خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

در‌صورتی‌که یک سرزمین به‌منظور دستیابی به اهداف معین و مبتنی‌بر شاخص‌های تأمین‌کننده اهداف مذکور به مناطق مشخص تقسیم شود، منطقه‌بندی صورت گرفته است. لازم به توجه است که اصل اساسی در منطقه‌بندی آن است که تقسیم یک سرزمین به مناطق مختلف به شیوه‌ای انجام گیرد که هر منطقه در جهت اهداف صحیح و درست، در موقعیت مکانی مناسب مورد استفاده قرار گیرد. درواقع کارکرد اصلی منطقه‌بندی در سیاستگذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های منطقه‌ای است. بررسی تجربه تاریخی ایران درباره منطقه‌بندی حکایت از سبقه طولانی این موضوع در کشور دارد. به‌طوری‌که می‌توان گفت منطقه‌بندی در ایران ریشه‌های باستانی دارد و رویکرد فضا‌محور و تقسیم‌بندی پهنه سرزمین حتی از زمان امپراتوری هخامنشی (ساتراپ‌ها) مشاهده می‌شود. در‌صورتی‌که دوران بعد از انقلاب مشروطه در نظر گرفته شود، می‌توان بیش از ۲۰ مورد منطقه‌بندی (که اهداف خاصی را دنبال می‌کنند) شناسایی کرد. البته ردپای منطقه‌بندی در برنامه‌های توسعه سوم به‌بعد نیز قابل ردیابی است. همچنین از‌جمله مهم‌ترین تلاش‌هایی که در راستای منطقه‌بندی کشور انجام شده می‌توان به شناسایی مناطق محروم اشاره کرد. ضرورت بالای منطقه‌بندی مذکور به‌دلیل کارکردهای قابل‌ملاحظه‌ای که در تحقق الزامات قانونی دارد آشکار می‌شود.

اگرچه برنامه‌ریزی فضایی می‌تواند اهمیت بایسته‌ای در توسعه داشته‌ باشد اما بر‌اساس بررسی‌ها، به‌رغم تجربه منطقه‌بندی‌های گوناگون در کشور تاکنون دستاوردهای توسعه‌ای قابل‌اتکا در این خصوص حاصل نشده است.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

با توجه به مسئله مطروحه در گزارش حاضر ضمن بررسی تجربه تاریخی کشور در زمینه منطقه‌بندی، تلاش شده است که دلایل عدم توفیق اقدام‌های پیشین به شرح زیر تبیین شود:

- درخصوص تقسیمات سیاسی در همه دولت‌ها تا دولت یازدهم تحولاتی در زمینه تقسیمات کشوری به‌وجود آمده و آن افزایش تعداد واحدهای سیاسی بوده است. هرچند در دولت یازدهم این روند متوقف شد اما از دولت دوازدهم مجدداً با شتاب ادامه یافته است. گذشته از تحولات زیادی که در تعداد واحدهای سیاسی در سطوح شهرستان، بخش، دهستان به‌وجود آمده است، در‌خصوص مناطق سطح اول یعنی استان‌ها در حال حاضر، حداقل 26 درخواست برای ایجاد استان‌های جدید در وزارت کشور موجود است. این در حالی است که در نبود الزامات ابتدایی مطروحه، هرگونه اقدام درباره گسترش واحدهای اداری- سیاسی (استان‌های جدید) و غیره نه‌تنها دستاوردهای توسعه‌ای نخواهد داشت بلکه می‌تواند موجب بروز آثار ضدتوسعه‌ای شود.

- از منظر آسیب‌شناسی طبقه‌بندی‌ها با اهداف خاص نیز می‌توان گفت اگرچه اظهارنظر بایسته نیازمند ورود دقیق محتوایی به اسناد مربوطه و مطالعات وسیع‌تری است، اما به‌نظر می‌رسد دلایل متعددی از‌جمله فقدان اهداف بلندمدت توسعه‌ای و عدم الزامات اولیه تدوین اسناد برنامه فضایی و منطقه‌بندی، موجب تدوین منطقه‌بندی‌های مختلف با اهداف موضوعی شده است که فاقد هماهنگی‌های لازم با یکدیگر هستند. به‌عنوان مثال زمانی که موضوع انتقال آب دریای خزر به استان سمنان موضوعیت داشته، استان سمنان با استان‌های سه‌گانه حاشیه دریای خزر در یک منطقه قرار گرفته است، یا در موارد مشابه با موضوعیت انتقال آب خلیج فارس به استان‌های مرکزی استان یزد با استان سیستان و بلوچستان در یک منطقه قرار گرفته است.

- اگرچه تفاوت در منطقه‌بندی‌های صورت‌گرفته با توجه به هدف آنها تا حدی قابل توجیه است، اما به‌نظر می‌رسد بخش عمده منطقه‌بندی‌های صورت‌ گرفته در کشور مبتنی‌بر مرزهای سیاسی یا تقسیمات سیاسی بوده است. البته در شناسایی مناطق محروم توجهاتی تا سطوح پایین‌تر نیز انجام پذیرفته که آن نیز مبتنی‌بر مصوبه سال 1388 بوده و نسخه بهنگام‌تری از آن ارائه نشده است. به‌علاوه منطقه‌بندی مذکور تنها تا سطح شناسایی مناطق محروم متوقف شده و طبقه‌بندی مشخصی میان مناطق کمتر توسعه‌یافته یا محروم به‌منظور بارگذاری فعالیت‌ها و اقدام‌های توسعه‌آفرین صورت نگرفته است.

- از‌سوی‌دیگر بر‌اساس جلسات هم‌اندیشی با متخصصان حوزه توسعه منطقه‌ای به‌نظر می‌رسد در حال حاضر حتی در‌صورتی‌که اهداف به‌شکل شفاف و درستی انتخاب شده باشند، ساختار نهادی و حاکمیتی کشور به‌علت تمرکزگرایی بالا و نبود زیرساخت‌های نهادی در مناطق امکان اجرا و مدیریت منطقه‌ای را نداشته و عملاً نمی‌توان انتظار داشت دستاوردهای متفاوت‌تری از منطقه‌بندی نسبت به گذشته حاصل شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

درنهایت با توجه به واکاوی‌های صورت‌گرفته به‌نظر می‌رسد ضرورت دارد برای اثربخشی هرگونه اقدام در حوزه منطقه‌بندی، ابتدا هدف از منطقه‌بندی و انتظارات از آن به‌شکل بایسته‌ای شفاف شود و در گام بعدی باید پیش‌نیازهای اولیه جهت تدوین الگوی منطقه‌بندی در سطوح ملی و سپس مناطق مهیا باشد.

ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود ضمن جلوگیری از افزایش واحدهای سیاسی-‌اداری (استان‌های جدید)، پیگیری‌های نظارتی مجلس محترم درباره تدوین بایسته پیش‌نیازهای منطقه‌بندی صورت گیرد که در راستای تکلیف دولت در مواد (۱۰) تا (13) سند آمایش ملی نیز آمده است. همچنین با توجه به الزامات قانونی که اغلب معطوف به مناطق محروم و کمتر توسعه‌یافته کشور است، لازم است اقدام‌هایی که سازمان برنامه و بودجه برای به‌روزرسانی فهرست مناطق محروم (مصوب ۱۳۸۸) انجام داده است، به تصویب هیئت وزیران برسد.

1. مقدمه

براساس تعاریف ارائه‌ شده، در‌صورتی‌که هر سرزمین به‌منظور دستیابی به اهداف معین و مبتنی‌بر شاخص‌های تأمین‌کننده اهداف مذکور به مناطق مشخص تقسیم شود، منطقه‌بندی انجام گرفته است. از‌جمله معیارهایی که در منطقه‌بندی مورد توجه قرار می‌گیرند می‌توان به «مرزهای سیاسی و اداری»، «ویژگی‌های جغرافیایی و طبیعی»، «ظرفیت‌های اقتصادی»، «شرایط اجتماعی» و «الگوهای فرهنگی» اشاره کرد. گفتنی است اصل اساسی در منطقه‌بندی آن است که تقسیم یک سرزمین به مناطق مختلف به شیوه‌ای انجام گیرد که هر منطقه برای اهداف صحیح و درست، در موقعیت مکانی مناسب مورد استفاده قرار گیرد.

درواقع کارکرد اصلی منطقه‌بندی در سیاستگذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های منطقه‌ای است. در سیاستگذاری‌های منطقه‌ای حکومت‌ها به‌شکل عامدانه تلاش می‌کنند تغییراتی در توزیع فضایی پدیده‌های اقتصادی و اجتماعی نظیر جمعیت، درآمد، تولید و ... صورت دهند. اغلب سیاست‌های منطقه‌ای به‌دنبال تحقق اهدافی همچون: «کاستن از شکاف میان مناطق» و «توزیع مجدد یا تغییر الگوی رشد جمعیت و فعالیت‌های اقتصادی» هستند و در ادامه‌ سیاستگذاری‌های انجام گرفته، برنامه‌ریزی منطقه‌ای به‌عنوان فرایند هماهنگ‌کننده برنامه‌های اقتصادی، اجتماعی و ... با نیازها و امکانات مناطق در دستور کار قرار می‌گیرد.

بررسی تجربه تاریخی ایران درباره منطقه‌بندی حکایت از سبقه طولانی این موضوع در کشور دارد. به‌طوری‌که می‌توان گفت منطقه‌بندی در ایران ریشه‌های باستانی دارد و رویکرد فضا‌محور و تقسیم‌بندی پهنه سرزمین حتی از زمان امپراتوری هخامنشی و ساتراپی‌ها قابل مشاهده است. در‌صورتی‌که دوران بعد از انقلاب مشروطه در نظر گرفته شود، می‌توان بیش از ۲۰ مورد منطقه‌بندی شناسایی کرد که اهداف خاصی را دنبال می‌کنند. البته ردپای منطقه‌بندی در برنامه‌های توسعه سوم به‌بعد نیز قابل ردیابی است.

همچنین از‌جمله مهم‌ترین تلاش‌هایی که در راستای منطقه‌بندی در کشور انجام شده می‌توان به شناسایی مناطق محروم اشاره کرد. ضرورت بالای منطقه‌بندی مذکور به‌دلیل کارکردهای قابل‌ملاحظه‌ای که در تحقق الزامات قانونی دارد آشکار می‌‌شود. برای مثال می‌توان به مواردی نظیر: «تخصیص دو‌سوم از ۳ درصد درآمد حاصل از فروش نفت خام و گاز طبیعی به مناطق کمتر توسعه‌یافته»، «معافیت‌ها و بخشودگی مالیاتی در مناطق محروم»، «فوق‌العاده مناطق کمتر توسعه‌یافته برای مشاغل تخصصی»، «سرمایه‌گذاری مشترک دولت در زمینه‌های فناوری‌های نوین و صنایع پرخطر در مناطق کمتر توسعه‌یافته»، «ارائه تسهیلات به بخش غیردولتی جهت سرمایه‌گذاری در مناطق محروم و کمتر توسعه‌یافته در بخش گردشگری و میراث‌ فرهنگی»، «معافیت مناطق محروم از برخی ممنوعیت‌ها»، «تخصیص بخش از عوارض وصولی جهت تأسیس و توسعه واحدهای آموزشی در مناطق کمتر توسعه‌یافته»، «اعطای مجوز به دستگاه‌ها جهت سرمایه‌گذاری زیرساختی در مناطق محروم نظیر زیرساخت‌های خدمات الکترونیک و ...» و «تکلیف دولت به راه‌اندازی فعالیت‌های اقتصادی و زیربنایی در استان‌هایی که شاخص توسعه آنها کمتر از میانگین کشوری» اشاره کرد.

با توجه به مطالب فوق، در مطالعه حاضر ضمن بررسی اجمالی تاریخچه، بنیان‌های فکری و مفاهیم مرتبط با منطقه‌بندی در دنیا، تجارب کشور‌های دیگر تبیین شده و نتایج حاصل از اقدام‌های پیشین ارائه شده است. سپس به تحلیل آسیب‌شناسانه‌ای نسبت به فرایند و دستاوردهای اقدام‌های صورت گرفته در زمینه منطقه‌بندی در کشور پرداخته و درنهایت متناسب با واکاوی‌ها، پیشنهادها و توصیه‌های سیاستی ارائه شده است.

2. تاریخچه، بنیان‌های فکری و مفاهیم مرتبط با منطقه‌بندی

در این قسمت به‌شکل مختصر به تاریخچه توجهات به موضوع منطقه‌بندی و بنیان‌های فکری پیرامون آن پرداخته شده و تعاریف مفاهیم مربوطه تبیین شده‌ است.

2-1. تاریخچه و بنیان‌های فکری منطقه‌گرایی

مبتنی‌بر تلاش‌های جغرافی‌دانان، توجه به منطقه و منطقه‌گرایی در اواخر قرن نوزده اهمیت ویژه‌ای یافت و به‌عنوان یکی از دستاوردهای مهم این عصر قرار گرفته است. به‌ویژه از دهه 1930 در اروپا و آمریکا، به‌سوی پارادایم جدید کورولوژی به‌معنای «تفسیر و تبیین روابط علی پدیده‌ها در داخل منطقه مشخص» گام نهادند که گاهاً از آن با عنوان «علم مناطق» نام می‌برند ]1[. از دهه 1960 به‌بعد عملاً اکثر کشورهای در حال توسعه به‌نوعی منطقه‌گرایی و برنامه‌ریزی توسعه منطقه‌ای را برای دستیابی به توسعه متعادل، کاهش شکاف توسعه بین مناطق و توسعه مناطق عقب‌مانده در دستور کار قرار دادند.

از‌سوی‌دیگر تئوری‌های توسعه منطقه‌ای به‌دنبال انتشار کتاب گونار میردال با عنوان «توسعه اقتصادی و مناطق توسعه‌نیافته» در سال 1958 و بحث‌های انتقال رشد بین مناطق ازسوی آلبرت هیرشمن در کتاب «استراتژی توسعه اقتصادی» به‌طور جدی مورد توجه قرار گرفت. جان فریدمن نیز سلسله مقالاتی را درخصوص جنبه‌های مکانی توسعه اقتصادی و برنامه‌ریزی منطقه‌ای در اوایل دهه شصت منتشر کرد و در سال 1964 با کمک ویلیام آلنسو اولین مجموعه از مسائل توسعه منطقه‌ای را در کتابی با عنوان «توسعه منطقه‌ای و برنامه‌ریزی» گردآوری کردند. به‌طور‌کلی می‌توان گفت تئوری‌های توسعه منطقه‌ای عمدتاً مبتنی‌بر سه‌ شاخه «علوم منطقه‌ای»، «اقتصاد منطقه‌ای» و «جغرافیای تئوریکی» هستند.

تجربه تاریخی حکایت از آن دارد که از دهه 1950 تجزیه و تحلیل اقتصاد منطقه‌ای به‌صورت عمومی و به‌منظور بررسی مسائل و سیاست‌های شهری-منطقه‌ای و به‌خصوص در پی بروز اختلاف درآمد و سطح توسعه بین مناطق به‌وجود آمد و اقتصاد منطقه‌ای با کمک سایر علوم منطقه‌ای، ابزارها و تکنیک‌هایی را برای حل مسائل منطقه‌ای، به‌ویژه تجزیه و تحلیل و برنامه‌ریزی اقتصادی برای مناطق ارائه داده است ]2[.

مکتب جغرافیای منطقه‌ای در قرن بیستم مبتنی‌بر مطالعات جغرافی‌د‌انان فرانسوی پایه‌گذاری شد. هارتشورن، جغرافی‌دانی که مفهوم کورولوژی را وارد علم جغرافیا کرد، کورولوژی را مترادف با جغرافیای منطقه‌ای می‌دانست. هارتشورن تأکید می‌کرد که کانون توجه اصلی دانش جغرافیا، تعیین تفاوت‌های منطقه‌ای یعنی ترسیم موزاییکی از چشم‌اندازهای متفاوت بر سطح زمین است. از نظر وی جغرافیا علمی است که تفاوت‌های منطقه‌ای را به همان صورتی‌که وجود دارند، نه‌تنها براساس تفاوت‌های موجود از لحاظ موارد خاص از مکانی به مکان دیگر، بلکه براساس تلفیق و ترکیب کلی پدیده‌ها در هر مکان معین که از پدیده‌های سایر مکان‌ها متفاوتند، تفسیر می‌کند. بنابراین جغرافیا می‌کوشد به توصیف و تفسیر دقیق، منظم و عقلایی ماهیت ویژگی‌های متغیر سطح زمین بپردازد. از‌نظر وی این دانش سعی دارد شناخت کاملی از تفاوت‌های منطقه‌ای جهان به‌دست دهد ]3[.

همچنین طی دهه‌های مختلف اجزای جدیدی نظیر «برنامه‌ریزی منطقه‌ای»، «اداره یا دولت منطقه‌ای»، «اقتصاد منطقه‌ای» و «سیاست منطقه‌ای» به جغرافیای منطقه‌ای افزوده شدند. به‌طور‌کلی هر رویکرد دارای درک خاصی از منطقه بوده و بنابراین برنامه‌ریزی منطقه‌ای به‌منزله یک مفهوم تا حد زیادی انعطاف‌پذیر است و اندازه و ماهیت آن همانند گستره و آرمان‌های برنامه‌ریزی می‌تواند متفاوت باشد.

در‌صورتی‌که منطقه حد فاصل بین سطح ملی و محلی در نظر گرفته شود، در برنامه‌ریزی منطقه‌ای روی جنبه‌های گوناگون حیات اقتصادی، اجتماعی و ... یک منطقه متمرکز خواهد بود. با توجه به اینکه برنامه‌ریزی منطقه‌ای ابزاری برای حل‌و‌فصل مشکلات حقیقی یک منطقه با اطلاع از امکانات سطح ملی است می‌تواند به‌عنوان یکی از مفیدترین انواع برنامه‌ریزی در مسیر توسعه کشور لحاظ شود.

2-2. مبانی منطقه‌بندی و برنامه‌ریزی منطقه‌ای

به‌طور‌کلی می‌توان گفت منطقه‌بندی گونه‌ای از طبقه‌بندی فضایی به‌منظور هدایت فعالیت‌های منطقه‌ای برای دستیابی به اهداف توسعه پایدار است. بنابراین منطقه‌بندی توسعه را می‌توان به‌عنوان بخش مهمی از ارزیابی عملکرد و تشخیص مسائل و مشکلات منطقه به‌حساب آورد.

درخصوص مبانی منطقه‌بندی و اصول آن می‌توان به سه دسته مبانی بیوفیزیکی، سیاسی و اجتماعی- اقتصادی اشاره کرد. عموماً جغرافی‌دانان در دوره‌های مختلف، مناطق را طبق مبانی بیوفیزیکی و اکولوژیکی تعریف کرده‌اند. به‌عبارت‌دیگر برای منطقه‌بندی از مشخصه‌های فیزیکی واضح مانند حوضه‌های آبریز یا مرزهایی نظیر رودخانه‌ها، دریاها، کوه‌ها یا تغییرات در خاک و عملیات بهره‌برداری کشاورزی استفاده شده است.

در ادامه در دهه 1970 رویکرد «مناطق زیستی» مورد توجه قرار گرفت. این نظریه که به تحلیل ارتباط انسان و فعالیت‌هایش با محیط پیرامون خود می‌پردازد در پی کشف راز چگونگی هم‌زیستی جوامع مختلف با محیط زیست پیرامون است تا آن را به‌عنوان راهنمای برنامه‌ریزی منطقه‌ای لحاظ کند. به‌عبارت‌دیگر انسان به‌عنوان جزئی از نظامی که در آن زیست می‌کند با عناصر دیگر دارای ارتباط است و در‌نتیجه بر آنها اثر گذاشته و از آنها اثر می‌پذیرد. بنابراین فعالیت‌های انسان هر‌قدر از شدت بیشتری برخوردار باشد، تأثیرات شدید‌تری بر کل محیط بر‌جای می‌گذارد.

بررسی‌های انجام شده حکایت از آن دارد که اغلب مناطق زیستی خصوصیات جغرافیایی، طبیعی و زیستی مشترکی دارند که هر منطقه را از مناطق مجاور مجزا می‌سازد. لذا برنامه‌ریزی منطقه‌ای باید برحسب تقسیمات زیست‌محیطی استوار شود و نه برحسب تقسیمات اداری و سیاسی. البته با توجه به اینکه عارضه‌های بیوفیزیکی در جریان تغییر مداوم قرار دارند و حتی تغییرات اقلیمی نیز می‌تواند مقیاس‌های طبیعی را طی زمان تحت تأثیر قرار دهد، به‌رغم مزایای متعدد منطقه‌بندی زیستی، محدودیت‌هایی نیز پیش روی روش مورد بحث قرار دارد.

از‌سوی‌دیگر با در نظر گرفتن اهداف اساسی زندگی بشر می‌توان گفت جامعه و اقتصاد به‌شکل هم‌زمان مبنای برنامه‌ریزی منطقه‌ای را تشکیل می‌دهند. به‌عبارت‌دیگر فرایند‌های اجتماعی - اقتصادی درون‌مایه برنامه‌ریزی فضایی (فعالیت‌ها، فضاهای زندگی، کانال‌های ارتباطی و ...) در یک منطقه خواهند بود.

عموماً برنامه‌های منطقه‌ای به‌دنبال تبیین توزیع عمومی فعالیت‌ها و اولویت‌های توسعه‌ای در سطح یک منطقه هستند. مقیاس زمانی برنامه‌ریزی منطقه‌ای نیز ممکن است مبتنی‌بر اهداف مورد نظر، متفاوت باشد که حداقل زمان 10 ساله برای تکمیل اهداف برنامه‌های توسعه منطقه‌ای متعارف است.

در حال حاضر اغلب برنامه‌ریزی‌های منطقه‌ای در قالب تحقق اهداف اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی بیان می‌شوند و در کنار پیشبرد اهداف اقتصادی (نظیر رشد و رقابت‌پذیری)، ادعای توجه به اهداف اجتماعی (همچون تأمین مسکن برای تمام اقشار اجتماعی) یا لحاظ اهداف زیست‌محیطی (مانند حفظ زمین و سایر منابع‌طبیعی) را دارند. در ادامه به‌منظور تبیین بهتر منطقه‌بندی به شرح مفهوم «منطقه» پرداخته شده‌ است.

2-3. مفهوم منطقه

در مورد تعریف و مفهوم منطقه تفاهم همگانی وجود نداشته و برداشت‌های متفاوتی از آن وجود دارد. برای بسیاری از جغرافی‌دانان واژه «منطقه» معادل «فضا» بوده و با همین مفهوم نیز آن را تعریف می‌کنند. براساس برداشتی که ایزارد از مفهوم منطقه دارد، منطقه می‌تواند یک محدوده کوچک نظیر شهر یا یک محدوده نسبتاً وسیع مانند کشور باشد. محدوده یک منطقه حتی می‌تواند از مرزهای یک کشور عبور کند و بخشی از یک قاره را دربرگیرد. اما در تعیین محدوده یک منطقه باید توجه داشت که باید در یک یا چند مسئله وجه اشتراک داشته باشد و هدف از تعیین محدوده برای آن منطقه بررسی جنبه‌های مشترک و ارائه راهکار برای مشکلات پیرامون آن است.

براساس مطالعات می‌توان مناطق را به گروه‌های زیر تقسیم کرد:

- منطقه همگن:   منطقه‌ای است که از نظر ویژگی‌های خاص نظیر زبان، وضعیت فعالیت غالب، وضعیت فیزیکی و ... شبیه و همگن باشد. در این رویکرد بر یک یا ترکیبی از ویژگی‌های فیزیکی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و غیره تمرکز می‌شود.

یک منطقه همگن برمبنای شرایط و ویژگی‌های خاص جغرافیایی، اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی، درواقع یک منطقه قراردادی است. ازجمله مناطق قراردادی کارکردی می‌توان به مناطقی نظیر: منطقه آب و هوایی، منطقه منابع‌ طبیعی، منطقه اقتصادی، منطقه اجتماعی، منطقه فرهنگی و غیره اشاره کرد.

- منطقه گره‌ای:  منطقه‌ای است که در آن یک یا چند شهر بر کل منطقه غلبه دارد. در این نوع طبقه‌بندی بر یک نقطه شهری یا تمرکز در یک مرکز تأکید می‌شود.

-منطقه کارکردی: نیز به‌گونه‌ای همان منطقه گره‌ای است که بر تمرکز و وابستگی و ارتباط درونی تأکید می‌کند. به‌عبارت‌دیگر منطقه کارکردی محدوده‌ای است که در آن نقاط جمعیتی مانند یک یا چند شهر همراه با روستاهای اطراف آن دارای ارتباط متقابل اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بوده و از یک وحدت و همبستگی عملکردی برخوردارند. در این‌گونه مناطق مبادلات داخلی بین مراکز شهری و حوزه نفوذ جریان داشته و قطب‌های شهری، واحدهای غیرمتجانس نظیر شهرهای کوچک و روستاها را تحت پوشش قرار می‌دهند.

- منطقه کانونی نیز شکل خاصی از منطقه کارکردی است که به‌دلیل برخورداری از یک نقطه کانونی مانند وجود یک شهر بزرگ و تأثیرگذار از نوعی برتری منطقه‌ای برخوردار می‌شود.

- منطقه برنامه‌ریزی:  منطقه‌ای است که برمبنای قانون و توسط دولت به‌منظور تعیین مرزهای سیاسی و اداری مشخص می‌شود. در این نوع منطقه‌بندی بر ساختار سیاسی- اداری تمرکز صورت‌ می‌گیرد. این مناطق از امتیاز مرزهای مشخص برای فعالیت برنامه‌ریزی برخوردارند و این‌گونه مرزها به‌صورت اختیاری و براساس سیاست‌های خاص دولتی تعیین می‌شوند و ضرورتاً ملاحظات همگنی یا گره‌ای را در نظر نمی‌گیرند.

لازم به توجه است که همگنی در زمینه توپوگرافی، ساختار اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی برای اطمینان از اجرای بهینه برنامه‌های توسعه ضروری است. از‌سوی‌دیگر این مناطق از نظر وسعت نیز باید به اندازه‌ای بزرگ باشند که بتوان در مقیاس مناسب برای سرمایه‌گذاری‌های اقتصادی تصمیم گرفت، نیروی انسانی لازم را تأمین کرد، بخشی از بازار مصرف را برای تولیدات منطقه فراهم نمود و حدی از منابع‌ طبیعی و مواد خام را از منطقه به‌دست آورد. ازسوی‌دیگر این‌گونه مناطق باید در حدی کوچک باشند که بتوان برای حل معضلات آن برنامه‌ریزی جامع کرد و به توسعه یکپارچه دست‌ یافت.

منطقه سیاسی - اداری عبارت است از فضای جغرافیایی که براساس ضوابط و معیارهای سیاسی و اداری، نظیر مرزبندی استان‌ها به‌صورت مصنوع تقسیم‌بندی شده است.

به‌طور‌کلی می‌توان گفت منطقه عبارت است از فضا یا بخشی از کره زمین یا قسمتی از سرزمین هر کشور که با هم همگن بوده و براساس عوامل طبیعی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی از محیط اطراف خود متمایز می‌شود و به‌عنوان واحد جغرافیایی یا سیاسی، اداری یا ترکیبی از آنها هویت می‌یابد ]4[ ]5[.

براساس بررسی‌های صورت‌ گرفته مشاهده می‌شود که مهم‌ترین متغیرهایی که در منطقه‌بندی مورد استفاده قرار می‌گیرند عبارتند از:

-        ویژگی‌های بهره‌برداری از زمین نظیر: نوع استفاده از زمین برای کشاورزی، جنگل‌داری و غیره، محصولات عمده، میزان بهره‌برداری، سطح فناوری، چگونگی مالکیت زمین؛

-        ویژگی‌های جمعیتی نظیر: توزیع جمعیت، نرخ رشد زاد‌و‌ولد، حرکت‌های جمعیتی، الگوهای مهاجرتی؛

-        خدمات اجتماعی و تسهیلات عمومی نظیر: آب‌رسانی، وضع بهداشت، سطح آموزش، برق‌رسانی؛

-        عوامل اقتصادی و اجتماعی نظیر: گروه‌های اقتصادی، الگوهای توزیع درآمد، قدرت‌های تصمیم‌گیرنده، میزان اشتغال در هر بخش، بیکاری، عوامل تولید نظیر نیروی انسانی و سرمایه؛

-        بافت کالبدی و سکونتگاهی نظیر: مجتمع بودن و متفرق بودن سکونتگاه‌ها، زیرساخت‌های عمده مانند شبکه حمل‌و‌نقل؛

-        شرایط طبیعی نظیر: نواحی ساحلی، کوهستانی، جنگلی و ... ؛

-        عوامل سیاسی نظیر: وسعت کشور، مرزهای سیاسی و اداری، حکومت‌های محلی، قدرت‌های تصمیم‌گیرنده؛

-        عوامل فرهنگی نظیر: نژاد، زبان و ... ؛

-        عوامل توسعه‌ای نظیر: توسعه‌یافته، در حال توسعه، توسعه‌نیافتگی و محرومیت؛

-        عوامل فضایی نظیر: حرکت و جریان کالا، پول، جمعیت، فناوری، رقابت مکانی، حوزه نفوذ مکان‌های مرکزی و دسترسی ]6[.

3. تجربه ایران در منطقه‌بندی

منطقه‌بندی در ایران ریشه‌های باستانی دارد و می‌توان رویکرد فضامحور و تقسیم‌بندی پهنه سرزمین را حتی از زمان امپراتوری هخامنشی و ساتراپی‌ها مشاهده کرد ]7[. با توجه به گستردگی فضای سرزمینی ایران در دوره هخامنشی که در سه قاره آسیا، اروپا و آفریقا گسترده بود، داریوش اول برای سهولت اداره کشور، آن را به واحدهای کوچک‌تری که بالاترین سطح آن «ساتراپی‌ها» بود تقسیم کرد. در رأس هرکدام از 30 ساتراپ هخامنشی، یک شهربان قرار داشت. در سازمان حکومتی هخامنشیان هرکدام از واحدهای سیاسی - فضایی از استقلال نسبی در زبان، دین و زندگی اقتصادی برخوردار بودند و حکومت هخامنشی از طریق تأسیس و تعبیه مکانیسم‌ها و نهادهای مختلف، از‌یک‌سو یکپارچگی قلمرو هخامنشی را حفظ می‌کرد و از‌سوی‌دیگر استقلال داخلی نسبی ساتراپی‌ها در امور اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی آنها را تأمین می‌کرد. سازمان فضایی ساتراپی‌ها و روش خاص اداره آنها یکی از بهترین روش‌های اداره سرزمین به‌شمار می‌آید که نه‌تنها در ایران سرمشق دولت‌ها و سلسله‌های بعدی قرار گرفت، بلکه سایر امپراتوری‌ها مانند روم و امپراتوری موریان در شبه‌قاره هند نیز از آن الگوبرداری کردند ]8[.

پس از سقوط هخامنشیان، به پیروی از تقسیمات داریوش، سلوکیان قلمرو خود را به دوازده ایالت و اشکانیان به پانزده ایالت یا والی‌نشین تقسیم کردند. در دوره ساسانیان نیز کشور به چهار ایالت بزرگ یا کوست تقسیم شد. در دوره صفویه نیز به پیروی از ادوار پیش از اسلام (به‌ویژه ساسانیان)، ایران به چهار بخش یا ایالت بزرگ شامل عراق، فارس، آذربایجان و خراسان تقسیم شد. عناصر تقسیمات سیاسی دوره صفویه (ایالت، ولایت، بلوک و قصبه) تا اندازه‌ای در دوره‌های بعد (افشاریه، زندیه و قاجاریه) ادامه پیدا کرد ]9[.

در مطالعه حاضر به‌منظور جلوگیری از پراکندگی مطالب، روی تجربه منطقه‌بندی در ایران از انقلاب مشروطه به‌بعد تمرکز شده است.

3-1. تقسیمات سیاسی

در فرایند توسعه کشورها رکن سازمان‌دهی سیاسی فضا همواره به‌عنوان یکی از کلیدی‌ترین مسائل مورد توجه بوده است. در این راستا تمام حکومت‌ها برای مقاصد سیاسی و اداری به واحدهای کوچک‌تر تقسیم می‌شوند و هر‌یک از این واحدها دارای یک مدیریت محلی است. لذا دولت‌ها نسبت به منطقه‌بندی و به‌ویژه منطقه‌بندی سیاسی – اداری اهتمام ویژه‌ای داشته‌اند.

ایران نیز از این قاعده مستثنی نبوده است. همان‌طور‌ که بیان شد ایران از‌جمله کشورهایی است که سازمان‌دهی سیاسی فضا در آن ریشه تاریخی دارد. اما سیستم جدید تقسیمات کشوری ایران ریشه در متمم قانون اساسی مشروطه در سال 1286 دارد که کشور را به‌لحاظ سلسله‌مراتبی به «ایالت» (4 ایالت)، «ولایت»، «بلوک» و «ده» تقسیم کرد. قانون «قانون تشکیل ایالات و ولایات و دستورالعمل حکام» در سال 1286 سطوح تقسیمات را تعریف و نحوه مدیریت آنها را تشریح کرد. این قانون در‌واقع زیربنای قانونی تقسیمات کشوری کنونی نیز هست و بر‌اساس آن در آن زمان ایران به چهار ایالت «آذربایجان»، «خراسان»، «‌فارس» و «کرمان و بلوچستان» تقسیم شد و در ادامه هر ایالت به چند ولایت حاکم‌نشین و هر ولایت به چند بلوک (نایب‌الحکومه) تفکیک شد. اگرچه اسامی ولایت در قانون نیامده بود، اما در عمل 12 ولایت وجود داشت که عبارتند از: «استرآباد»، «مازندران»، «گیلان»، «زنجان»، «کردستان»، «لرستان»، «کرمانشاهان»، «همدان»، «اصفهان»، «یزد»، «خوزستان» و «عراق» (اراک) ]10[.

لازم به توجه است با روی کار آمدن سلسله پهلوی سیاست کلی کشور تغییر کرده و رضاشاه تحت عنوان سیاست‌های یکپارچه‌سازی، برخورد شدید با نیروهای سیاسی محلی را در پیش گرفت و نظام سیاسی بسیار متمرکز بر کشور حاکم کرد ]11[.

ازجمله سیاست‌های رضاشاه این بود که نظام تقسیمات اصلاح و سیستم سلسله‌مراتبی جدیدی متشکل از «استان»، «شهرستان»، «بخش» و «دهستان» را حاکم کرد ]12]. این نظام اداری - محلی جدید برای کشور ایران، برگرفته از نظام شماره‌ای و متمرکز فرانسه و پروس بود. همان‌گونه که در فرانسه، ژاکوبن‌ها نظام کهن فرانسه را در هم شکسته و کشور را به نود ناحیه تقریباً برابر تقسیم کردند که هریک نام خود را از یکی عوارض طبیعی (رودخانه یا کوه) می‌گرفت تا گرایش‌های محلی تحت‌الشعاع قرار گیرد، رضا‌شاه نیز در ایران نظام اداری جدیدی پدید آورد که هدف آن از میان بردن گرایش‌های محلی و قومی بود ]13[.

در قانون تقسیمات کشوری سال 1316، کشور به 10 استان و 49 شهرستان تقسیم می‌شد. ویژگی مهم این قانون، برخورداری از شرح وظایف فرمانداران و بخشداران و استفاده از عناوین جدید برای عناصر تقسیمات کشوری و از همه مهم‌تر نام‌گذاری استان‌ها بر‌اساس «اعداد» -از یک تا ده- بود. به‌این‌ترتیب در پرتو کدگذاری جدید هویت‌های تقسیمات سطح اول کشور نادیده انگاشته شد [8].

بر‌اساس قانون «تقسیمات کشور و وظایف فرمانداران و بخشداران»، مصوب ۱۶ آبان ۱۳۱۶، استان‌های کشور شامل استان‌های شمال، شمال غرب، شمال شرق، غرب، جنوب و استان مکران بود و شهرستان‌های تابعه این استان‌ها با توجه به ضمیمه همان قانون به شرح زیر بودند:

الف) استان شمال غرب: شامل استان‌های آذربایجان شرقی و آذربایجان غربی و اردبیل فعلی و شش شهرستان به نام‌های خوی، رضائیه، مهاباد، تبریز، اردبیل و مراغه بود.

ب) استان غرب: گستردگی این استان به‌گونه‌ای بود که از نواحی کردستان تا خرمشهر و آبادان کنونی را در‌بر‌می‌گرفت و دوازده شهرستان تابع آن عبارت بودند از: کردستان، گروس، کرمانشاهان، باوندپور، پشتکوه، لرستان، بروجرد، همدان، ملایر، خرمشهر، آبادان و کهگیلویه.

ج) استان جنوب: محدوده استان جنوب شامل استان‌های یزد، فارس، کرمان، هرمزگان و بوشهر کنونی بود و از ۱۰ شهرستان یزد، شیراز، آباده، جهرم، استهبان، بندر لنگه و لارستان، بوشهر، عباسی، کرمان و جیرفت تشکیل می‌شد.

د) استان شمال شرق: هفت شهرستان از استان خراسان کنونی و شهرستان شاهرود، استان شمال شرق را تشکیل می‌داد که شهرستان‌های آن عبارت بودند از: مشهد، قوچان، سبزوار، تربت‌حیدریه، قائنات، فردوس، بجنورد، شاهرود.

ه) استان مُکران: در‌بر‌گیرنده نواحی سیستان و بلوچستان بود.

و) استان شمال: این استان یکی از گسترده‌ترین استان‌ها بود که بیشترین شهرستان‌های تابعه را داشت و شامل استان‌های گیلان، مازندران، تهران، مرکزی، زنجان، سمنان و اصفهان کنونی بود و از سیزده شهرستان گیلان، تنکابن، مازندران، گرگان، تهران، قزوین، قم و ساوه، کاشان، اصفهان، عراق (اراک)، گلپایگان و محلات، خمسه، سمنان و دامغان تشکیل می‌شد.

شایان‌ ذکر است که در اجرای تبصره «2» ماده (2) قانون تقسیمات کشوری و وظایف فرمانداران و بخشداران مصوب آبان ماه 1316 و اصلاحیه بعدی آن در فاصله سال‌های 1326 تا 1350، تعداد 11 «فرمانداری کل» در کشور ایجاد شد. این سطوح دارای شهرستان‌های تابع و حوزه نفوذ در اطراف خود بوده و استقلال بودجه‌ای داشته و مستقل از استان مجاور خود مستقیماً با وزارت کشور تعامل داشتند. درواقع این واحدها از لحاظ اداری و سیاسی هیچ تفاوتی با استان نداشتند و مانند آنها شهرستان تابعه داشتند. تفاوت فقط در قلمرو خلاصه می‌شد بدین‌ترتیب که از استان کوچک‌تر بودند و برخی از ادارات کل آنها نیز محدودتر بود. فرمانداری کل مقدمه‌ای برای شکل‌گیری استان جدید بود و غرض اصلی از آن تخصیص اعتبارات به واحدهای کوچک، کم‌جمعیت و ضعیف بود. تمامی فرمانداری‌های کل تا سال 1355 به استان تبدیل شدند و پس از سال 1355 موضوع فرمانداری‌های کل متروک و با تصویب قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری در سال 1362 صریحاً نسخ شد ]14[.

در سال 1357 و در آستانه سقوط حکومت پهلوی، ایران دارای 24 استان، 165 شهرستان و 474 بخش بود. پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران، همچنان سیستم «چهار رده‌ای» شکل گرفته در سال 1316 به‌کار گرفته شد؛ ولی سپس در سال 1362 تغییراتی در شاخص‌های تشکیل سطوح تقسیمات کشوری به‌وجود آمد و بحث «تعداد جمعیت»، «وسعت» و «تراکم» به‌عنوان ملاک‌های اصلی تقسیم کشور، به واحدهای مختلف سیاسی و تشکیل سطوح مختلف تقسیمات مطرح شدند. در‌نهایت ارتقای سطوح تقسیمات سیاسی رابطه تنگاتنگی با جمعیت برقرار کرد و «آستانه جمعیت»، ملاک عمده ارتقا شد ]15[ که راه را برای تقسیم سرزمین ایران به قطعات کوچک‌تر هموار کرد. به همین دلیل، تقسیمات کشوری ایران پس از انقلاب اسلامی تغییرات سریع و پی‌درپی را در همه سطوح تجربه کرده است.

بعد از انقلاب اسلامی ایران، در همه دولت‌ها تا دولت یازدهم تحولاتی در زمینه تقسیمات کشوری به‌وجود آمد و آن افزایش تعداد واحدهای سیاسی بوده است. هرچند در دولت یازدهم این روند متوقف شد اما از دولت دوازدهم مجدداً با شتاب ادامه یافته است. گذشته از تحولات زیادی که در تعداد واحدهای سیاسی در سطوح شهرستان، بخش، دهستان به‌وجود آمده است، در‌خصوص مناطق سطح اول یعنی استان‌ها در حال حاضر، حداقل 26 درخواست برای ایجاد استان‌های جدید در وزارت کشور موجود است. از این میان به‌طور خاص بحث تقسیم استان‌های تهران، کرمان، اصفهان و سیستان و بلوچستان طی چند سال اخیر و هم‌اکنون در مجلس شورای اسلامی و دولت مطرح است. جدول زیر تغییرات تقسیمات کشوری در سال‌های پس از پیروی انقلاب اسلامی را نشان داده است:

جدول 1. تقسیمات کشوری بعد از پیروزی انقلاب اسلامی ایران ]17[

3-2. منطقه‌بندی با اهداف خاص توسعه‌ای و بخشی

به موازات تقسیمات سیاسی، کشور تجربه‌های تقسیم‌بندی و منطقه‌بندی‌های دیگری که برمبنای توسعه بخش‌ها یا با اهداف خاص توسعه‌ای صورت گرفته‌اند را نیز داشته و عمدتاً منطقه‌بندی‌های مذکور چندین استان کشور را شامل می‌شده است. با توجه به تفاوت‌های اقلیمی، ویژگی‌های قومی و فرهنگی، میزان برخورداری و قابلیت‌های مناطق و ... بهره‌گیری از منطقه‌بندی‌های خاص توسعه‌ای در کشور از ضرورت بالایی برخوردار بوده است. در ادامه مهم‌ترین منطقه‌بندی‌های صورت‌ گرفته در کشور به‌ اختصار معرفی شده است ]18[:

3-2-1. منطقه‌بندی کلان کشور (سازمان آبادانی و مسکن)

بر‌اساس مطالعات سازمان آبادانی و مسکن کشور در سال 1340 با توجه به نیاز به کاهش نابرابری‌های درآمد مناطق و تلاش برای رسیدن به اهداف کمی رشد اقتصاد ملی از طریق برنامه عمرانی پنجم، منطقه‌بندی کلان کشور در دستور کار قرار گرفت. مهم‌ترین معیارهای طبقه‌بندی مورد بحث «منطقه کلان»، «منطقه میانی» و «منطقه خرد» بوده و بر‌اساس منطقه‌بندی مذکور کشور به ۱۱ کلان منطقه به شرح جدول زیر تقسیم شد: 

جدول 2. مناطق یازده‌گانه طرح منطقه‌بندی کلان کشور بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی ]18[

3-2-2. منطقه‌بندی طرح جامع انرژی ایران (استانفورد)

بر‌اساس مطالعاتی که مؤسسه استانفورد در سال 1348 انجام داده است، به‌منظور تهیه طرح جامع انرژی ایران و برآورد عرضه و تقاضای انرژی در نقاط مختلف کشور، پهنه سرزمین به 9 منطقه تقسیم شده‌ است. در این منطقه‌بندی مرزهای استانی رعایت شده و همگنی‌ها و رعایت شرط مجاورت در نظر گرفته شده است. در این منطقه‌بندی مناطق از نظر وسعت و جمعیت تفاوت‌های زیادی با یکدیگر داشته و دامنه تغییرات جمعیت بین 4.3 تا 14.8 میلیون نفر (1 به 4.4) و گستره تفاوت مساحت بین 58.6 تا 431 هزار کیلومتر مربع (1 به 7.3) بوده است ]19[. جدول زیر مناطق نه‌گانه طرح جامع انرژی استانفورد را به‌همراه استان‌های مربوطه ارائه کرده است:

جدول 3. مناطق نه‌گانه طرح جامع انرژی استانفورد بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی ]19[

3-2-3. منطقه‌بندی طرح مطالعاتی بتل

بر‌اساس طرح مطالعاتی بتل برای برنامه‌ریزی منطقه‌ای یکپارچه که در سال 1351 صورت گرفت، کشور به 11 منطقه برنامه‌ریزی کلان یا کلان‌‌منطقه تقسیم شد. از حیث وسعت و جمعیت مناطق یازده‌گانه مذکور همگنی زیادی نداشته و دامنه تغییرات جمعیت در این منطقه‌بندی بین 1.4 تا 11.8 میلیون نفر (1 به 7.6) و گستره تفاوت در مساحت‌ها بین 48 تا 367 هزار کیلومتر مربع (1 به 7.6) بوده است [5].

شرکت بتل مطالعه جامع اقتصادی- اجتماعی را انجام داد که تا سطح طرح و پروژه‌های ویژه پیش رفت. این گروه از همان تقسیم‌بندی منطقه‌ای سازمان مسکن (منطقه‌بندی کلان کشور) استفاده کرده است و هدف‌های برنامه پنجم را  اساس کار تقسیمات قرار داده است. منطقه‌بندی طرح عمرانی بتل براساس اهداف زیر اتخاذ شده است:

- اشتغال به‌عنوان اولویت اساسی برای اهداف اجتماعی.

- تقلیل اختلاف درآمد و کم کردن شکاف بین نواحی.

- تحقق هدف‌های ملی برنامه پنجم همراه با تحقق هدف کلی آن یعنی:

- تسریع توسعه روستایی و صنایع کوچک با توجه به افزایش اشتغال.

- افزایش خدمات اجتماعی به سطح حداقل استاندارد و تقلیل نابرابری‌ها.

- افزایش مشارکت مقامات محلی در اجرای برنامه‌های دولتی.

– تجهیز و عدم تمرکز سیستم برنامه‌ریزی منطقه‌ای.

این منطقه‌بندی براساس مجموعه‌ای از عوامل جغرافیایی (همگنی اقلیمی)، اجتماعی و اقتصادی ازجمله درجه رشد اقتصاد، نوع فعالیت، ترکیب قومی و امکانات عمران و توسعه، وجود نقاط رشد و مجاورت و ویژگی همجواری کشور به یازده منطقه برنامه‌ریزی تقسیم شد. این کلان منطقه‌ها به 30 میان منطقه تقسیم گشت تا چارچوب فضایی برنامه‌های محلی را فراهم آورد و 140 منطقه کوچک دیگر (نواحی متمرکز شهری) تا در سطوح پایین سلسله‌مراتب توسعه فضایی کارکرد داشته باشد. قرار بود ۱۰ برنامه‌ریزی منطقه‌ای این مناطق را اداره کنند (منطقه مرکزی به‌دلیل جلوگیری از تورم اداری مستثنی گشت)، اگر این اتفاق صورت می‌گرفت برنامه‌ریزان منطقه‌ای قدرت عملی بیشتری نسبت به استانداران یا رؤسای ادارات مهم بخشی پیدا می‌کردند. این پیشنهاد توسط هیئت وزیران رد شد. درحالی‌که منطقه‌بندی فوق پیش می‌رفت تدارک برنامه پنج‌ساله آغاز شد و در ابتدا براساس 11 منطقه اعتبارات سرمایه‌گذاری تحت عنوان برنامه‌های ابعاد منطقه‌ای، برنامه‌های تکمیلی و مکمل تقسیم گشت. در همان زمان، این نوع برنامه‌های منطقه‌ای در استان‌های خراسان، بندرعباس و کرمانشاهان در حال اجرا بود که بعد از اینکه برنامه پنجم تصویب شد، تناقض طرح منطقه‌ای با نظام متمرکز خود را نشان داد و مطالعه منطقه‌ای با طرح‌های بخشی خوانایی نداشت و برنامه‌های بخشی مورد قبول قرار گرفت و مطالعات منطقه‌ای کنار گذاشته شد.

این منطقه‏بندی با تعدیل‏هایی از نظر انطباق با تغییرات تقسیمات کشوری، هنوز هم منطقه‏بندی مناسبی به‏شمار می‏رود، اگرچه ازحیث وسعت و جمعیت، مناطق یازده‏گانه همگنی زیادی ندارد.

جدول 4. مناطق یازده‌گانه طرح مطالعاتی بتل بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی]19[

تفاوت منطقه‌بندی یازده‌گانه طرح مطالعاتی بتل با مناطق نه‌گانه طرح جامع انرژی استانفورد در جدا شدن استان‌های همدان و لرستان از منطقه 5 و ایجاد منطقه 11 و تفکیک استان بوشهر از منطقه 6 و استان هرمزگان از منطقه 7 و ایجاد منطقه 10 بوده است.

بر‌اساس بررسی‌های صورت‌گرفته ازجمله مهم‌ترین کاستی‌ها در طرح مطالعاتی بتل رعایت نکردن وسعت و جمعیت در مناطق پیشنهادی بوده و نتایج برآمده از مطالعات گروه بتل در برنامه چهارم توسعه نیز بیانگر این واقعیت بود که بین مناطق یازده‌گانه از لحاظ سرانه‌های اقتصادی تفاوت‌های فاحش وجود داشت و همین مسئله ضرورت نگاهی نو به برنامه‌ریزی ناحیه‌ای را در برنامه پنجم افزایش داد [18].

3-2-4. منطقه‌بندی طرح جامع تأمین و توسعه پروتئین

مشاوران اف. ام. سی در سال 1351 در طرح مطالعاتی به کارفرمایی وزارت کشاورزی به بررسی مسائل دامداری و مرتع‌داری و برای بهبود کمیت و کیفیت عرضه پروتئین در ایران پرداخته‌اند. هدف طرح تولید و توسعه پروتئین، افزایش تولید پروتئین با توجه به عوامل زمین، آب، مرتع در دسترس، تولید علوفه و خوراک دام و مواد مورد نیاز برای واردات ملزومات این برنامه به کشور بود. این طرح کشور را از لحاظ تفاوت‌های آب و هوایی به چهارده منطقه تقسیم کرده و تلاش داشت با پیش‌بینی بازار تقاضا برای افق بیست‌ساله و توزیع آن در پهنه سرزمین، تولید و عرضه مواد پروتئینی را در هماهنگی با قابیلت‌های طبیعی و امکانات موجود در مناطق با این تقاضا انطباق دهد. در چنین شرایطی، طرح از لحاظ توزیع جمعیت کشور که به نوعی توزیع تقاضا را هم مفهوم می‌بخشید، در عرصه‌های شهری و روستایی به ترسیم چارچوبی اقدام کرد. دراین‌رابطه علاوه بر تقاضا، امکان دسترسی به نیروی انسانی و پرسنل و کادر فنی آموزش مورد نیاز این برنامه نیز در تنظیم نگاه طرح به توزیع جمعیت تأثیر داشت.

براساس مطالعه مذکور و براساس شاخص‌های آب و هوایی و جغرافیایی، کشور به 14 منطقه تقسیم شده است. تقسیم‌بندی مورد بحث شباهت زیادی با منطقه‌بندی بتل دارد. با این تفاوت که تقسیمات آن اندکی بیشتر است. ازجمله، در این طرح آذربایجان غربی و شرقی (منطقه 2 بتل) دو منطقه مستقل تلقی شده‏اند. منطقه 8 بتل به دو منطقه 10 (کرمان) و 13 (سیستان و بلوچستان) تقسیم شده است. لرستان جزء منطقه 4 طرح بتل (خوزستان و کهکیلویه و بویراحمد) به‏حساب آمده است.

جدول 5. مناطق سیزده‌گانه طرح جامع تأمین و توسعه پروتئین بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی]19[

3-2-5. منطقه‌بندی مرکز آموزش و پرورش

در سال 1352 منطقه‌بندی مرکز آموزش و پرورش به کارفرمایی وزارت آموزش و پرورش وقت در دستور کار قرار گرفت. طبقه‌بندی مذکور با عنوان «اجتماع ده، الگوی سکونت روستایی در مناطق همگون ایران» کشور را به ۶ منطقه به شرح زیر تقسیم کرد:

جدول 6. مناطق شش‌گانه طرح منطقه‌بندی مرکز آموزش و پرورش]19[

3-2-6. منطقه‌بندی طرح جامع کشت (بوکرز و هانتینگ)

این طرح در سال 1353 توسط دو شرکت خارجی بوکرز و هانتینگ برای وزارت کشاورزی انجام شد. در این منطقه‌بندی مناطق ساحلی خزر، ساحلی جنوبی، خشک جنوبی و خراسان طرح جامع کشت، عیناً همان مناطق طرح بتل است. در دیگر موارد تنها در جایگزینی استان‏های کوچک اختلاف وجود دارد. ازجمله استان زنجان از منطقه مرکزی خارج شده، جزو منطقه شمال غربی آمده است. استان کهگیلویه و بویراحمد به‏جای منطقه خوزستان از منطقه زاگرس جنوبی حساب شده است.

این طرح استراتژی بهبود کشاورزی و افزایش تولیدات را در راستای دو هدف بهبود شرایط اقتصادی و کاهش شکاف میان شهر و روستا به‌عنوان عاملی در کاهش مهاجرت روستاییان به شهرها ازیک‌سو و افزایش درآمد کشاورزی برای توسعه بازار کالاهای صنعتی و استمرار رشد صنعتی و بهبود شرایط ملی را ازسوی‌دیگر در نظر داشت. در همین خصوص، نوعی نگاه به بازارهای تولید و مصرف را زراعی کرد که جامعه شهری و روستایی را به‌عنوان بستر اصلی تولید و مصرف محصولات کشاورزی در نظر داشت و به سامان‌دهی آن می‌اندیشد.

این طرح به‌دلیل نیاز به افزایش تولیدات کشاورزی و به‌منظور تهیه طرح جامع کشت بر‌اساس معیارهایی نظیر: خاک، توپوگرافی و آب و هوا در ارتباط با شرایط زیستی محصولات و به‌طورکلی ناحیه همگن کشاورزی و با توجه به تفاوت‌های جغرافیایی سرزمین، ابتدا کشور را به سه کلان منطقه کشاورزی- اقلیمی تقسیم کرد و سپس این سه کلان منطقه به ۱۰ منطقه تقسیم شد. بر‌اساس بررسی‌های صورت‌ گرفته منطقه‌بندی مذکور ضمن رعایت مرزهای استانی، کشور را به مناطق همگن تقسیم کرده است.

جدول 7. مناطق ده‌گانه طرح جامع کشت بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی]19[

همان‌طور که مشاهده می‌شود منطقه‌بندی طرح جامع کشت تفاوت قابل ملاحظه‌ای با طبقه‌بندی‌های قبل ندارد.

3-2-7. منطقه‌بندی استراتژی بلندمدت آمایش سرزمین (ستیران)

در سال 1356 مطالعات استراتژی بلندمدت آمایش سرزمین توسط مشاوران ستیران طرف قرارداد با سازمان برنامه و بودجه وقت تهیه شده بود. ازجمله مهم‌ترین اهدافی که در مطالعات ستیران پیگیری می‌شد به شرح زیر است:

- ایجاد نظام شهری موزون با تأکید بر حوزه‌های نسبتاً مستقل،

- تقویت شهرهای متوسط،

- برقراری نظام سلسله‌مراتبی خدمات‌رسانی روستایی با تجهیز و ایجاد شهرهای کوچک،

- سازمان‌دهی نواحی پیرامون شهرها،

- پیشبرد شناخت جوامع روستایی،

- تنوع فعالیت‌های غیرکشاورزی،

- مقابله با تمرکزگرایی اداری و صنعتی و تأکید بر تهدید رشد تهران،

- اولویت اقدام‌های توسعه در محور غرب به‌منظور جلوگیری از جریان‌های بزرگ مهاجرت [18].

طرح آمایش سرزمین ستیران به‌عنوان یکی از مهم‌ترین طرح‌هایی که با دیدگاهی کاملاً فضایی به مراکز سکونتگاهی کشور می‌پردازد، در ارتباط با جمعیت و نحوه استقرار آن در فضای کشور نگرانی خود را از رشد بالای جمعیت که موجب درهم شکستن چارچوب‌های سنتی شهرها و محیط روستایی می‌شود، همچنین مهاجرت شتابنده از حوزه‌های روستایی و رشد فزاینده شهرهای بزرگ اعلام می‌داشت. خط مشی کلی طرح بر دو محور بوده است.1- پاسخگویی به مسائل موجود و 2- یک تفکر آمایشی.

این طرح اولین برنامه فضایی – آمایشی بودکه طرز تفکر آمایشی را در محافل برنامه‌ریزی کشور مطرح کرد. از نکات مثبت آن می‌توان به در نظر گرفتن عوامل مختلف و تحلیل آن‌ها و ارائه استراتژی‌ها و ایده‌های جدید در ارتباط با شهرهای میانه، محورهای توسعه، شهرک‌های اقماری اشاره کرد. همچنین ابتکار دیگر طرح چندین جایگزین بجای یک گزینه خاص و پیش‌بینی نتایج و بیان تصویری گویا از نتایج از دیگر محاسن طرح به‌شمار می‌رود. اما این طرح دارای کاستی‌ها و نواقصی است از جمله:

- فقدان مفهوم روشنی از توسعه است که بتواند همساز با شرایط جامعه ایران آرمان نهایی طرح را تعیین نموده و پیوند لازم بین اهداف کلی و راهبردها را نتیجه دهد.

– فقدان یک تئوری توسعه فضایی – اقتصادی، اجتماعی (پشتوانه طرح) که قادر به تبیین سازمان‌یافتگی فضایی مورد نیاز باشد و نتیجتاً تسلیم شدن صرف به وضع موجود و توجه بیش از حد به پتانسیل‌های بالفعل.

- تضاد اهداف کلی و عملی و استراتژی‌ها.

- فقدان توجیه مشخص و معیار توسعه در تقسیم‌بندی حوزه‌های روستایی که منجر به تداخل مرزها در برخی از حوزه‌های پیشنهادی شده است.

- سیاست‌محورهای توسعه به قطبی شدن بیشتر و کشش امکانات به جاذب‌های قوی منجر خواهد شد.

- رفع تمرکز از تهران با توجه به قرارگیری بر تقاطع محورهای مهم توسعه.

- سیاست رشد شهرهای بالای 500 هزار نفر نیز عملاً در مقابل رفع تمرکز آنها و نیز به زیان شهرهای رده‌های پایینی خواهد بود که قرار است ایستگاه‌های جدید مهاجران باشند.

- سطح‌بندی‌ها و سلسله‌مراتب شهرها و مناطق معلوم نیست برمبنای چه اصول و معیارهای توسعه صورت گرفته است.

- تمرکز بیش از 70 درصد جمعیت در 30 درصد سطح و 52 درصد جمعیت در 4 درصد سطح در سال افق (1391) در مقابل ادعای گزینه طرح مبنی‌بر ایجاد تعادل منطقه‌ای و حفظ حداقل ساکنان برای سراسر سرزمین.

در مطالعات مورد بررسی هنگام بحث درباره سازمان‌دهی فضا و توزیع جغرافیایی جمعیت کشور، به هشت کلان منطقه اشاره شده است. در این منطقه‌بندی مرزهای تقسیمات کشوری رعایت شده است.

جدول 8. مناطق هشت‌گانه منطقه‌بندی استراتژی بلندمدت آمایش سرزمین (ستیران) بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی]19[

3-2-8. منطقه‌بندی برنامه عمرانی ششم

سازمان برنامه و بودجه وقت در گزارش ارائه‌ شده برنامه عمرانی ششم قبل از انقلاب بیان داشته است که آمایش سرزمین در برنامه عمرانی ششم کشور، شبکه شهرهای بزرگ را مورد توجه قرار داده و شهرهای عمده به‌عنوان مناطق کشور در نظر گرفته شده است. این مناطق عبارت بودند از:

- شهرهای عمده نظیر: تبریز، اصفهان، شیراز، مشهد و اهواز،

- شهرستان‌های اصلی بندرعباس و کرمانشاه به‌عنوان شهرهای درجه اول جدید،

- شهرستان‌های کرمان و زاهدان به‌عنوان دو مرکز منطقه‌ای درجه دو،

- شهرستان‌های ارومیه، رشت و مجموعه شهری متشکل از آمل، بابل و قائم‌شهر به‌عنوان سه مرکز توسعه شهری برای منطقه با تراکم نسبتاً زیاد جمعیت [18].

3-2-9. منطقه‌بندی ایالتی وزارت کشور

در سال 1360 هیئتی متشکل از کارشناسان وزارت کشور، سازمان برنامه و بودجه، سازمان نقشه‌برداری و مرکز آمار ایران، 9 کلان منطقه را پیشنهاد کردند که منطقه‌بندی «ایالتی» نام‌گذاری شد. اگرچه این تقسیمات رسمیت نیافت اما به‌منظور «رعایت هماهنگی» از‌سوی گروهی از کارشناسان به وزارت مسکن و شهرسازی به‌عنوان منطقه‌بندی «برنامه‌ریزی فضایی» نیز پیشنهاد شده است. در این منطقه‌بندی تقسیمات جدیدی در تقسیمات کشوری ارائه کردند که علاوه بر تقسیمات کشوری براساس 24 استان و 194 فرمانداری و 498 بخشداری و 457 شهرداری منطقه‌بندی انجام شده است.

جدول 9. مناطق نه‌گانه منطقه‌بندی ایالتی وزارت کشور بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی]19[

3-2-10. منطقه‌بندی طرح جامع آب (جاماب)

در سال 1365 تهیه طرح جامع آب با آگاهی بر اهمیت مسئله آب در توسعه اقتصادی ایران و اهمیت روزافزون آن در شرایط رشد فزاینده جمعیت و توسعه شهرنشینی در دستور کار وزارت کشاورزی قرار گرفت. این طرح توسط مهندسان مشاور جاماب تهیه شد. از نظر تهیه‌کنندگان طرح جامع آب، کیفیت و کمیت منابع آب و نحوه توزیع آن، عامل مهمی در تأمین خودکفایی سیاسی-اقتصادی، توزیع فعالیت و جمعیت و عامل کنترل‌کننده اندازه کانون‌های جمعیتی بود و برداشت بی‌رویه بدون برنامه و بی‌توجه به منابع، خطر تهی شدن این منابع محدود و گرانبها را دربرداشت.

این طرح با در نظر گرفتن معیارهایی نظیر: منابع آب سطحی و زیرزمینی و بخش کشاورزی، کشور به هشت حوضه آبریز ازجمله: ۱. حوضه خوزستان و غرب، 2. حوضه آذربایجان، 3. حوضه اصفهان، 4. حوضه شمال و سفیدرود، 5. حوضه فارس و جنوب، 6. حوضه شمال شرقی، 7. حوضه مرکزی، 8. حوضه جنوب شرقی تقسیم شده است.

شکل 1. نقشه منطقه‌بندی طرح جامع آب (جاماب) ]19[

این تقسیم‌بندی حاکی از این است که اگر خطوط تقسیم آب ملاک منطقه‌بندی قرار گیرد، باید مرزهای استانی کنار گذاشته شود. علاوه بر این، در مطالعات طرح جامع آب هر‌یک از حوضه‌های اصلی به حوضه‌های فرعی و حوضه‌های اخیر به دشت‌ها تقسیم‌ شده‌اند. امکان رعایت این حوضه‌بندی‌ها در مرحله تقسیم کشور به نواحی کوچک‌تر وجود خواهد داشت. شایان توجه است که سازمان‌های آب و برق وابسته به وزارت نیرو بر‌اساس تقسیم‌بندی استانی سازمان یافته‌اند.

3-2-11. منطقه‌بندی طرح کالبدی ملی

در سال 1374، طرح کالبد ملی با توجه به ضرورت توجه به گستردگی نیاز به شهرهای جدید، نارسایی گسترش خودجوش شهرها و همچنین تخریب منابع طبیعی، محیط زیست و میراث فرهنگی ازسوی وزارت مسکن و آبادانی مصوب شد. این منطقه‌بندی براساس ضوابط و اصول زیر صورت گرفت است:

-         اول: رعایت تقسیمات کشوری که بنابر آن، هر حوزه از چند شهرستان یک استان تشکیل شده است.

-         دوم: شهرستان‌های جزء یک حوزه از میان شهرستان‌های مجاور یکدیگر برگزیده شده‌اند.

-         سوم: تا جایی‌که میسر بوده است شهرستان‌هایی که موقعیت طبیعی همانندی دارند، یعنی جزء یک حوزه آبخیزند و از نظر فرهنگی همگون‌اند، در یک حوزه گنجانده شده‌اند.

-         چهارم: تا جایی‌که ممکن بوده کوشش شده است حوزه‌ها از نظر مساحت وضعیت متعادل داشته باشند.

در میان معیارهای بالا رعایت تقسیمات کشوری و مجاورت اولویت داشته و رعایت معیارهای دیگر همیشه امکان‌پذیر نبوده است. درباره ویژگی‌های طبیعی نیز این امر صادق است، یعنی بهتر است شهرستان‌هایی جزء یک حوزه طرح کالبدی قرار گیرند که گرداگرد آنها را کوه‌ها، تپه‌ها و خطوط تقسیم آب فرا گرفته و جزء یک حوزه باشند. براساس این طرح کشور به 10 منطقه برنامه‌ریزی تقسیم شده است. این منطقه‌بندی از معدود منطقه‌بندی‌های علمی کشور است که با توجه به شرایط طبیعی، اداری، اقتصادی و اجتماعی صورت گرفته است.

 شاخص‌های که برای دستیابی به اهداف طرح انجام گرفته‌اند عبارتند از:

1. جمعیت و فضا: توزیع جمعیت به‌ویژه شهری در فضای کشور و آینده‌نگری درباره آن،

2. صنعت و فضا: توزیع فضایی صنایع، معادن و شهرک‌های صنعتی کشور و آینده‌نگری درباره آنها،

3. آب مورد نیاز شهرها: بررسی مصرف آب در شهرهای کشور در سال‌های 1362، 1365، 1370 و برآورد سرانه آب مورد نیاز آینده،

4. منابع آب و توزیع جمعیت: امتیاز نواحی گوناگون از نظر دسترسی به منابع آب، امکانات توسعه منابع آب، هزینه تجهیز منابع آب مازاد مورد نیاز کشاورزی،

5. قابلیت زمین‌ها: استفاده از نقشه‌های ارزیابی و قابلیت منابع اراضی برای مکان یابی توسعه شهرها و ایجاد نوشهرها،

6. کاربری زمین‌ها: استفاده از تصاویر ماهواره‌ای برای تشخیص کاربری‌های مهم و پوشش زمین‌های کشور،

7. انرژی و فضا: شبکه تولید و توزیع انرژی و آینده نگری درباره آن،

8. شبکه ارتباطات: شبکه راه‌های زمینی، هوایی، آبی و راه‌آهن و نقش آن در تشکیل شهرها، آینده‌نگری درباره شبکه،

۹. شبکه مخابرات: شبکه رادیو، تلویزیون، پست، تلفن و تلگراف و نقش آن در تشکیل شهرها، آینده‌نگری درباره شبکه،

10. تمرکززدایی و پیامدهای کالبدی آن: تمرکززدایی در ایران، گرایش‌های آینده و اثرات آن بر توزیع جمعیت به‌ویژه جمعیت شهری،

11. محرومیت‌زدایی و پیامدهای کالبدی آن: بررسی وضع قوانین و مقررات محرومیت‌زدایی و پیامدهای کالبدی آن،

12. اقتصاد و فضا: توسعه اقتصادی و توزیع منطقه‌ای ثمرات آن، آینده‌نگری درباره توسعه مناطق،

13. شبکه شهری-وضع کنونی و آینده‌نگری درباره شهرهای مهم کشور: مرکز سیاسی کشور، کلان شهرهای تعدیل‌کننده تهران، شهرهای منطقه‌ای و شهرهای دارای اولویت،

14. آب و هوا و اقلیم: اطلاعات و نقشه‌های نواحی آسایش اقلیمی و اقلیم و ساختمان،

15. لرزه‌زمین ساخت: گزارش و نقشه‌های گسله‌های بنیادی و مراکز زمین‌لرزه،

16. لرزه‌شناسی مهندسی: گزارش و نقشه‌های بیشینه شتاب افقی و پهنه‌بندی خطر زلزله،

17. ناهمواری‌ها: تهیه نقشه‌های ارتفاعات، شیب و جهت جغرافیایی،

18. تقسیمات فرعی سرزمین: پیشنهاد تقسیمات فرعی سرزمین (فراتر از تقسیمات منطقه‌ای و استانی) برای مطالعات منطقه‌ای و محلی،

19. تأثیر گسترش در ارتفاع: امکان‌سنجی کلی گسترش شهری در ارتفاع و اثر آن بر مصرف زمین‌های شهری.

مناطق ده‌گانه برنامه‌ریزی شده این طرح به شرح زیر است:

جدول 10. مناطق ده‌گانه طرح کالبدی ملی بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی]19[

3-2-12. منطقه‌بندی جهادسازندگی

در سال 1372 جهادسازندگی نیز منطقه‌بندی دیگری برای کشور پیشنهاد داد که بیشتر با در نظر گرفتن شاخص‌هایی در مورد مناطق روستایی است. این منطقه‌بندی با توجه به بررسی‌های انجام شده در سایر منطقه‌بندی‌ها و تلفیق نتایج آنها و با استفاده از حوضه‌بندی جغرافیایی ایران، حوضه‌های آبریز، مناطق ده‌گانه طرح جامع کشت، مناطق چهارگانه طرح جامع تولید پروتئین، مناطق یازده‌گانه بتل، مناطق ستیران و سایر منطقه‌بندی‌ها، یک منطقه‌بندی جدید ده‌گانه ارائه داده که به شرح زیر است:

جدول 11. مناطق ده‌گانه منطقه‌بندی جهادسازندگی بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی ]18[

3-2-13. منطقه‌بندی دفتر آمایش و برنامه‌ریزی منطقه‌ای (طرح پایه آمایش سرزمین)

در مطالعات آمایش سرزمین که به‌منظور تحلیل وضع موجود سازمان فضایی کشور (تحلیل ساختار سازمان فضایی کشور، تحلیل عملکرد سازمان فضایی، نقاط قوت‌و‌ضعف سازمان فضایی کشور) و مقایسه برخی از شاخص‌های توسعه توسط دفتر آمایش و برنامه‌ریزی منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه در سال 1376 انجام گرفته است. کشور به 9 منطقه تقسیم شده است. این منطقه‌بندی برمبنای پیوستگی جغرافیایی و پیوندهای فضایی-مکانی صورت گرفته است و مرزهای سیاسی استان‌ها رعایت شده است و بر اصول زیر استوار است:

الف) موقعیت جغرافیایی (همجواری)،

ب) پیوندهای دیرینه فرهنگی‌–‌اقتصادی،

ج) وجود مرکزیت مکانی برای عرضه خدمات برتر.

در این مطالعه پس از ارائه تحلیل کلان وضع موجود ساختار و سازمان فضایی کشور و به‌منظور منطقه‌بندی کشور و ارائه استراتژی‌های توسعه فضایی مقایسه مناطق مختلف کشور برپایه شاخص‌های اقتصادی‌–‌اجتماعی انجام شده است. این شاخص‌ها به‌شرح زیر است:

- توزیع فضایی جمعیت و نیروی انسانی،

- توزیع منابع طبیعی،

- توزیع فعالیت‌های صنعتی و معدنی،

- عدم تعادل‌های سرزمینی.

جدول 12. مناطق نه‌گانه دفتر آمایش و برنامه‌ریزی منطقه‌ای بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی ]19[

3-2-14. منطقه‌بندی طرح آمایش سرزمین

در سال 1383 دفتر امور آمایش و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه به‌منظور تحقق اهدافی نظیر آمایش و توازن منطقه‌ای و توزیع مناسب جمعیت و فعالیت‌ها در پهنه سرزمین و استفاده کارآمد از قابلیت‌ها و مزیت‌های کشور به ۹ منطقه تقسیم شد. ازجمله مهم‌ترین فروض به‌کار گرفته شده در این منطقه‌بندی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

- همگنی نسبی هر منطقه،

- پیوستگی یا هم‌جواری هر منطقه،

- رعایت مرزهای استانی در چارچوب تقسیمات کشوری،

- توجه به حوزه نفوذ و پیوندهای درونی و بیرونی، تنوع‌بخشی به ترکیب قومی‌–‌مذهبی،

- پیشینه تاریخی مراودات اقتصادی-‌اجتماعی هر منطقه.

- تنوع‌بخشی به فعالیت‌ها.

جدول 13. مناطق نه‌گانه طرح آمایش سرزمین بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی ]18[

3-2-15. منطقه‌بندی وزارت کشور

در سال 1393 وزارت کشور با هدف «توسعه مناطق به‌جای توسعه استان‌ها» با معیارهایی نظیر: هم‌جواری، محل جغرافیایی و اشتراکات اجتماعی و اقتصادی به تقسیم‌بندی کشور در قالب پنج منطقه اقدام کرد. لازم به توضیح است هر منطقه یک دبیرخانه دائمی دارد و شهرهای تهران، اصفهان، تبریز، کرمانشاه و مشهد محل دبیرخانه مناطق ۱ تا ۵ هستند. با توجه به اینکه پیشنهاددهنده این تقسیم‌بندی وزارت کشور بوده است به‌طور طبیعی رویکرد اصلی در این منطقه‌بندی نگرش اداری و سیاسی در جهت نیازها، اهداف و وظایف ذاتی وزارت کشور است. اما تاکنون اهداف و دلایل و تحلیل‌های کارشناسی که مبنای این تقسیم‌بندی بوده است منتشر نشده است. لازم به توجه است که این منطقه‌بندی یک تقسیم‌بندی داخلی وزارت کشور بوده و مصوبه مجلس ندارد.

جدول 14. مناطق پنج‌گانه منطقه‌بندی وزارت کشور بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی]18[

3-2-16. منطقه‌بندی کد پستی

در منطقه‌بندی برمبنای کد پستی کشور به 8 منطقه پستی تقسیم شده است. هر کد پستی 10 رقمی از دو قسمت 5 رقمی تشکیل شده که قسمت اول آن شماره گشت پستی و دربرگیرنده کد رهسپاری (نقطه جغرافیایی مرکز تجزیه پستی) و کد توزیع (محدوده‌ای از نقطه جغرافیایی) بوده و قسمت دوم آن شامل کد جزء (محدوده گشت پستی شامل یک یا چند بلوک) و شماره شناسایی مکان (از جنوب غربی به مکان‌های افقی یا عمودی در ساختمان) است.

جدول 15. مناطق هشت‌گانه کد پستی بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی]18[

3-2-17. منطقه‌بندی دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی کشور

بر‌اساس منطقه‌بندی وزارت علوم، تحقیقات و فناوری کشور به 9 کلان منطقه تقسیم شده است. ازجمله شاخص‌های مورد استفاده در طبقه‌بندی دانشگاه‌ها می‌توان به مواردی نظیر: گویش، فرهنگ، قومیت، موقعیت جغرافیایی، آب و هوا، وجود یک دانشگاه مادر، وجود پارک‌های علم و فناوری و پژوهشگاه‌ها، پژوهشکده‌ها در کنار دانشگاه‌ها اشاره کرد.

جدول 16. مناطق نه‌گانه دانشگاه‌ها و مراکز آموزش عالی کشور بر‌اساس تقسیمات سیاسی کنونی]18[

3-2-18. منطقه‌بندی اتاق‌های ایران

در اسفندماه 1392 تقسیم‌بندی 7هفت‌گانه در مورد منطقه‌بندی اتاق‌های کشور مصوبه هیئت رئیسه اتاق ایران صورت گرفته است. رویکرد و نگاه اصلی این مصوبه بیشتر ناظر به اتاق‌های کشور است. در اجرای مصوبه منطقه‌بندی اتاق‌های کشور و با هدف ارائه گروه‌بندی کاربردی و رعایت عوامل همجواری – ارتباطات و پیشینه تاریخی استان‌ها و مسائل فرهنگی و زبانی و خصوصاً ارتباطات اقتصادی و دسترسی های فیزیکی (راه‌ها و مسیرهای ارتباطی و عوارض طبیعی) اتاق مشهد پیشنهاد منطقه‌بندی نه‌گانه با توجه به فضای جغرافیایی و تقسیمات سیاسی کشور داده است.

منطقه‌بندی هفت‌گانه اتاق‌ها با تقسیمات سیاسی استان‌ها به شرح جدول است:

جدول 17. مناطق هفت‌گانه منطقه‌بندی اتاق‌های بازرگانی براساس تقسیمات سیاسی کنونی]18[

3-2-19. منطقه‌بندی اقلیمی

بر‌اساس گزارش‌های وزارت نیرو، کشور از منظر اقلیم به مناطق 30 گانه قابل تقسیم است. در این راستا حدود 65 درصد از مساحت کشور اقلیم فراخشک و خشک‌بیابانی دارد که میزان بارش در آنها بسیار کم و متوسط درجه حرارت سالیانه و میزان تبخیر بسیار زیاد بوده و به این دلیل جمعیت اندکی را در خود جای داده است. بخش عمده پهنه اقلیمی فراخشک کشور در مناطق مرکزی و در استان‌های سمنان، خراسان‌ جنوبی، یزد، کرمان، مناطق شرقی اصفهان، نواحی ساحلی هرمزگان، سیستان و بلوچستان، بوشهر و خوزستان و تا بخش جنوبی ایلام را در‌بر‌می‌گیرد.

حدود یک‌پنجم از خاک کشور اقلیم نیمه‌خشک دارد و بخش‌های مهمی از استان‌های غربی شامل ایلام، چهار‌محال و بختیاری، کرمانشاه، کردستان، آذربایجان غربی و استان‌های شمال غربی مانند آذربایجان شرقی و اردبیل را در‌بر‌می‌گیرد. همچنین بخش‌هایی از استان‌های بخش مرکزی متمایل به غرب مانند زنجان، همدان، غرب اصفهان، شمال غرب فارس، تهران، مرکزی، قم، قزوین و ... نیز در اقلیم نیمه‌خشک قرار دارند.

در اقلیم مدیترانه‌ای بارندگی بیشتر از مناطق نیمه‌خشک بوده و این اقلیم حدود 5 درصد از کل مساحت کشور را به خود اختصاص داده است. بیشتر اراضی با اقلیم مدیترانه‌ای در استان‌های شمال غرب و غرب، دامنه‌های مرتفع البرز (قزوین، همدان، تهران و ...)، بینالود و هزار مسجد (خراسان شمالی و رضوی)، رشته کوه‌های زاگرس (شمال شرق خوزستان، کهگیلویه و بویراحمد، شمال شرق اصفهان و فارس، ایلام، لرستان و ...) قرار دارند.

اقلیم‌های نیمه‌مرطوب و انواع مرطوب نیز حدود 9 درصد از مساحت کل کشور را تشکیل می‌دهند و سواحل جنوبی و غربی استان‌های گیلان، مازندران، غرب گلستان، کوه‌های زاگرس، البرز و کوه‌های شمالی غرب کشور هستند [19].

3-2-20. منطقه‌بندی مناطق بیابانی کشور

مبتنی‌بر مطالعات صورت‌ گرفته بر‌اساس معیارهای اقلیمی، ژئومورفولوژیکی، پوشش گیاهی و ... می‌توان کشور را طبقه‌بندی کرد. به‌این‌ترتیب بیش از 42 درصد از مساحت کشور از جنبه اقلیم در قلمرو مناطق بیابانی قرار می‌گیرند و 55 درصد از مساحت کشور نیز در معرض بیابانی شدن قرار دارد [19].

شکل 2. نقشه پراکنش بیابان‌های کشور بر‌اساس پارامترهای اقلیم]19[

3-2-21. منطقه‌بندی مناطق تحت حفاظت سازمان محیط ‌زیست

مناطق تحت حفاظت کشور در قالب چهار الگوی پارک ملی، منطقه حفاظت شده، اثر طبیعی ملی و پناهگاه حیات‌وحش شناخته می‌شوند.

جدول 18. مناطق تحت حفاظت کشور در سال 1395]18[

شکل 3. نقشه پراکنش مناطق تحت حفاظت سازمان حفاظت محیط زیست در سال 1395]18[

3-2-22. منطقه‌بندی مناطق دریایی

از زمان آغاز تدوین حقوق بین‌الملل دریاها، جغرافیا نقش مهمی را ایفا کرده است. قلمروهای دریایی در‌واقع تداوم قلمروهای خشکی در زیر آب هستند که براساس اصول و قواعد حاکم بر روابط بین‌الملل در محیط دریا شکل می‌گیرند. ویژگی مهم مناطق دریایی برخلاف مناطق خشکی متداخل بودن آنهاست[20]. مناطق دریایی را می‌توان به دو دسته قلمرو و شبه قلمرو تقسیم کرد.

«قلمروهای دریایی» آن بخش از فضای دریایی را تشکیل می‌دهند که دارای مرز و محدوده بوده و در آن «حاکمیت» کشورهای ساحلی برقرار است و کشورهای دیگر صرفاً حق عبور بی‌ضرر و ترانزیت (آب‌های مجمع‌الجزایری و برخی از تنگه‌ها) در این قلمروها هستند. «شبه قلمروهای دریایی» مانند قلمروهای دریایی، دارای مرز و محدوده می‌باشند، اما کشورها در این فضاها صرفاً دارای «صلاحیت» هستند زیرا کشورهای ساحلی در این فضاهای متنوع از حاکمیت کامل برخوردار نیستند و در اعمال حاکمیت با محدودیت‌هایی مواجه هستند [21].

شکل 4. نقشه قلمروها، شبه‌قلمروها و مناطق دریایی]21[

بنابراین برخلاف حاکمیت ملی در خشکی، حاکمیت و صلاحیت ملی در قلمروها و شبه‌قلمروهای برون‌ساحلی (به‌استثنای آب‌های داخلی) مطلق نیست. در‌واقع آنها هر‌کدام هویت ویژه خود را دارند و دولت ساحلی در هر‌کدام صلاحیت‌های خاص آن منطقه بر‌اساس حقوق بین‌الملل دریاها را داراست. در‌کل می‌توان گفت با پیشروی به‌سمت دریاها از حاکمیت و صلاحیت دولت ساحلی کاسته می‌شود [20].

در‌خصوص مناطق دریایی که ایران در آنها حاکمیت و صلاحیت دارد شایان ذکر است که کشور ما در سواحل شمالی و جنوبی بر آب‌های داخلی مذکور طبق خط مبدأ ترسیم شده حاکمیت مطلق دارد. بر‌اساس ماده (۱) قانون مناطق دریایی جمهوری اسلامی ایران در خلیج‌ فارس و دریای عمان مصوب سال 1372 مجلس شورای اسلامی، ایران خارج از قلمرو خشکی و آب‌های داخلی و جزایر خود در خلیج‌ فارس، تنگه هرمز و دریای عمان بر منطقه‌ای از آب‌های متصل به خط مبدأ که دریای سرزمینی نامیده می‌شود نیز حاکمیت دارد. این حاکمیت همچنین شامل فضای فوقانی، بستر و زیر بستر دریای سرزمینی است. همچنین قانون مذکور احکامی را در‌خصوص منطقه نظارت و منطقه انحصاری اقتصادی جمهوری اسلامی ایران مقرر کرده است.

در‌خصوص دریای خزر، رژیم حقوقی موجود هرچند در قوای مقننه سه کشور روسیه، آذربایجان و ترکمنستان به تصویب رسیده است، اما به تأیید رسمی جمهوری اسلامی ایران و تصویب در مجلس شورای اسلامی نرسیده‌ است [22].

مرزهای دریایی ایران در جنوب کشور به‌استثنای کویت، عراق و امارات با سایر کشورهای حوزه خلیج فارس تحدید حدود شده است. توضیح اینکه معمولاً جزیره‌ها سبب بسیاری از اختلاف‌های مرزی برون‌ساحلی هستند. اختلاف یا بر سر مالکیت جزیره یا مقام داده شده به جزیره در هنگام ترسیم خط مبدأ است. دولت ایران در ترسیم خط مبدأ خلیج فارس از وجود 8 جزیره ساحلی استفاده کرده است. فلات قاره خلیج فارس به‌دلیل عرض کم این آبراه، باید میان دولت‌های ساحلی تقسیم شود. بیشتر مرزهای فلات قاره در بستر خلیج‌ فارس براساس خطوط منصف ترسیم‌ شده‌اند.

شکل 5. نقشه مرزها و مناطق دریایی در خلیج فارس]20[

3-2-23. مناطق آزاد تجاری - صنعتی

پس از اتمام جنگ هشت‌ساله تحمیلی با عراق، از‌یک‌سو تأمین نیازهای عمومی فزاینده و ایجاد شغل و درآمد برای جمعیت روبه‌رشد و جوان کشور بسیار مشکل بود و از‌سوی‌دیگر، باید کشور به ضرورت‌های ناشی از گسترش و تعمیق فرایند صنعتی شدن با هدف تداوم پیشرفت‌های اجتماعی و اقتصادی پاسخ می‌داد.

سازمان‌دهی اقتصاد ایران در این دوره که ناچاراً بر‌مبنای اقتصادی بسته با بخش عمومی گسترده و قوانین، مقررات و کنترل‌های پیچیده و بعضاً متناقض شکل گرفته بود، باید با توجه به الزامات بازسازی در شرایط جدید و اجرای برنامه‌های توسعه، با تغییرات نهادی مناسب و به‌ویژه استقرار سازوکارهای بازار در جهت ایجاد فضای بازتر و تعامل با جهان خارج، متحول می‌شد.

مجموعه این ملاحظات، زمینه‌ساز تهیه و تدوین برنامه اول توسعه شد و در چارچوب این برنامه، ایجاد مناطق آزاد سه‌گانه تجاری-‌صنعتی (کیش، قشم و چابهار) به‌منزله یکی از ابزارهای اصلی مرحله گذار برای بازآرایی اقتصاد کشور پیش‌بینی شد.

ایجاد زمینه‌های لازم برای انتقال تدریجی از اقتصاد بسته، غیررقابتی، ناکارآمد و درون‌گرا به اقتصادی باز، رقابتی، کارآمد و برون‌گرا، جذب سرمایه و تکنولوژی خارجی و گسترش تولید و صادرات از طریق رشد صنعت، تجارت، خدمات و توریسم در مناطق آزاد و ایجاد بسترهای مناسب برای تسریع و تسهیل فرایند توسعه همکاری‌های اقتصادی-تجاری منطقه‌ای و بین‌المللی ازجمله انگیزه‌های اصلی در ایجاد مناطق آزاد سه‌گانه در آن شرایط خاص ایران بود.

البته اهداف اساسی ایجاد این مناطق آزاد، تنها محدود به اشتغال‌زایی، افزایش تولید و ارزش‌افزوده داخلی، بهره‌برداری از منابع منطقه‌ای یا کسب درآمدهای ارزی نبود؛ بلکه اهداف مکمل و حتی مهم‌تری از موارد فوق نیز پیگیری می‌شد. در‌واقع این مناطق به‌مثابه پل ارتباطی کشور با کشورهای همجوار و دریچه‌ای به بازارهای گسترده تجارت بین‌المللی محسوب می‌شدند که ایجاد پیوندهای عمیق‌تر اقتصاد ملی را با اقتصاد بین‌المللی بر‌اساس ضرورت‌های مبادلات فنی-بازرگانی- فرهنگی، امکان‌پذیر می‌کردند.

به بیان دیگر، هدف آن بود که این مناطق به‌مرور زمان و با تقویت گرایش‌های رقابتی، کانال اصلی انتقال تکنولوژی و سرمایه‌گذاری‌های مستقیم خارجی و سرمایه‌گذاری‌های مشترک شوند و از این رهگذر، مهارت‌های فنی‌-‌مدیریتی، دانش سازمان‌دهی تولید تجاری و تجربه بازاریابی و گسترش بازارها از طریق فرایندهای آموزشی، به کشور راه یابد.

شکل 6. مهم‌ترین اهداف و انگیزه‌های ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی در کشور [23]

نخستین اقدام‌های ایجاد مناطق آزاد در ایران در سال 1359 با مصوبه شورای انقلاب و برخورداری جزیره کیش از امتیازاتی نظیر معافیت‌های گمرکی صورت گرفت و سپس در سال 1368 به‌موجب تبصره 19 قانون برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، مجوز ایجاد سه منطقه آزاد تجاری-‌صنعتی در مناطق مرزی ایران صادر شد و براساس همین مصوبه، هیئت دولت در سال 1369، جزیره قشم و در سال 1370 نیز محدوده‌هایی از چابهار را به‌عنوان مناطق آزاد تجاری‌-‌صنعتی اعلام‌کرد. هرچند در ابتدا کل جزیره قشم به‌عنوان منطقه آزاد مطرح شد اما در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری‌-‌صنعتی، محدوده منطقه آزاد صرفاً به 300 کیلومتر مربع از 1430 کیلومترمربع مساحت جزیره قشم، تقلیل یافت[23].

منطقه آزاد تجاری‌-‌صنعتی چابهار نیز در سال 1370 طی مصوبه هیئت وزیران در اراضی شرق اسکله شهید کلانتری تأسیس شد. با 140 کیلومتر مربع مساحت، بخشی از شهرستان چابهار را تشکیل می‌دهد که در شرق خلیج چابهار و 7 کیلومتری شهر چابهار واقع شده است. این منطقه از طریق شهرستان ایرانشهر و پس از عبور از استان خراسان‌ جنوبی، به کشورهای آسیای میانه و افغانستان، از شرق به کشور پاکستان و از جنوب به دریای عمان، اقیانوس هند و آب‌راه‌های بین‌المللی، قاره آفریقا، شرق آسیا، اروپا و دریای مدیترانه راه دارد. البته در سال ۱۳۹۸ وسعت این منطقه به حدود 810 کیلومتر مربع (۸1 هزار هکتار) افزایش یافت و محدوده‌هایی نظیر شهر چابهار، بنادر شهید بهشتی و شهید کلانتری، پایانه مرزی ریمدان و ... به آن ملحق شد.

منطقه آزاد انزلی از سال 1384 رسماً آغاز به‌کار کرده و در ابتدای تأسیس محدوده‌ای از شهرستان بندر انزلی به مساحت 32 کیلومتر مربع خشکی و 40 کیلومتر مربع آبی را شامل می‌شده است. در سال‌های بعدی، وسعت این منطقه تا بیش از ۸۰ کیلومتر‌مربع افزایش یافت اما به دلایلی نظیر حکم دیوان عدالت اداری، بخش‌هایی از منطقه مجدداً از محدوده منطقه آزاد انزلی خارج شد که لایحه اصلاح وسعت این منطقه آزاد در دست بررسی است.

منطقه آزاد تجاری-‌صنعتی ارس در ابتدای تأسیس با مساحت 97 کیلومتر مربع و با مرکزیت شهرستان جلفا در استان آذربایجان شرقی، در حاشیه جنوبی رود ارس و همسایگی کشورهای آذربایجان و ارمنستان و جمهوری خودمختار نخجوان آغاز به‌کار کرد. مجوز تأسیس سازمان منطقه آزاد ارس در شهریورماه 1382 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و این سازمان فعالیت خود را در اواخر شهریورماه 1383 آغاز کرد. وسعت این منطقه در سال 1398 به بیش از ۷۱۰ کیلومتر‌مربع افزایش یافت.

منطقه آزاد اروند نیز با مساحتی بالغ بر 170 کیلومتر‌مربع در جنوب غرب استان خوزستان، در محل تلاقی رودخانه‌های اروند و کارون تأسیس شده است و با کشورهای عراق و کویت، مرز مشترک دارد. وسعت این منطقه نیز پس از الحاق شهرهای آبادان و خرمشهر به محدوده منطقه آزاد در سال 1392، به بیش از ۳۷۰ کیلو‌مترمربع افزایش یافت.

منطقه آزاد ماکو با مرکزیت شهرستان ماکو در شمال غربی ایران (استان آذربایجان غربی) قرار گرفته و به‌عنوان یکی از مناطق آزاد ایران به‌حساب می‌آید که با دارا بودن مرز مشترک با سه کشور ترکیه، عراق و آذربایجان اهداف اقتصادی مخصوص خود را دنبال می‌کند. مساحت منطقه آزاد ماکو 3.9 هزار کیلومتر مربع است و شهرهای ماکو، شوط و پلدشت را شامل می‌شود.

برمبنای ماده (۱۶۶) برنامه پنجم توسعه، فرودگاه امام‌ خمینی به‌عنوان قطب اول حمل‌و‌نقل هوایی بار در منطقه و قطب دوم حمل‌و‌نقل هوایی مسافر کشور در نظر گرفته شده است و احداث منطقه آزاد تجاری و اقتصادی نیز در این محدوده با هدف تقویت جایگاه این منطقه، ضمن حفظ استقلال سازمانی، مالی و مدیریتی آن، در کنار ایجاد جریان پایدار منابع مالی میان ذی‌نفعان و منطقه انجام‌ گرفته است. این منطقه، در ۱۳8۹ به تصویب رسیده و فعالیت آن از سال ۱۳۹۴ آغاز شده است.

در حال حاضر برای 19 منطقه آزاد در ایران مصوبه وجود دارد که 8 منطقه به‌شکل فعال هستند. جدول زیر همه مناطق آزاد کشور را به نمایش گذاشته است [24]:

جدول 19. مناطق آزاد تجاری‌-‌صنعتی ایران در یک نگاه [24]

3-2-24. مناطق ویژه اقتصادی

مناطق ویژه اقتصادی محدوده‌های جغرافیایی مشخصی در مبادی ورودی و خروجی و سایر نقاط کشور هستند که به‌منظور جذب سرمایه‌های خارجی و داخلی و همچنین ایجاد بستر مناسب برای فعالیت‌های صنعتی، تولیدی و تجاری، با هدف افزایش صادرات کالا و ارائه بهینه خدمات برای حضور فعال در بازارهای منطقه‌ای و بین‌المللی ایجاد می‌شوند.

تمرکز اصلی در این مناطق بر ساده‌سازی فرایندهای تجاری است. به همین دلیل در این مناطق قوانین مبادلاتی آزادانه‌تر، معافیت‌های گوناگون در تعرفه‌ها و عوارض گمرکی و تشریفات ارزی ساده‌تری نسبت به سرزمین اصلی حاکم است. مهم‌ترین ویژگی‌ها و مزایای مناطق ویژه اقتصادی عبارتند از:

- صدور مجوز ساخت و پایان‌ کار به‌صورت رایگان،

- تبعیت از قانون کار مخصوص مناطق آزاد تجاری و صنعتی،

- معافیت از عوارض گمرکی برای ورود ماشین‌آلات خط تولید و ابزار و اثاثیه اداری،

- معافیت گمرکی تا سقف ارزش افزوده و پرداخت عوارض گمرکی مازاد بر ارزش افزوده قطعات خارجی در تولیدات،

- تخفیف مالیاتی قابل توجه به‌ مدت 7 تا ۱۳ سال،

- عدم محدودیت زمانی متروکه شدن کالا در منطقه ویژه با تأیید سازمان مسئول منطقه.

در حال حاضر 80 منطقه ویژه اقتصادی مصوب در مناطق مختلف ایران وجود دارد. جدول زیر نمایی از مناطق ویژه اقتصادی در ایران به‌همراه وضعیت فعالیت آنها، استان مربوطه، سال تصویب و سازمان مسئول ارائه کرده است [25]:

جدول 20. مناطق ویژه اقتصادی ایران در یک نگاه [25]