خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

سهام عدالت یکی از بزرگ‌ترین طرح‌های اقتصادی ایران است که با هدف توزیع عادلانه ثروت و کاهش فقر طراحی شد. این طرح با توزیع سهام شرکت‌های دولتی میان اقشار کم‌درآمد، تلاش کرده تا عدالت اقتصادی را در یک ساختار کامل از مشارکت مردمی در سطوح مختلف تصمیم‌گیری، نظارت و اجرا محقق کند. اما به دلایل مختلف سیاسی و اقتصادی و اجرایی، این طرح با چالش‌های عدیده‌ای روبه‌رو شد. این طرح در عمل به‌دلیل عدم اجرای کامل سازوکارهای قانونی، از مسیر اصلی خود منحرف شد و صرفاً به واگذاری دارایی و توزیع سود سهام محدود ماند. درنتیجه، اهداف اولیه همچون توانمندسازی اقتصادی مردم و مشارکت فعال در فرایند تولید و مدیریت اقتصادی، محقق نشد. این ناکامی موجب شکل‌گیری چالش‌های جدی شد؛ ازیک‌سو فشارهایی برای آزادسازی سهام به وجود آمد و ازسوی‌دیگر مقاومت‌هایی با این امید که بتوان طرح را به اهداف اولیه‌اش بازگرداند، شکل گرفت. اکنون با گذشت بیش از یک دهه و با توجه به شرایط اقتصادی دشوار مردم، نقش قابل توجه سهام عدالت در اقتصاد کشور، و آثار آن بر بازار سرمایه، بیش از هر زمان دیگری نیاز به بازنگری و اصلاح ساختاری در این طرح احساس می‌شود. ارزش تقریبی ۲۰۰۰ همتی این سهام و حضور حدود ۵۰ میلیون نفر، نشان‌دهنده ظرفیت عظیمی است که می‌توان آن را در مسیر پیشرفت کشور به کار گرفت.

نقطه‌نظرات/ یافته‌های کلیدی

سهام عدالت علی‌رغم طراحی اولیه دقیق، دارایی بسیار ارزشمند و حضور گسترده مردم، نتوانست به اهداف خود نائل آید. مهم‌ترین دلیل این عدم توفیق، عمل‌ نکردن به قوانین موضوعه و تصویب مقررات مخالف با قوانین دائمی و اصلی این حوزه است. مبتنی‌بر یافته‌های این گزارش و با دریافت قوانین این حوزه، اصولی برای احیای سهام عدالت تدوین شده که به شرح زیر است:

۱. جلوگیری از تفوق دولت و دولتی شدن مدیریت و مالکیت سهام عدالت؛

۲. جلوگیری از تفوق سرمایه‌داران بزرگ و تسلط آنها بر مالکیت و مدیریت سهام عدالت؛

۳. باقی‌ماندن مردم در ساختار سهام عدالت و جلوگیری از خروج آنها و نقد شدن سهام؛

۴. بهره‌مندی مردم از مزایای بلندمدت سهام عدالت؛

۵. ایجاد ارزش‌افزوده در سهام عدالت و کمک به مولدسازی اصل و سود سهام؛

۶. توجه به حقوق مالکیت مردم با شکل‌گیری تعاونی‌های فعال؛

7. استفاده از ظرفیت‌های بازار سرمایه و بورس؛

8. بازطراحی مدل تعاونی‌های شهرستانی برمبنای تعاونی‌های موفق و به‌روز جهانی با استفاده از ظرفیت‌های پلتفرمی.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

مهم‌ترین پیشنهاد و راهکار این گزارش بازگشت به قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) و نسخ مقررات و آیین‌نامه‌های مخالف با آن است. برای رسیدن به این مهم گام‌هایی در این گزارش طراحی شده که به شرح زیر است:

۱. بازگشت به قوانین و نسخ مقررات آیین‌نامه‌ای مخالف با قوانین؛

۲. تشکیل مجامع شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی با حضور تعاونی‌های شهرستانی؛

۳. باز شدن نماد شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی در بورس با شناوری ۲۰ درصد (در هر صورت کرسی‌های کنترلی هیئت‌مدیره با تعاونی‌ها باشد برای جلوگیری از تفوق دولتی‌ها و سرمایه‌داران بزرگ)؛

۴. سرمایه‌گذاری در بستر بورس؛

۵. اختیار سود نقدی سهام عدالت در دستان شرکت سرمایه‌‌گذاری استانی؛

۶. مشوق‌های دولتی برای فعال‌کردن ساختار سهام عدالت در ساختار مطلوب؛

۷. تعیین تکلیف سهام‌داران مستقیم؛

8. مشارکت مردم در تعاونی‌ها تعیین‌کننده میزان اختیارات تعاونی‌ها؛

۹. محوریت کانون شرکت‌های سرمایه‌گذاری سهام عدالت در تنظیم‌گری ملی.

همچنین تعاونی‌ها به‌عنوان رکن مهم ساختار سهام عدالت باید نمایندگی واقعی از جامعه را داشته باشند که در شرایط فعلی این ارتباط از هم گسسته است. باید با استفاده از سازوکارهای پلتفرمی و با کمک گروه‌های مردمی و سایر مشوق‌های مرتبط با ساختار سهام عدالت به تحقق واقعی تعاونی‌های شهرستانی کمک کرد.

1. مقدمه

در سال‌های آخر حکومت پهلوی، اقتصاد ایران دچار تورم نسبتاً بالای 25 درصدی (که در قیاس با آن زمان قابل توجه بود) و ضریب جینی بسیار بالا در آن سال‌ها (در حدود 50 درصد) بود. این موارد از مهم‌ترین علل نارضایتی مردم و ایجاد زمینه‌های اجتماعی برای انقلاب بود. درحالی‌که رشد اقتصادی آن سال‌ها به تبع فروش بسیار زیاد نفت (حدود ۶ میلیون بشکه در روز)، افزایش قیمت جهانی نفت بسیار بالا بود. اما ضریب جینی و فاصله طبقاتی اثر اجتماعی این رشد اقتصادی را محو و بلکه بالعکس تبدیل به انتقاد و اعتراض می‌کرد؛ زیرا اقتصاد رفاقتی و سرمایه‌داری متصل به دربار عمده این درآمد را در اختیار خود قرار می‌داد.

انقلاب اسلامی به دنبال طرحی جدید از اقتصاد بود. افکار شهید صدر به‌عنوان ستون اصلی نظریه اقتصاد اسلامی آن سال‌ها تلقی می‌شد. او معتقد بود که اقتصاد اسلامی دو مؤلفه بنیادین دارد؛ یکی کم کردن فاصله طبقاتی و دیگری توجه به مستضعفین. قانون اساسی جمهوری اسلامی با توجه به این دو مؤلفه ذیل راهبرد تعاون تدوین شد. در مقدمه این قانون شیوه حکومت در جمهوری اسلامی ایران، مشارکت آحاد مردم در تمام مراحل تصمیم‌گیری دانسته شد؛ با این بیان تصمیم‌گیری اقتصادی دیگر نباید در انحصار دولت و سرمایه‌داران محدودی قرار می‌گرفت. به همین سبب، اصل (43) قانون اساسی دولت را موظف کرد، به‌منظور کنشگری مردم، ابزار تولید را در اختیار بخش مستضعف جامعه در قالب تعاونی‌ها قرار دهد تا آنها نیز بتوانند کنشگری اقتصادی خود را داشته باشند نه اینکه سرمایه خود را به دست دولت یا بخش خصوصی بسپارند و بیرون از عرصه اقتصاد به انتظار فروپاشی سود به سر برند.

آغاز این رویکرد جدید ضریب جینی را به‌شدت کاهش داد (ضریب جینی در سال 1358 چهل درصد و در سال 1364، 39 درصد شد) و تورم در سال 1348 تا 1364 زیر 10 درصد بود (مگر دو سال 1360 و 1361 که در حدود 20 درصد بود). پس از جنگ، برخی دولت‌مردان دولت را متصدی امور اقتصادی با هدف افزایش رفاه مردم کردند و روندی شروع شد که نتیجه آن در دهه 1370 بازگشت ضریب جینی به بالای 40 درصد و رکورد زدن تورم در ایران بود. خصوصی‌سازی در دهه 1380 راهی برای مردمی‌ کردن اقتصاد تلقی شد، غافل از آنکه در این مدل آحاد مردم کنش اقتصادی جدی نخواهند داشت و صرفاً تعداد محدودی از مردم بازیگران اقتصاد می‌شوند؛ مواردی که به تعبیر رهبر شهید (ره) نیمی از آنها فاسد از آب درآمدند. در آن ایام گفتمان سیاسی، الگوهای مردمی اقتصاد را که حاصل فکر بزرگ‌ترین اندیشمندان اسلامی ما یعنی شهید بهشتی، شهید مطهری و شهید صدر بود، با برچسب کمونیسم طرد می‌کردند. در کنار این موضوع منابع بخش تعاون هرگز تخصیص نیافتند؛ مانند سهم 30 درصدی از منابع حاصل از واگذاری‌ها به بخش تعاون که بخشی صریح از سیاست‌های کلی اصل (44) و قانون اجرای آن بود که درصد ناچیزی از آن در دولت‌های مختلف و سازمان برنامه و بودجه تحقق نیافت. مردمی‌شدن اقتصاد در این فرایندها و سنگ‌اندازی‌ها کم‌رمق شده بود.

به لحاظ نظری و عینی این مشکل نه‌تنها در ایران که در همه جای دنیا به شکل‌های مختلفی ظهور و بروز داشت. آن هم منطقی است که سرمایه‌داری با آن توسعه می‌یابد: خلق ثروت از ثروت. بدین معنا که ثروتمندان ثروتمندتر و فقرا فقیرتر می‌شوند. استقرار چرخه تولید ثروت از ثروت مبتنی‌بر منطق رباست. چرخه‌ای که در اسلام شدیدترین و صریح‌ترین نهی‌ها را به دنبال داشته است.

در روایات دلیل حرمت ربا، کسب درآمد از راه غیر تجارت و بدون انجام کار اقتصادی صحیح عنوان شده است. امام صادق علیه‏السلام می‌فرمایند: «فحرّم‏ اللّه ُالربا، لَتِفرَّ النّاسُ عَنِ‏الحرامِ الى التّجاراتِ، و الى البیعِ و الشراءِ ... خداوند ربا را حرام کرد تا مردم از حرام به کسب‌وکار روى آورند و به خرید و فروش بپردازند»[3].

از دیدگاه شهید مطهری نیز «فلسفه‌ حرمت‌ ربا این‌ است‌ که‌ جلو قدرت‌ و نفوذ و سیطره سرمایه‌ گرفته‌ شود. در ربا، مزد در عوض‌ کار قطعی‌ سرمایه‌ نیست، حتی‌ مشروط‌ به‌ بقا و ادامه‌ وجود سرمایه‌ هم‌ نیست؛ سرمایه‌ چه‌ کاری‌ بکند و چه‌ نکند مزد قطعی‌ خود را می‌خواهد بگیرد و باز سرمایه‌ چه‌ در جریان‌ کار ضربه‌ ببیند یا نبیند مزد خود را می‌گیرد، بلکه‌ فرضاً‌ خودش‌ ضربه‌ ببیند، ترمیم‌ شده‌ باید به‌ صاحبش‌ رد شود. این‌ امور است‌ که‌ تسلط‌ سرمایه‌ را بر کار اثبات‌ می‌کند و قدرت‌ اقتصادی‌ را در اختیار سرمایه‌ قرار می‌دهد. پس‌ از نظر اینکه‌ شکل‌ رابطه سرمایه‌ و کار نباید به‌نحوی باشد که‌ نفوذ قدرت‌ و امتیازات‌ بیشتر را به‌ سرمایه‌ بدهد، بلکه‌ باید لااقل‌ هم‌ تراز یکدیگر باشند و یا باید قدرت‌ کارگر (به‌عنوان یک‌ انسان‌ سازنده‌ و تولیدکننده‌ و هدف‌ و غایت‌ تولید، نه‌ وسیله‌ای‌ در خدمت‌ تولید و هم‌‌تراز با ابزار مادی‌ تولید) بیشتر باشد، ربا ظالمانه‌ترین‌ شکل‌ رابطه کار و سرمایه‌ است»]۱[.

در شرایط امروز اقتصاد جهان، نابرابری بسیاری به چشم می‌خورد. درحالی‌که ۵۰ درصد افراد کم‌درآمد جهان حدود ۸.۵ درصد از درآمد و ۲ درصد از مالکیت منابع را در اختیار دارند، ۱ درصد ثروتمند، ۵۲ درصد درآمد و ۷۶ درصد دارایی‌ها را در تصاحب خود دارند. نکته عجیب این شکل علاوه‌بر مشهود بودن تفاوت طبقاتی، آنجاست که طبقات پایین کمتر از یک‌چهارم درآمد خود را تبدیل به دارایی کرده، درحالی‌که ثروتمندان ۱.۵برابر درآمد خود را به دارایی تبدیل می‌کنند. این وضعیت به دو معناست: نخست اینکه درآمد طبقات پایین‌تر خرج افزایش دارایی طبقات ثروتمند شده و دیگر اینکه پول بیشتر دارایی بیشتر می‌آفریند و پول کم به دارایی کمتر منجر می‌شود.

شکل 1. نمودار نابرابری در دستمزد و دارایی در جهان (2021)[۲]

این موضوع هم یک روند جهانی دارد. از دهه هشتاد قرن بیستم میلادی و استقرار سیاست‌های نئولیبرال در ساختار اقتصادی جهان، ثروتمندان به‌تناوب ثروتمندتر شده‌اند و فقرا فقیرتر؛ و این یک موضوع اتفاقی یا آنی نیست، بلکه چرخه‌ای مستقر و ادامه‌دار است.

شکل 2. نمودار سهم ۱ درصد ثروتمندان اروپا و آمریکا در مقایسه با ۵۰ درصد فقیر جامعه از دارایی‌ها[2]

چنانچه اشاره شد در حوزه اقتصادی الگوی مردمی اقتصاد در اصول (43) و (44) قانون اساسی تبلور یافته است. در این اصول سیاستگذار در پی آن بوده تا فضایی برای مشارکت فعال و نه منفعلانه اقتصادی مردم فراهم آورد. در بخشی از اصل (43) قانون اساسی دولت مکلف شده تأمین شرایط و امکانات کار برای همه به‌منظور رسیدن به اشتغال کامل و قرار دادن وسایل کار در اختیار همه کسانی که قادر به کارند ولی وسایل کار ندارند، در شکل تعاونی‏، ایجاد کند؛ آن هم از راه وام بدون بهره یا هر راه مشروع دیگر که نه به تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‌های خاص منتهی شود و نه دولت را به‌صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق درآورد. همچنین اصل (۴۵) قانون اساسی موضوع انفال را در اختیار حکومت اسلامی قرار داد تا در مصالح عامه مصرف شود. اما قوانین سال‌های اول پس از انقلاب، عمده انفال را در اختیار دولت قرار داد و دولت به‌تدریج عمده درآمد و بودجه خود را خرج حقوق دستمزد کارکنان و بازنشستگان خویش کرد. اگرچه این موارد (راه افتادن دستگاه‌های دولتی و امورات مردم) نیز مرتبط با مصالح عامه بوده اما به بخش‌های مهم مصالح عامه و توسعه کشور و عدالت در توزیع منابع کمتر توجه شده است. پس دو مسیر تعاونی و انفال برای کاهش فاصله طبقاتی در قانون اساسی مدنظر قرار گرفت. در این گزارش، بررسی یکی از سازوکارهای احیای راهبرد بخش تعاون مدنظر است.

در واقع کنشگری مردم و تصمیم‌گیری مردم در اقتصاد در مدل تعاونی ممکن می‌شود که هر فرد عضو تعاونی در تعیین سرنوشت کار و بنگاه اقتصادی خود سهیم است و صرفاً مجری و کارگر سرمایه‌داران و مدیران دولتی نیست. تمام تصمیمات در تعاونی توسط اعضا اتخاذ می‌شود درحالی‌که در مدل سرمایه‌داری اقتصاد فقط صاحبان سرمایه درباره امور اقتصادی بنگاه تصمیم می‌گیرند و سایرین صرفاً مجری اوامر او هستند. در واقع مدل سرمایه‌داری اقتصاد باعث می‌شود که کیان اقتصادی کشور در دستان عده معدودی سرمایه‌دار باشد که علاوه‌بر استثمار و بهره‌کشی کارگران، برای امنیت ملی نیز یک چالش عمده است؛ زیرا دخیل شدن عامه مردم در سرنوشت کشور با انحصار تصمیم‌گیری چند سرمایه‌دار جابه‌جا می‌شود. همچنین کنار زدن مردم از شراکت در سود و زیان و تصمیم‌گیری‌های اقتصادی بنگاه میل آنها به کار و پیشرفت بنگاه را به چالش می‌کشد.

تعاون‌مند کردن اقتصاد یک فایده اجتماعی و اقتصادی دیگر هم دارد و آن کمک به پدافند غیرعامل است. در پدافند غیرعامل به‌دلیل عدم تمرکزگرایی در اقتصاد، آسیب‌پذیری کشور در مقابل تهدیدات را کاهش می‌دهد و مردم پشتوانه کنش اقتصادی کشور خواهند بود. در این شرایط امکان فساد و آسیب‌پذیری مبتنی‌بر تهدیدات داخلی و خارجی کاهش می‌یابد.

اما یک چالش مهم در حوزه تعاون برای رونق و توسعه آن وجود دارد: سرمایه اولیه و ابزار تولید. اصل (43) قانون اساسی دولت را مکلف به تهیه این سرمایه اولیه و ابزار تولید برای اقشار مستضعف جامعه کرده تا این اقشار امکان کنش اقتصادی و رشد عادلانه اقتصادی را داشته باشند.

برای طراحی فرایند رسیدن به این هدف، قانونگذار حدود سه دهه تأخیر داشت تا بالاخره در سیاست‌های کلی اصل (۴۴) و قانون اجرایی ‌شدن آن موضوع سرمایه اولیه برای تشکیل تعاونی‌ها مدنظر قرار گرفت. این سرمایه اولیه و تشکیل تعاونی‌ها در این قانون دو مسیر عمده داشت: یکی تعاونی‌های فراگیر ملی و دیگری تعاونی‌های سهام عدالت.

در سیاست‌های کلی اصل (۴۴) و قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) و برنامه‌های توسعه تصریح شده که ۳۰ درصد از درآمد واگذاری‌ها باید برای ایجاد تعاونی مستضعفین در قالب تعاونی فراگیر ملی اختصاص یابد. به این موضوع در لوایح بودجه کمتر توجه شده، مگر در چند سال اخیر که باز هم علی‌رغم تصویب در قانون بودجه، باز هم تخصیص نیافت!

بنابراین سایر منابع تشویقی بخش تعاون مانند تخفیف حق بیمه کارفرما، منابع توانمندسازی و آموزش تعاونی‌ها و سایر موارد دیگری که در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) آمده نیز عمدتاً توسط سازمان برنامه و بودجه نادیده انگاشته شده است.

اما مسیر دوم تشکیل و توسعه بخش تعاون در ایران در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) از مسیر تعاونی‌های سهام عدالت طراحی شد. در فصل ششم و مواد (۳۴) تا (38) این قانون، منابع مهمی برای تشکیل تعاونی‌ با سرمایه اولیه بسیار مناسب برای ۶ دهک پایینی جامعه درنظر گرفته شد. البته که موضوع سهام عدالت از سال ۱۳۸۴ آغاز شد و از همان ابتدا با عنوان و هدف افزایش ثروت خانوار از طریق گسترش بخش تعاون طراحی و معرفی شد. مطابق این قوانین ۴۰ درصد از شرکت‌های قابل واگذاری در قالب تعاونی به ۶ دهک پایینی جامعه داده می‌شد. این ساختار دو هدف عمده داشت که در این بخش به اجمال و در ادامه تفصیلاً بررسی می‌شود. این دو هدف عبارت‌اند از:

۱. امکان کنشگری اقتصادی برای 6 دهک پایین جامعه با در اختیار گرفتن دارایی و سود نقدی مداوم ناشی از دارایی‌ها (این دارایی در سال 1404 به طور تقریبی 2000 هزار میلیارد تومان ارزش دارد و به قیمت سال ۱۴۰۳ حدود ۱۰۰ همت سود نقدی داشته است).

۲. حضور نمایندگان مردمی بخش تعاون در هیئت‌مدیره بزرگ‌ترین بنگاه‌های اقتصادی کشور به‌منظور نظارت و تصمیم‌گیری در اقتصاد کلان ایران.

اما متأسفانه تصمیم‌گیری‌ها و بی‌تصمیمی‌های بعدی دولت‌ها و مجالس مختلف، مانع از تشکیل ساختار درست در سهام عدالت و طبیعتاً تحقق دو هدف فوق شد. این گزارش به آسیب‌شناسی و ارائه راهکارهایی برای احیای سهام عدالت در ایران پرداخته است.

۲. ماهیت و هدف سهام عدالت

سهام عدالت یک طرح انتقال ثروت ملی به اقشار کم‌درآمد جامعه بود که برای اولین‌بار در سال 1384 در ماه‌های پایانی دولت هشتم مطرح شد و در اواخر همان سال و سپس در سال ۱۳۸۵ به‌صورت مدون در آیین‌نامه‌ای مستقل در قوانین کشور متولد شد.

با توجه به ساختار و قوانینی که در ادامه خواهد آمد، اهداف اولیه سهام عدالت عبارت‌اند از:

·        مشارکت مردم در اقتصاد، سهیم کردن مردم در مالکیت و اداره بنگاه‌های بزرگ دولتی و کاهش تصدی‌گری دولت؛

·        توزیع عادلانه ثروت ملی، کمک به تأمین اجتماعی خانوارهای نیازمند و توانمندسازی اقتصادی دهک‌های پایین درآمدی از طریق تبدیل آنان به صاحبان دارایی مولد؛

·        کاهش شکاف طبقاتی.

‌‌‌‌‌در چنین وضعیتی، طراحی سازوکار نمایندگی و اعمال حقوق مالکانه از خود واگذاری اهمیت بیشتری پیدا می‌کند؛ زیرا اگر سهام میان میلیون‌ها نفر توزیع شود اما امکان اعمال رأی، نظارت، انتخاب مدیر و دفاع از منافع سهام‌داران فراهم نباشد، مالکیت ایجاد شده عمدتاً جنبه صوری پیدا می‌کند. تحقق هم‌زمان این سه هدف نیازمند الگویی است که ازیک‌سو مالکیت مردم را حفظ کند و ازسوی‌دیگر، مدیریت شرکت‌های سرمایه‌پذیر را دچار اختلال نکند. ازاین‌رو، سهام عدالت باید نه صرفاً به‌عنوان یک سیاست حمایتی نقدی، بلکه به‌عنوان یک سازوکار حکمرانی اقتصادی و مالکیت مردمی تحلیل شود.

براساس ماده (34) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44)، سهام عدالت با واگذاری اموال به ۶ دهک درآمدی پایین جامعه (۴۹ میلیون نفر) آغاز و برای دو دهک پایین، تخفیف 50 درصدی در قیمت سهام پیش‌بینی شد.

اما ازآنجاکه این ساختار در پی افزایش سهم این افراد از اقتصاد و مدیریت و نظارت اقتصاد کشور بوده، با سیاست‌های رفاهی و امدادی در پرداخت تسهیلات و کمک‌های بلاعوض کاملاً متفاوت است. در واقع تفاوت سهام عدالت با پرداخت‌های حمایتی معمول در این است که موضوع آن انتقال جریان درآمدی کوتاه‌مدت نیست، بلکه انتقال دارایی، حق رأی و امکان مشارکت در منافع بلندمدت بنگاه‌های بزرگ اقتصادی است. بر این اساس، اگر سهام عدالت صرفاً به پرداخت سالیانه سود خرد یا آزادسازی دفعی معاملات تقلیل یابد، بخش مهمی از ظرفیت آن برای خلق ارزش، نظارت مردمی و اصلاح حکمرانی بنگاه‌ها از دست خواهد رفت.

براساس اطلاعات سامانه سهام عدالت در مقاطع پایانی ساماندهی، حدود 49 میلیون نفر به‌عنوان مشمول نهایی شناسایی شدند. در برخی گزارش‌ها، تعداد مشمولان نهایی در مرداد 1398 برابر 49,162,322 نفر اعلام شده و در آمار دیگری مربوط به تیر 1399، جمع کل مشمولان 49,148,775 نفر و تعداد مشمولان در قید حیات 46,569,483 نفر ذکر شده است. اختلاف‌های آماری محدود، همراه با تغییرات مداوم اطلاعات سامانه، نشان می‌دهد پایگاه داده مشمولان از ابتدا با ناپایداری و نیاز به پالایش مستمر مواجه بوده است.

نکته مهم آن است که تنها حدود 6 میلیون نفر به‌عنوان مشمولان برخوردار از تخفیف دو دهک پایین درآمدی شناخته شدند. این در حالی است که با لحاظ جمعیت کشور، دو دهک پایین درآمدی باید بسیار بیش از این رقم را شامل می‌شد. البته این به معنای آن نیست که همه افراد دو دهک پایین از سهام عدالت محروم شده‌اند؛ بلکه بخشی از آنها ممکن است در گروه سایر مشمولان قرار گرفته باشند، اما از تخفیف 50 درصدی مقرر برخوردار نشده‌اند. به این ترتیب، تفکیک دقیق دهک‌ها و اعمال مزایای مرتبط با دهک‌های پایین به‌طور کامل محقق نشده است.

جدول 1. اطلاعات سهام عدالت

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

در این طرح، این ۶ دهک دارای یک سرمایه بزرگ می‌شوند که ناگزیر آن را باید مدیریت کنند. در طول دوره شکل‌گیری پورتفوی سهام عدالت، 84 شرکت به‌نحوی وارد سبد سهام عدالت شدند، اما در نهایت 49 شرکت به‌عنوان پورتفوی نهایی باقی ماندند.

سبد سهام عدالت متشکل از 49 شرکت است که در گزارش‌های متأخر، 38 شرکت آن در بورس و فرابورس پذیرفته شده و 11 شرکت غیر بورسی معرفی شده‌اند. نکته اصلی آن است که وجود شرکت‌های غیر بورسی در پورتفوی سهام عدالت با اصل قیمت‌گذاری شفاف و امکان معامله سهام در بورس ناسازگاری‌هایی ایجاد کرده و مدیریت این بخش از پورتفو را دشوار کرده است.

البته تعدد مراجع تصمیم‌گیر یکی از علل اصلی تغییرات گسترده پورتفو بوده است. هیئت وزیران، هیئت عالی واگذاری، ستاد مرکزی سهام عدالت، شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) و هیئت واگذاری در مقاطع مختلف در مورد شرکت‌های قابل واگذاری، درصد سهام قابل تخصیص و خروج یا ورود شرکت‌ها تصمیم گرفته‌اند. پس از تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) انتظار می‌رفت تخصیص سهام به سهام عدالت از مسیر واحد و منسجم انجام شود، اما مصوبات مختلف و گاهی متعارض تا سال‌های بعد ادامه یافت.

مدیریت این سرمایه از طریق حضور در هیئت‌مدیره شرکت‌های واگذار شده (۴۹ شرکت) و مدیریت سبد سهام است. طبیعی است که این اعمال مدیریت با پراکندگی و ساختارمند نبودن سهام‌داران امکان ندارد و به هرج و مرج یا تفوق افراد صاحب ‌نفوذ منجر می‌شود؛ لذا ساختار تعاونی‌های شهرستانی در عنوان و بطن طرح‌های مربوط به سهام عدالت تعبیه شد تا قدرت پراکنده مردم را متمرکز و هدفمند کند. بدین صورت که مردم عضو تعاونی می‌شوند و تعاونی‌ها صاحبان شرکت سرمایه‌گذاری استانی می‌شوند. سهام شرکت‌های واگذار شده در اختیار شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی است. نام شرکت‌هایی که سهامشان در اختیار مردم قرار گرفت در قوانین، «شرکت‌های سرمایه‌پذیر» است. از مجموعه شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی نیز کانونی غیردولتی، غیرانتفاعی و غیرسیاسی تشکیل می‌شود تا به تناسب سهام عدالت در شرکت‌های سرمایه‌پذیر، اعضای هیئت‌مدیره مدنظر خود را منصوب کند. این ساختار در شکل زیر مشخص است.

شکل 3. ساختار مردمی سهام عدالت

مأخذ:‌ یافته های پژوهش.

بدین صورت نمایندگان مردمی فارغ از خط و ربط‌ها و ملاحظات سیاسی در شرکت‌های بزرگ کشور، نماینده و مدافع حقوق سهام‌داران از ۶ دهک پایینی جامعه خواهند بود. آنها که در یک ساختار انتخابات مردمی انتخاب می‌شوند در شفافیت بورس، به مردم و نه دولت‌ها پاسخگو خواهند بود. بدین ترتیب بهره‌وری شرکت‌ها به سبب نظارت گسترده مردمی بالاتر خواهد رفت و اقتصاد کشور رشد قابل توجهی خواهد کرد و مسائلی نظیر بودجه‌های غیرمرتبط در مسئولیت اجتماعی شرکت‌ها، استخدام‌های بی‌مورد و احیاناً فسادهای اقتصادی با مراقبت نمایندگان مردمی، تا حد زیادی سامان خواهند یافت.

همچنین این سهام‌ها سود مناسبی در سال برای اعضای خود به رقم می‌آورند. این سود که در طراحی اولیه در اختیار تعاونی‌های شهرستانی سهام عدالت قرار می‌گرفت، با تصویب مجمع می‌توانست مولدی برای پیشرفت اقتصاد کشور و توسعه محلی در نظر گرفته شود. بدین صورت تعاونی‌ها با بهره‌مندی از این منابع، ظرفیت انسانی بالا، تسهیلات مبتنی‌بر دارایی و فعالیت‌هایشان می‌توانستند نقشی مهم در توسعه کشور و توسعه محلی داشته باشند.

در سال ۱۴۰۳ سود این شرکت‌ها حدود ۱۰۰ هزار میلیارد تومان بوده که به‌جای سرمایه‌گذاری و مولدسازی، در قالب پرداخت‌های خُرد (در مرحله اول حدود 620 هزار تومان و در مرحله دوم متوسط حدود 900 هزار تومان) عملاً یک ظرفیت بزرگ اقتصادی را از بین برده است. درحالی‌که در تمام نقاط جهان سرمایه‌های خرد برای کنش‌های اقتصادی تجمیع می‌شوند اما در سهام عدالت یک سرمایه تجمیع‌ شده خرد شد! البته میزان سوددهی شرکت‌های سرمایه‌پذیر بسیار پایین (در حدود 10 درصد) بوده که اگر ساختار نظارت مردمی سهام عدالت به‌درستی مستقر می‌شد، چه‌بسا این سود بسیار بیشتر هم می‌شد.

در مجموع می‌توان گفت، ساختار سهام عدالت یک ساختار کامل و دقیق بوده که با ظرفیت ۴۹ میلیون نفری و دارایی بهترین شرکت‌های ایران بالغ بر (2000 همت) می‌تواند موتور مولد و توسعه اقتصادی کشور باشد. فواید این ساختار در شکل زیر به نمایش درآمده است.

شکل 4. فواید ساختار مردمی سهام عدالت

مأخذ:‌ همان.

۲-۱. بررسی قوانین و مقررات مرتبط با سهام عدالت

در حوزه سهام عدالت، یک قانون و یک آیین‌نامه به منزله مقررات بنیان‌گذار تلقی می‌شوند که مضامین نسبتاً مشابهی دارند؛ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) مصوب سال 1386 و آیین‌نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون براساس توزیع سهام عدالت مصوب سال 1385. در ادامه مهم‌ترین مفاد این قوانین را بررسی می‌کنیم.

۲-۱-۱. قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) مصوب ۱۳۸۶

این قانون، سندی پیشرو، عدالت‌محور و با ساختاری منطقی است. هسته مرکزی این قانون، ‌‌‌‌‌‌‌‌توانمندسازی مردم از طریق نهادهای تعاونی و سرمایه‌گذاری متمرکز‌‌‌‌‌‌‌‌ است تا هم از مالکیت آنان حفاظت شود و هم بتوانند در اقتصاد ملی نقش فعالی ایفا کنند. این قانون بر «مالکیت جمعی هوشمند» تأکید دارد، نه «مالکیت فردی ضعیف».

فصل ششم این قانون از ماده (۳۴) تا (۳۸) با عنوان توزیع سهام عدالت تدوین شده است. مطابق ماده (۳۴) این قانون دولت مجاز دانسته شده تا ۴۰ درصد از بنگاه‌های قابل واگذاری را در اختیار ۶ دهک پایینی جامعه قرار دهد. در تبصره‌های این ماده دو دهک پایین درآمدی با اولویت روستانشینان و عشایران از ۵۰ درصد تخفیف برخوردار شده‌اند؛ البته که محل پرداخت قیمت سهام از سود آن به‌صورت ۱۰ ساله در نظر گرفته شده است. در ماده (۳۵)، مشمولین ماده (۳۴) در قالب تعاونی‌های شهرستانی ساماندهی شده‌اند که این تعاونی‌ها مالک شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی شده‌اند. در ماده (۳۶) نیز سهام شرکت‌های سرمایه‌پذیر در اختیار شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی قرار گرفته است. ماده (۳۸) نیز به صراحت دولت را از هرگونه مداخله در شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و شرکت‌های سرمایه‌پذیر (به نسبت سهام عدالت) حتی به‌صورت وکالتی نیز منع کرده است.

مهم‌ترین مزایای این قانون به شرح زیر است:

√                هدفمندی و تبعیض مثبت (ماده (۳۴)):‌‌‌‌‌‌‌‌

‌‌‌‌‌‌‌‌‌قانون به صراحت بر ‌‌‌‌‌‌‌‌عدالت اجتماعی‌‌‌‌‌‌‌‌ و ‌‌‌‌‌‌‌‌توزیع عادلانه ثروت‌‌‌‌‌‌‌‌ تأکید دارد و با تمرکز بر ‌‌‌‌‌‌‌‌۶ دهک پایین درآمدی‌‌‌‌‌‌‌‌ (دو دهک با ۵۰ درصد تخفیف و چهار دهک با تقسیط بلندمدت) هدف‌گذاری دقیقی کرده است. این رویکرد، یک سیاست ‌‌‌‌‌‌‌‌تبعیض مثبت‌‌‌‌‌‌‌‌ برای حمایت از قشر کم‌درآمد است. ‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌همچنین اولویت‌بندی جغرافیایی یعنی‌‌‌‌‌‌‌‌ توجه خاص به «روستانشینان و عشایر» که معمولاً از مرکز ثقل توسعه دور می‌مانند، نشان از نگاه عدالت‌محور قانونگذار دارد. ‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌در نهایت شفافیت قیمت‌گذاری (تبصره «۱»)‌‌‌‌‌‌‌ یعنی تعیین «قیمت بورس» به‌عنوان مبنا، یک مکانیسم شفاف و بازارمحور برای جلوگیری از ارزیابی‌های سلیقه‌ای و فساد است. همچنین پرداخت هزینه سهام از محل سود سهام باعث انعقاد قرارداد بیع و نه هبه می‌شود که قراردادی محکم‌تر است و شرایط آن به‌راحتی قابل تغییر نیست.

√                ‌‌‌‌‌‌‌‌ساختار نهادی قدرتمند؛ تعاونی‌ها و شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی (ماده (۳۵) و (۳۶)):‌‌‌‌‌‌‌‌

‌‌‌‌‌‌‌‌‌قانون، مدل توزیع را به‌صورت ‌‌‌‌‌‌‌‌غیرمستقیم‌‌‌‌‌‌‌‌ و از طریق نهادهای مردمی طراحی کرده است:

·                    ‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌شرکت‌های تعاونی شهرستانی:‌‌‌‌‌‌‌‌ برای ساماندهی و عضویت افراد.

·                    ‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی:‌‌‌‌‌‌‌‌ برای تجمیع قدرت مالی و مدیریت حرفه‌ای سهام.

‌‌‌‌‌‌‌‌‌این ساختار چندین مزیت کلیدی دارد:

‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌۱. ‌‌‌‌‌‌‌‌افزایش قدرت چانه‌زنی:‌‌‌‌‌‌‌‌ یک شرکت سرمایه‌گذاری بزرگ استانی می‌تواند در مجامع شرکت‌های بزرگ (مانند پتروشیمی یا فولاد) نماینده مؤثری باشد و بر مدیریت نظارت کند، برخلاف یک سهام‌دار خرد که هیچ قدرتی ندارد.

‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌۲. ‌‌‌‌‌‌‌‌مدیریت حرفه‌ای:‌‌‌‌‌‌‌‌ این شرکت‌ها طبق «قانون تجارت» و با هدف سودآوری فعالیت می‌کنند.

√                ‌‌‌‌‌‌‌‌مشوق‌های مالیاتی (تبصره‌های ماده (۳۶)):‌‌‌‌‌‌‌‌

‌‌‌‌‌‌‌‌‌معافیت‌های مالیاتی برای نقل‌وانتقالات و افزایش سرمایه، هزینه اجرای طرح را کاهش می‌دهد و باعث روان‌تر شدن فرایند می‌شود.

√                ‌‌‌‌‌‌‌‌استقلال از دولت و شفافیت (ماده (۳۸)):‌‌‌‌‌‌‌‌

‌‌‌‌‌‌‌‌‌این ماده بسیار حیاتی است. قانون به صراحت ‌‌‌‌‌‌‌‌دولت‌‌‌‌‌‌‌‌ را از تداوم مدیریت در شرکت‌های واگذار شده منع می‌کند و

‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌با ممنوعیت گرفتن وکالت، جلوی یک فساد بالقوه بزرگ را می‌گیرد. اگر دستگاه‌های دولتی بتوانند وکالت سهام مردم را بگیرند، در عمل مالکیت و مدیریت همچنان در دست دولت باقی می‌ماند و «مردمی‌سازی» صوری خواهد بود. این بند نشان می‌دهد قانونگذار به دنبال «قطع دست دولت» به‌طور واقعی بوده است. همچنین در این ماده تدوین آیین‌نامه اجرایی فصل ششم برعهده شورای عالی اصل (44) گذاشته شده و در تبصره این ماده این شورا موظف شده تا مصوبات خود را به ریاست مجلس شورای اسلامی ارسال کند. در صورت اعلام مغایرت ازسوی رئیس مجلس شورای اسلامی، شورا موظف است نسبت به اصلاح یا لغو مصوبات خود اقدام کند.

در نهایت باید توجه داشت که نظارت بر حسن اجرای این قانون ازجمله مواد مرتبط با سهام عدالت در ماده (42) برعهده شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) گذاشته شد.

جدول 2. بررسی قوانین و مقررات مرتبط با سهام عدالت

مأخذ:‌ همان.

۲-۱-۲. آیین‌نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون براساس توزیع سهام عدالت مصوب ۱۳۸۵

این آیین‌نامه دقیقاً مبتنی بر ابلاغ رهبر شهید (ره) در ۱۲ تیر ۱۳۸۵ تدوین شد که در آن ابلاغیه ساختار تعاونی و شرکت‌های سرمایه‌گذاری و دهک‌بندی مشمولین مطابق مطالب پیش‌گفته صورت پذیرفته و در پایان تأکید شده تا دولت نقشی در تصدی این ساختار نداشته باشد. این آیین‌نامه به لحاظ منطق با قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) تفاوتی ندارد و تنها نکته مازاد فرایند واگذاری سهام به شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی از طریق شرکت واسط و موقت کارگزاری سهام عدالت است که در مدت کوتاهی تشکیل و سپس با اتمام مأموریت منحل شد. علاوه‌بر این یک ستاد مرکزی با ریاست رئیس‌جمهور و حضور وزرا و برخی مسئولین دیگر، نقش برنامه‌ریزی و نظارت بر فرایند توزیع سهام عدالت را داشت. کانون سهام عدالت با هدف اعمال امور مربوط به حقوق سهام‌داران در مجامع عمومی شرکت‌های واگذار شده تشکیل شد. در منطق اولیه، کانون باید نقش هماهنگ‌کننده شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی را در سطح ملی برعهده می‌گرفت و از پراکندگی آرا جلوگیری می‌کرد. بااین‌حال، به فاصله کوتاهی، دولت در مصوباتی تلاش کرد نمایندگی سهام عدالت در شرکت‌های سرمایه‌پذیر را مجدداً از مسیر دستگاه‌های اجرایی اعمال کنند.

این روند با اعتراض‌های حقوقی و نهادی همراه شد. ازیک‌سو، ماده (38) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) تصریح دارد که واگذاری نباید موجب افزایش یا تداوم مالکیت و مدیریت دولت شود. ازسوی‌دیگر، دولت با این استدلال که تا زمان آزادسازی کامل سهام، باید خلأ مدیریتی شرکت‌های سرمایه‌پذیر را پر کند، نقش خود را در مجامع و انتخاب مدیران استمرار داد. درنتیجه، شکل‌گیری ابهام مستمر درباره این پرسش بود که نماینده واقعی سهام عدالت در شرکت‌های سرمایه‌پذیر چه کسی است: دولت، شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی، کانون، یا سهام‌داران مستقیم و غیرمستقیم؟

در سال‌های بعد، اصلاحات آیین‌نامه‌ای موجب شد که اختیار اعمال حقوق سهام‌داران در مجامع عمومی شرکت‌های سرمایه‌پذیر عملاً تا مقاطعی در اختیار دولت قرار گیرد و نقش کانون و شرکت‌های استانی تضعیف شود. این موضوع از منظر حکمرانی سهام عدالت دو پیامد داشت: نخست، سهام‌داران عدالت از امکان اعمال مؤثر حقوق مالکانه خود فاصله گرفتند؛ دوم، شرکت‌های سرمایه‌پذیر در وضعیتی قرار گرفتند که بخشی از سهام آنها به مردم واگذار شده، اما اعمال مدیریت آن همچنان در مدار دولت باقی مانده است. این همان نقطه‌ای است که باید در الگوی پیشنهادی به‌صورت دقیق اصلاح شود.

سایر موارد مانند سطوح تعاونی‌ها و شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی مانند قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) است. تحلیل این آیین‌نامه را براساس مهم‌ترین اهداف سهام عدالت یعنی عدالت و مردمی‌سازی انجام می‌دهیم:

√   عدالت در ساختار سهام عدالت

عدالت در این آیین‌نامه یکی از ستون‌های اصلی و با معنای عدالت توزیعی و تمرکززدایی از ثروت و اقتصاد ملی تفسیر شده است. نقاط قوت و ضعف آیین‌نامه در نیل به عدالت عبارت‌اند از:

·                    تأکید بر دهک‌های پایین: در ماده (۱)، «مشمولین طرح» به‌صراحت «دو دهک پایین درآمدی» تعریف شده‌اند. این هدف‌گیری، نشان از اراده توزیع ثروت بین محرومان دارد.

·                    تخفیف ۵۰ درصدی و اقساط بلندمدت: ماده (۱۱)، دریافت سهام را با «50 درصد تخفیف» و «اقساط حداکثر ۱۰ ساله بدون سود» پیش‌بینی کرده که امکان مشارکت کم‌درآمدها را فراهم می‌کند.

·                    توزیع استانی: وجود «ستادهای استانی» (ماده (۶)) و «شرکت سرمایه‌گذاری استانی» (ماده (۸)) نشان می‌دهد که توزیع ثروت باید متناسب با جمعیت هر استان باشد و به نوعی به عدالت منطقه‌ای نیز توجه دارد.

·                    خطر ایجاد بی‌عدالتی جدید: در ماده (۹)، «حداکثر ۵ نفر» در هر خانوار در نظر گرفته شده است. این قاعده ممکن است برای خانوارهای پرجمعیت که عمدتاً در دهک‌های پایین‌تر هستند، نوعی ناعدالتی ایجاد کند، زیرا سرانه سهام کمتری نسبت به خانوارهای کم‌جمعیت‌تر دریافت می‌کنند. این الگو مخالف با سیاست‌های افزایش جمعیت بود که حکمرانان سال‌ها بعد به اشتباه بودن آن پی بردند و ضرورت اصلاح آن وجود دارد.

√      مردمی‌سازی در ساختار سهام عدالت

مردمی‌سازی در این سند به معنای کاهش تصدی‌گری دولت و انتقال مالکیت به بخش تعاون (به‌عنوان نهادی مردمی) است. مهم‌ترین مزایای این آیین‌نامه در مردمی‌سازی به شرح زیر است:

·                    قالب تعاونی: استفاده از «شرکت‌های تعاونی عدالت شهرستانی» (ماده (۱)) به‌عنوان پایه‌ترین رکن، یک انتخاب هوشمندانه است. این قالب، ذاتاً مشارکتی، دمکراتیک و مردمی است (یک نفر، یک رأی) و در سطح نسبتاً کوچک شهرستان امکان مشارکت واقعی مردم را فراهم می‌کند.

·                    واگذاری مدیریت به استان‌ها: ایجاد «ستادهای استانی» و «شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی» نشان می‌دهد که تصمیم‌گیری‌های مربوط به سرمایه‌گذاری و مدیریت سهام، تا حدی به سطح استان‌ها منتقل شده و در کنار منع دولت از تصدی‌گری امکان کنش واقعی مردم فراهم می‌شود.

جدول 3. آیین‌نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون

مأخذ:‌ همان.

۲-۲. عدول از قوانین؛ نقطه ثقل چالش‌های سهام عدالت

طرح سهام عدالت با مدلی مبتنی‌بر تعاونی‌ آغاز شد تا مالکیت جمعی و مدیریت مشارکتی را ترویج کند؛ اما به‌دلیل عدول از قوانین، چالش‌های اجرایی، عدم شفافیت و ضعف نهادهای متولی، این مدل با چالش‌ و توقف عملکرد مواجه شد. متناسب با این چالش، تاریخچه سهام عدالت را می‌توان به سه مرحله اصلی تقسیم کرد که در هر کدام، نقش تعاونی‌ها و مقررات دستخوش تغییرات اساسی شده است.

‌‌‌‌‌‌‌‌۲-۲-۱. مرحله اول: آغاز و توزیع (۱۳۸۹-۱۳۸۵)-مدل تعاونی‌های سهام عدالت

در این مرحله، هسته مرکزی اجرای طرح، تعاونی‌ها‌ بودند.

الف) تشکیل تعاونی‌ها:

برای اجرای این طرح، ‌‌شرکت تعاونی سهام عدالت‌‌ در هر استان تشکیل شد. این تعاونی‌ها متشکل از تمامی افرادی بودند که واجد شرایط دریافت سهام عدالت تشخیص داده می‌شدند. در واقع، هر فرد به‌عنوان «عضو» تعاونی استان خود محسوب می‌شد. در سال‌های ابتدایی نام‌نویسی، توزیع برگه سهام و رسیدگی به امور اعضای تعاونی برعهده تعاونی‌ها بود که با هزینه کم و همکاری بالای مردم در حجمی بسیار وسیع (49 میلیون نفر) صورت گرفت. 

ب) فرایند توزیع:‌‌

‌‌دولت ۴۰ درصد از سهام ۴۹ شرکت بزرگ دولتی (مانند مخابرات، بانک‌ها، پتروشیمی، فولاد و ...) را در «صندوق سهام عدالت» قرار داد. ‌سهام این صندوق به نسبت بین تعاونی‌های استان‌ها توزیع شد. سپس تعاونی‌های استانی، سهام تخصیص یافته را بین اعضای خود (خانوارهای واجد شرایط) تقسیم کردند. در این مرحله، سهام به‌صورت ‌‌غیرمنقول‌‌ و ‌‌تحت مدیریت تعاونی‌‌ بود.

‌‌ج) نقش تعاونی‌ها در این مرحله:‌‌

تعاونی‌ها به نمایندگی از اعضا، مالک و مدیر سهام بودند. آنها در مجامع شرکت‌های استانی حاضر می‌شدند و بر عملکرد شرکت‌ها نظارت داشتند. البته در این بازه مانند سایر بازه‌های زمانی، تعاونی‌ها در فرایند دریافت، سرمایه‌گذاری و توزیع سود نقدی حضور نداشتند و سازمان خصوصی‌سازی سود نقدی سهام عدالت را بین افراد توزیع می‌کرد و مجمع شرکت سرمایه‌گذاری استانی سود سهام خود را در اختیار نداشت. در این وضعیت، حفظ مالکیت و بهره‌مندی از مزایای بلندمدت سهام عدالت حفظ می‌شد زیرا امکان فروش سهام توسط افراد وجود نداشت و مالکیت جمعی از طریق تعاونی حفظ شده بود.

‌‌‌‌‌‌‌‌۲-۲-۲. مرحله دوم: بلاتکلیفی و شکل‌گیری مشکلات (۱۳۹۹-۱۳۸۹)-افول نقش تعاونی‌ها

این دوره با چالش‌های متعددی همراه بود که به کم‌رنگ شدن نقش تعاونی‌ها منجر شد. در واقع در این دوره عملاً فعالیت خاصی نسبت به سهام عدالت چه مثبت و چه منفی صورت نگرفت و می‌توان از آن با عنوان دوره رکود سهام عدالت یاد کرد. مهم‌ترین چالش‌های این دوره به شرح زیر بودند:

• ‌‌‌‌‌ شفافیت پایین: عملکرد تعاونی‌ها و ظرفیت‌های بالقوه سود شرکت‌ها به طور شفاف به مردم اعلام نمی‌شد و درنتیجه مردم اهتمامی به مشارکت در ساختار سهام عدالت و تعاونی‌ها نداشتند.
• ‌‌‌‌‌ تحویل دفترچه‌های سهام بدون برنامه مشخص بعدی: سهام در قالب عضویت در تعاونی به مردم داده شد، اما عملاً هیچ برنامه‌ای برای مدیریت و مولد کردن سهام و سود آن وجود نداشت.
•  مشارکت پایین: بسیاری از مردم از امکان‌های بالقوه سهام عدالت مطلع نبودند و دولت و ساختار سهام عدالت در بسیج عمومی مردم برای مشارکت در اقتصاد کشور عملکرد مناسبی نداشتند. نتیجه آن شد که مردم درکی از منافع خود از این سهام نداشتند و این طرح را بیشتر یک اقدام نمادین می‌دیدند؛ لذا تعاونی‌ها از ساختار مردمی خود فاصله گرفتند.

در این دوره، مقررات تغییر چندانی نکرد، اما ‌‌اجرای ناقص مقررات و توقف در فرایندها‌‌ باعث ایجاد ناامیدی نسبت به تحقق اهداف قانون سهام عدالت شد. هرچند اطلاع پایین جامعه از ظرفیت‌های سهام عدالت، مطالبه‌گری و اعتراضات را در پی نداشت.

‌‌‌‌‌‌‌‌۲-۲-۳. مرحله سوم: تحول اساسی با آزادسازی سهام عدالت (۱۳۹۹ به بعد)-تغییر مدل به مالکیت فردی و تصدی‌گری دولت

این مرحله نقطه عطف تاریخچه سهام عدالت بود که در دولت دوازدهم اتفاق افتاد. در این مرحله و با اصرار دولت و مصوبه شورای عالی بورس، برخلاف قوانین پیشین، ‌‌مدل تعاونی عملاً کنار گذاشته شد و مالکیت فردی جایگزین آن شد.‌‌ با آزادسازی سهام عدالت در سال 1399، دو روش مستقیم و غیرمستقیم پیش‌روی مشمولان قرار گرفت. در روش مستقیم، افراد به مالک مستقیم بخشی از سهام شرکت‌های سرمایه‌پذیر تبدیل شدند و در روش غیرمستقیم، مالکیت از مسیر شرکت سرمایه‌گذاری استانی استمرار یافت. این دوگانگی، وضعیت حقوقی و اجرایی سهام عدالت را پیچیده‌تر کرده؛ زیرا بخشی از سهام‌داران در ساختار استانی باقی مانده‌اند و بخشی دیگر از آن خارج شده‌اند، اما امکان معامله و اعمال حقوق آنان نیز به‌طور کامل تعیین تکلیف نشده است.

در عین حال مجلس و دیوان عدالت اداری نیز به‌دلیل اختلاف در تفاسیر از قانون این مصوبه را ملغی نکردند. همچنین مصلحت ماندگاری مردم در ساختار سهام عدالت و بهره‌مندی از مزایای بلندمدت سهام مدنظر قرار نگرفت. مهم‌ترین اتفاقات این دوره به شرح زیر است:

·        ‌‌‌‌‌تصویب آیین‌نامه اجرایی آزادسازی سهام عدالت: شورای عالی بورس در سال 1399 آیین‌نامه جدیدی تصویب کرد که براساس آن، سهام عدالت ‌‌قابل نقل‌وانتقال شد و مردم مستقیماً صاحب شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی شدند و تعاونی‌ها کنار زده شدند. امری که خلاف تمام قوانین اصلی این حوزه بود. در این باره شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) به‌عنوان ناظر و تنظیم‌گر قانون اصلی این حوزه یعنی قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) با این موضوع مقابله نکرد. البته ورود شورای عالی بورس مبتنی‌بر تفسیری از اختیاراتی بود که رهبر شهید (ره) به این شورا در اردیبهشت ۱۳۹۹ داده بود که همواره محل اختلاف بوده که آیا اختیارات شورای عالی بورس در چارچوب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) بوده یا فراتر از آن هم ممکن است. ابهام دیگر این بود که آیا شورای عالی بورس مطابق ابلاغیه آزادسازی رهبر معظم انقلاب، مسئول تدوین مقررات صرفا برای مدل مستقیم است یا تمام مقررات این حوزه را می‌تواند تدوین کند؟

·                    ‌‌‌‌‌انتقال مالکیت به مردم: به مردم این اختیار داده شد تا بتوانند با انتخاب روش مستقیم از تعاونی خارج شده، سهام خود را در بورس عرضه کرده و بفروشند. درحالی‌که نحوه خروج از تعاونی مطابق قوانین باید با توجه به عدم ضرر و زیان تعاونی باشد و مجمع نسبت به سهام فرد متقاضی خروج و نحوه فروش آن تصمیم بگیرد. بااین‌حال، باز هم اکثریت مردم در ساختار سهام عدالت باقی ماندند و 19 میلیون از ۴۹ میلیون نفر مدل مستقیم (خروج از تعاونی و عضویت مستقیم در شرکت سرمایه‌گذاری استانی) را انتخاب کردند.

·                    ‌‌‌‌‌ثبت اطلاعات در سامانه سجام: مردم برای مالکیت مستقیم و خروج در تعاونی‌ها در سامانه سجام ثبت‌نام کرده و اطلاعات حساب بورسی خود را تکمیل کردند تا سهام را بفروشند اما در عمل این فروش ناکام ماند و تنها در حدود 300 هزار نفر مبادرت به فروش سهم خود کردند.

·                    تضعیف تعاونی‌ها:‌‌ با انتقال سهام به نام افراد، ‌‌دلیل وجودی تعاونی‌های سهام عدالت از بین رفت.‌‌ آنها دیگر مالک شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی نبودند و نقش مدیریتی نیز نداشتند. این تعاونی‌ها عملاً از مسیر فعالیت خارج شدند و امکان تشکل‌یابی مردم و نمایندگی تعاونی‌ها از مردم تضعیف شد.

·                    تصدی دولت بر شرکت‌های سرمایه‌پذیر: کانون شرکت‌های سهام عدالت به‌تدریج کم‌رنگ‌تر شد و دولت روزبه‌روز تصدی خود بر صندلی هیئت‌مدیره شرکت‌های سرمایه‌پذیر را بیشتر کرد. موضوعی که این روزها با مخالفت جدی مجلس و دیوان محاسبات روبه‌رو شده، اما دولت نسبت به این مخالفت هنوز واکنشی نشان نداده است. دیوان محاسبات در شهریورماه 1404 در نامه‌ای به وزیر اقتصاد، سازمان خصوصی‌سازی و سازمان بورس با اشاره به مغایرت‌های صریح در برگزاری مجامع و تعیین ارکان مدیریتی شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی سهام عدالت، بر لزوم توقف فوری این اقدام‌ها خلاف قانون تأکید کرد ]۴[.

‌‌‌‌‌‌‌‌‌در واقع قانون مدلی طراحی کرده بود که مردم را از طریق نهادهای تجاری قدرتمند (شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی) به بازیگران مؤثر در اقتصاد تبدیل کند. اما در عمل، با «آزادسازی» و قابل فروش کردن سهام و کنار زدن تعاونی‌ها از ساختار سهام عدالت، این مدل جمعی از بین می‌رود و به ‌‌‌‌‌‌‌‌مالکیت فردی خرد‌‌‌‌‌‌‌‌ تبدیل می‌شود. این تغییر چند پیامد اجتماعی دارد:

·                    ‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ ‌‌‌‌‌‌‌‌از دست دادن قدرت چانه‌زنی:‌‌‌‌‌‌‌‌ یک فرد با چند سهم ناچیز، هیچ قدرتی در مقابل مدیریت بزرگ یک شرکت ندارد.

·                    ‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ ‌‌‌‌‌‌‌‌خطر فروش اجباری:‌‌‌‌‌‌‌‌ افراد کم‌درآمد، به‌دلیل مشکلات معیشتی، ممکن است مجبور به فروش سهام خود با قیمت نازل شوند که این دقیقاً خلاف هدف «توزیع ثروت پایدار» است و می‌تواند به تمرکز مجدد ثروت در دستان گروه‌های خاص منجر شود.

·                    کم‌رنگ شدن بعد تعاونی:‌‌‌‌‌‌‌‌ این تغییر، روحیه همکاری و مشارکت جمعی که در قانون اولیه دیده می‌شد را تضعیف کرد و بر فردگرایی اقتصادی تأکید گذاشت.

·                    از بین رفتن مواهب طولانی‌مدت سهام عدالت: فعالیت شرکت‌های تعاونی و سرمایه‌گذاری استانی می‌تواند با سرمایه‌گذاری مجدد سود اولیه و دریافت تسهیلات و پروژه‌های ملی، سودی مضاعف نصیب مردم کند که با از بین رفتن ساختار و فروش سهام از بین می‌رود.

·                    تضعیف مردمی‌سازی اقتصاد: حضور نمایندگان دولتی در شرکت‌های سرمایه‌پذیر، اصل مردمی‌سازی اقتصاد و نظارت و افزایش کارآمدی آنها را از بین می‌برد. همچنین امکان خرید سهام توسط سرمایه‌داران بزرگ و تشکیل مجامع شرکت‌های استانی با مدیریت ایشان، سد بزرگی بر سر راه مردمی‌سازی اقتصاد بود.

‌‌‌‌‌‌‌‌‌فاصله زیاد بین وعده قانون (عدالت، مشارکت، توانمندسازی) و واقعیت اجرا (عدم شفافیت، مدیریت دولتی ادامه‌دار، توزیع نامنظم سود) به ‌‌‌‌‌‌‌‌فرسایش سرمایه اجتماعی‌‌‌‌‌‌‌‌ و ‌‌‌‌‌‌‌‌کاهش اعتماد مردم به این طرح انجامید. بسیاری از مردم، سهام عدالت را نه یک دارایی ارزشمند، بلکه یک طرح معمولی با پرداخت سودهای ناچیز در سال می‌دانند.  عملا با توقف فرایند فروش سهام در سال ۱۳۹۹ و ابهامات و اشکالات طرح‌شده، سهام عدالت در یک وضعیت پیچیده متوقف شد و شرکت سپرده‌گذاری مرکزی از آن سال به بعد متولی جمع‌آوری و توزیع سود نقدی به مردم شد.

۲-۳. مسئله نمایندگی سهام عدالت در شرکت‌های سرمایه‌پذیر

نمایندگی سهام عدالت در شرکت‌های سرمایه‌پذیر از ابتدا یکی از مسائل اصلی طرح بوده است. در سال‌های نخست، قراردادهای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به سهام عدالت میان شرکت کارگزاری سهام عدالت و شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی منعقد می‌شد و شرکت کارگزاری سهام عدالت، که در عمل تابع وزارت امور اقتصادی و دارایی بود، نماینده مشمولان را برای حضور در مجامع و اعمال حق رأی معرفی می‌کرد. به این ترتیب، در سال‌های 1386 و 1387 نماینده دولت به‌عنوان نماینده مشمولان در مجامع شرکت‌های سرمایه‌پذیر حاضر می‌شد.

پس از تصویب آیین‌نامه اجرایی سهام عدالت در سال 1388 و انحلال شرکت کارگزاری سهام عدالت، کانون سهام عدالت با هدف اعمال امور مربوط به حقوق سهام‌داران در مجامع عمومی شرکت‌های واگذار شده تشکیل شد. در منطق اولیه، کانون باید نقش هماهنگ‌کننده شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی را در سطح ملی برعهده می‌گرفت و از پراکندگی آرا جلوگیری می‌کرد. بااین‌حال، به فاصله کوتاهی، دولت در مصوباتی تلاش کرد نمایندگی سهام عدالت در شرکت‌های سرمایه‌پذیر را مجدداً از مسیر دستگاه‌های اجرایی اعمال کند.

این روند با اعتراض‌های حقوقی و نهادی همراه شد. ازیک‌سو، ماده (38) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) تصریح دارد که واگذاری نباید موجب افزایش یا تداوم مالکیت و مدیریت دولت شود. ازسوی‌دیگر، دولت با این استدلال که تا زمان آزادسازی کامل سهام، باید خلأ مدیریتی شرکت‌های سرمایه‌پذیر را پر کند، نقش خود را در مجامع و انتخاب مدیران استمرار داد. نتیجه این وضعیت، شکل‌گیری ابهام مستمر درباره این پرسش بود که نماینده واقعی سهام عدالت در شرکت‌های سرمایه‌پذیر چه کسی است: دولت، شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی، کانون، یا سهام‌داران مستقیم و غیرمستقیم؟

در سال‌های بعد، اصلاحات آیین‌نامه‌ای موجب شد که اختیار اعمال حقوق سهام‌داران در مجامع عمومی شرکت‌های سرمایه‌پذیر عملاً تا مقاطعی در اختیار دولت قرار گیرد و نقش کانون و شرکت‌های استانی تضعیف شود. این موضوع از منظر حکمرانی سهام عدالت دو پیامد داشت: نخست، سهام‌داران عدالت از امکان اعمال مؤثر حقوق مالکانه خود فاصله گرفتند؛ دوم، شرکت‌های سرمایه‌پذیر در وضعیتی قرار گرفتند که بخشی از سهام آنها به مردم واگذار شده، اما اعمال مدیریت آن همچنان در مدار دولت باقی مانده است.

۲-۴. مسئله آزادسازی سهام عدالت

آزادسازی معاملات سهام عدالت از منظر بازار سرمایه حساسیت بالایی دارد. بخش قابل توجهی از سهام شرکت‌های بزرگ در اختیار سهام‌داران عمده بوده و میزان سهام شناور آزاد در بسیاری از نمادها محدود است. ورود دفعی حجم بزرگی از سهام عدالت به بازار می‌تواند نسبت سهام شناور را به‌صورت ناگهانی افزایش دهد و بر قیمت‌ها، نقدشوندگی، رفتار سهام‌داران و ثبات بازار اثر بگذارد.

بخش مهمی از مشمولان سهام عدالت از دهک‌های پایین درآمدی هستند و ممکن است به‌دلیل نیازهای معیشتی، در صورت فراهم شدن امکان فروش، اقدام به فروش فوری کنند. اگر این فروش‌ها بدون برنامه زمانی، محدودیت عرضه، بازارگردانی و اطلاع‌رسانی کافی انجام شود، فشار فروش می‌تواند به کاهش قیمت سهام و درنتیجه کاهش ارزش دارایی خود مشمولان منجر شود. بدین ترتیب، آزادسازی شتاب‌زده ممکن است برخلاف هدف حمایتی طرح عمل کند.

همچنین آزادسازی بدون توجه به ارزش مدیریتی سهام می‌تواند موجب از بین رفتن صرف کنترل شود. هنگامی که یک بلوک بزرگ سهام به سهم‌های خرد تقسیم می‌شود، قدرت مدیریتی آن کاهش می‌یابد و سهام‌داران عمده یا سرمایه‌گذاران بزرگ ممکن است به‌تدریج این سهام را در بازار جمع‌آوری کنند. در چنین وضعیتی، دارایی که می‌توانست ابزار نظارت مردمی و مشارکت در حکمرانی بنگاه باشد، به دارایی پراکنده و فاقد قدرت تبدیل می‌شود.

۳. جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

طرح سهام عدالت که از سال ۱۳۸۵ در ایران به اجرا درآمد، با هدف توزیع عادلانه ثروت، گسترش مالکیت عمومی و افزایش مشارکت اقتصادی مردم طراحی شده بود. مطابق مواد (۳۴) تا (۳۸) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، این طرح با سازوکاری سه‌لایه‌ای پیش‌بینی شد تا از طریق واگذاری بخشی از سهام شرکت‌های دولتی به اقشار کم‌درآمد، اهداف عدالت‌محور محقق شود. جدول زیر نشان می‌دهد که اهداف این قانون چه بود و با اقدام‌های غلط و غیرقانونی چگونه با انسداد روبه‌رو شده است.

جدول 4. بررسی قوانین و مقررات مرتبط با سهام عدالت

مأخذ: همان.

سهام عدالت یکی از بزرگ‌ترین طرح‌های اقتصادی ایران است که با هدف توزیع عادلانه ثروت و کاهش فقر طراحی شد. این طرح با توزیع سهام شرکت‌های دولتی میان اقشار کم‌درآمد، تلاش کرده تا عدالت اقتصادی را در یک ساختار کامل از مشارکت مردمی در سطوح مختلف تصمیم‌گیری، نظارت و اجرا محقق کند. اما به دلایل مختلف سیاسی و اقتصادی و اجرایی، این طرح با چالش‌های عدیده‌ای روبه‌رو شد. این طرح در عمل به‌دلیل عدم اجرای کامل سازوکارهای قانونی، از مسیر اصلی خود منحرف شد و صرفاً به واگذاری دارایی و توزیع سود سهام محدود ماند. درنتیجه، اهداف اولیه همچون توانمندسازی اقتصادی مردم و مشارکت فعال در فرایند تولید و مدیریت اقتصادی، محقق نشد. این ناکامی موجب شکل‌گیری چالش‌های جدی شد؛ ازیک‌سو فشارهایی برای آزادسازی سهام به وجود آمد و ازسوی‌دیگر مقاومت‌هایی با این امید که بتوان طرح را به اهداف اولیه‌اش بازگرداند، شکل گرفت. اکنون با گذشت بیش از یک دهه و با توجه به شرایط اقتصادی دشوار مردم، نقش قابل توجه سهام عدالت در اقتصاد کشور، و آثار آن بر بازار سرمایه، بیش از هر زمان دیگری نیاز به بازنگری و اصلاح ساختاری در این طرح احساس می‌شود. ارزش تقریبی ۲۰۰۰ همتی این سهام و حضور حدود ۵۰ میلیون نفر، نشان‌دهنده ظرفیت عظیمی است که می‌توان آن را در مسیر پیشرفت کشور به‌کار گرفت. گزارش حاضر پس از برشمردن مهم‌ترین چالش‌های اجرای سهام عدالت پیشنهادهایی برای احیای آن ارائه می‌کند که مهم‌ترین آن بازگشت به قانون است. پیشنهادهای این گزارش در سه بخش مطرح می‌شود: نخست اصول کلی برای احیای سهام عدالت که از ابلاغیه‌ها، قوانین و مقررات بالادستی گرفته شده و سپس مبتنی‌بر این اصول راهکاری اجرایی برای احیای سهام عدالت در نظر گرفته شده است. در نهایت نیز برای تشکیل تعاونی‌های شهرستانی به‌صورت فعال و مردمی راهکارهایی در نظر گرفته شده است.

3-1. اصول کلی احیای سهام عدالت

۱. جلوگیری از تفوق دولت و دولتی شدن مدیریت و مالکیت سهام عدالت:

سهام عدالت اساساً برای توسعه اقتصاد مردمی و دخیل کردن مردم در زیست‌بوم اقتصادی کشور است. در ساختار سهام عدالت مردم از تصمیم‌گیری در هیئت‌مدیره شرکت‌های بزرگ تا نظارت بر فرایندهای شرکت‌ها و کنشگری اقتصادی از محل سود سهام و تسهیلات و ... می‌توانند حضور فعال داشته باشند. در شرایط فعلی با بسته‌ شدن نمادهای شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و تضعیف این ساختار، عملاً انتخاب هیئت‌مدیره شرکت‌های عرضه ‌شده در اختیار دولت است؛ لذا مردم امکان تصمیم‌گیری و نظارت بر آنها را ندارند. همچنین سود سهام عدالت مستقیم به حساب مردم واریز می‌شود و امکان کنشگری اقتصادی کلان از آنها گرفته می‌شود.

۲. جلوگیری از تفوق سرمایه‌داران بزرگ و تسلط آنها بر مالکیت و مدیریت سهام عدالت:

نخستین آیین‌نامه مربوط به تعاون با عنوان «آیین‌نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون براساس توزیع سهام عدالت» در سال ۱۳۸۴ وضع شد. چنانچه مشخص است توسعه بخش تعاون مدل و راهکار اجرایی کردن سهام عدالت دانسته شده است. در مدل تعاونی، برخلاف بخش خصوصی، افراد، آرا و سهامی مشابه دارند تا از تفوق سرمایه بر انسان جلوگیری شود. بدین ترتیب اگر در مدل‌های احیای سهام عدالت، سرمایه‌گذاران بزرگ بر ساختار سهام عدالت به‌وسیله خرید سهام کنترلی شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی تفوق پیدا کنند، نقض غرض در ساختار سهام عدالت خواهد شد.

۳. باقی‌ماندن مردم در ساختار سهام عدالت و جلوگیری از خروج آنها و نقد شدن سهام:

یکی از موضوعات پرتکرار پیرامون سهام عدالت، امکان فروش سهام توسط مردم بوده است. مالکیت مردم بدین معنا بوده که اختیار فروش ملک نیز با مردم است. این موضوع در جای خود حتماً درست است، اما قید خوردن مالکیت، آن هم مالکیتی که به مردم هبه شده منافاتی با اصول مالکیت ندارد. هدف از سهام عدالت، اهدای مقداری پول به مردم نبوده است. با ارائه سهام بهترین شرکت‌های دولتی و سود قابل توجه این شرکت‌ها، سیاستگذار به اهداف بلندمدت‌تری مانند تصمیم‌گیری مردم در اقتصاد و سرمایه‌گذاری مجدد سود و ... فکر می‌کرده است که در بخش‌های پیشین بدان‌ها اشاره شد. لذا فروش سهام توسط مردم آنها را از فواید بلندمدت سهام عدالت محروم می‌کند. لذا می‌توان تا زمان تکمیل چرخه سهام عدالت و مرئی شدن فواید آن برای مردم، فروش سهام را محدود کرد.

۴. بهره‌مندی مردم از مزایای بلندمدت سهام عدالت:

در ساختار سهام عدالت حدود ۳۵۰ تعاونی شهرستانی وجود دارد که مردم ۶ دهک پایین آن شهرستان در آن عضو هستند. بدین صورت گسترده‌ترین ساختار اقتصادی کشور با حضور اکثریت مردم طبقات محروم در پیکره جغرافیایی ایران شکل گرفته است. این ساختار با سود نقدی سالیانه 100 هزار میلیارد تومان (با قیمت سال ۱۴۰۳) امکان سرمایه‌گذاری و ایجاد ارزش‌افزوده خوبی دارد. حتی می‌تواند محل مناسب و عادلانه‌ای برای دریافت تسهیلات دولتی از قبیل زمین برای ساخت مسکن، بهره‌برداری از معادن و ... باشد. این مزایای بلندمدت تنها با حفظ ساختار سهام عدالت در اختیار مردم قرار خواهد گرفت.

۵. ایجاد ارزش‌افزوده در سهام عدالت و کمک به مولدسازی اصل و سود سهام:

جمع‌آوری پول‌های خرد برای راه‌اندازی پروژه‌های مالی یکی از مهم‌ترین ابزارهای تأمین مالی در دنیای امروز به حساب می‌آید. بدین صورت که سرمایه‌های خرد که به‌تنهایی امکان مولد بودن را ندارند، با قرار گرفتن در کنار یکدیگر امکان سرمایه‌گذاری برای پروژه‌ها را دارند. سهام عدالت با سود نقدی بالغ بر 100 هزار میلیارد تومان (به مبلغ سال ۱۴۰۳) با خرد کردن این مبلغ (در بسته‌های حدود ۲ میلیون تومانی برای هر فرد در طول یک سال) فرایند عکس تأمین مالی جمعی را انجام می‌دهد. توجه به اصل جلوگیری از خرد شدن سرمایه‌های کلان یکی از اصول احیای سهام عدالت خواهد بود.

۶. توجه به حقوق مالکیت مردم با شکل‌گیری تعاونی‌های فعال

در هر طرح برای سهام عدالت مالکیت مردم و تصمیم‌گیری مردم برای سهامشان باید به‌عنوان یک اصل پذیرفته شده باشد؛ زیرا منطبق با اصول قانونی کشور است. لذا ایجاد ساختار شبه‌دولتی برای تصمیم‌گیری در خصوص سهام‌داری مردم و سود نقدی سهام کاملاً مردود است. این تصمیمات باید در ساختار تعاونی‌های شهرستانی و شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی آن هم با مشارکت حداکثری مردم صورت پذیرد. نباید تعاونی‌های شهرستانی به محلی برای انحصار عده‌ای تبدیل شود. لذا تعاونی‌ها متناسب با مشارکت مردم شهرستان باید امتیازات و کنشگری در ساختار سهام عدالت را به دست آورند. اما تا رسیدن به این نقطه باید تعاونی‌ها را راهبری کرد و آموزش و فرهنگ‌سازی لازم را در سطح شهرستان انجام داد.

7. استفاده از ظرفیت‌های بازار سرمایه و بورس:

ساختار بازار سرمایه، ساختاری شفاف و به لحاظ اقتصادی کارآمدتر از سایر مدل‌های بازار است. از ابتدا نیز دخیل کردن بورس در ساختار سهام عدالت برای همین شفافیت صورت پذیرفته است. لذا هرگونه سرمایه‌گذاری و مولدسازی سهام عدالت باید از طریق بازار سرمایه صورت پذیرد تا شائبه فساد و رانت به وجود نیاید و رونق بازار سرمایه به رونق اقتصاد کشور نیز کمک کند.

8. بازطراحی مدل تعاونی‌های شهرستانی برمبنای تعاونی‌های موفق و به‌روز جهانی با استفاده از ظرفیت‌های پلتفرمی:

تعاونی عرصه ظهور و بروز اراده افراد دخیل در تعاونی است و ساختار تصمیم‌گیری در تمام افراد تعاونی توزیع شده است. اگر تعاونی به هر دلیلی در دست عده‌ای منحصر شود، تفاوتی با بخش خصوصی و دولتی نخواهد داشت و مزیت نسبی خود را در کنشگری عمومی از دست می‌دهد. در دنیا برای فعال کردن این ظرفیت و دخیل کردن تمام اعضای تعاونی در بنگاه، از ظرفیت‌های دیجیتالی و شرکت‌های مشاوره‌ای استفاده می‌کند که ضروری است برای تعاونی‌های سهام عدالت نیز فعال شوند.

3-2. راهکار اجرایی احیا و ارتقای سهام عدالت

الف) بازگشت به قوانین و نسخ مقررات آیین‌نامه‌ای مخالف با قوانین

چنانچه اشاره شد یکی از مهم‌ترین موانع در فعالیت صحیح ساختار سهام عدالت، وضع آیین‌نامه‌ها و مصوباتی بوده که با قوانین مرتبط با سهام عدالت به‌ویژه قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) در تناقض است. این وضعیت در ماه‌های اخیر به اختلافات مجلس و دولت نیز دامن زده؛ درحالی‌که نظام قانونی ایران راهکار این اختلافات را مشخص کرده و رئیس مجلس و دیوان عدالت اداری و مجمع تشخیص مصلحت نظام مسئول حراست از سیاست‌های کلی و قوانین دائمی در برابر مصوبات و آیین‌نامه‌ها هستند. لذا تنقیح قوانین و مقررات حوزه سهام عدالت با رعایت موارد مذکور از مهم‌ترین راهکارهای احیای سهام عدالت است. در واقع آیین‌نامه‌ آزادسازی سهام عدالت مصوب سال 1399 باید طبق قوانین اصلی یعنی قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) بازنویسی شود.

همچنین مطابق تبصره ماده (38) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44)، تمام مصوبات این حوزه در دولت باید برای تأیید به مجلس شورای اسلامی ارسال شود.

ب) تشکیل مجامع شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی با حضور تعاونی‌های شهرستانی:

با توجه به حضور ده‌ها میلیون نفر در ساختار سهام عدالت امکان کنشگری مستقیم آنها در تصمیم‌گیری‌ها وجود ندارد و باید در یک ساختار طبقه‌طبقه از حضور و نظر مردم بهره برد. تعاونی‌های شهرستانی به‌عنوان سهام‌دار شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی امکان این کنشگری را برای مردم فراهم می‌کنند.

ج) باز شدن نماد شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی در بورس با شناوری ۲۰ درصد (در هر صورت کرسی‌های کنترلی هیئت‌مدیره با تعاونی‌ها باشد):

به‌منظور جلوگیری از تفوق سرمایه‌داران بزرگ و دولتی‌ها بر ساختار سهام عدالت نباید شناوری سهام شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی بیش از ۲۰درصد باشد و ترکیب سهام‌داری در شرکت‌های سرمایه‌گذاری باید به‌نحوی باشد که سهام کنترلی در اختیار مردم (با اولویت جاماندگان و با تسهیلات دولت) از طریق تعاونی‌های شهرستانی قرار گیرد. البته واگذاری درصد سهام آزاد شده به شرکت‌های تخصصی می‌تواند به راهی برای بهتر اداره کردن شرکت سرمایه‌گذاری استانی و مشارکت در پروژه‌های تولیدی بدل شود.

د) سرمایه‌گذاری در بستر بورس:

فروش هر مقدار از شرکت سرمایه‌گذاری در بورس در قالب شرکت پروژه، صندوق پروژه یا خرید سهام شرکت‌های سودده‌تر بورسی صورت پذیرد. بدین صورت هم شفافیت در بستر بورس لحاظ می‌شود و هم توجیه اقتصادی پروژه‌ها با نظارت کارشناسان بورس مدنظر قرار می‌گیرد.

ه) اختیار سود نقدی سهام عدالت در دستان شرکت سرمایه‌‌گذاری استانی:

شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی با تصویب مجمع می‌توانند سود را به‌صورت نقدی تقسیم کنند یا در شرکت پروژه تصویب شده در بورس سرمایه‌گذاری کنند. بدین صورت اصل مالکیت مردم نسبت به دارایی‌شان لحاظ می‌شود و اتفاقاً اهرمی برای ترغیب مردم به مشارکت و نظارت بر فعالیت‌های شرکت سرمایه‌گذاری استانی می‌شود.

و) مشوق‌های دولتی برای فعال‌کردن ساختار سهام عدالت در ساختار مطلوب:

یکی از راهکارهای تشویق شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی و تعاونی‌های شهرستانی برای فعالیت مطابق اصول گفته شده در این گزارش، ارائه مشوق‌ها و تسهیلات دولتی است. مشوق‌ها و تسهیلاتی که اکنون در اختیار عده‌ای خاص است یا بلاتکلیف مانده می‌تواند در اختیار ۶ دهک پایینی جامعه از طریق ساختار سهام عدالت قرار گیرد. هیئت دولت می‌تواند آیین‌نامه ارائه تسهیلات به شرکت‌های سرمایه‌گذاری را در قالب اعطای زمین، پروژه‌های سودده استان و ... تصویب و به اجرا برساند. این رویه به تشویق مردم به باقی ماندن در ساختار سهام عدالت نیز منجر می‌شود.

ز) تعیین تکلیف سهام‌داران مستقیم و متوفیان:

در سال ۱۳۹۹ بخشی از مردم سهام‌داری مستقیم را انتخاب کردند که اکنون بلاتکلیف باقی مانده‌اند. هم فروش سهامشان به بازار سرمایه لطمه می‌زند و هم باقی ماندن در این شرایط ایشان را از حق قانونی خود محروم می‌کند. پیشنهاد می‌شود پس از ۳ سال از اجرای مدل پیشنهادی این گزارش، سهام‌داران مستقیم دو راه برایشان ایجاد شود: نخست امکان بازگشایی سهام مستقیم به‌صورت سالیانه ۱۰درصد و دیگر اینکه بازگشت به ساختار سهام عدالت سامان ‌یافته در این گزارش صورت پذیرد، و حتی برای ایجاد سرعت و کارآمدی در شرکت‌های سرمایه‌گذاری استانی امکان خروج مستقیم برای همه صاحبان سهام عدالت بعد از ۶ سال از اجرای این مدل، در قالب سالیانه ۱۰ درصد میسر باشد. همچنین وضعیت سهام متوفیان که از سال ۱۳۹۹ در ابهام قرار دارد مطابق ماده ۱۴ و ۱۵ قانون بخش تعاون جمهوری اسلامی ایران (چگونگی ارث بردن سهام در تعاونی‌ها) تعیین تکلیف شود.

ح) مشارکت مردم در تعاونی‌های تعیین‌کننده میزان اختیارات تعاونی‌ها:

با این سازوکار تعاونی‌های شهرستانی از صوری ‌بودن خارج می‌شوند و امکان کنشگری برای آحاد افراد تعاونی‌ها فراهم می‌شود. لذا می‌توان حداقل ۲۰ درصد مشارکت مردم را برای تشکیل مجمع تعاونی‌ها در نظر گرفت و اختیارات و فعالیت‌های تعاونی را منوط به حضور حداقل ۲۰درصد از اعضای هر تعاونی دانست. در نهایت نیز ایجاد یک پلتفرم رأی‌دهی، تصمیم‌گیری و نظارت مردم در تعاونی‌ها ضروری است تا هم کنشگری مردم را تسهیل کرده و هم شائبه فساد و رانت را کم‌رنگ کند.

ط) محوریت کانون شرکت‌های سرمایه‌گذاری سهام عدالت در تنظیم‌گری ملی:

کانون شرکت‌های سرمایه‌گذاری بنا به اساسنامه خود نقشی محوری در تنظیم‌گری ملی سهام عدالت دارد تا نیروها و توان پراکنده میان استان‌ها متمرکز شود. مهم‌ترین امر در این میان انتخاب نماینده سهام عدالت در هیئت‌مدیره شرکت‌های سرمایه‌پذیر است.

تفوق نیروهای دولتی در این انتخاب، خلاف هدف مردمی‌ کردن اقتصاد و نظارت مردمی بر شرکت‌های سرمایه‌پذیر است.

البته نهادهای دولتی باید با نظارت بر این انتخاب و احراز شایستگی‌ها به کارآمدتر شدن این ساختار کمک کنند، اما تدوین استانداردها با دخالت و تصدی متفاوت است.

3-3. مدل فعال‌سازی تعاونی‌های شهرستانی سهام عدالت

مدل فعال‌سازی برای تعاونی‌های شهرستانی سهام عدالت با هدف کنشگری مردم در عرصه مالکیت، تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجراست تا بتوان رشد اقتصادی کشور و عدالت مردم‌پایه را محقق کرد. چهار عنصر آموزش، شبکه‌سازی، پلتفرم و نقشه آمایش برای رسیدن به این اهداف لازم است. به واسطه آموزش، فرهنگ و آگاهی نسبت به تعاون و نقش مردم ایجاد می‌شود. با شبکه‌سازی قدرت پراکنده مردم متمرکز، هم‌جهت و هم‌افزا می‌شود. با ایجاد پلتفرم، گذار از تعاونی سنتی به تعاونی ‌به‌روز رقم می‌خورد. با ترسیم نقشه آمایش، ظرفیت‌های بالقوه جامعه و کشور برای توسعه فعالیت اقتصادی مردم مشخص می‌شود و دولت را برای نظارت و ساماندهی و تشویق در حوزه سهام عدالت مطلع می‌کند.

۱. آموزش

•          آگاهی از اقتصاد سیاسی تعاون: شناخت گام اول حرکت است. درک مردم از ریشه مشکلات یعنی اقتصاد سیاسی عامل حرکت آنها به کنشگری خواهد بود.
•          تزریق باور به جامعه برای اتکا به خود: مردمی که ۸ سال با ده‌ها کشور مسلح جهان جنگیدند و یک وجب خاک ندادند، توانایی دارند. گرفتن باور توانایی مردم در حوزه اقتصاد، یکی از عوامل اصلی بقای اقتصاد دولتی و شبه‌دولتی است.
•          مهارت‌آموزی برای کنش‌های اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی: برای کنشگری، دانش کافی نیست. باید مهارت کنش اقتصادی را به مردم بیاموزیم.
•          مدل گلوله‌برفی در آموزش: ظرفیت ما در آموزش محدود است. باید آموزش و انگیزش به‌نحوی باشد که مردم خود به تکثیر آموزش بپردازند.

مدل آموزش:

√                 برگزاری کلاس‌ها و دوره‌های آموزشی در سطح ملی، استانی و شهرستانی؛

√                 برگزاری نشست‌های تبیینی با حضور چهره‌های علمی و سیاسی و اجتماعی؛

√                 شرکت فعال در رسانه‌ها و ساخت برنامه‌های صوتی و تصویری؛

√                 ایجاد تلویزیون اینترنتی سهام عدالت.

۲. شبکه‌سازی

•          ایجاد انسجام در سطوح مختلف محلی تا شهرستانی؛ لایه‌بندی مردم از پراکندگی تا تمرکز: مردم در حالت متکثر نیرویی ندارند. باید از سطح محله تا ملی را لایه‌بندی و متشکل کرد که نیروی پراکنده مردم متمرکز شود.
•          ایجاد پیوندهای قلبی و کاری: گره زدن قلوب و منافع در شبکه‌سازی باید توأمان باشد. گره زدن صرف قلوب باعث کنش مشترک نمی‌شود. پیوند زدن صرف منافع نیز باعث کنش پایدار و عادلانه نخواهد شد.
•           ایجاد پشتوانه فرهنگی و اجتماعی و اقتصادی: امور فرهنگی و اجتماعی و اقتصادی در اقتصاد تعاون باید پایاپای یکدیگر پیش بروند تا تعاونی موفق شود. در شبکه‌سازی باید این سه امر هم‌نشین یکدیگر باشند.
•          ایجاد همکاری-رقابت میان شهرستان‌ها: یکی از مسائل و چالش‌های تعاونی در وضعیت فعلی کشور اتکا به‌صرف همکاری است. این اتکا در شرایط فرهنگی امروز زمینه تنبلی و گذاشتن بار خود بر دیگری را فراهم می‌کند. ازسوی‌دیگر چالش اقتصاد خصوصی در شرایط فعلی کشور، اتکای بیش از حد به رقابت است؛ رقابتی که به حذف دیگری منجر می‌شود. تعاونی‌های جدید با بهره‌گیری از هر دو عنصر فضای اجتماعی و اقتصادی مطلوبی در تعاونی‌ها پدید آوردند.
•           بهینه کردن نقاط مشترک و مدیریت کردن نقاط اختلافی: در هر شهرستان و استان مسائل قومی و سیاسی و ... می‌تواند اشتراکات و اختلافاتی پدید آورد که تهدید و فرصت هستند. در شبکه‌سازی باید به آنها توجه لازم را داشت.

مدل شبکه‌سازی:

√                 یافتن افراد فعال و معتمد و مؤمن به تعاون با اولویت افراد جوان و نخبه؛

√               کمک به فعال‌سازی و شبکه‌سازی با محوریت افراد فعال و تشکیل حلقه‌های میانی؛

√                 پیوند زدن آموزش و شبکه‌سازی به یکدیگر؛

√                 ایجاد مزیت فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی برای حضور در شبکه؛

√                  ایجاد ساختار هرمی و لایه به لایه در شبکه.

3. پلتفرم

•  تسهیل در روابط تعاونی: ظرفیت دیجیتال برای تعاونی می‌تواند صرفه‌جویی در وقت، کارآمدی در مشارکت و تسهیل در مشارکت را فراهم آورد.
•  استفاده از ظرفیت دنیای دیجیتال با حفظ ارکان و فرهنگ تعاونی: نباید دیجیتالیزه شدن مانع ارتباطات میدانی شود. یا عده‌ای عنان امور را در فضای دیجیتالی را به دست گیرند.
•  کمک در ساخت شبکه اجتماعی: پلتفرم به شبکه‌سازی مردم کمک کرده و امکان ارتباط مردم با یکدیگر را در ساختار شبکه‌ای فراهم می‌کند.
•  بسترسازی مشارکت در تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری و تسهیل برای ایفای نقش اجرایی در تعاونی: تعاونی فعال به حضور مردم در مجمع خلاصه نمی‌شود. مردم با استفاده از ظرفیت دیجیتال می‌توانند در تصمیم‌گیری‌ها، نظارت بر فرایندهای کاری و مالی تعاونی، مطالبه و ارائه پیشنهادهای مختلف و داوطلب شدن برای مشارکت در امور مختلف مشارکت کنند.
•  امکان شبکه‌سازی تعاونی‌ها: در پلتفرم ظرفیت ارتباط تعاونی‌ها با یکدیگر و زنجیره‌سازی فعالیت‌های آنها فراهم می‌شود. در هند و کره جنوبی، تعاونی‌ها یک شعار مهم دارند: «سود در تشکیل کل زنجیره است». فعالیت‌های تعاونی‌ها با تشکیل زنجیره کارآمدتر می‌شوند.
•  امکان جذب و تأمین مالی جمعی و خرد: منابع مالی خرد مردم در ایران به دلایل مختلف داخلی و خارجی به سمت بازارهای غیرمولد رفته است. در صورت بسترسازی درست برای تعاونی‌ها، فعالیت اقتصادی آنها یکی از مقاصد خوب سرمایه‌گذاری می‌شود.

مدل پلتفرم:

√                 ساده و قابل استفاده برای عموم جامعه؛

√                بخش رأی‌گیری مجمع؛

√                 بخش نظارت بر فرایندهای مالی و اقتصادی؛

√                 بخش پیشنهاددهی و مشارکت در تمامی فرایندهای تعاونی؛

√                 بخش زنجیره‌ای‌سازی در تعاونی‌ها و تشکیل شبکه و هم‌افزایی میان تعاونی‌ها؛

√                 بخش مشارکت در سرمایه‌گذاری.

4. نقشه آمایش

•          شناسایی ظرفیت‌های مردمی و سرزمینی (فرصت‌ها و تهدیدها): دارایی تعاونی‌ها و مردم صرفاً سهام شرکت‌های سرمایه‌پذیر نیست؛ بلکه ظرفیت‌های فراوان محلی است که خودشان از همه بهتر به آنها آگاه هستند. دسته‌بندی این ظرفیت‌ها مانند معادن، اقلیم‌های توریست‌پذیر و ... نقش مهمی برای انتخاب فعالیت‌های اقتصاد مردمی خواهد داشت.
•          شناسایی قوانین و واگذاری‌ها برای تعاونی‌ها در قوانین و برنامه‌های توسعه و مصوبات شهرستانی و ملی: یکی از چالش‌های واگذاری از بنگاه‌های دولتی گرفته تا امور ملی مانند زمین برای ساخت مسکن، انتخاب افراد شایسته برای کنشگری است. در بسیاری از موارد این توزیع رانت به شکست منجر می‌شود. در صورت فعال‌سازی مردم و تعاونی‌ها با حضور گسترده مردم مستضعف در آنها، ظرفیت خوب و مطمئنی برای دریافت واگذاری‌ها پدید می‌آید.

مدل نقشه آمایش:

√                 بررسی و تنقیح قوانین و مقررات مرتبط با واگذاری؛

√                 استفاده از ظرفیت شبکه‌های شهرستانی و استانی برای تدوین نقشه آمایش استان؛

√                 ادغام زیرساخت آمایشی با پلتفرم.

ساختار اجرا:

اجرای طرح فعال‌سازی تعاونی‌های سهام عدالت باید توسط مردم، گروه‌های مردمی و ساختارهای موجود سهام عدالت یعنی کانون شرکت‌های سرمایه‌گذاری و اتحادیه تعاونی‌ها باشد تا انگیزه لازم برای کار وجود داشته باشد. نظارت این کار باید برعهده حاکمیت و شورایی متشکل از وزارت اقتصاد، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، نمایندگان مجلس، قوه قضائیه و اتاق تعاون ایران باشد. طرح باید ۳ گام کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت داشته باشد و در سه فاز ۱ ساله و دوساله و چهارساله به هدف کامل فعال‌سازی تعاونی‌ها برسد. بالطبع با تشکیل و فعال‌سازی تعاونی‌ها امکان تحقق و عمل به قوانین و متن اصلی گزارش تهیه شده در مرکز پژوهش‌های مجلس میسر می‌شود.