کمیسیونهای تخصصی مجلس بهعنوان هستههای اصلی قانونگذاری و نظارت پارلمانی، نقشی تعیینکننده در کیفیت تقنین، کارآمدی نظارت بر قوه مجریه و تحقق پاسخگویی نهادی ایفا میکنند. لذا کارآمدی مجلس تا حد زیادی تابع چگونگی طراحی نهادی کمیسیونهاست. بااینحال طراحی ساختار کمیسیونها ممکن است به عللی ازجمله تأثر از عوامل تاریخی یا نظایر آن براساس یک منطق نهادی منسجم شکل نگیرد. پیامد چنین وضعیتی میتواند بروز چالشهایی نظیر ابهام در حدود صلاحیت کمیسیونها، همپوشانی یا تعارض مأموریتها، چندپارگی نظارت پارلمانی، ضعف در پاسخگویی و اختلال در انباشت دانش تخصصی باشد. مسئله اصلی در بروز اشکالات، همیشه مربوط به ناکارآمدی رویهها یا ضعف عملکرد اشخاص نیست و گاهی در طراحی ساختاری و نهادی باید آن را جست. از این منظر، بازطراحی ساختاری کمیسیونهای مجلس میتواند به ارتقای ظرفیت آن کمک کند. این بازطراحی اولاً نیازمند اتکا به مجموعهای از اصول ساختاری است که بتواند منطق توزیع قدرت، تقسیم کار نهادی و روابط میان مجلس و قوه مجریه را سامان دهد.
اصول حاکم بر ساختار کمیسیونهای بر شرح زیر است:
1. مسئلهمحوری و روزآمدی،
2. تخصصگرایی،
3. توجه به رویکرد قوانین جامع،
4. تناسب و منطقیسازی،
5. انعطافپذیری و پویایی،
6. کلاننگری،
7. پرهیز از تداخل و همپوشانی نامنظم وظایف،
8. نگاه ملی،
9. شفافیت،
10. تناسب با سازمانهای اداری کشور
11. یادگیرندگی (پویایی و خوداصلاحگری در چارچوب قانون)
مجلس شورای اسلامی در راستای هرگونه بازطراحی عناوین و شرح وظایف کمیسیونهای خود مبتنیبر اصول مذکور در این نوشتار میتواند آییننامه داخلی خود را در راستای بهبود فرایندهای قانونگذاری و ارتقای کیفیت آن اصلاح کند.
کمیتهها یا کمیسیونها گروهی از اعضای هر نهاد قانونگذاری هستند که برای بررسی دقیقتر در موضوعهایی نظیر رسیدگی به طرحها و لوایح، تصویب بودجه، نظارت بر عملکرد امور مختلف و غیره تشکیل میشوند. در ساختار درونی مجلس کمیتهها یا کمیسیونهای پارلمانی نهادهایی درون سازمانی هستند که مسئولیت گردآوری اطلاعات بحث و تأمل و تهیه گزارش کارشناسی و ارائه توصیهها و پیشنهادهای به صحن علنی مجلس را در موضوعهایی که به آنها ارجاع داده میشود، برعهده دارند [1].
کمیسیونهای مجلس شورای اسلامی بهعنوان هسته اصلی بررسی کارشناسی و تخصصی مسائل در فرایند تقنین و نظارت، نقشی اساسی در ساماندهی و هدایت امور قانونگذاری ایفا میکنند. ساختار و کارکرد این کمیسیونها ازیکسو در ارتقای کیفیت مصوبات و تصمیمگیریهای مجلس تأثیرگذار است و ازسوی دیگر، میزان کارآمدی و انسجام آنها بر اعتماد عمومی نسبت به نظام تقنینی اثر مستقیم دارد [2]. با توجه به اهمیت کمیسیون در فرایند تقنین، ساختار و شرح وظایف آن باید با دقت بررسی شود. در این گزارش به بررسی اصول حاکم بر طراحی ساختار کمیسیونهای مجلس پرداخته خواهد شد.
شایان ذکر است که ارتقا کارامدی وضعیت کمیسیونها، صرفاْ با اصلاح ساختار و شرح وظایف کمیسیونها محقق نمیشود. این ارتقا در گرو اصلاح همه جانبه و چند بعدی است و علاوه بر ساختار، باید در آن عوامل انسانی، فرایندی و غیره را در نظر گرفت. با این حال موضوع این پژوهش بر آسیبشناسی ساختاری متمرکز است و تحلیل سایر عوامل از موضوع این پژوهش خارج است.
یکی از اصول پایهای که باید در طراحی و بازطراحی ساختار کمیسیونها مورد توجه قرار گیرد، مسئلهمحوری است؛ یعنی طراحی ساختار کمیسیونها باید براساس شناخت دقیق از مسائل واقعی و اولویتهای سیاستگذاری کشور صورت گیرد تا بتوانند وظایف ذاتی خود را انجام دهند. تقسیم وظایف کمیسیون برمبنای عناوین سنتی یا کلیشهای نمیتواند بهصورت کارآمد مسائل کشور را حل کند. در مواردی که ساختار کمیسیونها براساس عناوین سنتی یا تاریخی تنظیم شده باشد، ممکن است توان پاسخگویی به مسائل جدید فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی و بهویژه موضوعهای فناوریمحور کاهش یابد.
مسئلهمحور بودن کمیسیونها، در وهله اول نیازمند شناخت مسائل اصلی است. هرگونه تقسیم کار میان کمیسیونها و تقسیم عناوین آنها باید مبتنیبر مسائل اصلی کشور باشد تا هیچ حوزهای بدون متولی در صحنه تقنین و نظارت باقی نماند. در حال حاضر، برخی مسائل اصلی کشور وجود دارد که بهدلیل تعداد کم ابتکارات تقنینی و در سایه عناوین بزرگتر تا حدی مغفول باقی مانده است. بهعنوان مثال موضوع ورزش، را میتوان از حیث اهمیت و ابعاد مختلف فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی یکی از موضوعها و مسائل مهم کشور دانست که بررسی موضوعهای مربوط به آن در حال حاضر در دایره صلاحیت کمیسیون فرهنگی شناخته میشود.
تمامی حوزههای مهم و حیاتی کشور باید در کمیسیونهای مجلس پوشش داده شوند تا هیچ بخشی مغفول نماند و طرحها و لوایح برای بررسی تخصصی به کمیسیون مرتبط ارجاع شوند و بدینترتیب همه مسائل کشور پوشش داده شود. کمیسیونهای مجلس باید با نیازهای روز جامعه و تحولات آیندهنگرانه همسو باشند. موضوعهای نوظهوری مانند هوش مصنوعی، امنیت سایبری، تغییرهای اقلیمی و اقتصاد دیجیتال باید در ساختار کمیسیونها جایگاه داشته باشند. دلیل این امر، این است که محیط جهانی و ملی بهسرعت در حال تغییر است و مسائل جدید نیازمند توجه ویژه هستند.
با توجه به شتاب تحولات فناوری، زیست محیطی، اقتصادی و اجتماعی در سطح ملی و جهانی، نظام تقنینی جمهوری اسلامی ایران نیازمند ابزارهایی برای تصمیمسازی در شرایط پیچیده و نامطمئن است. بر این اساس، آیندهنگاری به عنوان یک فرایند نظاممند، مشارکتی و آیندهمحور میتواند نقشی محوری در توانمندسازی نهاد قانونگذاری برای تقویت پایداری، تاباوری و مسئولیتپذیری بین نسلی ایفا کند. اولین گام در نهادینهسازی آیندهنگاری، داشتن رویکرد آیندهنگر در طراحی ساختارها است.
کمیسیونها بهعنوان شبکههایی تخصصی در داخل بدنه قانونگذاری عمل میکنند که باید اطلاعات و تحلیلهای دقیق درباره موضوعهای سیاستی فراهم کنند تا تصمیمگیریهای صحن مجلس آگاهانه و اثربخش باشد. براساس نظریه اطلاعاتی کمیسیونها، کمیسیونها نقش اصلی خود را در کشف، ارزیابی و انتقال اطلاعات مرتبط با موضوعهای مهم ایفا میکنند؛ یعنی کمیسیونها باید بتوانند مسائل پیچیده سیاستگذاری را شناسایی کنند و اطلاعات لازم برای تصمیمگیری درست در صحن علنی را تولید و به اشتراک بگذارند [3]. در چنین منظری، ساختار کمیسیونها باید بهگونهای تخصصی باشد که آگاهی از موضوعهای واقعی و ظرفیت تحلیل آنها افزایش یابد.
بسیاری از کمیسیونهای قانونگذاری ذاتاً ابزاری برای تخصصی کردن اعمال قوه مقننه هستند [4]. مقصود از تخصصی بودن، تمرکز بر حوزههای خاص برای افزایش کارایی است. هر کمیسیون میتواند برای رسیدگی به یک حوزه تخصصی مشخصی تشکیل شود تا نمایندگانی با دانش و تجربه مرتبط در آن فعالیت کنند. پراکندگی موضوعها در یک کمیسیون، میتواند به کاهش کیفیت کار و از بین رفتن تمرکز منجر شود. یکی از اساسیترین علل تشکیل کمیسیونها، بررسی متمرکز بر موضوعهاست و اگر این تخصصگرایی در موضوعهای کمیسیونها از بین برود، مجال دیگری برای بررسیهای تخصصی مستمر در مجلس باقی نمیماند. چرا که در صحن هم معمولاً فرصت بررسی موشکافانه نیست و در نتیجه ممکن است طرحها و لوایح بدون بررسی کارشناسی کافی تصویب یا رد میشوند.
طراحی مؤثر نهادهای پارلمانی معمولاً با تأکید بر نقش آنها در تولید اطلاعات و تخصصیسازی وظایف مورد تأکید قرار گرفته است؛ بهگونهای که کمیسیونها باید «اطلاعات و ظرفیت تحلیلی لازم برای مواجهه با پیچیدگیهای سیاستی» را داشته باشند. نهادهای پارلمانی باید قابلیت خود را در «تولید و جمعبندی اطلاعات مرتبط با مسائل سیاستی» افزایش دهند، زیرا چنین ظرفیتهایی به نمایندگان کمک میکند تا در تصمیمگیریهای کلان با آگاهی بیشتر عمل کنند [2].
قانون جامع طبق یک تعریف مجموعهای است مدون که دربرگیرنده تمام قوانین معتبر و لازم اجرای حاکم بر یک حوزه خاص پس از اتمام مراحل مختلف تنقیح قوانین است [5]. بهعبارتدیگر، قانون جامع همان محصول و نتیجه فرایند تنقیح قوانین مربوط به یک حوزه خاص است که پس از انجام مراحل مختلف تنقیح توسط مراجع صالح، در قالب مجموعهای مدون ظهور و بروز یافته است [6]. در تقسیمبندی کمیسیونها و شرح وظایف آن لازم است با عنایت به بند «۱۰» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری مبنیبر حرکت نظام تقنینی کشور بهسوی قوانین جامع این عناوین مورد توجه ویژه قرار گیرد. این رویکرد حتی میتواند منجر به تشکیل یک کمیسیون به ازای هر عنوان قانون جامع شود. عناوین این قوانین بسته به تشخیص مجلس میتواند در یک قانون خاص مشخص شود یا تعیین آن به نهادهای دیگری مانند معاونت قوانین مجلس سپرده شود.
توجه به عناوین قوانین جامع در تعیین ساختار کمیسیونها باعث میشود که دامنه وظایف کمیسیونها دقیق شود و حوزه معینی از احکام تقنینی به یک کمیسیون تعلق یابد. در نتیجه فرایند تحلیل قوانین و نظارت بر اجرای آنها «یکپارچهتر و بدون تداخل با حوزههای دیگر» میشود و میتواند به کاهش موازیکاری نهادی منجر شود.
شایان ذکر است که توجه حداکثری به قوانین جامع ممکن است تعداد کمیسیونها را افزایش دهد. در عمل، افزایش تعداد کمیسیونهای تخصصی به کاهش اعضای کمیسیون منجر شده و میتواند بررسی تخصصی و اداره جلسات و شکلگیری گفتگوها را تا حدی تسهیل کند.
کمیسیونها همانند سایر نهادها باید ساختاری داشته باشند که با حجم مأموریتها، پیچیدگی مسائل، ظرفیت نمایندگان و منابع کارشناسی تناسب منطقی داشته باشد و از محدود کردن آن به اعداد، پرهیز کند. در ساختار کمیسیونهای مجلس، اصل تناسب اقتضا میکند که:
1. تعداد کمیسیونها متناسب با حجم واقعی کار تقنینی و نظارتی باشد: تعادل بین کمیسیونهای مختلف ازنظر اهمیت و حجم کار ضروری است. نباید کمیسیونی با حجم کار بسیار زیاد و کمیسیونی با حجم کار بسیار کم وجود داشته باشد. اگر در هر دوره از مجلس، کمیسیونی بهواسطه حجم بالای ارجاعات نتواند به بررسیهای دقیق خود نائل آید و در مقابل بعضی کمیسیونها دستورات کافی برای رسیدگی وجود نداشته باشد، تعادل در بین کمیسیونها از بین رفته و گرایش نمایندگان به کمیسیونهای با دستور کار کمتر کاهش خواهد یافت.
شرایط و اوضاع و احوال داخلی و خارجی و اراده دولتهای گوناگون و برنامه و خطمشیهای آنان، چنین ایجاب میکند که در هر برههای مسئلهای در صدر اولویتها قرار گیرد و به همین دلیل این مسائل معمولاً بهصورت منظم قابل دستهبندی نباشد. بنابراین ممکن است در یک بازه از زمان موضوعهای اقتصادی اهمیت یابد و در بازهای دیگر، موضوعهای فرهنگی و به همین ترتیب در هر زمانی یک موضوعی در اولویت قرار گیرد. بر همین اساس، مجموعه طرحها و لوایح یا موضوعهای نظارتی با تمرکز بر آن موضوع بهسوی مجلس گسیل میشود. به همین دلیل در هر دورهای ممکن است برخی کمیسیونها پرکار و مهم جلوه کرده و برخی دیگر ظاهراً از اهمیت کمتری برخوردار شوند [7].
منظور از اصل انعطافپذیری و پویایی آن است که ساختار کمیسیونها باید بهگونهای تنظیم شود که این نهادها بتوانند با سرعت و انعطاف کافی به چالشها و مسائل قانونی نوظهور پاسخ دهند، نه اینکه ساختار و روند آن صرفاً ثابت باقی بماند. انعطافپذیری ساختاری صرفاً در شرایط بحرانی مدنظر نیست بلکه باید ساختار در مواجهه با تغییرات تدریجی و پیشبینینشده نیز امکان واکنش سریع را داشته باشد. انعطافپذیری باعث میشود که کمیسیونها بهصورت جزایر جداگانه اقدام نکنند و انسجام در قانونگذاری افزایش یابد.
موضوع انعطافپذیری در بازطراحی ساختاری دو بُعد دارد:
۱. ادغام یا تفکیک صلاحیتهای کمیسیونهای موجود،
۲. امکان تأسیس کمیسیون جدید.
در حال حاضر، حفظ پویایی ساختار کمیسیونها منجر به آن شده که انواع مختلفی از کمیسیونها ایجاد شود. مهمترین جلوه انعطاف کمیسیونها در دوره زمانی فعالیت آنهاست. بعضی از کمیسیونهای پارلمانی برای تأمین اهداف بلندمدت تأسیس شدهاند و بعضی دیگر صرفاً برای رسیدگی به یک امر مشخص و معین تأسیس و سپس ملغی میشوند [4]. البته تمسک به اصل انعطافپذیری و پویایی مستلزم رعایت دو ملاحظه است. اولاً اگر چابکی به انعطاف بیش از حد یا تغییرهای مکرر در ساختار و حوزه وظایف کمیسیونها تبدیل شود، ممکن است ثبات و انسجام نهاد تصمیمسازی را کاهش دهد و موجب سردرگمی یا کاهش کارایی شود. ثانیاً ساختارهای بوروکراتیک و سنتی ممکن است در برابر تغییرات چابک مقاومت کنند. این مقاومت میتواند ازسوی بازیگران سیاسی، ساختارهای رسمی یا فرهنگ نهادی باشد، که تطبیق با تغییرهای سریع را دشوار میکند.
از آثار مهم عدم انعطاف میتوان به این موضوع اشاره کرد که دستور جلسات کمتعدادتر یا کماهمیتتر در برخی کمیسیونها میتواند لاجرم به پرداختن به موضوعهای تقنینی کماهمیت یا بدون اولویت و یا مداخلات منفی در امور اجرایی و چالش در قوه مجریه منجر شود. البته انعطاف به این معنا نیست که بلافاصله درباره هر موضوعی کمیسیون تشکیل شود. بهعنوانمثال هنگامیکه مسئله جهاد اقتصادی ازسوی رهبر انقلاب مطرح شد، مجلس کمیسیون جهاد اقتصادی را تشکیل داد و دراینباره چنین بیان شد که جهاد اقتصادی بیشتر وظیفه دولت است و نه مجلس و بدینطریق برخی این واکنش را حاکی از نارضایتی رهبر انقلاب از تشکیل این کمیسیون دانستهاند [8].
اصل کلاننگری در طراحی کمیسیونها به این معناست که کمیسیونها نهفقط بهعنوان نهادهای تخصصی محض، بلکه بهعنوان فرایندهایی برای بررسی سیاستهای کلان و آثار فراگیر قوانین در سطح نظام حقوقی و اجتماعی عمل کنند. نظامهای قانونگذاری با ساختار کمیسیونهای بسیار تخصصی معمولاً توان بالایی در بررسی فنی دارند، اما ممکن است چشمانداز کلی و آثار متقابل سیاستها را نادیده بگیرند؛ بنابراین ضرورت دارد کمیسیونها در کنار تخصصگرایی، از توانایی تحلیل «کلینگر» برخوردار باشند تا از تفکیک بیشازحد وظایف جلوگیری شود و درک درستی از نقش قوانین در کل نظام حکمرانی شکل گیرد [9].
اصل کلاننگری بهدنبال تعادل میان تخصصگرایی و جامعنگری است: کمیسیونها باید بتوانند از جمعبندی تخصصهای جزئی به تحلیلهای کلان و سیاستمحور حرکت کنند و این کارکرد در فرایند قانونگذاری و نظارت میتواند تصمیمهای بهتر و هماهنگتر با اهداف کلان کشور را فراهم آورد. کمیسیونهایی که کلاننگر باشند قادرند آثار بلندمدت قوانین و پیامدهای فراسازمانی آنها را تحلیل کنند و این منجر به پیشبینی بهتر پیامدهای اجتماعی، اقتصادی و حقوقی میشود. این در حالی است که این امر در ساختارهای بسیار تخصصی و تکبعدی کمتر مشاهده میشود و به رویکرد کلاننگر کمک میکند تا تعیین شود که کدام قوانین و اصلاحات براساس اهداف کلان ملی در اولویت قرار گیرند؛ این ویژگی به مجلس کمک میکند تا برنامهریزی قانونگذاری هماهنگ با سیاستهای کلان کشور داشته باشد.
شایان ذکر است که تأکید افراطی بر کلاننگری آسیبهایی به همراه دارد. در این صورت ممکن است کمیسیونها در مواجهه با جزئیات فنی قوانین ناتوان شوند یا تحلیل دقیق حوزههای خاص را از دست بدهند، زیرا توجه آنها به جنبههای کلان و میانبخشی قوانین معطوف شده است. این نوع عدم تمرکز میتواند کیفیت بررسیهای تخصصی را کاهش دهد [9].
همپوشانی نامنظم صلاحیتهای کمیسیونهای مجلس یکی از چالشهای ساختاری است که اثر مستقیمی بر کارآمدی فرایند قانونگذاری و نظارت دارد. این همپوشانیها پیامدهای متعددی دارند؛ ازجمله کاهش شفافیت وظایف، تداخل در تصمیمگیری و ارائه نظرهای مغایر یا متناقض، اتلاف منابع و زمان صرف شده در جلسات کارشناسی، نگاه غیرمنسجم در سیاستگذاری و کاهش تمرکز بر مسائل نوظهور و حیاتی کشور [7]. بنابراین باید از همپوشانی نامنظم موضوعها و وظایف بین کمیسیونهای مختلف تا حد امکان پرهیز کرد تا از سردرگمی و دوبارهکاری جلوگیری شود.
با دقت در انسجام موضوع و ساختار کمیسیونهای دائمی و تخصصی در دوره اول مجلس شورای اسلامی، ملاحظه میشود بسیاری از این کمیسیونها در ارتباط موضوعی با همدیگر قرار داشتند که از مصادیق آن میتوان به کمیسیون «دیوان محاسبات و بودجه و امور مالی» با «کمیسیون امور برنامه و بودجه» اشاره داشت. از طرف دیگر حوزه تخصصی برخی از کمیسیونها در این دوره به نحو وسیعی گسترش یافته است. برای مثال، امور کار و امور اجتماعی و نیز امور اداری و استخدامی دو حوزه تخصصی جداگانهاند اما تحت یک عنوان واحد متمرکز شدند [10]. البته باید در عین توجه به همپوشانی کم موضوعها، به ارتباط بین کمیسیونها با یکدیگر نیز توجه شود. بر این اساس باید سازوکاری برای ایجاد ارتباط و هماهنگی بین کمیسیونهای مختلف در نظر گرفته شود تا از تناقض و تداخل در تصمیمگیریها جلوگیری شود.
برای ایجاد ارتباط و هماهنگی بین کمیسیونها باید از اصطلاح «همپوشانی مدیریتشده» سخن گفت. این اصطلاح در ادبیات مدیریت، طراحی سازمانی و حکمرانی، به وضعیتی گفته میشود که در آن وظایف، اختیارات، مسئولیتها یا حوزههای فعالیت چند واحد، نهاد یا بازیگر عمداً تا حدی بر یکدیگر منطبق میشوند، اما این همپوشانی از طریق قواعد، سازوکارهای هماهنگی و ترتیبات نهادی کنترل و مدیریت میشود. در نظریههای جدید سازمانی، این فرض مطرح شده است که در محیطهای پیچیده، تفکیک مطلق وظایف نه ممکن است و نه مطلوب. لذا در مسائل میان رشتهای توصیه به همپوشانی مدیریت شده میکنند.
نمایندگی مجلس، نمایندگی از همه ملت محسوب میشوند و بر همین اساس طبق اصل هشتادوچهارم قانون اساسی نماینده در برابر تمام ملت مسئول است. مبتنیبر اصول مختلف قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری، جایگاه نمایندگی دارای شأن تصمیمگیری برای همه کشور است؛ هرچند نمایندگان از یک حوزه انتخابیه برگزیده شدهاند یا در یک امر مشخصی صاحبنظر یا دارای تخصص هستند اما باید با در نظر گرفتن مصالح ملی و بدون توجه به مطالبات و مصالح منطقهای یا صنفی اقدام به انجام وظایف نمایندگی کنند [11].
بر این اساس نگاه ملی در طراحی ساختار کمیسیونها بر این فرض استوار است که مجلس شورای اسلامی، نهادی ملی با مسئولیت قانونگذاری برای کل کشور است و ساختار درونی آن نیز باید بازتابدهنده این مسئولیت باشد. در این چارچوب، کمیسیونها نباید صرفاً آیینه بازتابدهنده موضوعهای صنفی، قومی و منافع منطقهای باشد و مجلس باید منافع پراکنده تجمیع و آن را به سیاست عمومی ملی تبدیل کند [2].
یکی از اصول حاکم بر دستهبندی کمیسیونها شفافیت است به این معنی که ساختار و وظایف هر کمیسیون بهراحتی قابل درک و برای عموم قابل دسترس باشد. در این صورت تداخل صلاحیتهای کمیسیونها کاهش مییابد. یکی از مواردی که شفافیت در آن مخدوش میشود زمانی است که صلاحیت واقعی و صلاحیت اسمی کمیسیونها متفاوت باشد. درنتیجه ارجاع طرحها و لوایح و موارد نظارتی قابل پیشبینی نیست. شفافیت ساختاری به میزان وضوح، قابلیت فهم و آشکار بودن طراحی نهادی، روابط درونی، توزیع اختیارات و سازوکارهای قدرت در یک سازمان اشاره دارد؛ مستقل از اینکه آن سازمان در عمل چگونه تصمیم میگیرد یا جلساتش را چگونه اداره میکند.
شفافیت ساختاری در کمیسیونهای مجلس به این معناست که ساختار رسمی کمیسیونها - شامل منطق تشکیل، حدود صلاحیت، روابط عمودی و افقی، جایگاه تصمیمگیری، سازوکار انتصاب اعضا و وابستگیهای نهادی- بهگونهای طراحی و مستند شود که برای ناظران بیرونی و درونی، قابل درک، قابل ارزیابی و غیرمبهم باشد. البته شفافیت فرایندها و رویههای نیز موضوع مهمی است اما از سؤال این پژوهش خارج است.
کمیسیونها برای انجام وظایف تقنینی و نظارتی باید بهطورکلی با بدنه قوه مجریه اعم از وزارتخانهها، سازمانها و موسسات دولتی و شوراهای مرتبط تناسب داشته باشند. تا از این مجرا هماهنگی قوای مقننه و مجریه تسهیل شود. بنابراین در طراحی و تنظیم ساختار کمیسیونها، باید به اصل هماهنگی توجه شود. البته این اصل به این معنا نیست که عیناً متناظر با هر نهاد و وزارتخانه یک کمیسیون وجود داشته باشد. چرا که تناظر کمیسیون با وزارتخانهها میتواند چالشهایی در پی داشته باشد. حضور کارشناسان نهادها و دستگاههای مرتبط با موضوع هر طرح و لایحه فرصتی مغتنم جهت فهم و تبیین دقیقتر ابعاد موضوع است، لکن این فرصت، بعضاً با چالشهایی همراه است [11]. علاوهبر این نبود تناسب ساختاری، منجر به چندپارگی نظارت و تضعیف پاسخگویی اجرایی میشود. وقتی یک دستگاه اجرایی تحت نظارت چند کمیسیون مختلف قرار میگیرد عملاً هیچ کمیسیونی مسئولیت اصلی نظارت مبتنیبر یک تصویر جامع را برعهده ندارد [12].
بر اساس اصل «یادگیرندگی»، یک ساختار کارآمد باید بتواند بهطور مستمر از تجربهها، محیط پیرامون و چالشهای جدید درس بگیرد و خود را ارتقا دهد. این اصل به معنای آن است که ساختار کمیسیونهای مجلس نهتنها در مقطع تأسیس، بلکه در طول زمان باید ظرفیت بازنگری، اصلاح و بهبود مستمر بر اساس تجربیات عملی، بازخوردهای نظارتی و تحولات محیطی در چارچوب قانون را داشته باشد. بهعبارت دیگر، ساختار کمیسیونها نباید بهعنوان یک قالب ثابت و تغییرناپذیر طراحی شود، بلکه باید بهگونهای باشد که خودِ فرایند رسیدگی در کمیسیونها، زمینهساز شناسایی کاستیها، کشف نیازهای جدید و بازتعریف مأموریتها گردد. این ویژگی، کمیسیونها را از ساختارهای صرفاً اجراکننده به ساختارهایی یادگیرنده و تطبیقپذیر تبدیل میکند که در مواجهه با مسائل نوپدید، بهجای درماندگی یا واکنشهای دیرهنگام، بتوانند بهسرعت مسیر خود را اصلاح کرده و پاسخهای بهروز و مؤثر ارائه دهند. اعمال اصل یادگیرندگی در تعیین «شرح وظایف و مأموریتهای» کمیسیونها به این معناست که وظایف آنها نباید بهصورت فهرستی خشک، ایستا و غیرقابل تغییر در نظر گرفته شود. مأموریت یک کمیسیون یادگیرنده بهگونهای تنظیم میشود که رصد بازخوردها از اجرای قوانین در سطح جامعه، یادگیری از خطاهای سیاستی گذشته و کسب دانشِ روز، بخشی از وظایف ذاتی و قانونی آن باشد. به عبارت دیگر، کمیسیونها باید مکلف باشند تا در مسیر انجام وظایف خود، دائماً نیازهای جدید کشور را شناسایی کرده و رویکردها و مأموریتهای تخصصی خود را متناسب با واقعیتهای متغیر اقتصادی، فرهنگی و فناوری در چارچوب قوانین بهروزرسانی کنند.
از سوی دیگر، اصل یادگیرندگی الزاماتی برای شرح وظایف و مأموریتهای کمیسیونها ایجاد میکند. کمیسیونها باید در کنار وظایف جاری خود، مسئولیت پایش مستمر تحولات علمی، فناوری، اجتماعی و اقتصادی حوزه تخصصی خویش را نیز بر عهده داشته باشند و گزارشهای دورهای درباره شکافهای ساختاری و نیازهای تقنینی جدید بررسی کنند. در چنین وضعیتی امکان ارائه تفسیرهای کارامد از متون قانونی یا در صورت نیاز اصلاح قانون مرتبط فراهم میشود.
این رویکرد، کمیسیونها را از انفعال و روزمرگی خارج میکند و آنها را به نهادهایی پویا و آیندهنگر تبدیل میسازد که نهتنها پاسخگوی مسائل جاری، بلکه پیشبین و آماده برای مسائل آتی هستند. در نهایت، گنجاندن اصل یادگیرندگی در کنار اصولی چون انعطافپذیری، روزآمدی و مسئلهمحوری، تضمین میکند که ساختار کمیسیونهای مجلس همواره با نیازهای متغیر کشور هماهنگ باشد و از تجارب گذشته برای بهبود کیفیت قانونگذاری و نظارت بهرهبرداری کند، بهگونهای که خودِ فرایند کار، موتور محرک اصلاح ساختاری باشد. در چنین چارچوبی، کمیسیونها از قالب نهادهایی صرفاً سنتی خارج شده و به مجموعههایی پویا تبدیل میشوند که «خوداصلاحگری» و انطباقپذیری مستمر، جزء جداییناپذیری از هویت و مأموریتهای محوله آنها خواهد بود.
ساختار کمیسیونها باید ظرفیت روزآمد شدن و پویایی را داشته باشد. با آسیبشناسی وضعیت فعلی لازم است تا مبتنیبر اصولی این ساختار اصلاح و بهروزرسانی شود. بنابراین، بازنگری در ساختار و مأموریت کمیسیونها ضرورتی انکارناپذیر است. این بازنگری باید براساس اصول حاکم بر طراحی کمیسیونها صورت پذیرد و با اصلاح تقسیمبندیها، توجه به موضوعهای نوظهور، ایجاد توازن در حجم کار و همپوشانیهای مدیریت شده همراه شود. در این صورت کمیسیونهای مجلس میتوانند جایگاه واقعی خود را بهعنوان موتور محرک فرایند قانونگذاری ایفا کرده و نقشی مؤثرتر در پاسخگویی به نیازهای متغیر کشور و ارتقای حکمرانی ایفا کنند.
بازنگری در ساختار و شرح وظایف کمیسیونها بر مبنای اصول مطرحشده در این گزارش، زمانی اثربخش خواهد بود که با چرخش تحول آفرین در مجلس شورای اسلامی همراه شود؛ تغییری که کمیسیونها را از نقش سنتیِ بررسی صرف طرحها و لوایح، به کانونهای پیشران برای تولید دانش تقنینی و سیاستی، ارزیابی مستمر آثار قوانین و شکلدهی به گفتوگوی سازنده میان دولت، جامعه و نخبگان ارتقا دهد.
اصول بازنگری در طراحی کمیسیونها به شرح زیر است:
1. مسئلهمحوری و روزآمدی،
2. تخصصگرایی،
3. توجه به رویکرد قوانین جامع،
4. تناسب و منطقیسازی،
5. انعطافپذیری و پویایی،
6. کلاننگری،
7. پرهیز از تداخل و همپوشانی نامنظم وظایف،
8. نگاه ملی،
9. شفافیت،
10. تناسب با سازمانهای اداری کشور.
11. یادگیرندگی (پویایی و خوداصلاح گری در چارچوب قانون)
انتخاب بهترین الگو بستگی به نیازهای بومی و خاص هر کشور و نظام پارلمانی آن دارد. در تشکیل و تعیین وظایف کمیسیونها باید، از نظرهای کارشناسان و متخصصان مربوط استفاده شود. درنهایت، تشکیل کمیسیونهای مجلس نیازمند یک فرایند دقیق و جامع است که با توجه به این اصول، انجام شود تا بتواند به بهترین نحو ممکن به وظایف خود عمل کنند و در راستای پیشرفت کشور گام بردارند. بیتوجهی به این اصول میتواند به کاهش کارایی مجلس، موازیکاری، سردرگمی و درنهایت، عدم تحقق اهداف مجلس منجر شود.