خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

سازمان مدیریت بحران کشور که به‌موجب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1387/2/31 ایجاد شده است، مسئولیت یکپارچگی در اعمال مدیریت بحران کشور و ارتقای اثربخشی آن را برعهده دارد. یکی از وظایف مهم این سازمان مطابق با ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸ نظارت بر عملکرد دستگاه‌های ماده (۲) این قانون است. یکی از مستندات مهمی که به شرح وظایف نهادها و دستگاه‌های مسئول در مدیریت بحران پرداخته، برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح مصوب شورای عالی مدیریت بحران است. هدف گزارش پیش‌رو، ارزیابی درصد تحقق تکالیف قانونی نهادهای مسئول در مدیریت بحران مبتنی‌بر برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح است. در این زمینه، مجموعه شاخص‌‌های عملکرد نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران موضوع ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور مصوب هیئت‌وزیران در سال ۱۴۰۰، در بند «۳» ماده (۲) به شاخص «درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه در هر‌یک از برنامه‌های مدیریت بحران کشور» اشاره کرده است.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

سازمان مدیریت بحران کشور در بازه‌های زمانی معین موظف به دریافت گزارش از دستگاه‌ها و نهادهای مسئول در مدیریت بحران کشور است. اظهارات مقامات این سازمان و نتایج مکاتبه اداری مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با نهادهای مسئول در مدیریت بحران درباره درصد تحقق تکالیف قانونی نهادهای مسئول در برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح نشان می‌دهد که اکثریت دستگاه‌ها «پاسخی در این زمینه ارائه نداده‌اند»، برخی «خوداظهاری کرده‌اند» و تعداد بسیار کمی نیز «در برخی اقدامات پاسخ مرتبط داده‌اند». در‌واقع، خوداظهاری بر ارائه مستندات قابل راستی‌آزمایی غلبه دارد و نوعی عدم‌ یکنواختی در گزارش‌دهی و تمرکز بر ارائه اطلاعاتی مانند دستورالعمل مصوب، صورت‌جلسه و ... در پاسخ‌ها وجود دارد. بنابراین میزان تحقق اکثریت اقدامات برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح برای مرکز پژوهش‌های مجلس قابل‌ احراز و اثبات نیست. طبق شاخص موردنظر گزارش باید اذعان کرد که اقدام فقط در صورتی «اجرا شده» محسوب می‌شود که مستندات قابل راستی‌آزمایی داشته باشد و اقدام بدون خروجی قابل‌سنجش، به‌معنای «عدم اجرا» است. بنابراین پیگیری اجرای اقدامات برنامه‌ای کاهش خطر حوادث و سوانح توسط نهادهای مدیریت بحران جهت محاسبه درصد اجرایی شدن این اقدامات در کشور حاکی از این است که:

•         اکثریت دستگاه‌های مسئول و متولی مدیریت بحران در کشور، وظایف و اقدامات خود را طبق برنامه‌های مدیریت بحران کشور اجرا نمی‌کنند و جدیتی در اجرای آن نیز ندارند. یکی از عمده دلایل اجرایی نشدن این برنامه‌ها، نبود یا کمبود اعتبارات مالی و بی‌توجهی سازمان مدیریت بحران، سازمان برنامه و بودجه و نیز دستگاه‌های متولی به اهمیت کاهش خطر در مدیریت بحران و برنامه‌ها و اقدامات مرتبط با آن و همچنین ناهماهنگی دستگاه‌ها در اجرای آنهاست.
•          «عدم‌ پاسخ‌گویی»  و همچنین «خوداظهاری» دستگاه‌های مسئول کشور یکی از مصادیق و پیامدهای عدم شفافیت عملکرد دستگاه‌هاست؛ زیرا طبق این اطلاعات امکان محاسبه دقیق درصد اجرای اقدامات برنامه‌ای توسط دستگاه‌ها وجود ندارد؛ سنجش گزارش عملکرد براساس شاخص «درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه‌ها» زمانی معتبر است که بتوان مبتنی‌بر داده‌های گزارش و با پیاده‌سازی فرمول مخصوص آن، درصد اجرا را به‌صورت کمّی محاسبه کرد.
•          عدم راه‌اندازی سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی مدیریت بحران توسط سازمان مدیریت بحران کشور خود نشانه‌ای از ضعف در اجرای تکالیف ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور و ماده (۱) تصویب‌نامه «شاخص‌های عملکرد نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران موضوع ماده (24) قانون مدیریت بحران کشور» است. در‌واقع سازمان مدیریت بحران کشور نیز در اجرای تکلیف قانونی خود مقرر در ماده (۲۴) قانون مذکور ضعف جدی دارد و از سال ۱۳۹۸ که قانون مدیریت بحران کشور تصویب شده، نتوانسته است سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی عملکرد و اقدامات دستگاه‌ها را راه‌اندازی کند.
•          سازمان مدیریت بحران نقش نظارتی ضعیفی نسبت به نهادها و دستگاه‌های مسئول در مدیریت بحران دارد که این ضعف دو دلیل عمده دارد که همچون دو سر یک طیف است: نخست؛ نقش نظارتی سازمان مدیریت بحران کشور در ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران و تصویب‌نامه ناشی از آن، بر رویکرد صرفاً «دریافت گزارش عملکرد» تکیه دارد، درحالی‌که با توجه به ماهیت و وظایف این سازمان و اهمیت دوچندان پیشگیری و مدیریت بحران‌ها و سوانح در کشور، دامنه شمول و ابزارهای نظارتی سازمان مدیریت بحران باید گسترش‌یافته و تقویت شود. دوم؛ سازمان مدیریت بحران کشور نسبت به نقش نظارتی فعلی خود توجه کمتری دارد و در تمهید و پیاده‌سازی سازوکارهای نظارت و ارزیابی کوتاهی داشته است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در همین راستا پیشنهادهای این گزارش شامل موارد زیر است:

•         تکمیل و ایجاد بی‌درنگ سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی عملکرد توسط سازمان مدیریت بحران کشور،
•         الزام سازمان مدیریت بحران به ممیزی و ارزیابی هر‌یک از بحران‌های رخ داده براساس شاخص درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه در برنامه ملی کاهش خطر و سایر برنامه‌ها،
•         تعیین مسئول پیگیری و گزارش‌دهی (مدیریت بحران) در هریک از نهادهای مسئول مقرر در ماده (۲) قانون مدیریت بحران کشور برای تضمین گزارش‌دهی به‌موقع،
•         تعریف و تدوین یکی از شاخص‌های ارزیابی عملکرد مدیران و کارشناسان بحران هر دستگاه براساس چگونگی اجرای تکالیف ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور به‌دلیل اهمیت موضوع بحران،
•         تعیین و تخصیص اعتبار و ردیف‌ بودجه مدیریت بحران به هر دستگاه براساس چگونگی اجرای تکالیف ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور،
•         اصلاحات قانونی و اجرایی در سازوکارهای تأمین مالی در مدیریت بحران کشور در راستای رفع چالش‌های موجود و ایجاد جدیت بیشتر در اجرای برنامه‌ها و به‌ویژه برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح،
•         تقویت و گسترش دامنه نقش و ابزارهای نظارتی سازمان مدیریت بحران در سطوح ملی و محلی با تعیین اقداماتی مانند بازرسی و بازدید میدانی که این مهم نیازمند افزایش اختیارات و صلاحیت‌های سازمان است.

نکته نهایی اینکه، ارزیابی حاضر بیش از آنکه نشان‌دهنده میزان تحقق برنامه‌ها باشد، بیانگر وضعیت نظام پایش و گزارش‌دهی اجرای اقدامات برنامه‌ای مدیریت بحران کشور است که نیازمند بازنگری اساسی است؛ زیرا بخش مهم و اثرگذار مدیریت کارآمد بحران و سوانح، «نظارت و کنترل» است. بنابراین، کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات و امور داخلی کشور و شوراهای مجلس شورای اسلامی باید در پیگیری چگونگی اجرای ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور و تبصره ذیل آن جدیت بیشتری داشته باشند.

1. مقدمه

قوه مجریه یکی از قوای سه‌گانه کشور است که وظیفه اجرای قوانین و سیاست‌های دولت را بر‌عهده دارد. بخش عظیمی از نیروی کار کشور در ساختار اداری دولت مشغول به‌کار هستند. اعمال نظارت بر چنین مجموعه‌ای با این حجم مسئولیت و اختیارات امری ضروری است. نظارت بر قوه مجریه به دو روش، نظارت بیرونی و نظارت درونی اعمال می‌شود. نظارت بیرونی را قوای دیگر طبق اصل تفکیک قوا انجام می‌دهند تا دستگاه‌های دولت مرکزی از قدرت سوءاستفاده نکنند؛ اما نظارت درونی را خود دولت بر واحدهای متمرکز تابعه خود اعمال می‌نماید. در این میان یکی از مصادیق مهم نظارت، نظارت بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی دولتی است [1]. پیش‌درآمد این نظارت توجه به اصل حاکمیت قانون، به‌عنوان یکی از اصول مهم حقوق عمومی است که به‌موجب آن تمام فعالیت‌های دولتی باید طبق قانون باشد تا نهادهای کارگزار موجب تضییع حقوق مردم نشوند [2].

سازمان مدیریت بحران یکی از دستگاه‌های اجرایی کشور است که به‌موجب قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1387/2/31 ایجاد شده است و مسئولیت یکپارچگی در اعمال مدیریت بحران کشور و ارتقای اثربخشی آن را برعهده دارد. این سازمان جزء سازمان‌های وابسته به وزارت کشور ایران است که ریاست آن به پیشنهاد وزیر کشور و تصویب هیئت‌وزیران با حکم رئیس‌جمهور منصوب می‌شود و با پیشنهاد وزیر کشور و پذیرش رئیس‌جمهور عزل می‌گردد. یکی از وظایف مهم این سازمان مطابق با ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸، نظارت بر عملکرد دستگاه‌های ماده (۲) این قانون است. مجموعه مستندات مهمی که به‌شرح وظایف نهادها و دستگاه‌های مسئول در مدیریت بحران پرداخته، برنامه‌های ملی مدیریت بحران است. در این زمینه، یکی از وظایف مهم سازمان مدیریت بحران کشور براساس بند «الف» ماده (٩) قانون مدیریت بحران کشور، تهیه و تدوین برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح است [3].

در دنیای امروز، پارادایم غالب در مدیریت حوادث و سوانح، «پیشگیری و کاهش خطر» است. در‌واقع، یکی از اصول اساسی در مدیریت بحران پیش‌بینی و سناریوسازی برای کاهش خطرات و آمادگی در‌مقابل بحران‌هاست. اغلب کشورهای پرمخاطره، برنامه‌ها و اقدامات مختلف خود را حول محور پیشگیری جهت کاهش آسیب‌های جانی، مالی و ... تدوین می‌کنند. به‌عنوان‌مثال، یکی از اقدامات و برنامه‌های پیشگیری، تدوین قوانین سخت‌گیرانه در انواع ساخت‌وسازها و پیش‌بینی جزای نقدی و حبس برای تخطی‌گران از انواع مقررات در حوزه‌های متعدد مدیریت بحران است که در پیشگیری از حوادث بسیار نتیجه‌بخش خواهد بود. در همین راستا، برنامه ملی کاهش خطر با طراحی اقدامات در هریک از حوزه‌ها و برای هریک از بحران‌ها و سوانح، در پی کاستن از آسیب‌ها، هزینه‌های مالی و ایجاد مدیریت مطلوب حوادث است [4].

برای همین منظور و به‌دنبال ابلاغ قانون مدیریت بحران کشور در سال 1398، رئیس وقت سازمان مدیریت بحران کشور طی نامه‌ای مسئولیت تدوین کلیه لوایح، آیین‌نامه‌های اجرایی و تصویب‌نامه‌های قانون مزبور با هماهنگی سازمان‌های اجرایی مربوطه را به پژوهشکده سوانح طبیعی واگذار کرد. بر‌اساس این حکم، تهیه برنامه‌ ملی کاهش خطر مندرج در ماده (۴) قانون مدیریت بحران کشور در دستور کار پژوهشکده سوانح طبیعی قرار گرفت. فارغ از کیفیت برنامه‌ ملی کاهش خطر، برنامه مذکور توسط شورای عالی مدیریت بحران کشور در سال ۱۴۰۰ تصویب و جهت اجرا به دستگاه‌ها و نهادهای مسئول مدیریت بحران (مزبور در ماده (۲) قانون مدیریت بحران کشور) ابلاغ شد [4]. بنابراین هریک از دستگاه‌های اجرایی کشور طبق برنامه ملی کاهش خطر دارای وظایف مشخصی در هر‌کدام از حوادث طبیعی و انسانی هستند. 

به‌منظور نظارت بر عملکرد دستگاه‌های اجرایی دولتی در حوزه مدیریت بحران و مبنی‌بر ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور، سازمان مدیریت بحران موظف است نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران را طراحی و اجرا کند. در این راستا، سازمان مدیریت بحران باید با همکاری دستگاه‌های مشمول این قانون، شاخص‌های ارزیابی عملکرد را تدوین کرده و پس از تصویب هیئت‌وزیران نسبت به دریافت گزارش در بازه‌های زمانی معین از دستگاه‌ها و نهادهای مذکور اقدام نماید [3].

گفتنی است که به استناد ماده مزبور، هیئت‌وزیران در جلسه 1400/12/11 به پیشنهاد وزارت کشور (سازمان مدیریت بحران کشور و با همکاری دستگاه‌های مشمول قانون مدیریت بحران کشور مصوب 1398) شاخص‌‌های عملکرد نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران را تصویب کرد. این تصویب‌نامه به‌منظور نظارت دقیق بر فعالیت کلیه دستگاه‌ها در حوزه مدیریت بحران و حصول اطمینان از تحقق اهداف قانون فوق و همچنین برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سایر برنامه‌ها و کیفیت نحوه اجرای احکام مربوطه گردآوری شده است.

در این گزارش، عملکرد نهادهای مدیریت بحران در موضوع برنامه‌ ملی کاهش خطر بررسی خواهد شد. یکی از مهم‌ترین شاخص‌ها در این زمینه، بند «۳» ماده (۲) تصویب‌نامه مذکور با عنوان «درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه در هر‌یک از برنامه‌های مدیریت بحران مصوب شورای عالی مدیریت بحران کشور» است [5]. در‌واقع محور مطالعه پیش‌رو، ارزیابی چگونگی و نتایج اجرای هریک از اقدامات مشروح در برنامه‌ ملی کاهش خطر براساس شاخص مذکور است. به‌عبارت‌دیگر، هدف گزارش ارزیابی درصد تحقق تکالیف قانونی نهادهای مسئول مدیریت بحران مبتنی‌بر اقدامات درج شده در برنامه‌ ملی کاهش خطر است. در ادامه متن، ابتدا به معرفی و شرح مختصری از برنامه‌ کاهش خطر حوادث و سوانح پرداخته خواهد شد. شایان ذکر است که پس از بررسی چگونگی پاسخ‌دهی دستگاه‌ها در ارائه گزارش عملکرد‌ خود در زمینه برنامه ملی کاهش خطر و اعتبارسنجی و راستی‌آزمایی پاسخ‌ها، در گزارش‌های آتی به ارزیابی و پایش عملکرد دستگاه‌ها در اجرای اقدامات برنامه‌های ملی آمادگی، پاسخ، بازسازی و بازتوانی نیز پرداخته خواهد شد.

2. پیشینه

 2-1. سوابق مطالعاتی در مرکز

سوابق مطالعاتی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در زمینه مدیریت بحران شامل مطالعات تطبیقی جهانی، بررسی چالش‌های مدیریت بحران در کشور، آسیب‌شناسی قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸ است. در بخش دیگر مطالعات نیز به اظهارنظر کارشناسی طرح‌ها و لوایح در این حوزه پرداخته شده است. مطالعه یا مطالعات مشخصی که به ارزیابی عملکرد مدیریت بحران در کشور پرداخته باشد، وجود ندارد.

2-2. سوابق تقنینی

در حال حاضر، مهم‌ترین متن قانونی و حقوقی در عرصه مدیریت بحران «قانون مدیریت بحران کشور» مصوب مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۹۸ است.

جدول 1. پیشینه تقنینی

3. برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح

برنامه‌ریزی در مدیریت بحران اولین و مهم‌ترین گام در اجراست؛ زیرا از طریق برنامه‌ریزی است که اقدامات اجرایی به تفکیک مراحل مدیریت بحران و متولیان آنها مشخص می‌شود. در یک تعریف ساده «برنامه‌ریزی، نقشه راه آینده را تعیین و گام‌های عملی برای دستیابی به آنها را ترسیم می‌کند. این امر شامل رویکردهای استراتژیک، عملیاتی، تاکتیکی و اقتضایی برای بهینه‌سازی منابع، کاهش خطرات و همسوسازی تلاش‌های تیمی است. برنامه‌ریزی مؤثر نیازمند اهداف روشن، تجزیه‌وتحلیل، انعطاف‌پذیری و نظارت مستمر جهت تضمین و حصول موفقیت است». نکته مهم این است که برنامه‌ریزی، منابع موجود را در نظر می‌گیرد و هدف مهم آن دستیابی به تعادل بین نیازها و منابع موجود است. در برنامه‌ریزی و تدوین برنامه‌هاست که وظایف با ارائه زمان‌بندی، تعیین مسئول، همراه و پشتیبان مربوطه شرح داده می‌شود [6].

با تصویب قانون مدیریت بحران کشور در سال ۱۳۹۸ شرایط مدیریت بحران‌ها و سوانح در کشور تا حدودی تغییر یافت. در‌واقع یک بستر قانونی ایجاد شد تا برنامه‌ها، رویه‌ها و فرایندهای مدیریت و کنترل حوادث مختلف طبیعی و انسانی در کشور به‌صورت قانونمند تدوین شود. هر‌چند که محتوای قانون و عرصه اجرای آن در کشور با موانع و چالش‌های مختلف مواجه است؛ اما این قانون ظرفیت‌های مناسبی برای مدیریت بحران‌ها در کشور دارد. براساس بند «ب» ماده (۴) قانون مدیریت بحران کشور، برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، سندی است که سازمان مدیریت بحران کشور با مشارکت کلیه دستگاه‌های مسئول موضوع ماده (۲) این قانون، با رعایت قوانین و مقررات و در چارچوب سند راهبرد ملی مدیریت بحران تهیه می‌کند و اهداف ویژه کاهش خطر حوادث و سوانح را به‌همراه اقدامات مربوطه بیان می‌کند. این سند نیز با تأیید ستاد ملی به تصویب شورای عالی رسیده است [3].

پیش‌نویس این برنامه با بهره‌گیری از نقطه‌نظرات اساتید دانشگاهی و مدیران اجرایی ذی‌ربط مدیریت بحران، توسط پژوهشکده سوانح طبیعی در 3 فصل به‌شرح زیر تدوین شده است:

•         فصل ۱: دامنه، مأموریت، رویکردها و اهداف ویژه کاهش خطر حوادث و سوانح،
•         فصل ۲: اقدامات برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح،
•         فصل ۳: سازوکار اجرا و نحوه پایش و ارزیابی اثربخشی.

در این برنامه اقدامات اولویت‌دار مشترک برای تمامی دستگاه‌ها با توجه به نوع مخاطره و برحسب مخاطرات مهم و عمده کشور و نیز با در نظر گرفتن حدود و وظایف کاری هر دستگاه تعیین شده است. برای هریک از اقدامات، ضمن تعیین دستگاه مسئول، همکار و پشتیبان، زمان‌بندی انجام، خروجی مورد انتظار و شاخص ارزیابی آن اقدام نیز مشخص شده است [7].

همان‌طور که ملاحظه می‌شود برنامه‌ کاهش خطر حوادث و سوانح که قانون مدیریت بحران کشور نیز بر تدوین آن تأکید دارد، در سال ۱۴۰۰ در کشور تهیه و تصویب شده‌ است. در این بحث مجالی برای شرح کامل این برنامه‌ و آسیب‌شناسی آنها وجود ندارد؛ اما در نگاه اول و در یک ارزیابی کلی می‌توان گفت که کیفیت برنامه‌ ملی کاهش خطر حوادث و سوانح کشور «متوسط» است. در اینکه برنامه مزبور نیازمند بازنگری و بازتنظیم مجدد است، شکی وجود ندارد؛ اما مسئله اصلی، اجرای این برنامه است و براساس شواهد و اطلاعات موجود، چالش‌های اجرای برنامه اندک نیست و حتی در اغلب موارد این برنامه ‌در کشور اجرا نمی‌شود. شایان ذکر است که با توجه به تأکید قانون مدیریت بحران بر تهیه و تنظیم برنامه‌های استانی کاهش خطر حوادث و سوانح، در برخی از استان‌های کشور این برنامه‌ها تاکنون تهیه و تصویب نشده‌ است. در ادامه به ارزیابی و پایش اجرای برنامه‌ کاهش خطر حوادث و سوانح پرداخته خواهد شد. 

4. ارزیابی و پایش اجرای برنامه‌ ملی کاهش خطر حوادث و سوانح

در این گزارش شاخص ارزیابی و پایش اجرای برنامه‌ ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، «درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه در برنامه‌های مدیریت بحران مصوب شورای عالی مدیریت بحران کشور» است. نکته مهم این است که چگونگی و نحوه اجرای این برنامه‌ توسط هریک از نهادهای مسئول با تعیین دستگاه همکار، دستگاه پشتیبان، محل اعتبارات و ارائه زمان‌بندی شرح داده شده است.

همچنین طبق ماده (1) تصویب‌نامه هیئت‌وزیران در سال ۱۴۰۰ با عنوان «شاخص‌های عملکرد نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران موضوع ماده (24) قانون مدیریت بحران کشور»، سازمان مدیریت بحران کشور مکلف است به‌منظور نظارت بر عملکرد مدیریت بحران دستگاه‌های موضوع ماده (2) قانون مدیریت بحران کشور مصوب 1398، ظرف 6 ماه از تاریخ ابلاغ این تصویب‌‌نامه، سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی عملکرد دستگاه‌‌ها در مدیریت بحران را با رعایت قوانین و مقررات مربوط طراحی و اجرا کند [5]. شواهد موجود نشان می‌دهد که سامانه مذکور توسط سازمان مدیریت بحران کشور طراحی شده، اما راه‌اندازی و اجرا نشده است؛ بنابراین می‌توان گفت، درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه‌ها در برنامه‌ ملی کاهش خطر جزء از طریق سامانه مذکور به‌درستی قابل سنجش و ارائه نخواهد بود.

اما همان‌گونه که در ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور اشاره شده، سازمان مدیریت بحران کشور در بازه‌های زمانی معین موظف به دریافت گزارش از دستگاه‌ها و نهادهای مسئول در مدیریت بحران کشور است. بر همین مبنا، طی دو مکاتبه رسمی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با این سازمان درخواست شده که آخرین گزارش‌ها از اقدامات انجام شده دستگاه‌ها در سال ۱۴۰۳ براساس برنامه‌ ملی کاهش خطر حوادث و سوانح ارائه شود. همچنین مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی براساس شاخص موردنظر گزارش در یک مکاتبه رسمی و اداری با دستگاه‌های دارای وظیفه در برنامه ملی کاهش خطر نسبت به درخواست «گزارشی از آخرین اقدامات انجام شده مندرج در برنامه ملی کاهش خطر» اقدام کرده است. گفتنی است که اکثریت دستگاه‌ها پاسخی در این زمینه ارائه نداده‌اند. دستگاه‌هایی که پاسخ نامه را داده‌اند شامل: وزارت کشور، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، سازمان مدیریت بحران کشور، وزارت نیرو، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، جمعیت هلال ‌احمر جمهوری اسلامی ایران، سازمان نقشه‌برداری کشور، سازمان ملی استاندارد ایران، سازمان حفاظت محیط‌ زیست، وزارت دادگستری، وزارت نفت، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت راه و شهرسازی است. اما جدای از پاسخ‌های ارائه شده، محتوا و نوع پاسخ‌ها جای بحث و بررسی دارد. اکثریت پاسخ‌های ارائه شده به‌مثابه «خوداظهاری» است. منظور از خوداظهاری این است که نهادها به‌جای ارائه گزارش عملکرد مبتنی‌بر شاخص کلیدی تعیین شده، به ارائه اطلاعاتی درباره سایر اقدامات، وظایف و چالش‌های خود در مدیریت بحران پرداخته‌اند که شاید در نگاه اول اطلاعاتی «منطبق» با واقعیت باشد، اما «مرتبط» با درخواست مرکز پژوهش‌های مجلس نیست. بنابراین، براساس اطلاعات ارسال شده نمی‌توان تحلیلی از گزارش عملکرد دستگاه‌ها طبق شاخص اصلی گزارش ارائه داد. در‌واقع، خوداظهاری بر ارائه شواهد و مستندات قابل راستی‌آزمایی غلبه دارد و نوعی عدم‌‌ یکنواختی در گزارش‌دهی و تمرکز بر ارائه اطلاعاتی مانند دستورالعمل مصوب، صورت‌جلسه و ... مشاهده می‌شود. در جدول زیر فهرست دستگاه‌هایی که نامه‌نگاری شده، دستگاه‌هایی که پاسخ داده‌اند و دستگاه‌هایی که پاسخ نداده‌اند قابل ملاحظه است.

جدول 2. فهرست دستگاه‌های مسئول دربرنامه‌ ملی کاهش خطر حوادث و سوانح

مأخذ: نگارنده.

در جدول بالا به دستگاه‌هایی اشاره شد که در برخی اقدامات پاسخ مرتبط داده‌اند که تعداد بسیار محدودی از این پاسخ‌ها با درصد و همراه با مستندات و سایر به‌صورت توصیفی و بدون مستندات یا امکان محاسبه درصد اجرا ارائه شده است، در جدول زیر به‌شرح جزئیات پاسخ دستگاه‌های موردنظر پرداخته می‌شود تا یک راستی‌آزمایی نهایی از این دستگاه‌ها صورت پذیرد.

جدول 3. فهرست دستگاه‌هایی که در برخی اقدامات پاسخ مرتبط داده‌اند

مأخذ: گزارش عملکرد دستگاه‌ها.

همان‌طور که در جدول بالا ملاحظه می‌شود، پاسخ اکثریت دستگاه‌ها با مستندات عملکرد از‌جمله گزارش‌های تفصیلی، مستندات فنی و اسناد تأییدکننده اجرای عملیات، همراه نیست؛ بنابراین میزان تحقق اکثریت اقدامات برنامه ملی کاهش خطر برای مرکز پژوهش‌های مجلس قابل ‌احراز و اثبات نیست. همچنین دستگاه‌ها در ارائه پاسخ، به شاخص مصوب در این زمینه توجهی نکرده‌اند. اما آنچه که از نحوه پیاده‌سازی شاخص موردنظر گزارش انتظار می‌رود این است که هر دستگاه باید طبق برنامه‌ ملی کاهش خطر حوادث و سوانح که در آن دارای وظیفه‌ای مشخص است، نسبت درصد اقدامات اجرا شده را به کل اقدامات مصوب در برنامه، گزارش نماید. این شاخص به شکل زیر قابل سنجش است:

به‌بیانی‌دیگر، مراحل عملیاتی محاسبه درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه در برنامه‌ ملی کاهش خطر به‌شرح زیر است:

•          شناسایی اقدامات مصوب نهادهای مسئول براساس برنامه مذکور،
•          پایش اجرای اقدامات،
•          گزارش عملکرد دستگاه‌ها،
•          مستندسازی اقدامات انجام‌ شده،
•          ورود اطلاعات در سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی،
•          وزن‌دهی اقدامات براساس اهمیت و اولویت اجرای آنها،
•          محاسبه درصد اجرای اقدامات در برنامه،
•         تهیه گزارش نهایی.

لازم به ذکر است که این درصدها می‌توانند برای این برنامه به‌صورت جدول، نمودار و رتبه‌بندی دستگاه‌ها گزارش شود که این خود یک ابزار قدرتمند نظارتی برای ارائه به مجلس شورای اسلامی است. اقدام فقط در صورتی «اجرا شده» محسوب می‌شود که مستندات قابل راستی‌آزمایی داشته باشد و اقدام بدون خروجی قابل سنجش، به‌معنای «عدم اجرا» است. همچنین در پاسخ به اظهارات برخی از دستگاه‌ها درباره کمبود یا نبود منابع مالی جهت اجرای اقدامات برنامه‌های مدیریت بحران به‌ویژه برنامه ملی کاهش خطر، ضمن پذیرش ایرادات و نقص‌های شیوه‌های تأمین مالی در نظام مدیریت بحران کشور (به‌ویژه در حوزه پیشگیری) و عدم اهتمام کافی سازمان برنامه و بودجه کشور در این زمینه، باید گفت که دستگاه‌های مشمول ماده (2) قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸ موظف هستند در اجرای برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، با در نظر گرفتن ماده (16) قانون مدیریت بحران کشور و تبصره‌های «1 و 2» آن و علاوه‌بر آن، برخی از دستگاه‌ها با در نظر گرفتن ماده (۱۹) و تبصره آن، سازوکار تأمین منابع مالی اقدامات کاهش خطر را دنبال کنند. همچنین این دستگاه‌ها باید به‌منظور تأمین به‌موقع منابع مالی در سازوکار فصل اعتبارات «مدیریت بحران کشور» ذیل امور اقتصادی در بودجه سنواتی، اقدامات کاهش خطر خود را مطابق با برنامه ملی کاهش خطر و به‌ویژه موارد مذکور در فصل 3 این برنامه در موعد مقرر به سازمان مدیریت بحران تسلیم کنند و سازمان مدیریت بحران کشور پس از ارزیابی و مطابقت اقدامات با برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح و با تجمیع کلیه برنامه‌های اقدام دستگاه‌های مشمول قانون، موارد تأیید شده را جهت تأمین منابع مالی به سازمان برنامه‌ و بودجه ارسال ‌کند.

بنابراین، با وجود شرح سازوکار قانونی تأمین مالی اجرای برنامه‌ها و اقدامات در قانون مدیریت بحران کشور و نیز در برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح، موانع و چالش‌های موجود در این زمینه در یک هندسه سه‌بعدی قابل بررسی است؛ سازمان مدیریت بحران کشور تمایلی به پیگیری اجرای برنامه‌ ملی کاهش خطر حوادث و سوانح نشان نمی‌دهد و البته در تأمین مالی برنامه کاهش خطر با موانعی مواجه است، زیرا سازمان برنامه و بودجه کشور به موضوع پیشگیری از بحران اهمیت کافی نمی‌دهد و بنابراین در تخصیص بودجه، چالش‌هایی را ایجاد می‌کند و دستگاه‌ها نیز در این زمینه اهمیت اقدامات کاهش خطر را جدی نمی‌گیرند و به‌دلیل کمبود یا نبود منابع مالی پیگیر اجرای اقدامات برنامه‌ها نیستند.

5. نتیجه‌گیری

برنامه‌ کاهش خطر حوادث و سوانح در مدیریت بحران کشور یک سند مهم قانونی و اجرایی است که قانون مدیریت بحران کشور مصوب (۱۳۹۸) نیز بر تهیه و اجرای آن اشاره و تأکید کرده است. این سند توسط شورای عالی مدیریت بحران کشور تأیید و تصویب شده‌ و از این منظر اهمیت اجرای آنها بیش‌ازپیش افزایش می‌یابد. همچنین با توجه به ارزش پارادایم پیشگیری و کاهش خطر در مدیریت بحران‌ها و سوانح، جایگاه این برنامه در ایجاد مدیریت یکپارچه و مطلوب بحران در کشور انکارناپذیر است و با وجود اینکه سطح کیفیت تدوین این برنامه‌ در کشور «متوسط» است، سازوکار حقوقی اجرای آنها تقریباً «قابل پذیرش» است. بااین‌وجود هرچقدر ابزارهای نظارتی در این زمینه باکیفیت‌تر، هوشمندتر و دقیق‌تر طراحی شوند، نتایج اجرای تکالیف قانونی نیز مورد قبول خواهد بود. طبق مطالب پیش‌گفته، براساس ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور، مصوبات شورای عالی مدیریت بحران کشور درباره برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح و تصویب‌نامه هیئت‌وزیران درخصوص نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران کشور موضوع ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور، یکی از شاخص‌های اصلی ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها «درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه در هریک از برنامه‌های ملی مصوب شورای عالی مدیریت بحران کشور» است. مطابق این شاخص، پیگیری اجرای اقدامات کاهش خطر حوادث و سوانح توسط نهادهای مدیریت بحران کشور حاکی از این است که:

•         اکثریت دستگاه‌های مسئول و متولی مدیریت بحران در کشور، وظایف و اقدامات خود را طبق برنامه‌های مدیریت بحران کشور اجرا نمی‌کنند و جدیتی در اجرای آن نیز ندارند. یکی از عمده دلایل اجرایی نشدن این برنامه‌ها، نبود یا کمبود اعتبارات مالی و بی‌توجهی سازمان مدیریت بحران، سازمان برنامه و بودجه و نیز دستگاه‌های متولی به اهمیت کاهش خطر در مدیریت بحران و برنامه‌ها و اقدامات مرتبط با آن و همچنین ناهماهنگی دستگاه‌ها در اجرای آنهاست.
•        «عدم پاسخ‌گویی» و نیز «خوداظهاری» دستگاه‌های مسئول یکی از مصادیق و پیامدهای عدم شفافیت عملکرد دستگاه‌هاست. طبق اطلاعات به دست آمده امکان محاسبه دقیق درصد اجرای اقدامات برنامه‌ای توسط دستگاه‌ها وجود ندارد؛ سنجش گزارش عملکرد براساس شاخص «درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه‌ها» زمانی معتبر است که بتوان مبتنی‌بر داده‌های گزارش و با پیاده‌سازی فرمول آن، درصد اجرا را به‌صورت کمّی محاسبه کرد.
•         عدم راه‌اندازی سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی مدیریت بحران توسط سازمان مدیریت بحران کشور خود نشانه‌ای از ضعف در اجرای تکالیف ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور و ماده (۱) تصویب‌نامه «شاخص‌های عملکرد نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران موضوع ماده (24) قانون مدیریت بحران کشور» است. در‌واقع سازمان مدیریت کشور نیز در اجرای تکلیف قانونی خود مقرر در ماده (۲۴) قانون مذکور ضعف جدی دارد و از سال ۱۳۹۸ که قانون مدیریت بحران کشور تصویب شده، نتوانسته است سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی عملکرد و اقدامات دستگاه‌ها را راه‌اندازی کند.
•         اطلاعات فوق حاکی از این است که علاوه‌بر عدم جدیت دستگاه‌ها در اجرای وظایف برنامه‌ای خود در کاهش خطر در مدیریت بحران کشور، سازمان مدیریت بحران نیز نقش نظارتی ضعیفی نسبت به نهادها و دستگاه‌های مسئول در مدیریت بحران دارد که این ضعف ناشی از این است که اولاً، نقش نظارتی سازمان مدیریت بحران کشور در ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران و تصویب‌نامه ناشی از آن، بر رویکرد صرفاً «دریافت گزارش عملکرد» تکیه دارد، درحالی‌که با توجه به ماهیت و وظایف این سازمان و اهمیت دوچندان پیشگیری و مدیریت بحران‌ها و سوانح در کشور، دامنه شمول و ابزارهای نظارتی سازمان مدیریت بحران باید گسترش‌یافته و تقویت شود. دوماً، سازمان مدیریت بحران کشور نسبت به نقش نظارتی فعلی خود توجه کمتری دارد و در تمهید و پیاده‌سازی سازوکارهای نظارت و ارزیابی کوتاهی داشته است. درحالی‌که یکی از وظایف اصلی سازمان و از دلایل مهم تشکیل آن، نظارت، ارزیابی، کنترل و هدایت دستگاه‌ها در زمینه مدیریت بحران است. 

به‌طورکلی «با وجود تصریح ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۹۸ و الزام نهادها به پایش و گزارش‌دهی عملکرد، داده‌های موردنیاز جهت محاسبه درصد اجرای هریک از اقدامات دستگاه‌ها در برنامه‌ ملی کاهش خطر وجود ندارد و از طرفی سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی عملکرد دستگاه‌‌ها به‌منظور نظارت بر عملکرد مدیریت بحران دستگاه‌های موضوع ماده (2) قانون مدیریت بحران کشور، راه‌اندازی نشده است. بدین‌ترتیب امکان ارزیابی عملکرد اکثریت نهادهای مدیریت بحران در موضوع برنامه‌ کاهش خطر براساس شاخص مزبور فراهم نشده که این امر مصداق عدم اجرای تکلیف قانونی، عدم اجرای برنامه‌ مزبور و نشانه ضعف ساختاری در نظام مستندسازی، گزارش‌دهی و پایش عملکرد مدیریت بحران کشور است». در همین راستا پیشنهادهای این گزارش شامل موارد زیر است:

•          تکمیل و ایجاد بی‌درنگ سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی عملکرد توسط سازمان مدیریت بحران کشور،
•           الزام سازمان مدیریت بحران به ممیزی و ارزیابی هریک از بحران‌های رخ داده براساس شاخص درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه در برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سایر برنامه‌های مدیریت بحران،
•          تعیین مسئول پیگیری و گزارش‌دهی (مدیریت بحران) در هریک از نهادهای مسئول مقرر در ماده (۲) قانون مدیریت بحران کشور برای تضمین گزارش‌دهی به‌موقع،
•          تعریف و تدوین یکی از شاخص‌های ارزیابی عملکرد مدیران و کارشناسان بحران هر دستگاه براساس چگونگی اجرای تکالیف ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور به‌دلیل اهمیت موضوع بحران،
•          تعیین و تخصیص اعتبار و ردیف‌ بودجه مدیریت بحران به هر دستگاه براساس چگونگی اجرای تکالیف ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور،
•          اصلاحات قانونی و اجرایی در سازوکارهای تأمین مالی در مدیریت بحران کشور در راستای رفع چالش‌های موجود و ایجاد جدیت بیشتر در اجرای برنامه‌ها و به‌ویژه برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح،
•          تقویت و گسترش دامنه نقش و ابزارهای نظارتی سازمان مدیریت بحران در سطوح ملی و محلی با تعیین اقداماتی مانند بازرسی و بازدید میدانی که این مهم نیازمند افزایش اختیارات و صلاحیت‌های سازمان است.

نکته نهایی اینکه، ارزیابی حاضر بیش از آنکه نشان‌دهنده میزان تحقق برنامه‌ ملی کاهش خطر حوادث و سوانح باشد، بیانگر وضعیت نظام پایش و گزارش‌دهی اجرای اقدامات برنامه‌ای مدیریت بحران کشور است که این امر نیازمند بازنگری اساسی است؛ زیرا بخش مهم و اثرگذار مدیریت مطلوب و کارآمد بحران و سوانح، «نظارت و کنترل» است. بنابراین، کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات و امور داخلی کشور و شوراهای مجلس شورای اسلامی باید در پیگیری چگونگی اجرای ماده (۲۴) قانون مدیریت بحران کشور و تبصره ذیل آن جدیت بیشتری داشته باشند.