تعلق می‌گیرد اما به‌دلیل همین تعداد درخواست‌های انتقالی عملاً ساماندهی نیروی انسانی در این استان بسیاری دشوار است.

جدول ۵. تعداد درخواست‌های انتقالی در سال ۱۴۰۴ به تفکیک استان مبدأ و مقصد[۱] و [۲]

در شکل ۱ مقایسه تعداد درخواست‌های ورودی و خروجی به یک استان نشان داده شده است. بر این اساس بیشترین درخواست ورودی مربوط به شهر تهران و بیشترین درخواست خروج متعلق به شهرستان‌های تهران است. کمترین میزان درخواست ورودی نیز مربوط به استان سیستان و بلوچستان بوده درحالی‌که این استان حائز رتبه سوم از حیث تعداد درخواست‌های خروجی است.

شکل 1. نمودار تعداد درخواست‌های انتقالی به تفکیک استان مقصد[1] و [2]

نکته قابل توجه آن است که برخی از استان‌ها (همچون لرستان، کرمانشاه، قم، کهگیلویه و بویراحمد، مازندران، گیلان، کردستان و ایلام) درخواست‌های ورودی‌ آنها تا ۳ برابر درخواست‌های خروجی است. در واقع این وضعیت می‌تواند نشان‌دهنده آن باشد که جمعیت گسترده‌ای از این استان‌ها در سایر استان‌ها به‌صورت غیر بومی استخدام شده‌اند و اکنون خواهان برگشت به بوم خود هستند. این الگوی نامتقارن بیانگر آن است که جریان جابه‌جایی نیروی انسانی در کشور، از یک تعادل طبیعی میان استان‌ها تبعیت نمی‌کند، بلکه به شکل نظام‌مند از برخی استان‌ها به سمت مجموعه‌ای محدود از استان‌های مقصد هدایت می‌شود.

4. وضعیت درخواست‌های انتقالی در سال ۱۴۰۴ به تفکیک استان‌های مبدأ و مقصد

در ادامه وضعیت موافقت یا رد درخواست‌های انتقالی بررسی شده است. تلاش شده علاوه‌بر وضعیت میانگین کشور، وضعیت هر استان نیز به تفکیک گزارش شود تا تصویر دقیق‌تری از مسئله شکل گیرد.

4-۱. وضعیت موافقت با درخواست‌های انتقالی (درون و برون‌استانی) به تفکیک استان‌های مبدأ و مقصد

شکل 2 وضعیت موافقت با انتقال‌های برون‌استانی، شکل 3 وضعیت موافقت با انتقال‌های درون‌استانی و شکل 4 وضعیت موافقت با مجموع درخواست‌ها را به تفکیک استان‌ها نشان می‌دهند. آن‌چنان که آمده به‌صورت میانگین ۷۵ درصد درخواست‌های برون‌استانی در کل کشور پذیرفته می‌شوند؛ درحالی‌که با 60 درصد درخواست‌های درون‌استانی موافقت شده و در مجموع نیز 64 درصد درخواست‌ها با موافقت همراه است.

شکل 2. نمودار آمار درصد موافقت با انتقال برون‌استانی (خروجی) به تفکیک استان‌ها [۱] و [۲]

بیشترین موافقت برای خروج نیرو مربوط به استان کهگیلویه و بویراحمد با ۹۳ درصد موافقت بوده؛ درحالی‌که میزان موافقت با درخواست‌های انتقالی درون‌استانی در کهگیلویه و بویراحمد که احتمالاً میل انتقال از پیرامون به مرکز استان بوده، 49 درصد و جزء استان‌هایی با کمترین میزان موافقت درون‌استانی است. براساس جدول 5، در مجموع به ازای هر ۷ نفر یک درخواست انتقالی در این استان وجود دارد و 68/77 درصد درخواست‌های انتقالی نیز درخواست‌های برون‌استانی است.

 شکل 3. نمودار آمار درصد موافقت با انتقال درون استانی به تفکیک استان‌ها[۱] و [۲]

بررسی وضعیت استان‌ها و مقایسه آن با جدول ۵ نشان می‌دهد که در واقع نوع رفتار ادارات آموزش و پرورش با درخواست‌ها و میزان بالای تأیید درخواست، رفتار نیروهای انسانی و متقاضیان استخدام را شکل داده است. برای مثال در استان‌هایی که درصد موافقت با خروج از استان بالاتر است، عمدتاً نیز متقاضیان استخدامی غیر بومی یا متقاضیان خواهان مأموریت در خارج از استان نیز بیشتر هستند.

شکل 4. نمودار آمار درصد موافقت با انتقال (درون و برون‌استانی) به تفکیک استان [۱] و [۲]

در شکل ۴ دیده می‌شود که در کل کشور به‌صورت میانگین با ۶۵ درصد درخواست‌های انتقالی موافقت می‌شود. در جدول ۶ نیز نشان داده می‌شود عمده درخواست‌های موافقت شده برون‌استانی در سال تحصیلی گذشته انتقال موقت بوده؛ درحالی‌که موارد موافقت شده درون‌استانی عمدتاً بدون انتقال موقت در سال قبل بوده‌اند.

جدول ۶. تعداد درخواست‌های انتقالی در سال ۱۴۰۴ به تفکیک وضعیت[۱] و [۲]

4-2. وضعیت موافقت با درخواست‌های انتقالی (درون و برون‌استانی) به تفکیک دسته‌بندی

براساس اطلاعات جدول ۷ عمده درخواست‌ها نیز در دسته‌بندی عادی هستند که با 58/16 درصد این درخواست‌های موافقت شده است. موافقت با گروه‌های استثنا نیز تقریباً به‌صورت کامل بوده است. این آمار نشان می‌دهد که درخواست انتقال که قرار بوده امکانی برای گروه‌های استثنا و دارای شرایط ویژه ایجاد کند اما کارکرد خودش را از دست داده و به ابزاری در دست نیروهای عادی بدل شده که با توجه به آنچه که در جداول ۴ و ۵ دیده شد، چرخه استخدام را نیز مختل کرده است.

جدول ۷. تعداد متقاضیان انتقال و تعداد موافقت شده (برون‌استانی) به تفکیک دسته‌بندی[۱] و [۲]

ازسوی‌دیگر جدول فوق نشان می‌دهد که با موافقت نزدیک به ۱۰۰درصد با درخواست‌هایی که در سال گذشته انتقال موفقت بوده‌اند، عملاً انتقال موقت، به نقطه آغاز فرایند انتقال دائم تبدیل شده است.

5. تعداد درخواست‌های انتقالی به نسبت ردیف‌های استخدامی جدید در سال ۱۴۰۴

جدول ۸ تعداد درخواست‌های خروجی برون‌استانی را در قیاس با ظرفیت استخدامی هر استان نشان می‌دهد. در این جدول تعداد موافقت‌های احتمالی با درخواست‌های خروجی براساس میانگینی که در شکل 2 آمد، حساب شده است. موافقت احتمالی با درخواست‌های ورود به استان نیز مطابق میانگین موافقت با درخواست‌های برون‌استانی که ۷۵ درصد است، محاسبه شد. سپس جمع نقل‌وانتقال نیروی هر استان با ظرفیت استخدامی تخصیص یافته به استان در سال ۱۴۰۴ مقایسه شد. نتیجه به دست آمده از این مقایسه گویای ریشه‌ای پنهان در نابسامانی وضعیت نیروی انسانی و آسیب نقل‌وانتقالات گسترده، به نظام آموزش و پرورش است.

جدول ۸. تعداد درخواست‌های انتقالی به نسبت ردیف‌های استخدامی جدید در سال ۱۴۰۴ [۱] و [5]

از اطلاعات جدول فوق چند نکته مهم برداشت می‌شود که حائز اهمیت است:

۱. در مناطق محروم آموزشی که با کمبود نیروی انسانی مواجه هستند، نیرویی که در نهایت پس از نقل‌وانتقال و استخدام جدید به استان اضافه می‌شود فاصله‌ای چشمگیر با ظرفیت تخصیص یافته دارد. این بدین معناست که حکمران برای حل مشکلات نیروی انسانی استان ظرفیت‌های جدیدی تعریف می‌کند؛ اما این ظرفیت‌ها زیر سایه نقل‌وانتقالات عملاً گره‌گشا از مشکلات این مناطق نبوده و حتی به مشکلات نیز می‌افزاید. به‌عنوان مثال در سیستان و بلوچستان به جهت رفع مسئله کمبود نیروی انسانی 1787 ردیف استخدامی در آزمون استخدامی سال 1404 تعریف شده؛ درحالی‌که 1931 نفر به خارج از استان انتقالی گرفته و تنها 165 نفر به استان وارد شده‌اند؛ با این حساب عملاً در مجموع استخدام و انتقال تنها 21 نفر به استان اضافه می‌شوند!

۲. در برخی از استان‌ها که آموزش و پرورش با مازاد نیروی انسانی مواجه است و در آزمون استخدامی نیز ظرفیت بسیار اندکی برای آن استان در نظر گرفته می‌شود؛ فرایند نقل‌وانتقال مانع حل مسئله شده و به مازاد نیرو دامن می‌زند. به‌عنوان مثال استان کهگیلویه و بویراحمد در آزمون استخدامی تنها 98 نفر ظرفیت استخدام داشته اما در نهایت 779 نفر پس از فرایند نقل‌وانتقالات به این استان اضافه می‌شوند. بنابراین این استان ازجمله استان‌هایی با بیشترین درخواست ورود نیروی انسانی است.

۳. در برخی از استان‌ها که میزان خروج نیرو از استان با میزان استخدام در استان برابر است یا اختلاف اندکی دارد، باید این‌گونه نتیجه گرفت که استخدام در آن استان نه برای رفع محرومیت‌های آموزشی و اشتغال‌آفرینی در این استان، بلکه درگاهی برای استخدام و اشتغال‌آفرینی بومیان سایر استان‌ها بوده که به‌دلیل ظرفیت محدودیت استان در آزمون استخدامی نتوانسته‌اند در همان استان استخدام شوند؛ اما از استان دیگری برای استخدام اقدام کرده و سپس با توسل به چرخه «استخدام - انتقال» در کمتر از ۵ سال به بوم خود بازمی‌گردند!

4. در کنار وضعیت جدول ۸، نگاهی به آمار نیروهای حق‌التدریس در استان‌ها که در جدول ۹ گزارش شده نشان می‌دهد مناطقی مانند سیستان و بلوچستان که انتقال برون‌استانی بسیاری دارند، هم‌زمان با صدور اجازه انتقال برون‌استانی، برای جبران نیروی انسانی از دست رفته از ظرفیت حق‌التدریس نیز بهره بالایی می‌برند. برای مثال سیستان و بلوچستان که در سال ۱۴۰۴ احتمالاً با انتقال 1931 نفر موافقت کرده، هم‌زمان 5343 نیروی حق‌التدریس داشته که 5139 نفر از آنها حق‌التدریس آزاد هستند!

جدول ۹. آمار حق‌التدریس در سال تحصیلی 1405-1404 [۶]

این وضعیت تأیید می‌کند که چرخه استخدام - انتقال یکی از اصلی‌ترین دلایل نابسامانی نیروی انسانی در وزارت آموزش و پرورش و عامل به وجود آمدن پدیده هم‌زمانی مازاد و کمبود نیروی انسانی در مناطق آموزشی است که ابزار تخصیص ردیف استخدامی را برای سیاستگذار نیروی انسانی بلااثر کرده است و مشخصاً موجب شده با وجود ظرفیت‌های بالای استخدامی در بسیاری از مناطق، هیچ‌گاه مسئله کمبود نیروی انسانی حل نشود. تحلیل پذیرفته‌شدگان در آزمون استخدامی سال تحصیلی 1404-1403 به‌خصوص در کلان‌شهرها که در شکل 5 آمده گواه دیگری بر این مدعاست.

آن‌طور که مشخص است بخش اصلی استخدام‌ها در کلان‌شهرها ازسوی افراد غیر بومی است که همین افراد در آینده و به اتکای چشم‌انداز امیدوارانه‌ای که رفتار نظام حکمرانی ایجاد کرده، پیگیر انتقال به بوم خود خواهند بود. ریشه این وضعیت را باید در قانون اصلاح ماده (۴۴) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1399/06/16) دانست. براساس این ماده «شورای توسعه مدیریت مکلف است برای جذب داوطلبان بومی شهرستانی به استثنای شهر تهران و مراکز استان‌ها اولویت قائل شود. منظور از بومی شهرستان، متولد یا ساکن با سابقه حداقل ۱۰ سال سکونت در همان شهرستان است». در واقع این قانون این امکان را فراهم کرده که افراد غیر بومی بتوانند به‌راحتی در شهر تهران و مراکز استان‌ها در آزمون‌های استخدامی شرکت کنند.

شکل 5. نمودار وضعیت معلمان پذیرفته شده                                                                                شکل 6. نمودار وضعیت جنسیت معلمان پذیرفته 

بومی / غیربومی در کلانشهرها: سال 1403- 1404 [۱]                                                                      شده غیربومی در کلانشرها: سال 1403-1404 [۱]

شکل 7. نمودار وضعیت معلمان پذیرفته شده زن غیربومی در کلانشهرها: سال 1403-1404 [۱]

6. تحلیل و جمع‌بندی

آماری که در بخش‌های فوق مرور شد، گویای نکته‌ای مهم در ریشه‌یابی حجم بالای درخواست‌های نقل‌وانتقال نیروی انسانی در آموزش و پرورش و کمبود دائمی نیرو در برخی از مناطق با وجود اعطای ردیف‌های استخدامی بیشتر به آن مناطق است. وضعیت مرور شده نشان می‌دهد نوع مواجهه نظام مدیریت آموزش و پرورش با درخواست‌های انتقالی موجب شده که عملاً رفتار مشخصی در نیروهای انسانی و متقاضیان استخدام در وزارت آموزش و پرورش شکل گیرد. وقتی متقاضیان مشاهده می‌کنند که 75درصد درخواست‌های انتقالی برون‌استانی مورد موافقت قرار می‌گیرد، چرخه‌ای شکل می‌گیرد که افرادی به جهت سهولت استخدام در مناطقی که ظرفیت جذب بالاتری دارند، در آزمون‌های استخدامی آن منطقه شرکت می‌کنند و سپس بلافاصله پس از استخدام و با امید نسبتاً بالا به موافقت با انتقال به استان و شهر مورد درخواست، تلاش‌های خود را با توسل به منابع مختلف آغاز و سرانجام نیز موفق به اخذ انتقال می‌شوند.

شکل 8. چرخه استخدام - انتقال که در پی رفتار نظام حکمرانی آموزش و پرورش ایجاد شده است

مآخذ: نگارنده

انباشت موافقت‌های سالیانه، موجب می‌شود قدرت عوامل نظام مدیریت آموزش و پرورش سال به سال در «نه گفتن» و مخالفت با درخواست‌های انتقالی کاهش یابد و عملاً این چرخه تا ابد به کار خود ادامه دهد و هر ساله نیز درصد موافقت‌ها با فشار اجتماعی و سیاسی افزایش نیز یابد و درنتیجه کار بدان‌جا خواهید رسید که ساماندهی نیروی انسانی در آموزش و پرورش عملاً غیرممکن شود و در اختیار درخواست‌های نقل‌وانتقال قرار گیرد.

این وضعیت و چرخه شکل گرفته آسیب‌هایی جدی برای نیروی انسانی آموزش و پرورش به همراه خواهد داشت:

۱. عملاً وضعیت نیروی انسانی به‌ویژه در مقطع ابتدایی غیرقابل پیش‌بینی و تدبیر خواهد بود، زیرا بخشی از نیروها (در ابتدایی ۲۰ درصد) دائماً در گردش هستند و ثباتی برای برنامه‌ریزی بلندمدت وجود نخواهد داشت. هرچند که در دوره ابتدایی حساسیت موضوع کمتر است، زیرا معلمان، معلم پایه هستند؛ اما در دوره متوسطه و به‌خصوص متوسطه دوم به‌دلیل ماهیت تخصصی دروس حساسیت و پیچیدگی ساماندهی بیشتر است.

۲. هر چند که نقل‌وانتقالات به‌صورت الکترونیکی و سامانه‌ای انجام می‌شود، اما همچنان کثرت پیگیری‌ها، موجب می‌شود تمامی کارشناسان ادارات و مناطق آموزشی و حتی تا سطح کارشناسان ستادی و معاونان وزیر، قریب به دو ماه از هر سال را درگیر بررسی درخواست‌های انتقالی و پاسخ به پیگیری‌های خارج از آموزش و پرورش باشند که موجب روزمرگی شدید و اتلاف وقت و منابع خواهد شد.

۳. موافقت ۷۵ درصدی با انتقالی‌های برون‌استانی یکی از عوامل پدید آمدن پدیده هم‌زمانی کمبود و مازاد نیروی انسانی است. در واقع ردیف‌های استخدامی که برای جبران کمبود نیروی انسانی در منطقه‌ای تخصیص داده می‌شود و ردیف‌هایی که به‌دلیل مازاد نیرو به مناطقی داده نمی‌شود، با این وضعیت خنثی شده و با جابه‌جایی نیروها و ردیف‌های استخدامی مناطق دارای کمبود همچنان درگیر چالش و مناطق دارای مازاد نیرو هر ساله بر انباشت نیروی‌ آنها افزوده می‌شود.

مسائل فوق در حالی است که در سند تحول بنیادین آموزش و پرورش[۳] و همچنین برنامه زیرنظام تربیت‌معلم و تأمین منابع انسانی[۴] علاوه‌بر عبارت‌های صریح، در قالب‌های مختلفی همچون ساماندهی نیروی انسانی و ثبات‌بخشی به منابع انسانی بر لزوم تدبیر برای مسئله نقل‌وانتقال معلمان تأکید شده که نمونه‌ بارز آن در ادامه از نظر می‌گذرد:

·         راهکار 5/8 سند تحول بنیادین آموزش و پرورش: ساماندهی و به‌کارگیری بهینه و اثربخش منابع انسانی و توزیع عادلانه آن در سراسر کشور؛

·         اقدام اساسی شماره ۱۰ زیرنظام تربیت‌معلم و تأمین منابع انسانی: حفظ و نگهداشت منابع انسانی تو‌أم با مشوق‌های مالی برای کاهش میزان انتقال (دائم و موقت) کارکنان وزارت آموزش و پرورش به سایر دستگاه‌های اجرایی و همچنین ساماندهی ساختار مناطق آموزشی و تفکیک کارکنان اداری از آموزشی.

با توجه به شرایط فوق‌الذکر پیشنهادهای سیاستی ذیل ارائه می‌شود:

الف) تسریع در تدوین و تصویب سند جامع نیروی انسانی آموزش و پرورش (موضوع بند «الف» ماده (۸۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت): بند «الف» ماده (۸۸) قانون برنامه هفتم پیشرفت بر تدوین سند جامع نیروی انسانی شامل فرایندهای جذب، گزینش، تربیت، استخدام، نگهداشت، ارتقا، بازنشستگی و خروج از خدمت تأکید دارد. یکی از مهم‌ترین بخش‌های این سند می‌تواند تعیین و تکلیف فرایند نقل‌وانتقال معلمان و شفاف‌سازی شرایط و مقررات حاکم بر آن باشد. بر این اساس ضروری است هرچه سریع‌تر نسبت به تدوین این سند اقدام و مسئله نقل‌وانتقال معلمان به‌عنوان یکی از محورهای اصلی آن تعیین شود. این سند باید چارچوبی بلندمدت، شاخص‌مند، شفاف و مبتنی‌بر داده برای تمامی ابعاد تأمین، نگهداشت و جابه‌جایی منابع انسانی ترسیم کند. تصویب این سند در مراجع بالادستی همچون شورای عالی انقلاب فرهنگی موجب جلوگیری از مداخله‌های غیر تخصصی و پیگیری‌های خارج از چارچوب کارشناسی و نیازهای واقعی وزارت آموزش و پرورش خواهد شد.

ب) استخدام پلکانی از منطقه‌ای تا ملی: پیشنهاد می‌شود استخدام در آموزش و پرورش در پنج سال اول خدمت به‌صورت منطقه‌ای تعیین و ردیف‌های استخدامی افراد به‌صورت منطقه‌ای و غیر قابل انتقال صادر شوند. به این صورت که تقاضای انتقال به معنای استعفا و موافقت با واگذاری ردیف استخدامی به دیگر افراد واجد شرایط استخدام در منطقه باشد. بعد از 5 سال خدمت در منطقه استخدامی و احراز شرایط لازم، ردیف منطقه‌ای فرد به ردیف استانی و در بازه متناسب زمانی به ردیف ملی تبدیل شود.

ج) اعلام ممنوعیت انتقال نیروهای با سابقه زیر ۵ سال در دستورالعمل انتقال فرهنگیان: برای مقابله با چرخه استخدام و انتقال فوری و با رویکرد به حداقل رساندن نقل‌وانتقالات برای ثبات‌بخشی به ردیف‌های استخدامی و ممانعت از ایجاد پدیده هم‌زمانی کمبود و مازاد نیروی انسانی، لازم است ممنوعیت انتقال نیروها با سابقه ذیل ۵ سال (به‌جز موارد استثنا قانونی یا شرایط خاص) در دستور کار قرار گیرد. این سیاست، انگیزه اصلی برای استخدام غیر بومی و انتقال فوری را خنثی کرده و موجب ماندگاری معلمان در مناطق کم‌برخوردار خواهد شد.

د) شفاف‌سازی فرایندهای پذیرش درخواست‌های انتقالی در دستورالعمل انتقال فرهنگیان: شفاف‌سازی و شاخص‌مند ساختن فرایند انتقال و موافقت با آن در دستورالعمل انتقال فرهنگیان، به‌ویژه با رویکرد کاهش نرخ موافقت با درخواست‌های برون‌استانی در استان‌های دارای کمبود نیرو، می‌تواند به مرور زمان رفتار متقاضیان را اصلاح و چرخه معیوب فعلی را متوقف کند. در حال حاضر صرفاً امتیازاتی در دستورالعمل انتقال فرهنگیان وجود دارد که وضعیت نشان می‌دهد صرف در نظر گرفتن امتیازات نتوانسته از چرخه استخدام – انتقال جلوگیری کند.

ه) اعمال محدودیت برای خروج از مناطق دارای کمبود نیرو و ورود به مناطق دارای مازاد نیرو در دستورالعمل انتقال فرهنگیان: به‌منظور ممانعت از چرخه معیوب استخدام - انتقال و ایجاد پدیده هم‌زمانی مازاد و کمبود نیرو پیشنهاد می‌شود ضمن تعریف استانداردهای شاخص نیروی انسانی متناسب با هر منطقه آموزشی، محدودیت‌هایی برای نقل‌وانتقال در استان‌های دارای مازاد/ کمبود بحرانی نیرو در نظر گرفته شود؛ همچنین می‌توان به ‌ازای تعداد موافقت‌ها با انتقال نیرو به خارج از استان، در ظرفیت به‌کارگیری نیروهای حق‌التدریس برای منطقه آموزشی محدودیت در نظر گرفت.

و) تقویت مشوق‌های ماندگاری در مناطق کم‌برخوردار: ارائه بسته‌های تشویقی متنوع شامل افزایش امتیازات حقوقی و رفاهی، تسهیلات مسکن و فرصت‌های ارتقای شغلی برای نیروهای بومی و غیر بومی که تمایل به ماندگاری در مناطق محروم دارند، می‌تواند به کاهش تمایل به انتقال و افزایش بهره‌وری کمک کند. در زیرنظام تربیت‌معلم و تأمین منابع انسانی نیز به «طراحی و استقرار نظام پاداش، جبران خدمات و ارائه تسهیلات رفاهی ویژه معلمان شاغل در مناطق کمتر توسعه‌ یافته، مرزی و مدارس استثنایی به‌ویژه در دوره ابتدایی» اشاره شده است.

ز) تمرکز بر بومی‌گرایی در آزمون استخدامی آموزش و پرورش: بخش قابل توجهی از نیروهای تازه‌استخدام در سال‌های نخست خدمت، متقاضی بازگشت به استان یا شهر محل سکونت خود هستند. همچنین تمرکز درخواست‌های ورود به برخی استان‌ها و خروج از استان‌های کم‌برخوردار، مؤید آن است که بخشی از فرایند استخدام عملاً به «استخدام در یک استان و خدمت در استان دیگر» منتهی می‌شود. ازاین‌رو، بازنگری در ضوابط بومی‌گزینی و انطباق بیشتر محل جذب با محل ماندگاری نیروی انسانی، می‌تواند یکی از محورهای اصلاح سیاست‌های استخدامی باشد. در این خصوص مشخصاً می‌توان برای اصلاح «قانون اصلاح ماده (۴۴) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1399/6/16» و مستثنا شدن استخدام گروه معلم و کیفیت‌بخشی در آموزش و پرورش از قانون مذکور اقدام کرد. متن فعلی این قانون به شرح ذیل است:

پس از اصلاح پیشنهادی ماده به شرح ذیل خواهد بود: